O predmetnom pitanju raspravljao je i Europski sud za ljudska prava u predmetu Ljubica Galović protiv Hrvatske (br. 54388/09) i sličnim predmetima Strunjak i Sorić (odl.) br. 46934/99, ECHR 2000-X i Sorić protiv Hrvatske (odl.), br. 43447/98, povodom prigovora ‘da je protiv njih izvršena diskriminacija, jer, za razliku od drugih nositelja stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu, nisu imali pravo kupiti stan u kojem su živjeli i time postati vlasnikom stana’, te se ističe da osobe koje stanuju u stanovima u društvenom vlasništvu koje imaju pravo kupiti te stanove, ne ugrožavaju vlasnička prava drugih osoba, jer vlasništvo tih stanova nije privatno za što postoji objektivno i razumno opravdanje izraženo u zaštiti prava vlasništva, te je pozivanje na povredu članka 14. Konvencije sud odbio kao neosnovan.
\nKonvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe, člankom 1. Protokola propisano je da svaka fizička i pravna osoba ima pravo na mimo uživanje svoga vlasništva. S obzirom da se ovdje radi o zaštiti prava i sloboda drugih, odnosno o zaštiti privatnog vlasništva smatramo da šire tumačenje »prava na dom« vezano uz izmjene i dopune Zakona o najmu stanova nije primjenljivo. (...) Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske (u odnosu na prijedlog predlagateljice Tonke Ivanišević – op. Ustavnog suda) od 31. ožujka 1998. (Narodne novine, broj 48/98) ukinute su odredbe članka 21. stavka 2. i članka 40. stavka 2. Zakona o najmu stanova (br. 91/96) uz obrazloženje da su kriteriji za osiguranje drugog useljivog stana preteški te da ih treba uskladiti s kriterijima za osiguranje drugog stana kad takvu obvezu ima jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb.
\nKada je jedinica lokalne samouprave dužna osigurati drugi stan onda je to, prema odredbama članka 40. stavka 3. Zakona drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca, što se smatra odgovarajućim stanom određeno je odredbom članka 41. Zakona. Prema toj odredbi odgovarajućim stanom smatra se stan u istoj općini ili gradu veličine jedna osoba jedna soba, s tim da broj soba ne može biti veći od broja soba u stanu iz kojeg se iseljava.
\nPrilikom donošenja Izmjena i dopuna Zakona o najmu (Narodne novine, broj 68/18) odredbe članka 1. stavka 2., članka 4. kojim se mijenja članak 40. i to odredbe stavka 1., 2. i 3. Zakona izrađene su u skladu s rečenom odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske.
\nNadalje, Europski sud za ljudska prava je u predmetu Statileo protiv Hrvatske 10. srpnja 2014. donio presudu kojom je utvrdio da postojeći zakonodavni okvir kojim je u Republici Hrvatskoj uređeno pitanje zaštićenog najma stanova nije uspostavio primjerenu ravnotežu između suprotstavljenih interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura provođenje stambene politike. U tom smislu Republika Hrvatska treba osigurati ravnotežu između interesa najmodavaca uključujući pravo na njihovo ostvarenje dobiti od njihove imovine te općeg interesa zajednice uključujući dostupnost odgovarajućeg smještaja za osobe u lošijem položaju u skladu s načelima zaštite prava prema Konvenciji.
\nEuropski sud za ljudska prava utvrdio je tri glavna nedostatka postojećeg zakonodavstva. To su: 1. neodgovarajuća visina zaštićene najamnine u smislu zakonskih financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima, 2. restriktivni uvjeti za otkaz zaštićenog najma i 3. nepostojanje bilo kakvog vremenskog ograničenja u odnosu na sustav zaštićenog najma. Zbog svega navedenog išlo se u izmjenu Zakona o najmu stanova. (...) Odredba članka 2. kojim se iza članka 28. dodaje članak 28. a, Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o najmu (Narodne novine, broj 68/18) izrađena je u izvršenju presude Europskog suda za ljudska prava Statileo protiv Hrvatske od 10. srpnja 2014.i u skladu je s tom presudom. (...) U odnosu na navode u prijedlogu (predlagatelja Damira Faka – op. Ustavnog suda) ističe se da Zakon o najmu stanova nije organski zakon te da se isti ne donosi većinom glasova svih zastupnika.
\nTakođer skrećemo pozornost da pojam zaštićeni najmoprimci prema Zakonu o najmu stanova obuhvaća širi krug osoba, primjerice: svi korisnici koji sukladno Zakonu o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo nisu podnijeli zahtjev za kupnju stana već su temeljem članka 30. Zakona o najmu zaključili Ugovor o najmu stana s vlasnikom (Općinom odnosno Gradom ili Republikom Hrvatskom), te da se radi toga nije mogao mijenjati članak 31. Zakona.
\nNadalje, predlagatelj u svom prijedlogu naglašava da prema odredbi članka 28. c stavka 1., dana 1. rujna 2023. stanarima prestaje pravo na posjed stana i da su dužni iseliti se čime se ozakonjuje prestanak prava na dom kao temeljnog ljudskog prava zaštićenog odredbama članka 34. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske.
\nPrema odredbama članka 34. stavka 1. i članka 35., te članka 16. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske propisano je da je dom nepovrediv, svakom se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života, a svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju, te da se odredbama članka 48. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske jamči pravo vlasništva, a odredbama članka 161. stavka 1. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima propisano je da vlasnik ima pravo zahtijevati od osobe koja posjeduje njegovu stvar da mu ona preda svoj posjed stvari. Odredbom članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe određeno je da svatko ima pravo na poštivanje svoga doma i da se javna vlast neće miješati u ostvarivanje tog prava, osim u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda i mira, ili gospodarske dobrobiti zemlje, te radi sprječavanja nereda i zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih, a člankom 1. Protokola propisano je da svaka fizička i pravna osoba ima pravo na mimo uživanje svoga vlasništva. S obzirom da se ovdje radi o zaštiti prava i sloboda drugih, odnosno o zaštiti privatnog vlasništva smatramo da šire tumačenje ‘prava na dom’ vezano uz izmjene i dopune Zakona o najmu stanova nije primjenljivo.
\nU odnosu na primjedbe na članak 28 a i 28 c, ističe se, kao što smo već ranije naglasili, da se donošenju istih, odnosno izmjenama i dopunama Zakona o najmu stanova pristupilo u izvršenju presude Europskog suda za ljudska prava te da su te odredbe izrađene poštujući pravni okvir koji je određen konačnom presudom Europskog suda za ljudska prava u predmetu Statileo protiv Hrvatske i drugih presuda Europskog suda za ljudska prava.
\nVezano uz primjedbe na način povećanja zaštićene najamnine određene člankom 28. a također skrećemo pozornost da u većini slučajeva zaštićena najamnina koju plaćaju zaštićeni najmoprimci iznosi cca 100,00 do 400,00 kuna ovisno o veličini stana i položajnoj pogodnosti te da se ta najamnina uglavnom nije povećavala. Usporedba predlagatelja o načinu povećanja zaštićene i slobodno ugovorene najamnine je neprimjerena, kada je poznato da se visina slobodno ugovorene najamnine kreće u rasponu od 15,00 do 30,00 kn/m2, a visina zaštićene najamnine najčešće u visini 2,70 kn/m2.
\nOdredbom članak 28. a stavak 6. propisano je da je obračun zaštićene najamnine koju sastavi najmodavac vjerodostojna isprava na temelju koje se može odrediti ovrha. Mišljenja smo da ovom odredbom Zakona zaštićeni najmoprimci nisu stavljeni u teži položaj nego najmoprimci sa slobodno ugovorenom najamninom, jer najmoprimci sa slobodno ugovorenom najamninom najam stana plaćaju na temelju računa koji je također vjerodostojna isprava.
\nČlankom 28. c, stavkom 2. određeno je da su zaštićeni najmoprimci dužni iseliti iz stanova najkasnije do 1. rujna 2023. godine ukoliko sa vlasnikom stana ne sklope novi ugovor o najmu stana. Odredbom stavka 3. propisano je da u slučaju da se zaštićeni podstanar ne iseli iz stana vlasnik stana može nadležnom sudu podnijeti tužbu za iseljenje. Mogućnost podnošenja tužbe za iseljenje u konkretnom slučaju je nužna posljedica prestanka prava na zaštićenu najamninu, druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara te vraćanja stana najmodavcu.
\nMišljenja smo da je navedenim odredbama zakona odnosno Izmjenama i dopunama Zakona o najmu stanova uspostavljena primjerena ravnoteža ravnotežu između interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura provođenje stambene politike da se vlasnicima postupno omogući ostvarenje dobiti od njihove imovine te slobodno raspolaganje stanovima u njihovu vlasništvu uz istovremenu zaštitu općeg interesa zajednice uz osiguranje dostupnosti zadovoljavajućeg smještaja za osobe lošijeg imovnog stanja kroz provođenje naprijed navedenih mjera te osiguranje prava najmoprimaca na poštivanje njihova privatnog i obiteljskog života te prava na dom.« V. OSTALA RAZMOTRENA DOKUMENTACIJA 18. Ustavni sud izvršio je uvid u relevantni dio zapisnika 11. sjednice (tadašnjeg Zastupničkog doma) Hrvatskog sabora, održane u rujnu i listopadu 1996. godine, na kojoj je, u drugom čitanju, razmatran Konačni prijedlog Zakona o najmu stanova (P.Z. br. 45), te je 11. listopada 1996. donesen ZoNS.
\nPrema utvrđenju Ustavnog suda, prijedlog je na toj sjednici u ime predlagatelja zakona obrazložio mr. Vladimir Krtalić, u to vrijeme zamjenik ministrice prostornog uređenja, graditeljstva i stanovanja.
\nZoNS je donesen tzv. običnom većinom zastupničkih glasova.
\n18.1. Izvršen je uvid i u Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (P.Z. 293), koji je 14. lipnja 2018. Vlada Republike Hrvatske uputila Hrvatskom saboru, a u čijem se obrazloženju navodi, među ostalim, sljedeće: »I. RAZLOZI ZBOG KOJIH SE ZAKON DONOSI Stambena reforma, odnosno promjena starog sustava stanovanja temeljenog na društvenom vlasništvu stambenog fonda i stanarskom pravu u Republici Hrvatskoj započeta je donošenjem Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (Narodne novine, broj 27/91) koji je stupio na snagu 19. lipnja 1991. godine. Tim Zakonom i njegovim brojnim izmjenama i dopunama objavljenim u Narodnim novinama, br. 33/92, 43/92 – pročišćeni tekst, 69/92, 87/92, 25/93, 26/93, 48/93, 2/94, 44/94, 47/94, 58/95, 103/95, 11/96, 111/96, 11/97, 103/97, 119/97, 68/98, 163/98, 22/99, 96/99, 120/00, 94/01, 78/02, bili su propisani uvjeti i način prodaje stanova na kojima postoji stanarsko pravo, zajedno sa zajedničkim dijelovima i uređajima zgrade i zemljištem nužnim za redovnu uporabu zgrade, način određivanja cijene stana te način raspodjele i namjena sredstava prikupljenih od prodaje stanova.
\nZakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (Narodne novine, broj 43/92) bilo je propisano da se 90% sredstava ostvarenih prodajom stanova koje prodaju općina, odnosno grad, u roku pet godina nakon stupanja na snagu Zakona koristi za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu, te za preseljenje stanara kojima su stanovi srušeni u oružanoj agresiji, za nadoknadu stanarima u privatnom vlasništvu kada kupuju drugi stan, za isplatu nadoknade prijašnjim vlasnicima za prisilno oduzete nekretnine i za nadoknadu stanarina vlasnicima stana u slučajevima određenim posebnim propisima, a 10% tih sredstava za nepovratnu pripomoć u pribavljanju stanova roditeljima s troje i više djece i drugim osobama bez stana u slučajevima određenim zakonom.
\nPritom 70% sredstva ostvarenih prodajom stanova u zgradama koje su spomenici kulture trebalo je koristiti za navedene namjene, dok je 20% tih sredstava bilo namijenjeno za obnovu i održavanje spomenika kulture. Po proteku pet godina od dana stupanja na snagu tog Zakona 25% sredstva ostvarenih prodajom stanova trebala su se koristiti za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu, za nadoknadu stanarima u privatnom vlasništvu kada kupuju drugi stan, za isplatu nadoknade prijašnjim vlasnicima za prisilno oduzete nekretnine, za nadoknadu stanarima – građanskim osobama kod kupnje stana iz stambenog fonda bivše JNA, za nadoknadu stanarina vlasnicima stana u slučajevima određenim posebnim propisima, odnosno za obnovu i održavanje spomenika kulture, ako je novac ostvaren prodajom stanova u zgradama koje su spomenici kulture, 50% tih sredstava za gospodarske programe i programe smještaja socijalno ugroženih osoba, a 25% tih sredstava za nepovratnu pripomoć u pribavljanju stanova roditeljima s troje i više djece i drugim osobama bez stana u slučajevima određenim zakonom.
\nPrema istom Zakonu 20% sredstava ostvarenih prodajom stanova u vlasništvu Republike Hrvatske koristi se za rješavanje stambenih potreba zaposlenih u republičkim tijelima, 40% sredstava za namjene utvrđene proračunom Republike Hrvatske, 40% sredstava za izgradnju i popravak građevinskih objekata srušenih ili oštećenih u oružanoj agresiji.
\nMeđutim, Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o prodaji stanova (Narodne novine, broj 58/95) izmijenjen je način raspodjele i namjena sredstava ostvarenih od prodaje stanova koje prodaju općina ili grad, odnosno Grad Zagreb na način da je 55% tih sredstava prihod državnog proračuna, a 45% prihod prodavatelja (općine, odnosno grada) koji se koristi se za rješavanje stambenih pitanja socijalno ugroženih osoba, isplatu vlasnicima stanova koji su općini, odnosno gradu prodali stan do 30. lipnja 1994. godine u kojemu stanuje stanar te za osiguranje stanova nositeljima stanarskog prava koji su stanovali u poslovnim zgradama koje se koriste za obavljanje djelatnosti državne uprave, zdravstva, odgoja i obrazovanja, kulture, energetike, prometa i veza i objektima od interesa za Republiku, stanovima koji su u samostojećim ili dvojnim zgradama – vilama, visine do P+2 (prizemlje+2 kata), s pripadajućim okolnim zemljištem, a nalazile su se u prvoj zoni u naselju ili zoni uz more do 300 metara (atraktivne zone) ili u stanovima za službene potrebe.
\nPrema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku 1991. godine u Republici Hrvatskoj bilo je ukupno 1.457.370 stalno nastanjenih stanova, od toga 1.001.310 stanova u ‘privatnom vlasništvu’ i 389.653 stanova sa stanarskim pravom. Prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku iz 1998. godine u razdoblju od 19. lipnja 1991. do 1. prosinca 1997. godine, prodano je ukupno 299.136 stana ukupne površine 9.836.028 m2 (prodavatelji stana: Republika Hrvatska 37.936; grad/općina 149.288, ostali pravni subjekti 111.912), a u razdoblju od 1. prosinca 1997. do 31. prosinca 1997. godine prodano je ukupno 1.178 stana (prodavatelji stana: Republika Hrvatska 605; grad/općina 322, ostali pravni subjekti 251) u ukupnoj površini od 76.581 m2. Dakle, u razdoblju od 1991. do 1997. godine prodano je ukupno 300.314 stanova. Prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku iz 2004. godine u razdoblju od 1991. do 2003. godine prodano 317.498 stanova na kojima je postojalo stanarsko pravo (81,5% od ukupnog broja stanova sa stanarskim pravom), potom, prema službenim podacima za 2006. godinu u razdoblju 1991. do 2005. godine prodano 318.011 stanova na kojima je postojalo stanarsko pravo (81,6% od ukupnog broja stanova sa stanarskim pravom), što znači da nije otkupljeno 18,4% društvenih stanova sa stanarskim pravom. Nakon toga o predmetnom pitanju statistički podaci ne postoje.
\nZa stambenu reformu, odnosno promjenu starog sustava stanovanja temeljenog na društvenom vlasništvu stambenog fonda i stanarskom pravu, uz naprijed spomenuti Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, najznačajniji je Zakon o najmu stanova (Narodne novine, br. 91/96, 48/98 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 66/98 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 22/06; u daljnjem tekstu: Zakon). Stupio je na snagu 5. studenoga 1996. godine, te je do danas izmijenjen dva puta. Tim Zakonom se uređuju prava i obveze u vezi s najmom i korištenjem stana ili dijela stana, s time što je donošenjem tog Zakona započelo novo pravno uređenje stambenih odnosa u Republici Hrvatskoj, ukidanjem stanarskog prava i uređenjem pitanja korištenja stana na ugovornoj osnovi. Prijelaznim odredbama Zakona uređeno je pitanje prestanka stanarskog prava stečenog na temelju ranije važećih zakona i stjecanja po sili zakona (ex lege) prava i obveza najmoprimca, sklapanja ugovora o najmu sa zaštićenom najamninom, plaćanje zaštićene najamnine i drugih troškova, pravnog položaja članova obiteljskog domaćinstva najmoprimca, prijelaza prava i dužnosti zaštićenog najmoprimca, otkaza ugovora o najmu, prava prvokupa u korist najmoprimca, prava određenih kategorija osoba sustanara, zaštićenih podstanara i drugih osoba kojima Zakon priznaje pravni položaj zaštićenog najmoprimca.
\nZakon o najmu stanova je u dijelu koji se odnosi na prava i obveze zaštićenog najmoprimca bio predmet ocjene suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske. Ustavni sud Republike Hrvatske Odlukom od 31. ožujka 1998. godine (Narodne novine, broj 48/98) ukinuo je sljedeće odredbe Zakona: članka 21. stavka 2. kojom je bila propisana obveza najmodavca da u slučaju otkaza ugovora o najmu sklopljenog na neodređeno vrijeme osigura najmoprimcu drugi useljiv stan pod uvjetima koji nisu nepovoljniji za najmoprimca; članka 31. stavka 2. podstavka 3. prema kojoj pravo na zaštićenu najamninu nije imao zaštićeni najmoprimac koji s članovima domaćinstva nije koristio stan dulje od 6 mjeseci prije stupanja na snagu Zakona, bez suglasnosti vlasnika stana; članka 39. prema kojoj je najmodavac mogao dati otkaz ugovora o najmu stana zaštićenom najmoprimcu koji prima stalnu socijalnu pomoć ili koji ima više od 60 godina, samo u slučaju ako bi tom najmoprimcu jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb osigurali drugi odgovarajući stan sa zaštićenom najamninom koju bi taj najmoprimac mogao plaćati; članka 40. stavka 2. prema kojoj je najmodavac u slučaju kada daje zaštićenom najmoprimcu otkaz ugovora o najmu stana iz razloga ako u taj stan namjerava useliti sam ili namjerava useliti potomke, roditelje ili osobe koje je prema posebnim propisima dužan uzdržavati, dužan tom najmoprimcu osigurati drugi odgovarajući stan koji neće biti za najmoprimca nepovoljniji od stana koji je koristio.
\nUkidanjem navedenih odredbi članka 21. stavka 2. i članka 40. stavka 2. Zakona nastala je pravna praznina koja je uzrokovala znatne probleme u primjeni Zakona u sudskim postupcima te s tim u vezi dugotrajnu nemogućnost ostvarivanja prava najmodavaca – vlasnika stanova i zaštićenih najmoprimaca. Odredbe spomenutih članka Ustavni sud Republike Hrvatske je ukinuo uz obrazloženje da su kriteriji za osiguranje drugog useljivog stana preteški za vlasnika, te da ih treba uskladiti s kriterijima za osiguranje drugog stana kada takvu obvezu ima jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb. Naime, kada je jedinica lokalne samouprave dužna osigurati drugi stan onda je to, prema odredbi članka 40. stavka 3. Zakona, drugi odgovarajući stan s pravima i obvezana zaštićenog najmoprimca. Što se, pak, smatra odgovarajućim stanom propisano je odredbom članka 41. Zakona. Prema toj odredbi odgovarajućim stanom, u smislu Zakona, smatra se stan u istoj općini ili gradu veličine jedna osoba jedna soba, s tim da broj soba ne može biti veći od broja soba u stanu iz kojeg se iseljava.
\nNadalje, Europski sud za ljudska prava je u predmetu Statileo protiv Hrvatske detaljno analizirao domaće pravne propise koji se odnose na nekadašnja stanarska prava i iz njih proizišle statuse zaštićenih najmoprimaca, te je 10. srpnja 2014. godine donio presudu u tom predmetu koja je postala konačna 10. listopada 2014. godine. Tom presudom Europski sud za ljudska prava utvrdio je da postojeći zakonodavni okvir kojim je u Republici Hrvatskoj uređeno pitanje zaštićenog najma stanova nije uspostavio primjerenu ravnotežu između suprotstavljenih interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura provođenje stambene politike (reforme u stambenom sektoru nakon pada socijalističkog sustava). Europski sud za ljudska prava je zaključio da važeće zakonodavstvo Republike Hrvatske, osobito Zakon o najmu stanova, vlasnicima stanova nameće prekomjeran individualni teret jer su oni primorani ‘snositi većinu socijalnih i financijskih troškova stambenog zbrinjavanja’ zaštićenog najmoprimca te da je time povrijeđen članak 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija). Sukladno tome Republici Hrvatskoj naloženo je plaćanje nasljedniku podnositelja tužbe materijalne štete, nematerijalne štete te troškova i izdataka.
\nOsim toga, uvažavajući činjenicu da je povreda Konvencije u ovom predmetu uzrokovana sadržajem domaćeg zakonodavstva koje nije u skladu s Konvencijom, Republika Hrvatska mora u procesu izvršenja presude Statileo protiv Hrvatske, sukladno odredbi članka 46. stavka 1. Konvencije, poduzeti konkretne zakonodavne mjere kojima će riješiti probleme nastale nametanjem prekomjernog tereta vlasnicima stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i kojima će se spriječiti mogućnost daljnjih istovjetnih povreda Konvencije u domaćem pravnom sustavu. U tom smislu Republika Hrvatska treba osigurati ravnotežu između interesa najmodavaca, uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od njihove imovine, te općeg interesa zajednice, uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za osobe u lošijem položaju u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Konvenciji. S tim u vezi Europski sud za ljudska prava je utvrdio tri glavna nedostatka postojećeg zakonodavstva, to su: 1. neodgovarajuća visina zaštićene visine najamnine u smislu zakonskih 15 financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima, 2. restriktivni uvjeti za otkaz zaštićenog najma i 3. nepostojanje bilo kakvog vremenskog ograničenja u odnosu na sustav zaštićenog najma.
\nKonačnošću spomenute presude započeo je postupak njenog izvršenja koji nadzire Odbor ministara Vijeća Europe (u daljnjem tekstu: Odbor), a koji je izvršenje predmetne presude stavio pod svoj ‘pojačani nadzor’. U svrhu obavještavanja Odbora o izvršenju predmetne presude Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava sastavio je i Odboru dostavio Akcijski plan prema kojem se do kraja 2015. godine trebala provesti javna rasprava i utvrditi Prijedlog zakona o izmjeni i dopuni Zakona o najmu stanova, radi rasprave i donošenja u Hrvatskome saboru, a koje izmjene i dopune Zakona trebaju riješiti naprijed navedene probleme utvrđene presudom u predmetu Statileo protiv Hrvatske.
\nPrema podacima dobivenim od Ureda zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava (ne)postojanje napretka u izvršenju predmetne presude Odbor je razmatrao na sastanku održanom od 20. do 22. rujna 2016. godine te je donio odluku kojom poziva Republiku Hrvatsku da dostavi posljednji tekst nacrta izmjena odgovarajućih propisa kako bi mogli procijeniti jesu li isti u skladu sa zaključcima Europskog suda za ljudska prava i kojom snažno potiče Republiku Hrvatsku na intenziviranje napora u cilju pronalaženja sveobuhvatnog rješenja predmetnog problema. Na sastanku Odbora održanom od 7. do 9. ožujka 2017. godine, presuda Statileo razmatrana je bez rasprave, te je donesena odluka kojom se, uz naglašavanje urgentne potrebe pronalaženja brzog rješenja problema zaštićenog najma, koje može biti od utjecaja na tisuće pojedinaca, potiču hrvatske vlasti da, bez ikakve odgode, poduzmu potrebne zakonodavne mjere sukladno naznakama Europskog suda za ljudska prava, da Odboru dostave informacije o zakonodavnom procesu kao i trenutnoj verziji nacrta zakona, te da odlučuju nastaviti razmatranje predmeta najkasnije na svom sastanku u rujnu 2017. godine.
\nNa sastanku Odbora održanom od 19. do 21. rujna 2017. godine, razmotreno je postupanje Republike Hrvatske u implementaciji mjera izvršenja Statileo grupe presuda, te su primijetili da su hrvatske vlasti izradile nacrt izmjena i dopuna Zakona koji je usmjeren na rješavanje glavnih nedostataka iz važećeg Zakona koje je identificirao Europski sud za ljudska prava; konkretno neprimjerenu visinu zaštićene najamnine, restriktivne uvjete za raskid zaštićenog najma i nepostojanje vremenskog ograničenja sustava zaštićenog najma, te su imajući u vidu vrijeme koje je dosad proteklo od konačnosti vodeće presude Statileo, naglasili da je od presudne važnosti da se postupak donošenja zakona nužan za izvršenje ove presude privede kraju bez daljnjeg odugovlačenja, te snažno potaknuli vlasti da pojačaju napore s ciljem donošenja zakonskih izmjena kao pitanja od najveće važnosti te su u tom kontekstu pozvali vlasti da Odboru dostave informacije o njihovom donošenju najkasnije do 31. prosinca 2017. godine.
\nValja istaknuti da u slučaju da država odugovlači s izvršenjem bilo koje presude ili iz njenog držanja (nepoduzimanja konkretnih mjera za izvršenje presude) proizlazi da država odbija izvršiti presudu, Odbor ima na raspolaganju niz političko-pravnih mehanizama kojima može izvršiti pritisak na državu da ispuni svoju međunarodnu obvezu izvršenja presude Europskog suda za ljudska prava.
\nNakon presude u slučaju Statileo Europski sud za ljudska prava je do danas donio iste presude i u slučajevima: Anzulović – Mirošević, Bego, Bulić, Doris Knego, Ingrid Knego i Matas. Također, nakon spomenute presude određeni broj vlasnika stanova u kojima su zaštićeni najmoprimci podnijeli su tužbe pred sudovima Republike Hrvatske kojima traže naknadu pretrpljene materijalne štete nastale kao rezultat kršenja njihovog prava na mirno uživanje njihovog vlasništva.
\nU svrhu pronalaženja najboljeg načina za ispunjenje obveza koje za Republiku Hrvatsku proizlaze iz navedenih presuda Europskog suda za ljudska prava u okviru raspoloživih proračunskih sredstava od jedinica lokalne samouprave, udruga vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i udruga zaštićenih najmoprimaca zatraženi su podaci o broju stanova u ‘privatnom vlasništvu’ u kojima žive zaštićeni najmoprimci i drugi s tim povezani podaci. Međutim, najveći broj jedinica lokalne samouprave i spomenute udruge nisu dostavile zatražene podatke. Prema, pak, službenim podacima Državnog zavoda za statistiku dobivenim 18. travnja 2018. godine koji su prikupljeni na zadnjem službenom popisu stanovništva 2011. godine u Republici Hrvatskoj bilo je 3.726 stanova u »privatnom vlasništvu« u kojem žive zaštićeni najmoprimci.
\nOd tog broja u velikim gradovima nalazi se 3.067 stanova. Udio stanova sa zaštićenim najmoprimcima po županijama (od najvećeg broja prema najmanjem broju stanova) je slijedeći: Grad Zagreb 1.543; Splitsko-dalmatinska županija 474 (Kaštela 14, Split 391); Primorsko-goranska županija 278 (Rijeka 189); Osječko-baranjska županija 222 (Osijek 161); Vukovarsko-srijemska županija 205 (Vinkovci 37, Vukovar 140); Dubrovačko-neretvanska županija 179 (Dubrovnik 143); Brodskoposavska županija 123 (Slavonski Brod 93); Sisačko-moslavačka županija 105 (Sisak 41), Istarska županija 103 (Pazin 3, Pula – Pola 37); Šibensko-kninska županija 98 (Šibenik 70); Karlovačka županija 84 (Karlovac 59); Zadarska županija 66 (Zadar 47);
\nZagrebačka županija 65 (Samobor 9, Velika Gorica 24); Koprivničko-križevačka županija 35 (Koprivnica 11); Virovitičko-podravska županija 30 (Virovitica 6); Bjelovarsko-bilogorska županija 29 (Bjelovar 11); Ličko-senjska županija 29 (Gospić 8); Varaždinska županija 23 (Varaždin 19): Požeško-slavonska županija 20 (Požega 5); Međimurska županija 10 (Čakovec 5) i Krapinsko-zagorska županija 5 (Krapina 1). S obzirom da su navedeni podaci iz zadnjeg popisa stanovništva iz 2011. godine, napravljena je analiza i korekcija istih uz uvažavanje službenih podataka Državnog zavoda za statistiku o stopi mortaliteta od 2011. do 2016. godine te je utvrđeno da u Republici Hrvatskoj 2018. godine postoji najviše 3.629 stanova u ‘privatnom vlasništvu’ u kojem stanuju zaštićeni najmoprimci.
\nNadalje, imajući u vidu činjenicu da nema službenih podataka o stanovima u vlasništvu jedinica lokalnih samouprava i drugih pravnih subjekata koji su na tržištu raspoloživi za najam i/ili prodaju prikupljeni su podaci o tome dostupni putem javnih elektroničkih medija, a koji se podaci zajedno s podacima o broju stanova u ‘privatnom vlasništvu’ u kojem žive zaštićeni najmoprimci prikazuju u nastavku za pojedine gradove i ukupno za Republiku Hrvatsku.
\nValja naglasiti da navedeni podaci ne obuhvaćaju stanove koje više gradova planira ili već gradi, odnosno planira graditi u naredne dvije godine. Primjerice, prema podacima od 11. svibnja 2018. godine, Grad Zagreb na svojem području trenutno gradi 608 stanova (400 za najam i 208 za prodaju), a planira uskoro započeti građenje još 1.008 stanova. Također, ovi podaci ne obuhvaćaju niti stanove koje će jedinice lokalne samouprave u suradnji s Republikom Hrvatskom graditi za najam i prodaju u okviru programa društveno poticane stanogradnje nakon stupanja na snagu predloženog zakona, a nakon što zaštićeni najmoprimci za te stanove iskažu svoj interes.
\nPrema podacima Ministarstva državne imovine, od 3. svibnja 2018. godine, Republika Hrvatska nema raspoloživih stanova za davanje u najam.
\nUzimajući u obzir činjenicu da je prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku koji su prikupljeni na zadnjem službenom popisu stanovništva 2011. godine u Republici Hrvatskoj bilo 1.600 zaštićenih najmoprimaca starijih od 60 godina, razmotrena su i opcije za stambeno zbrinjavanje starijih zaštićenih najmoprimaca pa je utvrđen broj domova za starije i nemoćne osobe. U Republici Hrvatskoj postoje 3 doma u državnom vlasništvu za 171 korisnika, 45 domova u vlasništvu županija za 10.700 korisnika i 113 privatnih domova za 7.600 korisnika.
\nSlijedom navedenoga, a radi ispunjavanja obveza koje proizlaze iz naprijed navedene Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, ispunjavanja međunarodnih obveza Republike Hrvatske koje proizlaze iz presude Europskog suda za ljudska prava u predmetu Statileo protiv Hrvatske i drugim navedenim predmetima, kao i radi sprječavanja daljnje štete koju trpe vlasnici stanova, odnosno Republika Hrvatska, potrebno je donošenje predloženog zakona.
\nDonošenjem predmetnog zakona uskladit će se kriteriji za osiguranje drugog useljivog stana kada taj stan osigurava najmodavac – vlasnik stana s kriterijima za osiguranje drugog useljivog stana kada taj stan osigurava jedinica lokalne samouprave, a čime će se ispuniti obveza iz Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, od 31. ožujka 1998. godine i time popuniti pravna praznina koja uzrokuje probleme, odnosno nemogućnost ostvarivanja prava najmodavaca – vlasnika stanova i zaštićenih najmoprimaca propisanih Zakonom o najmu stanova.
\nTakođer, donošenjem predmetnog zakona stvorit će se pravni okvir za uspostavu primjerene ravnoteže između suprotstavljenih interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura provođenje stambene politike tako da će se vlasnicima stanova postupno omogućiti ostvarivanje dobiti od njihove imovine te potpuno slobodno raspolaganje sa stanovima u njihovom vlasništvu od 1. rujna 2023. godine, uz istovremenu zaštitu općeg interesa zajednice koji se, uz navedeno, sastoji i u osiguranju dostupnosti zadovoljavajućeg smještaja za osobe u lošijem položaju i osiguranju prava najmoprimaca (stanara) na poštovanje njihova privatnog i obiteljskog života te doma zajamčenog odredbama članka 8. Konvencije. Na taj će način Republika Hrvatska u potpunosti ispuniti svoje međunarodne obveze koje proizlaze iz presude Europskog suda za ljudska prava u predmetu Statileo protiv Hrvatske.
\nII. PITANJA KOJA SE ZAKONOM UREĐUJU Predmetnim zakonom uređuju se sljedeća pitanja:
\nSvi odbori u svojim izvješćima navode da je (nakon rasprave, a u pojedinima bez rasprave) većinom glasova članova odbora (u slučaju Odbora za ratne veterane jednoglasno) odlučeno predložiti Hrvatskom saboru donošenje predloženog zakona.
\n18.3. Izvršen je i uvid u amandmane na P.Z. 293 Kluba zastupnika Neovisni za Hrvatsku (koji se odnose na potrebu odbacivanja pojma »zaštićeni podstanar« koji se u zakonu koristi, na pitanje prava prvokupa i stupanja zakona na snagu), Kluba zastupnika SDP-a, Kluba zastupnika Živog zida i SNAGA-e i Kluba zastupnika SDSS-a (koji sugeriraju prolongiranje rokova za provedbu zakona i »ublažavanje« položaja zaštićenih najmoprimaca u više aspekata), te Vlade Republike Hrvatske (koji se odnosi na članak 8. predloženog zakona i ima svrhu omogućiti prikupljanje podataka potrebnih za provedbu zakona).
\n18.4. Pročitan je i (zajednički) prijedlog Zaključka o mjerama za provedbu Zakona o najmu stanova, klubova zastupnika HNS-a – liberalnih demokrata, HDZ-a, nacionalnih manjina, Stranke rada i solidarnosti, Reformista, te nezavisnih zastupnika, kojim se predlaže da Vlada Republike Hrvatske i Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja budu zaduženi za planiranje i poduzimanje niza konkretnih mjera vezanih uz stambeno zbrinjavanje zaštićenih najmoprimaca.
\nSvojim prijedlogom zaključka klubovi zastupnika HDS-a, HSLS-a i HDSSB-a predložili su treće čitanje zakonskog prijedloga.
\n18.5. U relevantnom dijelu zapisnika 8. sjednice Hrvatskog sabora, održane u travnju, svibnju, lipnju i srpnju 2018. godine, na kojoj je (13. srpnja 2018.) donesen ZIDZoNS/18, navedeno je, među ostalim, sljedeće: »130. KONAČNI PRIJEDLOG ZAKONA O IZMJENAMA I DOPUNI ZAKONA O NAJMU STANOVA, drugo čitanje, P.Z. br. 293 Predlagatelj akta je Vlada Republike Hrvatske.
\nRaspravu su proveli: Odbor za zakonodavstvo, Odbor za prostorno uređenje i graditeljstvo, Odbor za rad, mirovinski sustav i socijalno partnerstvo, Odbor za ratne veterane i Odbor za pravosuđe. (...) Tijekom glasovanja stanku su zatražili zastupnici: Arsen Bauk u ime Kluba zastupnika SDP-a, Branko Hrg u ime Kluba zastupnika HDS-a, HSLS-a i HDSSB-a i Anka Mrak-Taritaš u ime Kluba zastupnika GLAS-a i HSU-a.
\nHrvatski sabor je, 13. srpnja 2018., većinom glasova /72 ‘za’, 8 ‘protiv’, 1 ‘suzdržan’/ donio Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova, u tekstu kako ga je predložio predlagatelj, zajedno sa prihvaćenim amandmanima.
\nHrvatski sabor je, 13. srpnja 2018., većinom glasova /70 ‘za’, 3 ‘protiv’, 8 ‘suzdržana’/ sukladno prijedlogu Kluba zastupnika HNS-a, Kluba zastupnika HDZ-a, Kluba nacionalnih manjina i Kluba zastupnika Stranke rada i solidarnosti, Reformista i nezavisnih zastupnika, donio ZAKLJUČAK o mjerama za provedbu Zakona o najmu stanova I.
\nZadužuje se Vlada Republike Hrvatske da do 30. studenog 2019. godine:
\nII.
\nZadužuje se Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja da na temelju prikupljenih podataka i iskazanog interesa zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih najmomoprimaca za najam, odnosno kupnju stana izradi prijedloge programa i mjera iz točke I. ovoga Zaključka.
\nIII.
\nVlada Republike Hrvatske dužna je bez odlaganja izvijestiti Hrvatski sabor o donošenju programa mjera iz točke I. ovoga Zaključka.« VI. OCJENA USTAVNOG SUDA
\nMeđu prigovore formalnopravne naravi svrstavaju se također i prigovori pojedinih predlagatelja prema kojima prije predlaganja zakona nije provedena ni procjena učinaka propisa ni javna rasprava, kao i prigovor zbog činjenice da se kao predlagatelj zakona pojavljuje Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja, u čiju nadležnost ne pripadaju imovinskopravna pitanja o kojima je u konkretnom slučaju riječ (već ona pripadaju isključivo u nadležnost Ministarstva pravosuđa).
\nRazrađuje li ZoNS temeljna ljudska prava / je li ZoNS organski zakon 20. Ustavni sud ponavlja da je, prema zapisniku 11. sjednice tadašnjeg Zastupničkog doma Hrvatskog sabora, temeljni zakonski akt – ZoNS iz 1996. godine – donesen »većinom zastupničkih glasova« (tzv. običnom većinom), s time da u zapisniku nema podataka o distribuciji zastupničkih glasova. Na internetskim stranicama Hrvatskog sabora nije dostupan tekst Konačnog prijedloga tog zakona (P.Z. 45) ni ostala dokumentacija vezana uz taj zakonski prijedlog.
\nNe smatrajući tu okolnost odlučnom za potrebe konkretnog ustavnosudskog postupka, Ustavni sud nije utvrđivao ni je li zakonski prijedlog (P.Z. 45) sadržavao obrazloženja predlagatelja zakona o pravnoj naravi predloženog zakona ni kako je teklo glasovanje o tom zakonskom prijedlogu, to jest koliko je zastupnika glasovalo »za«, »protiv« odnosno ostalo »suzdržano«. S obzirom na evidentni podatak o »običnoj« većini kojom je zakonski prijedlog usvojen, očito je da ZoNS nije ocijenjen kao zakon koji bi zahtijevao primjenu članka 83. Ustava, koji u relevantnom dijelu glasi: »Članak 83.
\nZakone (organski zakoni) kojima se uređuju prava nacionalnih manjina Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.
\nZakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika. (...)« Praksa Ustavnog suda u ispitivanju formalne (ne)suglasnosti zakona s Ustavom, kada je riječ o pitanju propisane većine zastupničkih glasova za usvajanje zakonskog prijedloga, pridržava se sljedećeg temeljnog pravila: jesu li s aspekta članka 83. stavaka 1. i 2. Ustava ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim ispituje se, u slučaju sumnje, zasebno u svakom konkretnom slučaju, polazeći od mjerila iznesenih, primjerice, u odluci Ustavnog suda broj: U-I-2566/2003 i U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. (»Narodne novine« broj 190/03.), te u rješenju Ustavnog suda broj: U-I-4595/2013 od 28. studenoga 2017. (»Narodne novine« broj 123/17.).
\n20.1. U odluci Ustavnog suda broj: U-I-2566/2003 i U-I-2892/2003, među ostalim, navodi se sljedeće (bitno istaknuo Ustavni sud): »U provedenom postupku ocjene suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, Ustavni sud prethodno je morao odgovoriti na sljedeće načelno ustavnopravno pitanje: – koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava?
\nPolazeći od sadržaja svih odredaba koje se nalaze u Glavi III. Ustava, razvidno je da u zakonodavnoj praksi gotovo i nema zakona koji u određenom broju svojih odredaba barem dijelom ne razrađuje neko od ljudskih prava ili temeljnih sloboda. Sukladno tome, svaki ili gotovo svaki zakon izglasan u Hrvatskome saboru mogao bi se svrstati među organske zakone.
\nTakva široka ustavna interpretacija, međutim, u cijelosti bi izbrisala razliku između ‘običnog’ (ordinarnog) zakona i organskog zakona, što očito nije bio cilj ustavotvorca kad je oblikovao normativni sadržaj prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava.
\nZbog toga, u odgovoru na pitanje koji se od zakona – čijim se odredbama u većoj ili manjoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode – ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje slobode, jednakosti i poštivanja prava čovjeka, kao temeljnih ustavnih vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je sadržaj – za razliku od gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava – određen samim Ustavom i individualiziran zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj razini.
\nPolazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju. (...) 9. Na temelju iznesenog, Ustavni sud ocjenjuje da se materijalnim kaznenim zakonodavstvom razrađuju Ustavom utvrđene temeljne osobne slobode čovjeka. Stoga se Kazneni zakon, pa samim time i zakoni o njegovim izmjenama i dopunama, imaju smatrati organskim zakonima za čije je donošenje, prema članku 82. stavku 2. Ustava, potrebna većina glasova svih zastupnika u Hrvatskome saboru.« 21. Polazeći od citiranih mjerila, u konkretnoj ustavnosudskoj ocjeni potrebno je utvrditi temeljni predmet uređenja ZoNS-a, koji je određen člankom 1. kojim je propisano: »Članak 1.
\nOvim Zakonom uređuju se prava i obveze u svezi s najmom i korištenjem stana ili dijela stana.« ZoNS u prvom dijelu (članci 2. – 29.) uređuje elemente »klasičnog« obveznopravnog odnosa iz ugovora o najmu (prava i obveze najmoprimca, najmodavca, najamnine, rokovi, otkazi itd.).
\nZoNS sadrži i 19 prijelaznih odredaba, uz još nekoliko završnih (pri čemu se napominje da je Ustavni sud 31. ožujka 1998. ukinuo članke 21. stavak 2., 31. stavak 2. podstavak 3., 39. i 40. stavak 2., već spominjanom odlukom i rješenjem broj: U-I-762/1996 i dr., kao i da je na temelju članka 20. Zakona o prodaji stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade, »Narodne novine« broj 22/06., prestao važiti članak 52. stavak 4. ZoNS-a).
\nPrijelazne odredbe ZoNS-a (a prije njih i odredbe Zakona o prodaji stanova koji je stupio na snagu 19. lipnja 1991.) promijenile su pravno-politički koncept stanarskih prava, koja su do tada postojala na stanovima u tzv. društvenom vlasništvu, ali i na stanovima u privatnom vlasništvu. U kontekstu promjene ukupnog državnog uređenja i društveno-političkog sustava kategorije dotadašnjih nositelja stanarskih prava »prevedene« su, u dijelu relevantnom za ovaj ustavnosudski postupak, u kategoriju (zaštićenih) najmoprimaca i njihova prava odnosno obveze inkorporirane u zakon kojim se uređuje obveznopravni odnos iz ugovora o najmu, uz uvažavanje specifičnosti položaja »novonastalih« najmoprimaca u usporedbi s položajem najmoprimaca iz »klasičnog« ugovora o najmu, što prijelaznim odredbama ZoNS-a daje nedvojbeno tranzicijsko obilježje. To proizlazi, primjerice iz članka 8. ZoNS-a koji u relevantnom dijelu glasi: »Članak 8.
\nZaštićenu najamninu plaćaju korisnici stanova koji: (...)
\nU slučaju ZoNS-a relevantna je samo kategorija »Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda«. To znači da pravnu narav ZoNS-a valja razmotriti sa stajališta nekog od osobnih i političkih prava i sloboda iz članaka 21. – 47. Ustava. Konkretno, u slučaju ZoNS-a (i, nastavno, ZIDZoNS-a/18) potrebno je, radi određenja njegove pravne naravi odnosno potrebne većine zastupničkih glasova za njegovo donošenje, utvrditi razrađuje li taj zakon neko od osobnih i političkih prava i sloboda. Po naravi stvari, a i s obzirom na bitna pravna stajališta iz presude ESLJP-a u predmetu Statileo protiv Hrvatske, nameće se potreba za razmatranjem ZoNS-a u svjetlu ustavnog i konvencijskog jamstva prava vlasništva, odnosno prava na dom, na koje se pravo kao »ključni« razlog da je riječ o organskom zakonu pozivaju pojedini predlagatelji.
\n22.1. Trebalo bi, dakle, odgovoriti na pitanje razrađuje li ZoNS (odnosno ZIDZoNS/18) pravo vlasništva (članak 48. Ustava; članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju). Pravo vlasništva, međutim, ne pripada u osobno i političko ustavno pravo iz članaka 21. – 47. Ustava, već pripada među gospodarska, socijalna i kulturna ustavna prava. Stoga pitanje razrađuje li ZoNS pravo vlasništva nije relevantno.
\n22.2. Pitanje pravne naravi ZoNS-a valja sagledati i u svjetlu činjenice da unajmljeni stan najmoprimcu može biti jedini dom, tim više što je ovdje riječ i o takvim slučajevima u kojima su prava velikog dijela društvene skupine zaštićenih najmoprimaca svojedobno stečena u skladu sa zakonima bivše države te se radi o višedesetljetnom i višegeneracijskom faktičnom stanju korištenja stanova u vlasništvu drugih osoba.
\nStoga je Ustavni sud ZoNS i njegovu novelu iz 2018. godine razmotrio i sa stajališta članka 34. stavka 1. Ustava (povezano s člankom 35. Ustava), odnosno sa stajališta članka 8. Konvencije.
\nOkolnosti pod kojima su zasnovani određeni oblici korištenja stanova, činjenicu da se radi o relativno dugotrajnom korištenju te da će se učinci noveliranog ZoNS-a manifestirati kao gubitak onog što korisnici stanova doživljavaju kao svoj dom, svoju sferu obiteljske privatnosti te (u načelu) nemaju drugo mjesto koje bi smatrali domom, osobe u pravnom položaju zaštićenih najmoprimaca drže čvrstom osnovom svojih zahtjeva za zaštitom na temelju članka 34. stavka 1. Ustava i članka 8. stavka 1. Konvencije. Zbog toga novelu ZoNS-a iz 2018. godine označuju kao zakon kojim se razrađuju Ustavom zaštićene vrednote kao što su dom i privatni, obiteljski život, a s obzirom na to da je riječ o pravima koja pripadaju kategoriji osobnih i političkih prava i sloboda, o njima se, kako to navodi većina predlagatelja, »nedvojbeno ne može odlučivati običnom parlamentarnom većinom«.
\nPremda se može suglasiti s konstatacijom da učinci osporenog pravnog uređenja najamnih odnosa u Republici Hrvatskoj u osjetnoj mjeri utječu na faktični položaj obiju suprotstavljenih strana, dakle, i najmoprimaca, Ustavni sud ocijenio je da to nije dostatno za ocjenu da bi ZoNS po svojoj pravnoj naravi bio organski zakon. Naime, od stupanja na snagu 1996. godine, a i nakon novele iz 2018. godine, ZoNS za svoj temeljni predmet uređenja ima građanskopravni odnos najma stana. Neovisno o objektivnim (i subjektivnim) poteškoćama s razrješavanjem stambene »sudbine« jedne skupine građana Republike Hrvatske, ti su građani i nadalje najmoprimci koji će slobodno ugovoriti novi najam ili će njihov ugovor o najmu prestati uz zakonom predviđene pravne i faktične posljedice. Sve su to aspekti građanskopravnog odnosa iz ugovora o najmu i, kao takvi, uređeni su zakonom čiji je predmet uređenja najam stanova.
\nSlijedom navedenog, na ZoNS odnosno ZIDZoNS/18 primjenjiva su stajališta Ustavnog suda citirana u točki 20.1. obrazloženja ove odluke i rješenja, prema kojima »u zakonodavnoj praksi gotovo i nema zakona koji u određenom broju svojih odredaba barem dijelom ne razrađuje neko od ljudskih prava ili temeljnih sloboda«, pa bi se »sukladno tome, svaki ili gotovo svaki zakon izglasan u Hrvatskome saboru mogao ... svrstati među organske zakone«, a »takva široka ustavna interpretacija ... u cijelosti bi izbrisala razliku između ‘običnog’ (ordinarnog) zakona i organskog zakona ...«, pri čemu se »organskim zakonom kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka«.
\nU odnosu na (ne)izostanak procjene učinaka propisa 24.1. U rješenju broj: U-I-4188/2018 od 9. travnja 2019. (www.usud.hr), kojim je odbacio zahtjev skupine zastupnika u Hrvatskom saboru za ocjenu formalne nesuglasnosti s Ustavom Zakona o poljoprivrednom zemljištu, do koje je, prema njihovom stajalištu, došlo uslijed izostanka prethodne procjene učinaka propisa i javne rasprave, Ustavni sud naveo je sljedeće: »Pitanjem (ne)uključivanja zainteresirane javnosti u postupak donošenja propisa, u smislu provođenja široke i svima dostupne javne rasprave u primjerenom trajanju, Ustavni sud bavio se već u predmetima apstraktne ustavnosudske kontrole (v. odluke U-II-1118/2013 od 22. svibnja 2013., ‘Narodne novine’ broj 63/13.; broj: U-I-7431/2014 od 13. svibnja 2015., ‘Narodne novine’ broj 60/15.; odluku i rješenje broj: U-I-1625/2014 od 30. ožujka 2015., ‘Narodne novine’ broj 40/15. i rješenje broj: U-I-3685/2015 i dr. od 4. travnja 2017., ‘Narodne novine’ broj 39/17.).
\nZoPZ, koji je predmet razmatranja u konkretnom slučaju, nije donesen u hitnom postupku, već u redovitoj parlamentarnoj proceduri, u dva čitanja. Prethodno je provedena javna rasprava putem e-savjetovanja, kako to navodi nadležno Ministarstvo, a što potvrđuju i sami podnositelji zahtjeva, navodeći da je javna rasprava provedena u razdoblju od 14. travnja 2017. do 14. svibnja 2017.
\nMeđutim, ocjena Ustavnog suda, u okvirima njegove Ustavom utvrđene nadležnosti ispitivanja suglasnosti zakona s Ustavom u formalnopravnom smislu, ne podrazumijeva ispitivanje činjenica o tome jesu li tijela nadležna za procjenu učinaka propisa, u stadiju prije formuliranja konačnog teksta zakonskog prijedloga i njegovog upućivanja u parlamentarnu proceduru, tu svoju zadaću obavila i jesu li je obavila lege artis.
\nNesvrhovitost ispitivanja takvih činjenica u ustavnosudskom postupku posebice dolazi do izražaja kada, kao u slučaju konkretnog zahtjeva, podnositelji tvrde da je ZoPZ neustavan isključivo zbog navodno nezakonitog izostanka jednog od elemenata procedure predlaganja zakona u ranoj fazi, te smatraju da je ta nezakonitost, sama po sebi, dostatna za ocjenu o neustavnosti cjelokupnog ZoPZ-a. Podnositelji zahtjeva, međutim, pri tome ne daju ni najosnovnije naznake u čemu bi se supstancijalno sastojale ili mogle sastojati neustavne posljedice izostanka jednog od elemenata procedure predlaganja zakona u ranoj fazi. Budući da se prigovori odnose konkretno na izostanak procjene učinaka »budućeg« ZoPZ-a, logično bi bilo zaključiti da je manjkavo pripremljen zakon u segmentu procjene učinaka, po stupanju na snagu doveo do nastupa nekih štetnih, neželjenih ili neustavnih učinaka. Podnositelji zahtjeva pritom zanemaruju i činjenicu da je konačni prijedlog zakona usvojen u Hrvatskom saboru nakon rasprave provedene u dva čitanja koja se nesmetano mogla voditi o svim spornim pitanjima, uključujući i pitanje učinaka ZoPZ-a.
\nPodnositelji zahtjeva te okolnosti ne dovode u međusobnu vezu i ne objašnjavaju u čemu bi se sastojale ustavnopravno relevantne pravne i faktične posljedice navodnog proceduralnog propusta, kako se taj propust odrazio na sadržaj ZoPZ-a, kakav utjecaj ima na adresate ZoPZ-a i na koji način je cijeli ZoPZ (samo) zbog tog razloga protivan javnom interesu.
\nStoga, Ustavni sud smatra da se prigovori podnositelja zahtjeva mogu tumačiti jedino kao neizravno osporavanje cjeline normativnog modela koji je zakonodavac (odnosno većina članova zakonodavnog tijela) odabrao pri uređivanju pravne materije poljoprivrednog zemljišta.« Primjetne su određene razlike, ali i sličnosti sa spornim pitanjima oko načina predlaganja i donošenja ZoNS-a, pa se ta stajališta Ustavnog suda ukazuju primjenjivima i u konkretnom slučaju.
\nNaime, predlagatelji u slučaju novele ZoNS-a iz 2018. godine, za razliku od onih u slučaju Zakona o poljoprivrednom zemljištu, obrazložili su u čemu nalaze ustavnopravno relevantne pravne i faktične posljedice određenih proceduralnih propusta te kako se ti propusti odražavaju na položaj adresata ZoNS-a. Međutim, unatoč tome, Ustavni sud smatra da nema razloga odstupiti od stajališta izraženog u citiranom rješenju broj: U-I-4188/2018.
\nOvo stoga što niz činjenica (iznesenih, između ostalog, i u obrazloženju zakonskog prijedloga citiranog u točki 18.1. obrazloženja ove odluke i rješenja) demantira tvrdnje pojedinih predlagatelja kako u tijeku izrade zakonskog prijedloga i u tijeku trajanja rasprave u Hrvatskom saboru nisu bili sagledani i procijenjeni očekivani učinci donošenja ZIDZoNS-a/18. Pored toga, na službenoj internetskoj stranici Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja javno su dostupni podaci o iskazu o procjeni učinaka propisa »budućeg« ZIDZoNS-a/18, kao i podaci o savjetovanju koje je o tom iskazu provedeno od 13. srpnja do 13. kolovoza 2015.
\nU odnosu na (ne)nadležnost Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja 24.2. Stajalište o nenadležnosti Ustavnog suda vrijedi i kada je riječ o prigovoru radi neovlaštenosti pojedinog resornog ministarstva (u konkretnom slučaju Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja) za izradu zakonskih prijedloga iz određenih područja. Ustavnosudska nadležnost ispitivanja suglasnosti zakona s Ustavom također ne podrazumijeva ispitivanje o tome koje je državno tijelo bilo određeno za nositelja izrade zakonskog prijedloga, posebice s obzirom na ulogu Vlade Republike Hrvatske u predlaganju zakona, koju ulogu pojedini predlagatelji očito zanemaruju.
\nNaime, Vlada Republike Hrvatske (sastavljena od svih ministara) jest ovlašteni predlagatelj zakona, o čemu je Ustavom propisano sljedeće: »Članak 85.
\nPravo predlagati zakone ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika i radna tijela Hrvatskoga sabora te Vlada Republike Hrvatske.« Nadalje, Zakonom o Vladi Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 50/11., 119/14., 93/16. i 116/18.) propisano je sljedeće: »Članak 1.
\nVlada Republike Hrvatske (...) obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom.
\nU obavljanju izvršne vlasti Vlada određuje, usmjerava i usklađuje provedbu politika i programa te u tu svrhu predlaže i donosi strategije, daje smjernice, donosi akte te poduzima druge mjere potrebne za uređenje odnosa iz područja svoje nadležnosti.
\nVlada predlaže Hrvatskom saboru zakone i druge akte te državni proračun i završni račun, provodi zakone i druge odluke Hrvatskoga sabora, donosi uredbe za izvršenje zakona, vodi vanjsku i unutarnju politiku, usmjerava i nadzire rad državne uprave, brine o gospodarskom razvitku zemlje, usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi te obavlja druge poslove određene Ustavom i zakonom.« »Članak 11.
\nPredsjednik Vlade može članovima Vlade davati određene upute za rad, posebna zaduženja, odnosno zadaće i ovlastiti ih na provedbu i izvršavanje određenih projekata, sukladno programu Vlade, odnosno sukladno zaključcima i drugim aktima Hrvatskoga sabora te preuzetim međunarodnim obvezama Republike Hrvatske.
\nVlada osigurava nazočnost svojih predstavnika na sjednicama Hrvatskoga sabora i njegovih radnih tijela sukladno Poslovniku Hrvatskoga sabora.
\nPredsjednik Vlade određuje jednoga potpredsjednika Vlade za usklađivanje djelovanja predstavnika Vlade u Hrvatskome saboru.« U odnosu na (ne)provođenje javne rasprave 24.3. Konačno, budući da je višekratno u svojim odlukama isticao stajalište o važnosti pridržavanja visokih demokratskih standarda uključivanja zainteresirane javnosti u proces predlaganja i donošenja propisa, Ustavni sud smatra nužnim detaljnije se osvrnuti i na prigovor formalnopravne nesuglasnosti s Ustavom ZIDZoNS-a/18 zbog navodnog izostanka javne rasprave o zakonskom prijedlogu.
\nSpecifičnost postupka predlaganja i donošenja ZIDZoNS-a/18 leži (i) u činjenici da je riječ o provedbi odluke ESLJP-a u predmetu Statileo protiv Hrvatske, kojom je ESLJP kao strukturni problem hrvatskog zakonodavstva identificirao povredu prava vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci na mirno uživanje vlasništva. Relevantni dio te presude glasi: »B. Članak 46. Konvencije 165. Iako se Sud se primarno fokusirao na posebne okolnosti ovog predmeta utvrđujući povredu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, Sud dodaje kao opće opažanje da se temeljni problem zbog kojeg je utvrđena povreda Konvencije tiče samog zakonodavstva i da se utvrđenja Suda protežu izvan pojedinačnog interesa podnositelja u ovom konkretnom slučaju (vidi stavak 77. ove presude). Stoga je ovo predmet kad Sud smatra da bi tužena država trebala poduzeti odgovarajuće zakonodavne i/ili druge opće mjere kako bi osigurala relativno osjetljivu ravnotežu između interesa najmodavaca, uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od svoje imovine, te općeg interesa zajednice – uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za one u lošijem položaju – u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Konvenciji (vidi, npr. ranije citirani predmet Edwards (pravična naknada), § 33.).
\nS tim u vezi Sud je primijetio da je trenutno u tijeku zakonodavna reforma (vidi stavke 77.-80. ove presude). Nije zadaća Suda odrediti na koji bi način prava najmodavaca i najmoprimaca (vidi stavak 168. ove presude) trebala biti međusobno uravnotežena. Sud je već identificirao glavne nedostatke postojećeg zakonodavstva, i to, neodgovarajuću visinu zaštićene najamnine u smislu zakonskih financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima, restriktivne uvjete za otkaz zaštićenog najma i nepostojanje bilo kakvog vremenskog ograničenja u odnosu na sustav zaštićenog najma (vidi stavke 124.-132. ove presude). Podložno nadzoru Odbora ministara, država može slobodno odabrati sredstva kojima će ispuniti svoje obveze na temelju članka 46., u svrhu izvršenja ove presude Suda, (vidi, mutatis mutandis, ranije citirani predmet Lindheim, § 137.).« Implementaciju citirane presude Odbor ministara svrstao je pod »režim« pojačanog nadzora i u tom je smislu nadzor i provodio, jer je riječ o presudi kojom ESLJP utvrđuje postojanje značajnog strukturnog, zakonodavnog problema, i to godinama nakon izlaska Republike Hrvatske iz nedemokratskog sustava.
\nRasprava u javnosti vezana uz ta pitanja, prije ili nakon spomenute presude ESLJP-a, umjesto da se vodi o mogućim konkretnim modalitetima noveliranja ZoNS-a, samo je ukazala na nepomirljivost između suprotstavljenih interesa zaštićenih najmoprimaca i vlasnika stanova. To pokazuju i rezultati postupaka savjetovanja sa zainteresiranom javnošću odnosno javnih rasprava koje su, suprotno tvrdnjama nekih predlagatelja, o prijedlogu ZIDZoNS-a/18 provedene.
\nNaime, javna rasprava o nacrtu prijedloga zakona provedena je od 6. prosinca 2013. do 6. veljače 2014. (dakle, i prije donošenja presude ESLJP u predmetu Statileo protiv Hrvatske), a zatim i o prijedlogu zakona, od 2. svibnja 2016. do 1. lipnja 2016., o čemu su podaci javno dostupni na službenoj internetskoj stranici Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja.
\n24.4. Očito je, dakle, da prigovori pojedinih predlagatelja koji tvrde da nije provedena javna rasprava o prijedlogu ZIDZoNS-a/18 nemaju temelja u činjenicama, slijedom čega i iz tog razloga nije dovedena u pitanje formalnopravna suglasnost osporenog zakona s Ustavom.
\n26.1. Stoga Ustavni sud te prigovore, a koje pojedini predlagatelji podvode pod »nejednakost pred zakonom« ili »diskriminaciju«, smatra izrazom neslaganja s normativnim konceptom koji je zakonodavac odabrao kako bi faktično vratio vlasništvo vlasnicima i kako bi riješio stambeni problem zaštićenih najmoprimaca. Očito je, naime, da zaštićeni najmoprimci preferiraju model u kojem bi zadržali posjed stanova, a država obeštetila vlasnike ili bi pitanje vlasništva riješila na »neki drugi način«, no u svakom slučaju javnim sredstvima i isključivim angažmanom javnopravnih tijela. Dakle, suštinski se radi o osporavanju samog zakonodavnog modela.
\nUstavni sud već je više puta naglašavao da osporavanje zakonodavnog modela u ustavnosudskom postupku ne može biti relevantno s obzirom na granice njegove nadležnosti. O tim se granicama očitovao u više svojih ranijih rješenja (v. primjerice rješenja broj: U-I-2938/2011 i dr. ili broj: U-I-5134/2016 i dr., oba od 23. travnja 2018., www.usud.hr), naglašavajući da zakonodavac ima ustavnu ovlast odlučivanja o javnim politikama (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava), pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera. Stoga ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom ne podrazumijeva ocjenu odabranog modela i njegova ustroja. Naime, eventualno postojanje drukčijeg rješenja ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. Prema tome, Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati je li određeni zakonodavni koncept «najbolji» za uređenje određenog pitanja, odnosno jesu li zakonodavne ovlasti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava o određenom pitanju trebale biti iskorištene na drugačiji način, već je ovlašten ocjenjivati je li postojeće rješenje u (ne)suglasnosti s Ustavom.
\n26.2. U članku 2. stavku 4. alineji 1. Ustava propisano je sljedeće: »Članak 2. (...) Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:
\nU odnosu na legitimnost cilja i razmjernost osporenih mjera 27. Sažeto, u konkretnom slučaju zakonodavac je, slijedeći kriterije iz presude ESLJP-a u predmetu Statileo protiv Hrvatske, nastojao ispuniti svoju pozitivnu obvezu u smislu članka 48. stavka 1. Ustava odnosno članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, a ujedno i postići pravičnu ravnotežu u odnosu na zahtjeve koji, s druge strane, proizlaze iz članka 34. stavka 1. u vezi s člankom 35. Ustava odnosno iz članka 8. Konvencije. Pritom je jasna namjera da nakon nekoliko godina primjene prijelaznog pravnog režima predviđenog radi zaštite osoba u statusu zaštićenih najmoprimaca i njihovog stambenog zbrinjavanja, zaštićeni najam stanova bude sveden, odnosno da bude »vraćen« u okvire klasičnog ugovora o najmu stana zasnovanog na tržišnim načelima.
\nDrugim riječima, zakonodavac je trebao ostvariti sljedeći cilj: normativno valorizirati (zaštititi) interese najmodavaca (jer je ocijenjeno da postojeći zakonodavni model nedovoljno štiti njihova prava i da je prekomjeran teret na najmodavcima, vlasnicima stanova u privatnom vlasništvu), uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od vlastite imovine, sve u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Ustavu i Konvenciji. Ustavni sud prihvaća da se navedeno može smatrati legitimnim ciljem od javnog interesa radi čijeg je ostvarenja ZoNS donesen.
\nMeđutim, u ostvarivanju tog cilja bio je dužan voditi računa i o općem interesu zajednice, uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za one u lošijem položaju, u konkretnom slučaju zaštićenih najmoprimaca. Dakle, bio je dužan uspostaviti ravnotežu između dvaju suprotstavljenih interesa: najmodavaca, s jedne strane, i zaštićenih najmoprimaca te općeg interesa zajednice, s druge strane.
\nNa temelju svega prethodno izloženog Ustavni sud ne smatra upitnim legitimitet zakonodavnog zahvata u područje stambenih odnosa naslijeđenih iz bivše države, koji su, među ostalim, rezultirali dugogodišnjim faktičnim lišavanjem jedne skupine vlasnika njihovih vlasničkih prava. Kako je već rečeno, ti su odnosi u određenoj mjeri modificirani 1996. godine, ali su i nakon toga, kao normativni koncept, ostali neusklađeni s Ustavom i Konvencijom koja Republiku Hrvatsku obvezuje od 1997. godine.
\n27.1. Budući da legitiman cilj, sam po sebi, ne opravdava svaku mjeru primijenjenu radi njegova ostvarenja, na zakonodavcu je bilo da postigne pravičnu ravnotežu između postavljenih ciljeva i propisanih sredstava. Obveza je Ustavnog suda ocijeniti je li zakonodavac uspio postići ustavnopravno prihvatljiv stupanj razmjernosti u situaciji kada je dužan uvažavati položaj dviju društvenih skupina izravno suprotstavljenih interesa – je li zakonodavac ZoNS-om odnosno ZIDZoNS-om/18 nerazmjerno ograničio prava zaštićenih najmoprimaca na jednakost pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava), na vlasništvo (članak 48. stavak 1. Ustava), te na nepovredivost doma (članak 34. stavak 1. Ustava) odnosno zaštitu privatnog i obiteljskog života (članak 35. Ustava), za koja podnositelji zahtjeva odnosno predlagatelji ističu da su im ZoNS-om povrijeđena?
\n27.2. U svijetlu navedenog, Ustavni sud primjećuje da predlagatelj Hrvatski savez udruga stanara u prijedlogu navodi da načelo razmjernosti u ograničavanju prava miješanjem države (članak 16. Ustava) nije klasično materijalno ustavno pravo, već je to, slično kao i načelo jednakosti i zabrane diskriminacije iz članka 14. Ustava, »alat« za interpretaciju materijalnih ustavnih prava te stoga može biti povrijeđeno samo u vezi s povredom nekog od tih ustavnih prava. Stoga će zakonodavni zahvat u sferu prava pojedinaca ili skupina (to jest »miješanje države« u njihova prava) povrijediti ta prava ako je zahvat nerazmjeran, to jest ako adresate prekomjerno opterećuje, a isti se cilj može postići i manje opterećujućim sredstvima.
\nU opsežnim podnescima podnositelji zahtjeva odnosno predlagatelji navode da su im nerazmjerno povrijeđena sljedeća ustavna prava: pravo na jednakost pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava); pravo na nepovredivost doma odnosno na zaštitu privatnog i obiteljskog života (članci 34. i 35. Ustava; članak 8. Konvencije); pravo vlasništva (članci 48. i 50. Ustava; članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju). U preostalom dijelu podnositelji zahtjeva odnosno predlagatelji pozivaju se na temeljne odredbe Ustava (članak 1. – Republika Hrvatska kao socijalna država), na ustavne odredbe koje sadrže ustavne vrednote kao što su socijalna pravda i vladavina prava, te na načela ustavnosti i zakonitosti, zabrane diskriminacije odnosno razmjernosti (članci 3., 5., 14. stavak 1. i članak 16. Ustava).
\nO (navodnoj) povredi prava iz članka 14. Ustava 28. Ustav štiti jednakost svih pred zakonom (članak 14. stavak 2.) i zabranjuje diskriminaciju (članak 14. stavak 1. Ustava).
\nUstava ne priječi zakonodavcu da prava i obveze pojedinih istovrsnih ili sličnih skupina uređuje različito, ako se time ispravljaju postojeće neravnoteže između tih skupina ili za to postoje drugi opravdani razlozi Pojedini predlagatelji prigovaraju zbog navodne nejednakosti pred zakonom i diskriminacije, a to se, po njima, očituje usporedbom položaja vlasnika stanova i položaja zaštićenih najmoprimaca, položaja (bivših) nositelja stanarskih prava na stanovima u društvenom vlasništvu i položaja zaštićenih najmoprimaca kao bivših nositelja stanarskih prava na stanovima u privatnom vlasništvu, te položaja najmoprimaca u stanovima sa slobodno ugovorenim najmom i zaštićenih najmoprimaca. Tvrde da su osporene pravne norme i diskriminatorne, ne pozivajući se izrijekom ni na jednu od osnova koje se u ustavnopravnom odnosno konvencijskom smislu smatraju mogućim temeljima diskriminatornog postupanja, ali izražavaju stajalište prema kojem je sav teret reforme stambenih odnosa i vraćanja vlasnicima njihovih vlasničkih prava isključivo na zaštićenim najmoprimcima, umjesto na državi.
\n28.1. Ustaljeno je stajalište Ustavnog suda da pozivanje na navodnu nejednakost pred zakonom odnosno na diskriminaciju zahtijeva da se u ustavnosudskom postupku pokažu činjenice i okolnosti iz kojih proizlazi da je u nekoj usporedivoj situaciji, prema nekim drugim usporedivim subjektima, bez razumnog opravdanja postupljeno drugačije (povoljnije), te da je time određenom pojedincu ili skupini povrijeđeno neko ustavno pravo, odnosno da je to pravo povrijeđeno nejednakim postupanjem samo na osnovi rase, boje kože, spola, jezika, vjere, političkog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog podrijetla, imovine, rođenja, naobrazbe, društvenog položaja ili neke druge osobine tog pojedinca odnosno skupine.
\nUstavni sud, međutim, primjećuje da ni u jednoj od mogućih komparacija na koje se ukazuje u podnesenim prijedlozima (primjerice, bivši nositelji stanarskih prava na stanovima u društvenom vlasništvu i zaštićeni najmoprimci kao bivši nositelji stanarskih prava na stanovima u privatnom vlasništvu; najmoprimci u stanovima sa slobodno ugovorenim najmom i zaštićeni najmoprimci) nije riječ o skupinama odnosno kategorijama koje bi se prema ustavnim i konvencijskim mjerilima mogle smatrati jednakima odnosno bitno usporedivima u mjeri koja bi činila relevantnom zabranu nejednakog postupanja odnosno diskriminacije.
\n28.1.1. Slijedom navedenog, Ustavni sud ne nalazi da su predlagatelji na relevantan način argumentirali u kojim bi aspektima i u odnosu na koga skupina zaštićenih najmoprimaca trebala biti »jednaka pred zakonom«, te čime je u odnosu na koga i po kojoj osnovi skupina zaštićenih najmoprimaca diskriminirana.
\n28.2. Uz navedeno, Ustavni sud ističe da se o pitanjima (ne)jednakosti u pogledu prava na kupnju stanova, kao i o jamstvima iz Aneksa G Ugovora o pitanjima sukcesije koja se ponovo problematiziraju, već više puta očitovao, poglavito u obrazloženju rješenja broj: U-I-3254/2004 i dr. od 9. veljače 2005. (»Narodne novine« broj 32/05.), kojim nisu prihvaćeni prijedlozi ukupno 104 predlagatelja ustavnosudske ocjene Zakona o prodaji stanova. U točki 6. obrazloženja tog rješenja navedeno je sljedeće: »6. Konačno, podnositelji ističu kako su osporenom odredbom Zakona o prodaji diskriminirani suprotno odredbama članaka 2. stavka 2. i 6. Aneksa G Ugovora o pitanjima sukcesije (u daljnjem tekstu: Aneks G Ugovora). (...)
\nAneksa G Ugovora nije mjerodavan u konkretnom slučaju. Odredba članka 2. stavka 2. Aneksa G Ugovora, na koju se podnositelji osobito pozivaju, obvezuje države sljednice da sve ugovore sklopljene od strane građana ili drugih pravnih osoba SFRJ do 31. prosinca 1990., uključujući one sklopljene s javnim poduzećima, poštuju bez diskriminacije. Ta obveza, međutim, nikako ne pretpostavlja i obvezu država sljednica da zadrže u nacionalnom zakonodavstvu pravne institute socijalističkog uređenja bivše SFRJ koji su suprotni temeljnim jamstvima sloboda i prava čovjeka i građanina zajamčenim Ustavom Republike Hrvatske, među koje institute pripada i stanarsko pravo, uključujući i ugovore na temelju kojih se ono stjecalo Ustavni sud u tom smislu podsjeća da je dotadašnji pravni položaj svih nositelja stanarskih prava preveden u položaj zaštićenih najmoprimaca po sili Zakona o najmu stanova, bez diskriminacije bilo koga od njih po bilo kojoj osnovi, čime su i svi ugovori o davanju stanova na korištenje i stjecanju stanarskih prava prestali važiti ex lege, što je u skladu s člancima 6. i 8. Aneksa G Ugovora.
\nAneks G Ugovora može biti mjerodavan u konkretnom slučaju samo u pitanju ima li osporena odredba Zakona o prodaji, kao dio domaćeg zakonodavstva, neposredne ili posredne diskriminacijske učinke po osnovi spola, rase, boje kože, jezika, vjere, političkog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog podrijetla, pripadnosti nacionalnoj manjini, imovinskom stanju, rođenju ili drugom položaju prema bilo kojoj osobi koja je bila državljanin SFRJ i koja je imala stanarsko pravo, u kojem bi slučaju bila suprotna članku 6. Aneksa G Ugovora. Budući da osporena odredba Zakona nema nikakve neposredne ili posredne diskriminacijske učinke u smislu članka 6. Aneksa G Ugovora, Ustavni sud taj dio prijedloga podnositelja ocjenjuje očito neutemeljenim.
\nPotrebno je napomenuti da su eventualni diskriminacijski učinci osporene odredbe Zakona već bili predmetom ispitivanja pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske i pred Europskim sudom za ljudska prava u Strasbourgu i prije no što je Ugovor o pitanjima sukcesije stupio na snagu u Republici Hrvatskoj. Za razliku od opće zabrane diskriminacije bilo kojeg državljanina bivše SFRJ u položaju nositelja stanarskog prava po bilo kojoj osnovi, propisanoj Aneksom G Ugovora, ispitivanje diskriminacijskih učinaka osporene odredbe Zakona pred navedenim sudovima obuhvatilo je pitanje eventualne međusobne nejednakosti dviju kategorija nositelja stanarskih prava (onih na stanovima u privatnom i onih na stanovima u društvenom vlasništvu), koje pitanje izlazi izvan okvira Aneksa G Ugovora.
\nUstavni sud u tom smislu podsjeća da je Europski sud za ljudska prava u Odluci o dopuštenosti zahtjeva broj 43447/98. od 16. ožujka 2000., kojom je kao očito neutemeljen odbačen zahtjev B. S. iz Z, iznio svoje stajalište o suglasnosti osporene odredbe Zakona s člankom 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori«, broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 9/99. – ispravak, 14/02.) kojom se propisuje zabrana diskriminacije po bilo kojoj osnovi, a koje se stajalište odnosi na različit pravni položaj osoba koje su imale stanarsko pravo na stanovima u vlasništvu građana i onih koje su imale stanarsko pravo na stanovima u društvenom vlasništvu. Ustavni sud napominje da su stajališta Europskog suda za ljudska prava u cijelosti sukladna pravnim stajalištima Ustavnog suda izraženim u rješenju, broj: U-I-762/1996 i dr. od 31. ožujka 1998. godine. U obrazloženju navedene odluke Europskog suda za ljudska prava istaknuto je sljedeće: ‘Sud primjećuje da je podnositelj zahtjeva uvijek bio u položaju značajno različitom od položaja osoba čije je pravo na kupnju stana na kojemu su prije imali stanarsko pravo priznato Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo. Dok su te osobe bile nositelji stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu (bez obzira jesu li ti stanovi uvijek bili u društvenom vlasništvu ili su aktima eksproprijacije, nacionalizacije, konfiskacije ili sličnim aktima pretvoreni iz privatnog u društveno vlasništvo), podnositelj zahtjeva je ab initio bio najmoprimac stana u privatnom vlasništvu, (...).
\nNadalje, budući da podnositelj zahtjeva stanuje u stanu u privatnom vlasništvu, može se primijetiti da postoji legitimni interes vlasnika da im se zaštiti njihovo vlasništvo. Kad bi osobe u položaju podnositelja zahtjeva imale pravo kupiti stanove u privatnom vlasništvu u kojima stanuju, vlasnici bi bili izloženi prinudnoj obvezi prodati svoje stanove. Suprotno tome, osobe koje stanuju u stanovima u društvenom vlasništvu koje imaju pravo kupiti te stanove, ne ugrožavaju vlasnička prava drugih osoba, jer vlasništvo tih stanova nije privatno. Razlika između bivših nositelja stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu, koja potječe od njihovog prava kupiti te stanove, i osobe u položaju podnositelja zahtjeva nije diskriminirajuća, jer postoji objektivno i razumno opravdanje da se zaniječe to pravo bivšim nositeljima stanarskog prava na stanovima u privatnom vlasništvu kako bi se zaštitilo pravo vlasnika tih stanova. Stoga razlika u postupanju koja potječe od isključenja osoba u položaju podnositelja zahtjeva iz kategorije stanara koji imaju pravo kupiti stanove u kojima stanuju ne predstavlja diskriminaciju u smislu članka 14. Konvencije’.« O (navodnoj) povredi prava iz članaka 48. i 50. Ustava 29. Polazeći od stajališta Ustavnog suda izraženog u prethodno citiranom rješenju broj: U-I-3254/2004 i dr., Ustavni sud primjećuje da pojedini predlagatelji koji ističu prigovor nesuglasnosti osporenog zakona s ustavnim jamstvom prava vlasništva polaze od pogrešnih, pravno-teorijski neprihvatljivih stajališta odnosno tvrdnji koje se mogu označiti i kao svojevrsna »zamjena teza«. U tom smislu već je spomenuto da ima predlagatelja koji tvrde kako su nekadašnja stanarska prava, zatim i prava zaštićenih najmoprimaca, de facto istovjetna pravu vlasništva, te da je država dužna to vlasništvo štititi, uključujući i naknadu za gubitak vlasništva na tržišnim načelima. Na tom tragu navode primjere pravnih stajališta iz prakse ESLJP-a koji se tiču pojedinačnih slučajeva oduzimanja vlasništva bez naknade u državama ugovornicama Konvencije u čijoj pravnoj povijesti, kako je općepoznato, nije bilo pojava usporedivih s nacionalizacijom i konfiskacijom privatne imovine građana te uspostavom prava trećih osoba na tuđoj imovini, s konstruktom društvenog vlasništva i sl.
\nNeki predlagatelji ističu da je pravo vlasništva – u smislu vlasništva nad imovinom koju čini novac – ugroženo previsokim najamninama koje su nametnute zaštićenim najmoprimcima, značajno višim nego što su bile prije osporenog ZIDZoNS-a/18 (premda su, kako je to navedeno i u presudama ESLJP-a protiv Hrvatske, u pravilu bile gotovo simbolične), i s tendencijom naglog rasta do neprihvatljivih iznosa s obzirom na prosječnu financijsku situaciju populacije na koju se ta pitanja primarno odnose – umirovljenike i socijalno ugrožene osobe (premda je riječ samo o populaciji umirovljenika i socijalno ugroženih građana).
\n29.1. Ustavni sud ponavlja da legitimnost cilja osporenog zakonodavnog zahvata počiva na ustavnom jamstvu prava vlasništva (članci 48. i 50. Ustava).
\nVlasnici stanova u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci podvrgnuti su sveobuhvatnim ograničenima u ostvarivanju prava na korištenje svoje imovine (v. §§ 117. i 143. Statileo protiv Hrvatske), i to bez naknade i uz dodatne financijske i druge terete, što je neprihvatljivo sa stajališta članka 50. Ustava kojim je propisano: »Članak 50.
\nZakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.
\nPoduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.« Prema članku 1. stavku 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 91/96., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12., 152/14., 81/15. – pročišćeni tekst i 94/17. – ispravak) vlasništvo je jedno i ne postoji više vrsta prava vlasništva, a time ni više »kategorija« vlasnika.
\nU tom kontekstu poznato je da se u raspravama oko najspornijeg pitanja vezanog uz ZoNS – pitanja vlasništva stanova i njihovog naturalnog povrata vlasnicima prestankom najamnih odnosa – u javnom prostoru učestalo problematizira okolnost da se u određenom broju slučajeva zapravo ne radi o »izvornim« vlasnicima stanova o kojima je riječ, odnosno o njihovim nasljednicima, već o, kako ih se naziva, »nakupcima«, to jest pravnim ili fizičkim osobama koje su vlasništvo stekle na spekulativan način, zlouporabom okolnosti u kojima pojedini vlasnici stanova »opterećenih« stanarskim pravima odnosno zaštićenim najmoprimcima nisu imali izbora osim stanove prodati ispod njihove tržišne vrijednosti.
\nČlanci 48., 50. i 52. Ustava i članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju štite vlasništvo to jest imovinu onih koji udovoljavaju pretpostavkama prava na mirno uživanje prava vlasništva, a to su, prije svega, vlasnici te, nakon njih, osobe koje mogu osnovano tvrditi da postoji njihovo legitimno očekivanje učinkovitog uživanja prava vlasništva. Od zaštite su, dakle, isključeni slučajevi kada postoji «nada» u priznanje prava vlasništva ili «uvjetni zahtjev» koji otpada u slučaju neispunjenja uvjeta.
\nSlijedom toga i osporene odredbe ZoNS-a štite vlasništvo kao takvo i nositelje prava vlasništva ma tko god oni bili, pa u tom smislu nije relevantno je li vlasnik »izvorni« ili »nakupac«. Istodobno, ZoNS ne štiti (u aspektu prava vlasništva) one koji nemaju pravo vlasništva niti njegovo stjecanje mogu legitimno očekivati. To su u ovom slučaju sve kategorije korisnika stanova (zaštićenih najmoprimaca) u vlasništvu različitih subjekata, a svima im je zajedničko obilježje da plaćaju zaštićenu najamninu. Navedeno se odnosi i na osobe koje to nisu u punom pravnom smislu riječi, jer nisu sklopile ugovor o najmu stana, već im je zakonom samo priznat pravni položaj zaštićenih najmoprimaca.
\n29.2. Prema tome, neosnovano je pozivanje zaštićenih najmoprimaca na ustavna i konvencijska jamstva prava vlasništva. Oni iz naprijed navedenih razloga ne uživaju niti mogu uživati zaštitu »vlasničkih prava«.
\nUstavni sud podsjeća da je u brojnim odlukama donesenim u povodu ustavnih tužbi u predmetima koji su se odnosili na zaštitu prava zaštićenih najmoprimaca, s obzirom na prirodu odnosa vlasnika stana (najmodavaca) i zaštićenih najmoprimaca koji nije klasični ugovor privatnog prava, to jest odnos u koji stranke dobrovoljno ulaze, zauzeo stajalište da su u takvim postupcima kada postoji takav prigovor sudovi dužni ocijeniti razmjernost i nužnost mjere iseljenja kao mjere miješanja u pravo na dom zajamčenog člankom 34. stavkom 1. Ustava (v. primjerice odluke broj: U-III-3757/2019 od 16. ožujka 2020., broj: U-III-5083/2017 od 5. ožujka 2020., broj: U-III-597/2018 od 26. veljače 2020., broj: U-III-1479/2018 od 29. siječnja 2020., broj: U-III-2930/2019 od 14. studenoga 2019., broj: U-III-2158/2019 od 26. rujna 2019., broj: U-III-2276/2019 od 26. rujna 2019., broj: U-III-4938/2017 od 18. rujna 2019., broj: U-III-1301/2018 od 20. svibnja 2020., sve objavljene na www.usud.hr). Tako je Ustavni sud, primjerice, u odluci broj: U-III-1301/2018 utvrdio sljedeće: »14.2. U konkretnom slučaju postupak koji je prethodio ustavnosudskom vodio se između fizičkih osoba, odnosno podnositeljice kao zaštićene najmoprimke s jedne strane i tužitelja kao vlasnika predmetnog stana, s druge strane, dakle između privatnih osoba čiji odnos je uređen ZNS-om. S obzirom na svrhu i sadržaj tog zakona te s obzirom na prirodu odnosa vlasnika stana i zaštićenih najmoprimaca koji nije klasični ugovor privatnog prava tj. odnos u koji stranke dobrovoljno ulaze, Ustavni sud smatra da su u takvim postupcima, kada postoji takav prigovor, sudovi dužni ocijeniti razmjernost i nužnost mjere iseljenja kao mjere miješanja u pravo na dom.
\nU ovom predmetu, sudovi su utvrdili da je tužitelj kao vlasnik predmetnog stana iskazao namjeru useliti se u njega, osiguravši pri tome podnositeljici zamjenski odgovarajući stan koji podnositeljica ima pravo koristiti u statusu zaštićenog najmoprimca. Pri tome su sudovi vodili računa o tome da sporni stan predstavlja podnositeljičin dom za koji je emotivno vezana, ali su također odvagali i interese tužitelja kao vlasnika tog stana da u njemu živi nakon što se vratio iz inozemstva. Stoga su, po ocjeni Ustavnog suda, redovni sudovi proveli test razmjernosti miješanja u pravo na dom podnositeljice prevagnuvši u korist tužitelja kao vlasnika tog stana da svoj stan koristi sukladno svojim vlasničkim ovlaštenjima. Osim toga, s obzirom na činjenicu da je osporenim presudama podnositeljica ostvarila pravo koristiti zamjenski stan pod istim uvjetima kao i na predmetnom stanu, odnosno kao zaštićeni najmoprimac, ne može se govoriti o tome da je osporenim presudama povrijeđeno podnositeljičino pravo na dom.
\n14.3. Polazeći od svega prethodno navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da podnositeljici nije povrijeđeno ni ustavno pravo zajamčeno člankom 34. stavkom 1. Ustava odnosno člankom 8. Konvencije.« O povredi (ograničenju) prava iz članaka 34. i 35. Ustava 30. Prigovori istaknuti zbog nerazmjerne zaštite vlasnika stanova opterećenih »zaštićenim najmom« bili bi opravdani u slučaju da zakonodavac nije uzeo u obzir kako Ustav štiti i pravo na dom, privatnost i obiteljski život. Ta se prava u praksi ESLJP-a i Ustavnog suda štite, ovisno o okolnostima svakog pojedinog slučaja, bez obzira na pravnu osnovu posjeda nekretnine koja se može smatrati nečijim domom, pa čak i ako ta pravna osnova ne postoji. Međutim, pravo na dom nije apsolutno te se pri ocjenjivanju povrede tog prava primjenjuje (uz kriterij zakonitosti) kriterij »nužnosti u demokratskom društvu«. Naime, člankom 8. Konvencije propisano je: »Članak 8.
\nNužnost miješanja u pravo iz članka 34. Ustava 30.1. Ustavni sud smatra da se konkretno miješanje države može ocijeniti ne samo legitimnim, nego i nužnim, osobito u onom dijelu u kojem uspostavljeni odnosi zaštićenog najma ugrožavaju vlasništvo fizičkih osoba (a očito je i iz samog sadržaja osporene novele ZoNS-a da postoji razlika u normativnom uređenju kada se ono tiče stanova u vlasništvu fizičkih osoba i kada se ono tiče stanova u vlasništvu javnopravnih subjekata; ovim potonjima zakon pruža manje zaštite nego vlasnicima – fizičkim osobama, uvažavajući upravo tako kriterij »nužnosti« – v. primjerice članak 28.c ZoNS-a).
\n31.1. Jedno je od njih, primjerice, ono o »neodređenom vremenu trajanja« kao bitnom sadržaju instituta zaštićenog najma i navodnom razlogu zbog kojeg Ustavni sud odlukom i rješenjem broj: U-I-762/1996 i dr. nije ZoNS ocijenio neustavnim. Kako proizlazi iz tih tumačenja, donoseći navedenu odluku Ustavni sud smatrao je neustavnom »pretvorbu« određenih stanarskih prava u zaštićeni najam, ali je smatrao da neodređeno trajanje zaštićenog najma ipak pruža stanarima, sada zaštićenim najmoprimcima, dostatno jamstvo sigurnosti da se njihov faktični položaj neće mijenjati, pa stoga nije ukinuo veći broj tada osporenih (a zapravo neustavnih) odredaba ZoNS-a iz 1996. godine.
\nIz tako pogrešnog tumačenja »neodređenog trajanja zaštićenog najma« proizlazio bi zaključak da je Ustavni sud de facto zabranio bilo kakve promjene normativnog uređenja položaja zaštićenih najmoprimaca pro futuro. Naprotiv, osim što su ovlasti Ustavnog suda propisane Ustavom i njima nije predviđena mogućnost da Ustavni sud zakonodavcu bilo što iz njegove zakonodavne nadležnosti unaprijed »dopušta« ili »zabranjuje«, ovdje je riječ i o »miješanju« pojmova. Naime, ugovor (o najmu ili o čemu drugome) sklopljen na neodređeno vrijeme znači samo to da ugovaratelji nisu odredili vrijeme kada će ugovor prestati – što ne znači da on ne može i neće prestati. Međutim, to nije ni u kakvoj vezi s pravom zakonodavca da na apstraktan i općeobvezan način uvodi, mijenja odnosno dokida pojedine pravne institute, pa tako i institut zaštićenog najma, koji kao takav nestaje iz pravnog poretka ako i kada zakonodavac tako propiše. Stoga su neprihvatljiva i stajališta pojedinih predlagatelja o »prijevarnom postupanju države«, dokidanju »stečenih prava« i povredi »legitimnih očekivanja« zaštićenih najmoprimaca da se njihov pravni položaj (nikada) neće mijenjati.
\n31.2. Slično je i sa stajalištima o »pravu na stan« kao »neograničenom i trajnom pravu uvedenom u pravni sustav SFRJ još 1953. godine« i o postojanju »samo jedne vrste stanarskih prava« do 1991. godine, neovisno o tome jesu li se ona odnosila na stanove u društvenom ili u privatnom vlasništvu. Prije svega, Ustav ne poznaje »ustavno pravo na stan«, a ustavno pravo na dom nije istoznačnica »prava na stan«. Stajališta o nepostojanju razlike između stanarskog prava na društvenim i privatnim stanovima demantirao je sam zakonodavac kada je – upravo zbog postojanja značajne razlike – otkup stanova u samostalnoj Republici Hrvatskoj omogućio samo nositeljima stanarskih prava na stanovima u društvenom vlasništvu.
\nRazmjernost/prekomjernost tereta na zaštićenim najmoprimcima 32. Nadalje, pri razmatranju je li miješanje države u prava zaštićenih najmoprimaca inače legitimno doista »ekstremno« ili je ipak razmjerno, valja poći od činjenice da suprotstavljene strane u tom odnosu, vlasnici i zaštićeni najmoprimci, ne mogu istodobno ostvarivati posjed istog stana, već jedni druge isključuju. Zaštićeni najmoprimci, međutim, prigovaraju zbog toga što im se onemogućava nastavak stanovanja u određenom stanu, jer su baš s njime ostvarili onu vrstu povezanosti koja ga čini njihovim domom te stoga »zagovaraju« normativno rješenje kojim bi de facto oni zadržali posjed stana.
\nSlično je i s prigovorima koji se tiču propisanih mjerila i dinamike povećanja zaštićenih najamnina, (prekratkih) rokova za iseljenje zaštićenih najmoprimaca i brojnih drugih pitanja, zapravo svih elemenata osporenog normativnog uređenja koje predlagatelji ocjenjuju neprihvatljivima, neadekvatnima, nedostatnima, neučinkovitima, neprovedivima, iluzornima i sl., uz tvrdnje da je zakonodavac mogao i morao iznaći »drugačija«, »adekvatnija« i »pravičnija« rješenja, pretežito takva koja ne bi suštinski promijenila postojeće stanje ili bi sve eventualne promjene postojećeg stanja financijski i »tehnički« pale na teret države.
\n32.1. Kako je razvidno iz podnesenih prijedloga, predlagatelji u svojoj argumentaciji o pitanju razmjernosti polaze od pristupa oprečnog pristupu zakonodavca, pa im nijedna propisana mjera, izuzev zadržavanja statusa quo ili prebacivanja cjelokupnog tereta stambene reforme na državu, zapravo, nije ni prihvatljiva ni razmjerna težini povrede njihovog prava na dom. Upravo suprotno, nameće im prekomjeran teret (v. točke 26.1. i 26.2. obrazloženja ove odluke i rješenja).
\nBudući da se zakonodavac, u skladu s člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. i s člancima 48. i 50. Ustava, opredijelio za opciju iseljenja zaštićenih najmoprimaca odnosno vraćanja posjeda stana vlasnicima u slučaju da najam stana ne bude nastavljen pod propisanim uvjetima, odgovor na pitanje o (ne)razmjernosti zakonodavnog zahvata u pravo građana na dom i zaštitu njihovog privatnog, obiteljskog života – time i odgovor na pitanje je li zakonodavac zanemario Ustavom proklamirana načela socijalne države – moguće je tražiti samo u činjenici da je zakonodavac predvidio ili nije predvidio mjere sa svrhom zaštite i potpore osobama koje će izgubiti posjed stanova i/ili kao oblik kompenzacije za njihov gubitak. Ustavni sud primjećuje da su u tom smislu prigovori podnositelja zahtjeva i predlagatelja upućeni u pravilu »skupno« i bez posebnog elaboriranja ustavnopravno neprihvatljivih učinaka pojedinih članaka poglavlja XI.a ZoNS-a (članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n).
\n32.2. Razvidno je (v. u točkama 9. i 18.1. obrazloženja ove odluke i rješenja) da je zakonodavac propisao mjere kao što je pravo prvokupa stana, subvencioniranje razlike između povećanih zaštićenih najamnina i zaštićenih najamnina na dan 31. kolovoza 2018. za određene kategorije korisnika stanova, prednost pri davanju u najam ili prodaji stanova iz programa društveno poticane stanogradnje, stanova koji su u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, prednost u programima Republike Hrvatske za subvencioniranje kredita za kupnju stana ili kuće odnosno za gradnju kuće, prednost pri primanju u dom za starije i nemoćne za osobe starije od 70 godina, pravo na subvenciju slobodno ugovorene najamnine nakon prestanka prava na zaštićenu najamninu od 1. rujna 2023. do 31. kolovoza 2028., pravo na stručnu pomoć u pronalaženju nekretnine i posredovanje u sklapanju ugovora o najmu odnosno kupnji stana ili kuće i sl.
\n32.3. Također je razvidno (v. u točki 18.5. obrazloženja ove odluke i rješenja) da je Hrvatski sabor, donoseći novelu ZoNS-a, istodobno donio i zaključak o mjerama za njegovu provedbu, kojim je zadužena Vlada Republike Hrvatske da do 30. studenoga 2019. donese program mjera za provedbu ZoNS-a kojima će se osigurati dovoljan broj stanova u okviru programa društveno poticane stanogradnje i/ili drugih stanova u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske za najam odnosno prodaju svakom zainteresiranom zaštićenom najmoprimcu, zaštićenom podstanaru i predmnijevanom najmoprimcu koji stanuje u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, najkasnije do 31. kolovoza 2023., te da poduzme mjere potrebne za omogućavanje primjene pogodnosti Zakona o društveno poticanoj stanogradnji za kupnju stanova na temelju prava prvokupa koje na stanovima u kojima stanuju imaju zaštićeni najmoprimci prema ZoNS-u, kao i za kupnju stanova u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske.
\nTakođer je zaduženo Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja da, na temelju prikupljenih podataka i iskazanog interesa zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih najmoprimaca za najam odnosno kupnju stana, izradi prijedloge programa i mjera iz točke I. tog zaključka, a Vlada Republike Hrvatske zadužena je da bez odlaganja izvijesti Hrvatski sabor o donošenju tog programa mjera.
\n32.4. Ustavni sud naglašava da je riječ o zaključku Hrvatskog sabora, kao predstavničkog tijela građana i nositelja zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj, koji bezrezervno obvezuje Vladu Republike Hrvatske i resorno Ministarstvo da sve zaključkom određene obveze i izvrše na predviđeni način i u predviđenim rokovima.
\nDakle, riječ je o sustavu koji je zakonodavac osmislio sa svrhom da se, uz (nemali) doprinos same države, stambeno zbrinu, odnosno da se osigura zadovoljavajući smještaj zaštićenim najmoprimcima (v. točke 24.3. i 27. obrazloženja ove odluke i rješenja).
\n32.5. Stoga Ustavnom sudu preostaje ocijeniti je li zakonodavac osporenim pojedinačnim mjerama, kada se one promatraju kao cjelina (v. točke 32.1. i 32.2. obrazloženja ove odluke i rješenja), ispunio svoju pozitivnu obvezu zaštite općeg interesa zajednice koja uključuje i dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za one u lošijem položaju. Pri tome je nedvojbeno da su po odabranom zakonodavnom modelu u konačnici »u lošijem položaju« zaštićeni najmoprimci, jer je 1. rujna 2023. krajnji zakonom predviđeni rok do kojeg su dužni iseliti iz svog doma (osim ako s najmodavcem /vlasnikom stana/ ne sklope novi ugovor o najmu stana, ali sa slobodno ugovorenom najamninom). Drugim riječima, Ustavni sud treba utvrditi je li država odabranim modelom propustila ispuniti svoju pozitivnu obvezu tako što je njezino ispunjavanje »prebacila« na zaštićene najmoprimce i time toj kategoriji građana nametnula prekomjeran teret radi ostvarivanja cilja koji je po svojoj naravi primarna obveza države. U svjetlu navedenog, Ustavni sud ističe da ne bi trebalo zanemariti još jedan aspekt socijalne pravednosti, a to je činjenica da su zaštićeni najmoprimci u navedenim stanovima nesmetano živjeli niz desetljeća, ostvarujući prava na tim stanovima koja su inherentna vlasništvu (iako nedvojbeno nikada nisu mogli steći pravo vlasništva na tim stanovima, v. točku 28.2. obrazloženja ove odluke i rješenja).
\nPromotre li se u tom kontekstu osporene zakonske mjere proizlazi da je zakonodavac kao jednu od mjera zaštite i potpore zaštićenim najmoprimcima predvidio pravo prvokupa. U odnosu na to pravo Ustavni sud ističe da je ono bilo predviđeno i ranije (članci 44. i 45. ZoNS-a). U tom smislu ne može se smatrati da je riječ o novoj mjeri, tim više što zakonodavac za ostvarivanje prava prvokupa nije predvidio neke nove, povoljnije uvjete, primjerice subvencioniranje države u dijelu kupoprodajne cijene. Nadalje, u odnosu na prednost pri davanju u najam ili prodaji stanova iz programa društveno poticane stanogradnje, te prednost u programima Republike Hrvatske za subvencioniranje kredita za kupnju stana ili kuće odnosno za gradnju kuće, Ustavni sud ističe da je riječ o mjeri koja kategoriji zaštićenih najmoprimaca daje »samo« prednost u ostvarivanju tih prava, i to pod jednakim uvjetima pod kojima tu prednost mogu ostvariti i svi ostali građani (v. točke 9. i 32.2. obrazloženja ove odluke i rješenja).
\nSagledaju li se te mjere u kontekstu položaja u kojem su se našli zaštićeni najmoprimci i članovi njihovih obitelji koji nakon desetljeća boravka i življenja u stanu za koji su emotivno vezani i koji smatraju domom, a u koji su nerijetko ulagali i znatna financijska sredstva, Ustavni sud smatra da one ne ispunjavaju zahtjeve razmjernosti iz članka 16. Ustava, odnosno da je njima prekomjeran teret nametnut zaštićenim najmoprimcima koji osim navedene prednosti moraju u potpunosti snositi financijski teret iseljenja iz dosadašnjeg doma i osiguravanja novog stambenog smještaja. Mjera poput prava na stručnu pomoć pri nalaženju nekretnine i posredovanju u sklapanju ugovora o najmu odnosno kupnji stana ili kuće (članak 28.n ZoNS-a), po ocjeni Ustavnog suda ne može se smatrati mjerom koja značajno pomaže, osobito ne u financijskom smislu u rješavanju njihovog životnog problema.
\n32.6. Slijedom svega navedenog, Ustavni sud smatra da osporena dopuna ZoNS-a, kao cjelina, predstavlja prijelazno pravno uređenje za koje se može zaključiti da je pri njegovom oblikovanju zakonodavac uvažio objektivne okolnosti u kojima su se našli zaštićeni najmoprimci, iznimno dugo trajanje najprije sustava stanarskih prava, a zatim sustava zaštićenih najmova, te da je predvidio mjere koje su sposobne osigurati vladavinu prava i pružiti sigurnost i izvjesnost adresatima zakona u prijelaznom razdoblju, odnosno u određenoj mjeri »amortizirati« učinke postupne eliminacije zaštićenog najma stanova iz pravnog poretka Republike Hrvatske i učiniti ih manje opterećujućim za zaštićene najmoprimce. Ustavni sud prihvaća da zadaća zakonodavca nije ni bila zaštićenim najmoprimcima osigurati pravni i faktični položaj istovjetan ili u svemu ekvivalentan onome koji gube, već je prije svega bila zaštititi prava vlasnika, a da pritom ne dođe do nerazmjernog zahvata u prava zaštićenih najmoprimaca, tako da on ne prelazi mjeru nužnog u danim okolnostima. Međutim, Ustavni sud utvrđuje da je zakonodavac ostvarujući taj cilj nametnuo prekomjeran teret zaštićenim najmoprimcima što posljedično znači da nije ispunio pozitivnu obvezu države u postizanju osjetljive ravnoteže između vlasnika stanova, s jedne strane, i zaštićenih najmoprimaca, s druge strane.
\n32.7. S obzirom na to da je u povodu zahtjeva i prijedloga Ustavni sud ukinuo glavu XI.a ZoNS-a u cijelosti (članci 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n), Ustavni sud nije razmatrao prigovore u odnosu na pojedine posebno osporene odredbe iz te glave ZoNS-a (članke 28.a i 28.f ZoNS-a) i prigovore načelne naravi (o nenamjenskom utrošku sredstava od prodaje stanova u društvenom vlasništvu, o nerazumljivosti i nepreciznosti osporenih zakonskih odredaba i sl.).
\n32.8. Slijedom prethodno izloženog, Ustavni sud je na temelju članka 55. stavka 1. odlučio kao u točkama I. i II. izreke odluke.
\n33.1. Članak 21. ZoNS-a odnosi se i odnosio se, prije i nakon zakonske izmjene, na »najam stana na neodređeno vrijeme«, to jest na ugovore o najmu stana kojima nije određeno vrijeme trajanja. Člankom 5. ZoNS-a propisani su obvezni sastojci ugovora o najmu stana, među njima i »vrijeme trajanja najma«. U situaciji kada vrijeme trajanja najma ugovorom nije određeno, a na strani najmoprimca se ne ostvari neki od razloga za otkaz ugovora o najmu iz članka 19. ZoNS-a, već najmodavac želi otkazati ugovor zbog vlastitih potreba za stanom (drugim riječima, kada se dogode okolnosti koje najmoprimac nije prouzročio, niti ih je bio dužan očekivati), zakon obvezuje najmodavca da najmoprimcu osigura »drugi odgovarajući stan s pravima najma stana na neodređeno vrijeme«, to jest da mu osigura podjednake uvjete kakve je prethodno imao u najmodavčevom stanu.
\n33.2. Članak 40. ZoNS-a odnosi se na ugovor o najmu stana sa zaštićenom najamninom.
\nStavak 2. članka 40. ZoNS-a nije ukinut (kako to pogrešno smatra predlagateljica) zbog stajališta da najmodavac zaštićenom najmoprimcu u određenim okolnostima ne bi bio dužan osigurati »zamjenski« stan, već je ukinut zbog stajališta da i najmodavac, kada je dužan osigurati »zamjenski« stan, i jedinica lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb, kada su dužni osigurati takav stan (a to su slučajevi kada je sam najmodavac u situaciji da nema riješeno stambeno pitanje za sebe i svoju obitelj, a ima pravo na stalnu socijalnu pomoć ili ima više od 60 godina) – moraju to činiti pod jednakim uvjetima.
\nPrije ukidanja članka 40. stavka 2. ZoNS-a po Ustavnom sudu ti su uvjeti bili propisani različito: najmodavčeva je obveza bila »osigurati drugi useljiv stan pod uvjetima za stanovanje koji nisu nepovoljniji za najmoprimca« (ukinuti stavak 2.), dok su jedinica lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb bili dužni »osigurati drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca«, s time da je u članku 41. ZoNS-a preciziran pojam »odgovarajućeg stana«.
\nIzmijenjenim člankom 40. ZoNS-a izjednačen je sadržaj obveze najmodavca i obveze jedinice lokalne samouprave odnosno Grada Zagreba na način da u oba slučaja ona glasi »najmoprimcu osigurati drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca«.
\n33.3. Predlagateljici koja je vlasnica stana u kojem stanuju zaštićeni najmoprimci neprihvatljivo je da bi nju i osobe u usporedivom položaju, nakon dugogodišnje faktične uskrate njihovih stanova i nakon odluke Ustavnog suda, pri otkazivanju ugovora o najmu zaštićenom najmoprimcu i dalje teretila obveza osiguravanja »zamjenskog« stana. Pritom očito pogrešno, kao svojevrsnu privilegiju, tumači okolnost da jedinica lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb u određenim slučajevima preuzimaju na sebe obvezu najmodavca da zaštićenom najmoprimcu osigura »zamjenski« stan.
\nUstavni sud ponavlja da do preuzimanja te obveze od najmodavca dolazi samo u slučajevima kada sam najmodavac nema riješeno stambeno pitanje za sebe i svoju obitelj, a (kumulativno s prethodno navedenim) ima pravo na stalnu socijalnu pomoć ili ima više od 60 godina. Iz navedenog, prema ocjeni Ustavnog suda, ne bi proizlazilo da je riječ o nekoj privilegiranoj kategoriji najmodavaca, jer njihovu obvezu preuzima jedinica lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb s obzirom na nezavidne osobne prilike tih najmodavaca.
\nUstavni sud naglašava da zakonom utvrđena prava zaštićenih najmoprimaca u pravnom poretku Republike Hrvatske postoje sve do 1. rujna 2023. (s iznimkom iz članka 6. ZIDZoNS-a/18, o čemu će biti riječi u nastavku obrazloženja ove odluke i rješenja; v. u točkama 34. i 35.). Sukladno navedenom, u svim ostalim slučajevima zaštićenog najma do 1. rujna 2023. postoji i obveza najmodavca (odnosno, u slučaju njegove nemogućnosti, obveza jedinice lokalne samouprave ili Grada Zagreba) da, pod okolnostima iz članka 40. stavka 1. u vezi s člankom 21. ZoNS-a, pri otkazivanju ugovora o najmu zaštićenom najmoprimcu osigura drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca.
\nTakvo pravno stajalište podržava ustaljena praksa Ustavnog suda, Vrhovnog suda Republike Hrvatske, kao i praksa ESLJP-a, a ona je u bitnim crtama objedinjena i prezentirana, primjerice u odluci Ustavnog suda broj: U-III-7173/2010 od 10. srpnja 2018. (www.usud.hr). Iz navedene odluke jasno proizlazi da je otkaz ugovora o najmu zaštićenom najmoprimcu bez osiguravanja »zamjenskog« stana jedino moguć (a tako će biti sve do 1. rujna 2023.) ako se u postupku dokaže da zaštićeni najmoprimac (odnosno određene njemu bliske osobe) ima u vlasništvu useljivi odgovarajući stan na području općine ili grada gdje se nalazi stan u kojem stanuje.
\n33.4. Slijedom prethodno izloženog, Ustavni sud je na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona riješio kao u točkama I. i II. izreke rješenja.
\nJedan od predlagatelja tvrdi da je riječ o zakonskoj odredbi koja nije u suglasnosti s ustavnim načelima socijalne pravde i vladavine prava te da ne osigurava jednakost svih pred zakonom, jer je njome zakonodavac nametnuo prekomjeran teret jednoj skupini adresata, zaštićenim najmoprimcima koji, na području Republike Hrvatske, imaju u vlasništvu useljiv stan ili kuću za stanovanje na dan stupanja na snagu tog zakona.
\nTa skupina adresata dužna je iseliti i predati stan vlasniku u roku od šest mjeseci od dana kada to vlasnik zatraži pisanim putem, dok ostali zaštićeni najmoprimci to moraju učiniti do 1. rujna 2023.
\nStoga smatra da je rok od šest mjeseci prekratak, jer postoji stvarna mogućnost da će adresati te pravne norme, osim promjene mjesta stanovanja, morati mijenjati i mjesto zaposlenja odnosno mjesto školovanja, pod uvjetom da uopće uspiju pronaći adekvatan posao u struci ili bilo kakav posao na novoj adresi stanovanja odnosno mogućnost adekvatnog obrazovanja. Pored toga, ZIDZoNS/18 ne definira pojmove »useljiv stan ili kuća za stanovanje« (veličinu, kvalitetu, funkcionalnost, i sl.), slijedom čega je pravna norma neprecizna i nije predvidiva za adresate te oni ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati. Kako se velika većina »privatnih« stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci nalazi u velikom gradovima (Zagreb, Split, Rijeka, Osijek) to navedena odredba ZIDZoNS-a/18, smatra predlagatelj, objektivno može dovesti do ozbiljne socijalne ugroženosti njezinih adresata.
\n34.1. Potrebno je najprije napomenuti da je pitanje duljine zakonskih rokova, u načelu, pitanje iz područja zakonodavnog modela, a ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom, kako je već i prethodno spomenuto, ne podrazumijeva ocjenu modela koji je zakonodavac odabrao, njegova ustroja ni svrsishodnosti, jer postojanje i drugačijeg mogućeg normativnog rješenja ne znači, samo po sebi, da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom.
\nIstodobno, činjenica da ZIDZoNS/18 ne definira pojam »useljivosti« stana odnosno kuće nedvojbeno ne doprinosi preciznosti i predvidljivosti pravne norme sadržane u članku 6. ZIDZoNS-a/18 i ta okolnost jest ustavnopravno prijeporna, posebice ako takva provedbeno-tehnička pitanja nisu uređena ni na podzakonskoj razini.
\nUstavni sud smatra neprihvatljivim, s aspekta ustavnog načela vladavine prava, da ni zakonom ni podzakonskim aktom nisu utvrđena mjerila »useljivosti«, kao ni uređena pitanja nadležnog tijela, postupka i rokova za utvrđivanje »useljivosti« kuće ili stana u vlasništvu zaštićenog najmoprimca – ako se pritom izuzme mogućnost iz stavka 3. članka 6. ZIDZoNS-a/18, a ta je da zaštićeni najmoprimac odbije iseljenje te da vlasnik stana pokrene parnični postupak u kojem je moguće pred sudom dokazivati i utvrđivati činjenice o (ne)useljivosti kuće ili stana.
\nKako je realno očekivati da bi u znatnom dijelu takvih slučajeva zaštićeni najmoprimci mogli odbiti iseljenje, pokazuje se da se zapravo radi o normativnom uređenju koje je manjkavo u mjeri koja dovodi do poremećaja sustavne naravi u pravnom poretku. Ono ne razrješava situacije koje se unaprijed i očigledno ukazuju spornima već, naprotiv, generira sudske postupke čije trajanje realno, unatoč propisanoj hitnosti, u pravilu znatno premašuje rok od šest mjeseci, a pritom se suvišnim sudskim postupcima izlažu ne samo zaštićeni najmoprimci, već i vlasnici stanova te se prolongira njihovo ionako dugogodišnje čekanje na povrat stanova i odgađa, na neizvjesno vrijeme, mogućnost ostvarenja zakonodavnih ciljeva.
\n34.2. U slučaju osporenog članka 6. ZIDZoNS-a/18 osobito se ustavnopravno prijepornim pokazuje nerazmjerno opterećenje samo jedne podskupine zaštićenih najmoprimaca – one koja ima u vlasništvu (odnosno njima bliske osobe navedene u toj zakonskoj odredbi) – »useljiv« stan ili kuću na području Republike Hrvatske – u odnosu na sve ostale zaštićene najmoprimce.