22/2019. (VII. 5.) AB határozata a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. CXXX. törvény egyes rendelkezései és a közigazgatási bíróságokról szóló törv

22/2019. (VII. 5.) AB határozata a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. CXXX. törvény egyes rendelkezései és a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépéséről és egyes átmeneti szabályokról szóló 2018. CXXXI. törvény egésze, valamint egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasításáról, illetve visszautasításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálata tárgyában – dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó és dr. Juhász Imre alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Pokol Béla és dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság a  közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény 25.  § (2)  bekezdés e) és f ) pontja, 28. § (1) bekezdése, V. fejezet 7. címe, V. fejezet 12. címe, 51. § (2) bekezdése, 57. § (1)–(2) bekezdése, 61.  § (2), (4)  bekezdése, (5)  bekezdés a)–c) és e)–h)  pontjai, 67.  §-a, 70.  § (7)–(8)  bekezdése, 71.  §-a, 72.  §-a, 73.  § (3)  bekezdése, X. fejezet 31. és 32. címe és 83.  § (1)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2. Az  Alkotmánybíróság a  közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépéséről és egyes átmeneti szabályokról szóló 2018. évi CXXXI. törvény egésze, illetve 11.  § (6)  bekezdése, 12.  §-a, 13.  §-a, 14.  § (3)  bekezdése és 15.  §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 3. Az  Alkotmánybíróság a  közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény 38.  § (4)  bekezdése, 57.  § (1)–(2)  bekezdése és 82.  §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja. 4. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény 34. § (4)–(6) bekezdése és 61.  § (5)  bekezdés d)  pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben. I. [1] 1. 55 országgyűlési képviselő 2019. február 1-jén az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés e)  pontja és az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 24.  § (1)  bekezdése, valamint 32.  §-a alapján az  Alkotmánybírósághoz fordult, és indítványozta, hogy az  Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy a  közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény (a  továbbiakban: Kbtv.) 25.  § (2)  bekezdés e) és f ) pontja, 28. § (1) bekezdése, V. fejezet 7. címe, 34. § (4)–(6) bekezdése, V. fejezet 12. címe, 51. § (2) bekezdése, 57. § (1)–(2) bekezdése, 61. § (2), (4)–(5) bekezdése, 67. §-a, 70. § (7)–(8) bekezdése, 71. §-a, 72. §-a, 73. § (3) bekezdése, X. fejezet 31. és 32. címe és 83. § (1) bekezdése rendelkezései, valamint a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépéséről és egyes átmeneti szabályokról szóló 2018. évi CXXXI. törvény (a  továbbiakban: Átmtv.), illetve annak 11. § (6) bekezdése, 12. §-a, 13. §-a, 14. § (3) bekezdése és 15. §-a rendelkezéseinek alaptörvény-ellenességét, és azokat hatálybalépésükre visszamenőlegesen semmisítse meg. Álláspontjuk szerint a  támadott rendelkezések ellentétesek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, C) cikk (1) bekezdésével, T) cikk (3) bekezdésével, XXVIII. cikk (1) bekezdésével, 25. cikk (5) bekezdésével és 26. cikk (1) bekezdésével. [2] 2. Az  indítványozók – hivatkozva a  vonatkozó alkotmánybírósági határozatokra – a  kellő felkészülési idő, a hatalommegosztás, illetve az ítélkező bírók pártatlansága és befolyástól mentes döntéshozatala követelményének sérelmét állították. [3] 2.1. A kellő felkészülési idő vonatkozásában az indítvány az alábbiakat tartalmazza. [4] Bár a  Kbtv. 2020. január 1-jén lép csak hatályba, az  ezt megállapító és a  végleges szabályozásnak megágyazó, szervezeti változásokat bevezető Átmtv. már 2019. február 1-jén hatályba lépett. A  két törvény előkészítési eljárásának rövidsége miatt felmerül a  kellő felkészülési idő követelményének sérelme. A  támadott szabályozás a bírósági szervezetet teljesen átalakítja. A Kbtv. előkészítését nem előzte meg széles körű szakmai előkészítés, az új bírósági rendszer felállítására alig több mint egy év maradt, és az  Átmtv. rendelkezéseinek van egy sor vitatható intézkedése, amelyek szintén a  jogállamiság sérelme irányába hatnak. Aggályosnak tekinthető jogállamisági szempontból, mivel felveti a jogbiztonság sérelmét is, miszerint a folyamatban lévő közigazgatási tárgyú jogegységi eljárások 2019. december 31. napján a  törvény erejénél fogva megszűnnek, továbbá hogy 2020. január 1-jét követően közigazgatási elvi bírósági határozat és elvi bírósági döntés nem tehető közzé, és a korábban közzétettek nem alkalmazhatóak. Kétséges az  is, hogy a  frissiben kinevezett bírók át tudják-e venni majd az  eddigi ügyeket. Az  indítványozók hivatkozása szerint egy kódex esetében több idő szükséges a  felkészülésre, különösen, ha az  új szabályozás a  rendszert radikálisan változtatja meg. Ilyen esetben a  jogalkotó köteles a  változtatást oly módon tenni, hogy mind a keret-, mind az egyes részletszabályokat olyan időben alkossák meg, hogy ne csak a jogszabályi feltételeknek feleljenek meg, hanem azokat az  érintettek is megfelelő módon és ténylegesen megismerhessék, megérthessék és befogadhassák. Köteles továbbá az  Országgyűlés fokozott figyelmet fordítani annak előzetes ellenőrzésére is, hogy az új rendszer alkalmazására az érintettek megfelelően felkészültek-e. [5] 2.2. A hatalommegosztás elvének sérelme vonatkozásában az indítvány az alábbiakat tartalmazza. [6] A jogállamisági klauzulából, továbbá az  Alaptörvény C)  cikk (1)  bekezdéséből levezethetően a  hatalommegosztás elve sérül azzal, ha egy másik hatalmi ág képviselője, a  miniszter gyakorolja mindazokat a  jogokat, amelyek következtében a  bíróság (és maga a  bíró) működhet, elláthatja és megvalósíthatja azon feladatát, amely a hatalommegosztási elvből, az Alaptörvény fenti rendelkezéseiből és egyes sarkalatos törvényekből következik. [7] A bírói hatalom elsődlegesen az  ítélkezésben ölt testet. A  bírói hatalom függetlensége pedig a  bíróságok intézményi-szervezeti, pénzügyi, valamint döntéshozatali autonómiáját jelenti, amelynek további biztosítékai a  bírók függetlenségére vonatkozó szabályok, amelyek vonatkozásában az  Alaptörvény 26.  cikke is sérül a  két törvény rendelkezései által. Azzal azonban, hogy egyes jogosítványok a  bíróságok és bírósági vezetők, valamint a  bírók, tehát az  ítélkezést végrehajtó személyek vonatkozásában a  miniszterhez tartoznak, nem érvényesülhet a hatalmi ágak elválasztásának elve. [8] 2.3. Az ítélkező bírók pártatlansága és befolyástól mentes döntéshozatal követelményével kapcsolatban az indítvány az alábbiakat tartalmazza. [9] Az Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdése szerinti független és pártatlan bíróság, továbbá az  ítélkezési tevékenységben történő utasíthatóság kiküszöbölését előíró 26. cikk (1) bekezdése sérül azáltal, hogy a törvények a  miniszternek (a  végrehajtó hatalmi ág részeseként) a  Kbtv. 25.  § (2)  bekezdés e) és f )  pontja, V. fejezet 7. címe, 34. § (4)–(6) bekezdése, V. fejezet 12. címe, 51. § (2) bekezdése, 57. § (1)–(2) bekezdése, 61. § (2), (4)–(5) bekezdése, 67. §-a, 70. § (7)–(8) bekezdése, 71. §-a, 72. §-a, 73. § (3) bekezdése, V. fejezet 31. és 32. címe és 83. § (1) bekezdése, valamint az Átmtv. 11. § (6) bekezdése, 12. §-a, 13. §-a, 14. § (3) bekezdése és 15. §-a szerinti jogköröket biztosítják. E  jogkörök ugyanis a végrehajtó hatalmi ág bírói hatalmi ág feletti olyan ellenőrzését biztosítják, hogy a miniszter egyes aktusai megtétele nélkül a  (közigazgatási) bírósági ág működésképtelen lenne. A  miniszter e  jogköreinek gyakorlása nyomán – már abból kiindulva, hogy a bírók és bírósági vezetők kinevezése és leváltásuk és a miniszter diszkrecionális jogkörébe tartozik – az igazságszolgáltatásnak nemcsak a függetlenségét, hanem a pártatlanságát is befolyásolni képes, – különösen a működtetéssel kapcsolatban – az anyagi oldal (pénzügyi-költségvetési tervezés és végrehajtás) teljes befolyás alá vonása miatt. [10] A politikai befolyástól mentesség és az  elfogulatlan ítélkezés elvárásának sérelmét jelentheti ugyanis, ha a  miniszter a  kormányzat döntéseit, utasításait a  közigazgatási bíráskodás területéhez tartozó sokféle ügyben képes érvényesíttetni, amelyeknek egyetlen közös sajátossága az, hogy az egyik oldalon valamilyen szinten mindig az  állam áll (pl. közigazgatási szervek vagy választási szervek formájában). Így a  befolyástól mentes döntésen túl a  pártatlanság is veszélybe kerülhet, amely az  állampolgárok és az  állam jogvitájában az  állam felé történő elmozdulással egyértelműen a  jelzett alaptörvényi rendelkezéseket sértené. Ha a  bíró személyes függetlensége, pártatlansága megkérdőjelezhetetlen, akkor nem lehet ezzel ellentétes látszat sem, aminek a  védelmére külön gondot kellene fordítania. Amennyiben a  személyében, a  több évtizedes munkálkodásával meg tud testesíteni egy olyan erkölcsi, hivatásbeli mércét, amelyből következően a  függetlenségét oktalan vád már nem érheti, és a  nemtelen vádaktól való elhatárolódást is méltósággal tudja viselni, akkor már csak a  bíróság mint szervezet függetlenségének, pártatlanságának, elfogulatlanságának a látszatát megőrző védelemre kell figyelmet fordítania. [11] A bírói függetlenség és annak szabályozása olyan évezredes érték Magyarországon, amely a  hatalommegosztás elvének alapvető tézise, valamint az  Alaptörvény R)  cikk (3)  bekezdése szerinti történeti alkotmány vívmányainak organikus része. Kimondható tehát, hogy a  bíró azért kap a  törvényi keretek között a  polgárok ügyeiről történő döntéshez széles körű felhatalmazást, hogy döntéseinek meghozatalakor kizárjon minden külső tényezőt, és határozatát részrehajlásmentesen, kizárólag a törvényeknek alárendelve legyen képes meghozni. A művelt (civilizált, nem önbíráskodáson alapuló) társadalmakban az  állam polgárai – peren kívüli megállapodásuk hiányában – egy olyan szervezethez fordulhatnak, amelynek a  képviselői, a  bírók, kizárólag a  törvények (jogszabályok) alapján döntenek a vitatott kérdésben, a felek szükségszerűen szubjektív megközelítését kiküszöbölve. [12] Az állampolgárok akkor is a  független bírósághoz fordulhatnak, ha államhatalmi-közigazgatási szervvel szemben kívánják a  jogaikat érvényesíteni. A  bírói függetlenség semmi mást nem jelent, mint az  esélyt arra, hogy „győzhetnek” az  állammal szemben. A  lehetőséget arra, hogy a  hatalmi „önkénnyel” felvehessék a  küzdelmet, és az  ügyben irányadó szabályok értelmezésével a  független bíróság az  ő javukra dönthessen. Ezen elvek sérelmét jelenti, ha a  közigazgatási bíróságok a  kinevezési és működtetési szabályokat tekintve az  ágazati miniszter hatáskörébe tartoznak, és tőle függésben működhetnek egyes kérdésekben. [13] A függetlenség azonban csupán illúzió, ugyanis a  miniszter ír ki pályázatokat, hallgat meg jelentkezőket, dönt vezetői és bírói pályázatok ügyében, nyilváníthat érvénytelennek pályázatokat, nevez ki bírósági hivatalvezetőt, dönt áthelyezésről és beosztásról, cím adományozásáról, tervez és dönt a bíróságokat érintő alapvető költségvetési gazdálkodási kérdésekben, átcsoportosíthat pénzeszközöket, jóváhagyja a  bírósági szervezeti és működési szabályzatokat, létszámkeretet határoz meg, személyi nyilvántartást vezet, lát el további olyan személyügyi és igazgatási feladatokat, amelyek az  adott hatalmi ág adott szervezeti egységének vezetője hatáskörébe kellene, hogy tartozzanak. Ezentúl aggályos az  is, hogy a  miniszter irányítja a  bíróság belső ellenőrzését, így gyakorlatilag egyszemélyi hatással lehet az  ellenőrzésekre. A  helyzet alkotmányossági szempontok szerint azért különösen védhetetlen, mert a  végrehajtó hatalmi ág egyik politikai vezetőjeként tenné mindezt a  miniszter a  független bíróság vonatkozásában. [14] Az Alaptörvény 25.  cikk (5)  bekezdése szerint bírói önkormányzati szervek közreműködnek a  bíróságok igazgatásában. A  bíróságok igazgatásának egyik legalapvetőbb területe a  bírók és a  bírósági vezetők kinevezése, amely közvetlen összefüggésben van a  bírói függetlenségnek az  Alaptörvény C)  cikk (1)  bekezdésében és 26.  cikk (1)  bekezdésében elismert alkotmányos garanciájával is. A  Kbtv. 28.  § (1)  bekezdése szabályozza az  Országos Közigazgatási Bírói Tanács (a  továbbiakban: OKBT) Személyi Tanácsának összetételét, amely alapján a  kilenctagú testületben a  bírók által választott tagok kisebbségben vannak, mivel csak négy tagot választ az  OKBT a  saját tagjai közül. Az  OKBT Személyi Tanácsa ennek megfelelően nem bírói önkormányzati szerv, nem érvényesül az  Alaptörvény 25.  cikk (5)  bekezdésében foglalt, bírói önkormányzati szervek közreműködésére vonatkozó rendelkezés, különös figyelemmel a  Velencei Bizottság bírósági kinevezésekről szóló jelentésének [CDL-AD(2007)028-e] 50.  pontjára is, amely a  bírói kinevezésekben hatáskörrel rendelkező testület tagjai több mint felének bírók általi választását a  bírói függetlenség lényegi elemének tekinti. Mivel személyügyi kérdésekben az  OKBT Személyi Tanácsán kívül más, választott bíró tagokkal rendelkező szerv nem vesz részt a  döntések meghozatalában, az  OKBT Személyi Tanácsa pedig nem bírói önkormányzati szerv, ilyen összetétel mellett nem érvényesül a személyügyi ügyekben az Alaptörvény 25. cikk (5) bekezdésének a bírói önkormányzati szervek közreműködésére vonatkozó rendelkezése, ami pedig a  bírói függetlenség, így az  Alaptörvény C)  cikk (1) bekezdésének és 26. cikk (1) bekezdésének sérelméhez is vezet. [15] A Kbtv. 72.  § (2)  bekezdése és 72.  § (4)  bekezdés b)  pontja akkor is sérti az  Alaptörvény C)  cikk (1)  bekezdését, 25. cikk (5) bekezdését és 26. cikk (1) bekezdését, ha a miniszteri igazgatás modellje egyébként alkotmányos lenne. Ez  a  rendelkezés a  miniszter számára lehetővé teszi, hogy a  közigazgatási bírói pályázatok esetében szabadon, eljárási garanciák, így különösen az  OKBT vagy annak Személyi Tanácsa egyetértése nélkül eltérjen a  pályázati rangsortól, és az OKBT Személyi Tanácsa által javasolttól eltérő személyt javasoljon közigazgatási bíróvá kinevezni, illetve eredménytelenné nyilvánítson pályázatot. Mindez az OKBT Személyi Tanácsának megelőző eljárását lényegét tekintve kiüresíti, mivel az  ebben a  szabályozási környezetben legfeljebb ajánlásként szolgál a  miniszter számára, amitől a  miniszter valójában szabadon eltérhet. A  Kbtv. 72.  § (2)  bekezdése éppen ezért ténylegesen a  miniszter alig korlátozott hatáskörévé teszi a  közigazgatási bírók kiválasztását, hiszen a  köztársasági elnök a  miniszter kinevezésre vonatkozó előterjesztését csak nagyon szűk körben tagadhatja meg. A  miniszter ezáltal döntő, alig korlátozott szerephez jut a  közigazgatási bírók kiválasztásában, ami a  hatalommegosztásnak az  Alaptörvény C) cikk (1) bekezdését és a bírói függetlenségnek az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdését sérti, illetve nem biztosítja a  bírói önkormányzati szervek érdemi közreműködését a  közigazgatási bírók kinevezésében, ami pedig kiüresíti az Alaptörvény 25. cikk (5) bekezdését. [16] 3. Az  indítvány benyújtását követően az Országgyűlés a közigazgatási bíróságok függetlenségét biztosító további garanciákról szóló 2019. évi XXIV. törvénnyel (a továbbiakban: Módtv.) megváltoztatta, illetve kiegészítette a Kbtv., illetve az Átmtv. elfogadott szövegét. Az  indítvánnyal támadott rendelkezések közül eltérő szöveggel lép hatályba a Kbtv. 28. § (1) bekezdése, nem lép hatályba a 34. § (4)–(6) bekezdése, továbbá a 61. § (5) bekezdés d) pontja, eltérő szöveggel lép hatályba a 72. § (2) és (6) bekezdése, illetve e szakasz egy (7) bekezdéssel egészül ki, megváltozott tartalommal lép hatályba továbbá a 76. §. [17] 4. Az  Alkotmánybíróság megkereste az  igazságügyi minisztert, hogy fejtse ki az  indítvánnyal érintett jogszabályi rendelkezésekkel kapcsolatos álláspontját. Megküldött válaszában az igazságügyi miniszter az alábbiakat emelte ki. [18] A szakmai előkészítéssel kapcsolatban megjegyzi, hogy az  Igazságügyi Minisztérium 2018 májusában Szakértői Bizottságot állított fel a  közigazgatási bíráskodás szervezeti kereteinek kidolgozása, bírókkal és a  jogtudomány képviselőivel történő egyeztetése céljából, a törvények előkészítése pedig e Szakértői Bizottság közreműködésével, annak működéséről szóló rendszeres tájékoztatás mellett, az  alapelvi jelentőségű kérdések nemzetközi szakmai konferencián történő megvitatásával zajlott, majd az  elkészült tervezeteket a  minisztérium 2018. október 25-én társadalmi egyeztetésre bocsátotta. A törvények előkészítése transzparens módon, a szűkebb szakmai nyilvánosság, a politikai szereplők és a széles közvélemény számára is átlátható, nyomon követhető módon történt, az előterjesztő a szakmai észrevételeket megfontolta, az előkészítés folyamata a magas szakmai színvonalú jogalkotás elvárásának megfelelt. A Velencei Bizottsággal folytatott tárgyalások ténye, az elfogadott vélemény megállapításai és a módosító törvény elfogadása további bizonyítékai annak, hogy a  törvényeket magas szintű szakmai előkészítő munka eredményeként alkották meg, és a hatályba lépő szabályozás összhangban van a nemzetközi standardokkal. [19] A kellő felkészülési idő követelményével kapcsolatban a  miniszter kifejti, hogy a  törvények nem konkrét közigazgatási anyagi jogi vagy eljárásjogi szabályokat tartalmaznak, hanem alapvetően szervezeti-strukturális normákat, amelyek absztrakt módon hatnak ki a  közigazgatási jogviták elbírálására, így azok hatálybalépése komolyabb felkészülést az  állampolgárok oldaláról nem igényel. Megjegyzi, hogy álláspontja szerint a  törvények elfogadása és a  Kbtv. hatálybalépése közötti több mint egyéves időszak még akkor is megfelelne a  kellő felkészülési idő követelményének, ha a  szabályozás egyértelműen, közvetlenül és jelentős mértékben érintené a  jogalanyok helyzetét, életviszonyait. Figyelemmel a bírói jogállás egységességére, így arra, hogy a közigazgatási bírósági szervezetben szolgálatot teljesítők jogállása nem fog érdemben eltérni a  rendes bírósági szervezetben foglalkoztatottakétól, jelentősebb felkészülési időt az  igazságszolgáltatás személyi állománya részéről sem igényel a  törvények hatálybalépése. A  közigazgatási bírósági rendszer felállítása a  legkomolyabb felkészülést az  állami szervek oldaláról igényli, azonban az  Átmtv. szabályrendszere olyan határidőket állapít meg, amelyek az  állami szervek részéről teljesíthetőek, a  bírósági szervezet átalakítással érintett foglalkoztatottjai számára megfelelő mérlegelési időt biztosítanak, és figyelemmel vannak a szabályozással érintett életviszonyok sajátosságaira. [20] A miniszteri igazgatás vonatkozásában hangsúlyozza, hogy nemzetközi viszonylatban is bevett módszert követett, miniszteri igazgatás érvényesül Ausztria, Csehország, Észtország, Finnország, Németország esetében, míg Litvániában, Dániában, Írországban vagy éppen Svédországban független vagy az  igazságügyi minisztériumnak részben vagy egészben alárendelt bírósági hivatal végzi a bíróságok igazgatását. [21] Az indítvány Átmtv. 19.  § (1)  bekezdését támadó része kapcsán a  miniszter előadja, hogy e  szabály logikus következménye annak, hogy a  közigazgatási bírósági szervezet felállításától kezdődően a  rendes bíróságok hatásköre megszűnik közigazgatási ügyekben, ezért ha a Kúria fejezné be 2020. január 1-je után a már megkezdett közigazgatási jogegységi eljárásokat, azzal az Alaptörvényben biztosított hatáskörén kívül járna el, így a meghozott jogegységi határozatok alaptörvény-ellenesek lennének. [22] Az Átmtv. 19.  § (2)  bekezdésével kapcsolatban kifejti, hogy a  rendelkezés oka az, hogy a  közigazgatási ügyekben a  joggyakorlat egységesítése a  Közigazgatási Felsőbíróság feladata, amely ezt a  Kbtv. III. fejezetében foglalt módokon fogja ellátni. Mivel e  jogegységesítési módok között az  elvi bírósági határozatok és az elvi bírósági döntések nem szerepelnek, így azok közzététele hatáskör hiányában történne, ami szintén alaptörvény-ellenes eredményre vezetne. [23] A miniszteri igazgatási modellel kapcsolatban a  miniszter kifejti, hogy a  Kbtv. által kialakított bírósági igazgatási modell a bírói testületek, a bírósági vezetők és az igazságügyért felelős miniszter együttműködésére, jogosítványaik egyensúlyára épül, ezért megfelel annak a követelménynek, hogy a bírósági igazgatásban ne alakulhasson ki a bírók kárára, más hatalmi ágak javára egyoldalú erőeltolódás. Ez az egyensúlyi-együttműködési modell olyan biztosítékot jelent, amely intézményesen kizárja, hogy az ítélkezési munkában jogon kívüli akaratok érvényesüljenek. [24] A közigazgatási bíróságok költségvetésének szabályozása a  miniszter álláspontja szerint eleget tesz az  Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 2010-es ajánlásában foglalt azon követelménynek, amely szerint a  bíróságok költségvetésének összeállításakor a  bírósági tanácsok vagy más, a  bíróságok igazgatásáért felelős független hatóságok, az egyes bíróságok, illetve a bírók szakmai szervezeteinek bevonása szükséges lehet. A költségvetés év közbeni módosításával kapcsolatos rendelkezéseket szintén megfelelőnek találja, illetve utal arra, hogy e  körben az  OKBT véleményezési jogát, valamint a  Közigazgatási Felsőbíróság elnökének egyetértési jogát a  Velencei Bizottság fontos garanciaként ismerte el. A Kbtv. 61. § (2) bekezdésével kapcsolatban kifejti, hogy az abban foglalt hatáskör olyan költségvetési gazdálkodással kapcsolatos adminisztratív feladatot jelent, amely egyáltalán nem, vagy csak távolról és közvetetten érinti az  ítélkezési tevékenységet, így nem befolyásolja a  bírói függetlenséget. Mindezek alapján a miniszter véleménye szerint megállapítható, hogy a közigazgatási bíróságok költségvetésének előkészítése transzparens, a folyamat a bírói testületek jelentős mértékű bevonására épül, a költségvetés év közben történő módosításának szabályai garanciálisak, megfelelnek a  nemzetközi standardoknak és az  Alkotmánybíróság gyakorlatában kidolgozott követelményeknek, ezáltal a  végrehajtó hatalomtól független ítélkezés költségvetési feltételei biztosítottak. [25] A bírók kinevezésének szabályai a miniszter álláspontja szerint megfelelnek annak az alkotmányos követelménynek, hogy a  miniszter hatásköreinek ellensúlyaként az  állásfoglalásban és a  javaslattételben a  bírói hatalom reprezentálására alkalmas bírói testületek érdemi állásfoglalása jusson kifejezésre, azaz a  javaslattétel a  testület döntésének minősüljön, továbbá hogy ez  a  döntés a  miniszter kinevezési jogkörét valóban kötött jogkörré tegye. Az  Átmtv. 11–14.  §-ai ezt a  modellt képezik le az  első bírósági pályázatok idején az  átmenet által indokolt minimális eltérésekkel. Az  OKBT Személyi Tanácsa összetételének szabályozásával a  miniszter szerint a  jogalkotó megfelelő egyensúlyt teremt a bírói kinevezés során szerephez jutó testületek összetétele kapcsán megfogalmazott nemzetközi ajánlások között. Megjegyzi továbbá, hogy a bírói pályázatokat szintén véleményező közigazgatási bírói tanács kizárólag bíró tagokból áll, így a pályázati eljárás mindegyik releváns testületében biztosított a bírói többség. [26] A bírósági vezetők kinevezésével kapcsolatban a  miniszter álláspontja szerint a  közigazgatási törvényszékek elnökeinek és másodelnökeinek miniszter általi kinevezése nem eredményez alaptörvény-ellenes beavatkozást a  bírói függetlenségbe. A  kinevezési eljárás garanciarendszerében megfelelően érvényre jutnak az Alkotmánybíróság által meghatározott követelmények, mivel a miniszter csakis azok közül nevezhet ki bírósági vezetőt, akiket az  OKBT Személyi Tanácsa javasolt, így a  miniszter hatásköre a  bírói testületek által érdemben korlátozott. [27] A Kbtv. 57.  § (1)–(2)  bekezdésével kapcsolatban a  miniszter kifejti, hogy azok semmiképpen nem hathatnak ki a  bírói függetlenségre, hiszen a  hivatalvezetői megbízatása alatt a  bíró ítélkezési tevékenységet nem folytathat, feladatkörébe kizárólag adminisztratív feladatok tartoznak. [28] Az Átmtv. 15.  §-a kapcsán a  miniszter előadja, hogy az  ideiglenes vezetői megbízatások intézményesítése nem a  miniszteri igazgatás elhatalmasodásának a  jele, hanem a  végrehajtó hatalom korlátozásának biztosítéka, így az átmeneti időszak szabályai megfelelő egyensúlyt teremtenek a működőképességhez fűződő érdek és a bírósági vezetők legitimációjának biztosítása között. [29] A közigazgatási bíró jogállásának sajátos szabályai alcím rendelkezései szintén nem vetnek fel aggályokat, sőt éppen igazolják a bírói függetlenség védelmét, az egyensúlyi-együttműködési szemléletet a Kbtv. rendszerében. [30] A Kbtv. 83. § (1) bekezdése az egységes bírói jogállás elvének megfelelően teremt elismerési lehetőséget a rendes bírósági szervezetben jelenleg is biztosítottakkal párhuzamosan, így garantálva, hogy a  kétszintű közigazgatási bírósági szervezetben ne kerüljenek hátrányba a közigazgatási bírók a rendes bíróságokon ítélkezőkhöz képest. [31] 5. Az  Alkotmánybíróság határozatának meghozatala előtt a  Kormány a  T/6295. szám alatt benyújtott törvényjavaslatban kezdeményezte, hogy az  Országgyűlés a  Kbtv. hatálybalépését halassza el, illetve az  Átmtv.-t helyezze hatályon kívül. [32] Szintén az  Alkotmánybíróság határozatának meghozatala előtt a  Magyar Helsinki Bizottság, a  Társaság a Szabadságjogokért, az Amnesty International Magyarország és a  lengyel Helsinki Alapítvány az Emberi Jogokért (Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Varsó, Lengyelország) az  Ügyrend 36.  § (10)  bekezdése alapján kérte, hogy a vizsgált törvényekkel kapcsolatos jogi álláspontját ismertethesse. II. [33] 1. Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „C) cikk (1) A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.” „N) cikk (1) Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti. (2) Az (1) bekezdés szerinti elv érvényesítéséért elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány felelős. (3) Az  Alkotmánybíróság, a  bíróságok, a  helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során az (1) bekezdés szerinti elvet kötelesek tiszteletben tartani.” „T) cikk […] (3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.” „15.  cikk (1) A  Kormány a  végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az  Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A  Kormány az Országgyűlésnek felelős. (2) A Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre.” „25. cikk […] (5) A  rendes bíróságok igazgatásának központi feladatait az  Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi. Az  Országos Bírói Tanács felügyeli a  rendes bíróságok központi igazgatását. Az  Országos Bírói Tanács, illetve más bírói önkormányzati szervek közreműködnek a bíróságok igazgatásában.” „26.  cikk (1) A  bírák függetlenek, és csak a  törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. A  bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.” [34] 2. A támadott jogszabályi rendelkezéseket – azok terjedelme miatt – a határozat Melléklete tartalmazza. III. [35] 1. Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy az  indítványt 55 országgyűlési képviselő írta alá, tehát az  megfelel az  Alaptörvény 24.  § (2)  bekezdés e)  pontjában foglalt feltételnek. Ezen túlmenően az  indítvány részben eleget tesz az  Abtv. 52.  § (1b)  bekezdésében foglalt követelményeknek is, amennyiben tartalmazza azt az  alaptörvényi rendelkezést, amely megalapozza az  Alkotmánybíróság hatáskörét az  indítvány elbírálására, az  Alkotmánybíróság által vizsgálandó jogszabályi rendelkezéseket, az  Alaptörvény megsértettnek vélt rendelkezéseit, indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabályhelyek miért ellentétesek az Alaptörvény megjelölt rendelkezéseivel, valamint kifejezett kérelmet azok alaptörvény-ellenességének megállapítására és a hatálybalépésre visszamenőleges hatályú megsemmisítésére. [36] Az indítvány nem tartalmaz önálló indokolást arra nézve, hogy miért sérül a  T)  cikk (3)  bekezdése, melynek értelmében jogszabály nem lehet ellentétes az  Alaptörvénnyel, így erre vonatkozóan az  Alkotmánybíróság külön vizsgálatot nem folytatott le. Ugyanakkor ez  az alaptörvényi követelmény nyilvánvalóan megjelenik általános premisszaként minden olyan esetben, amikor valamely jogszabályi rendelkezés ellentétes valamely, az Alaptörvényben biztosított joggal. [37] A kellő felkészülési idő vonatkozásában ugyanakkor az  indítvány részben nem felel meg a  határozott kérelem követelményének, ugyanis csak általánosságban kifogásolja az  Átmtv. rendelkezéseit, nem indokolja érdemben, hogy pontosan mely rendelkezésre, melyik címzett és miért nem tud felkészülni a rendelkezésre álló idő alatt. Utal arra az indítvány, hogy az Átmtv. „rendelkezéseinek van egy sor vitatható intézkedése”, de nem nevesíti, hogy mely intézkedéseket érti ezalatt, és hogy az  ezekkel kapcsolatosan állított vita ténye, illetve maguk a  rendelkezések milyen összefüggésben állnak a  kellő felkészülési idő követelményével. Az  indítvány konkrétumként pusztán azt hozza fel, hogy 2019. február 1-jén már hatályba lépnek a  szervezetrendszert átalakító szabályok, amik számtalan változással járnak, miközben a  Kbtv. előkészítését nem előzte meg széles körű szakmai előkészítés, az  új bírósági rendszer felállítására alig több mint egy év maradt, illetve a  folyamatban lévő közigazgatási tárgyú jogegységi eljárások 2019. december 31. napján a törvény erejénél fogva megszűnnek, 2020. január 1-jét követően közigazgatási elvi bírósági határozat és elvi bírósági döntés nem tehető közzé, és a  korábban közzétettek nem alkalmazhatóak. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a kellő felkészülési idő vonatkozásában csak e két kérdést vizsgálta meg, egyebekben az indítvány által felvetetteket nem vizsgálta. [38] 2. Tekintettel arra, hogy az  indítvány benyújtását követően az  Országgyűlés a  Módtv.-vel megváltoztatta, illetve kiegészítette a Kbtv., illetve az Átmtv. elfogadott szövegét, és a Kbtv. indítvánnyal támadott 34. § (4)–(6) bekezdése és 61.  § (5)  bekezdés d)  pontja nem lépnek hatályba, ezért e  rendelkezések vizsgálatát az  Alkotmánybíróság mellőzte, az eljárást megszüntette [Ügyrend 67. § (1) bekezdés e) pont]. [39] Az Alaptörvény 24.  cikk (4)  bekezdése alapján az  Alkotmánybíróság a  jogszabály felülvizsgálni nem kért rendelkezését csak abban az esetben vizsgálhatja, illetve semmisítheti meg, ha az a  felülvizsgálni kért jogszabályi rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben áll. Jelen esetben a Módtv. a támadott jogszabályi rendelkezéseket megváltoztatja, illetve kiegészíti, az  indítványozók által is felhívott hatalommegosztás követelménye és bírói függetlenség biztosítása érdekében. A  törvénymódosítás általános indokolása szerint az  „alkotmányos párbeszéd jegyében, a  bírói függetlenség és a  hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos rendszerünkben betöltött kiemelkedő jelentőségére tekintettel indokolt olyan további garanciák, pontosítások megfogalmazása, amelyek még inkább elősegítik, hogy a  2020. január 1-jével felálló közigazgatási bírósági szervezet betölthesse rendeltetését”. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvényben meghatározott szoros tartalmi összefüggés követelménye fennáll, ezért vizsgálatát külön indítvány nélkül kiterjesztette az indítvánnyal támadott rendelkezések módosított szövegére. [40] 3. Az  Alkotmánybíróság úgy döntött, hogy a  Kbtv. hatálybalépésének elhalasztása, illetve az  Átmtv. hatályon kívül helyezése nem akadálya az  eljárásának. Az  indítvány elfogadott és kihirdetett törvényekre vonatkozik, ezek összhangja az  Alaptörvénnyel vizsgálható. Az  Alkotmánybíróság döntése nyilvánvalóan nem akadálya annak, hogy az  Országgyűlés a  törvényeket hatályon kívül helyezze, vagy akár azok tárgyát részben vagy egészében újraszabályozza. [41] Az Alkotmánybíróság nem látta akadályát annak, hogy a Magyar Helsinki Bizottság, a Társaság a Szabadságjogokért, az  Amnesty International Magyarország és a  lengyel Helsinki Alapítvány az  Emberi Jogokért (Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Varsó, Lengyelország) a vizsgált törvényekkel kapcsolatos jogi álláspontját ismertesse. Az ügyben az  Alkotmánybíróság nem rendelt el nyilvános meghallgatást, ezért a  kérelmezők jogi álláspontjának szóbeli ismertetéséről nem kellett külön döntenie. IV. [42] Az indítványozók által kifogásoltak közül az  Alkotmánybíróság először a  kellő felkészülési idő sérelmét vizsgálta meg. [43] 1. Az  Alkotmánybíróság következetes joggyakorlata szerint a  jogállamiságból és az  annak részét képező jogbiztonság követelményéből fakadó egyik fontos elv a  kellő felkészülési idő biztosítása, melynek értelmében a  jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a  címzettek számára a  jogszabály alkalmazására való felkészülésre. E  követelményt megismétli a  jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (3) bekezdése is. A kellő felkészülési idő követelményének tartalmát az Alkotmánybíróság három ismérvben határozta meg. Eszerint a  jogszabály hatálybalépési időpontjának meghatározásakor figyelemmel kell lenni arra, hogy kellő idő maradjon a jogszabály szövegének megszerzésére és áttanulmányozására, a jogalkalmazó szervek számára a  jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, illetve a  jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a  jogszabály rendelkezéseihez az  önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz. A  kellő felkészülési idő követelményének a  jogbiztonság elvéből következő lényegi eleme, hogy a  jogszabályi rendelkezéseknek mindazok a  címzettjei, akik részére a  jogszabály új, illetve többletkötelezettségeket ír elő – legyenek akár a  jogszabály végrehajtásáért felelős (jogalkalmazó) szervek, akár az önkéntes jogkövetés szempontjából érintett egyéb személyek és szervek –, a  kötelezettségeiket potenciálisan teljesíteni tudják, és akaratuk ellenére ne kövessenek el kötelességszegést, ne valósítsanak meg jogellenes magatartást. Mind a  jogalkalmazásnak, mind pedig a  jogkövető magatartásnak feltétele a  jogszabály megismerése, ebből a  szempontból tehát a  jogszabály alkalmazására való felkészülés és a jogszabály megismerése cél-eszköz viszonyban áll egymással {6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [233]–[236], 34/2014. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [58]–[59], 3024/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [26]–[27], 3076/2017. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [46]}. [44] A kellő felkészülési idő követelményének való megfelelés vizsgálata minden esetben az  adott körülmények –  a  jogszabály kihirdetése és hatálybalépése vagy a  szabályozás normatív tartalmának kifejtése között eltelt idő, a  szabályozás új kötelezettséget előíró vagy többletkötelezettséget megállapító jellege – figyelembevételével történik. Alaptörvény-ellenesség megállapításának pedig akkor van helye, ha az előbbiekre tekintettel a felkészülési idő oly mértékben rövid, hogy az új szabályozáshoz való alkalmazkodás rendkívüli nehézségekkel járna, lehetetlen, vagy felkészülési idő egyáltalán nincs biztosítva {32/2015. (XI. 19.) AB határozat, Indokolás [58], 3002/2019. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [22]}. A  kellő felkészülési idő megállapítása és biztosítása a  jogalkotó mérlegelésének és döntésének függvénye, alaptörvény-ellenesség csak a  felkészülési időtartam kirívó, a  jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg. [45] Annak elbírálása, hogy valamely konkrét jogszabály esetében mennyi idő szükséges a  jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, esetről esetre dől el, gazdaságpolitikai, szervezési, műszaki stb. szempontok figyelembevételét igényli, vagyis alapvetően nem alkotmányjogi probléma. Az  Alkotmánybíróság ugyanis egyrészt a  jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges idő pontos felmérésének lehetőségét tekintve nincs azonos helyzetben a  jogalkotóval (jogszabály-előkészítővel), másrészt – mivel számszerű, mértékbeli kérdésben kell döntést hozni – a  probléma alkotmányjogi szempontú értékelését nem minden esetben lehet egyértelmű és kiszámítható szempontok alapján elvégezni. A jogszabály alkalmazására való felkészülési idő kirívó hiánya azonban alaptörvény-ellenességhez vezet. A  jogbiztonságot súlyosan sérti, ha az  új, illetve többletkötelezettségeket előíró jogszabályi rendelkezés kihirdetése és hatálybalépése közötti felkészülési idő elmarad, vagy olyan rövid, hogy nyilvánvaló, hogy a  jogszabály címzettjei jóhiszeműségük, legjobb szándékuk és igyekezetük ellenére sem –  vagy csak rendkívüli erőfeszítések árán – tudnának kötelezettségeiknek eleget tenni. Ellentétes a  jogállamiság elvével, ha a  kellő felkészülési idő hiányából eredően a  jogszabály címzettjei a  megváltozott rendelkezéshez való alkalmazkodás rendkívüli nehézsége miatt nyilvánvalóan, illetve az  új szabályozás megismerhetőségének hiányában valószínűsíthetően jogsértő helyzetbe kerülnek, különösen, ha emiatt joghátrányok is érik (érhetik) őket {6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [233]–[239], 3001/2019. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [79]–[80]}. [46] 2. Az  indítványozók a  kellő felkészülési idő sérelmét nagyrészt az  Átmtv. vonatkozásában vetették fel, a Kbtv. vonatkozásában az előkészítésre rendelkezésre álló idő rövidségére, illetve arra utaltak, hogy a Kbtv.-t nem előzte meg széles körű szakmai előkészítés, illetve az új rendszer felállítására alig több mint egy év maradt. [47] 2.1. Újonnan létrejövő szervezetrendszer felállásához nem elégséges a  létrehozó törvény hatálybalépése, gondoskodni kell a  szervezetrendszer tényleges működéséhez szükséges fizikai körülmények (pl. elhelyezés, közszolgáltatókkal való szerződéskötés, informatikai rendszer kialakítása stb.) megteremtéséről, a  személyi állomány összeállításáról, felkészüléséről, a  működéshez szükséges adminisztratív keretek biztosításáról is (szervi igazgatási feladatok). A feladatok egy része jogszabályi – többségében törvényi – szabályozást igényel, míg mások belső igazgatás révén végezhetőek el. Ezzel összefüggésben az  indítványozók azon kifogása, mely szerint a  két törvény előkészítését nem előzte meg széles körű szakmai előkészítés, és időben is rövid volt, nem mutat közvetlen összefüggést a felkészülési idővel. Az előkészítő munka ugyanis csak egy lépés a jogalkotás folyamatában. Az önálló közigazgatási bírósági szervezetre vonatkozó szabályozás előkészítésén egyébként egy szakértői bizottság dolgozott fél évig, amit a tervezetek véleményeztetésének fázisa követett. [48] A közigazgatási bírósági szervezetrendszer önállóságának visszaállítása a  rendszerváltás óta folyamatosan szakmai viták tárgyát képezte. A  felkészülést közvetlenül az  befolyásolja, hogy az  elfogadott jogszabályban előírt kötelezettségek mennyire sokrétűek, azok megismerésére és az  azokhoz való igazodásra mennyi idő állt rendelkezésre. A  rendes bíróságtól elkülönülő közigazgatási bíróság igazságszolgáltatási tevékenységét, a közigazgatási jogviták eldöntését eddig is viszonylag önálló szervezet látta el, a közigazgatási bíráskodásnak pedig – a  közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztésével – 1991-től működő intézményrendszere van. A  jogszabály előkészítése és megalkotása, ennek során a  szakmai és politikai döntések, a  normaszövegszerkesztés és döntéshozatal összetett folyamat, melyet sem egyes elemeiben, sem összességében a  felkészülési idővel kapcsolatban nem lehet vizsgálni és értékelni alkotmányjogi szempontból. [49] 2.2. Arról továbbá, hogy a  jogalkotó az  önálló közigazgatási bírósági szervezet felállítására alig több mint egy év felkészülést biztosított, nem állapítható meg, hogy e  felkészülési idő rendkívüli nehézségeket okozna, vagy lehetetlenné tenné a  felkészülést, különös tekintettel arra, hogy a  szabályozás a  közigazgatási bírósági szervezet önállóvá tételére, nem pedig egy előzmények nélküli szervezet felállítására vonatkozik, továbbá az  Átmtv.  az  átmeneti időben szabályozza a  működés 2020. január 1-jei megkezdéséhez szükséges alapvető lépéseket. [50] 2.3. Az  Átmtv. rendelkezései és a  kellő felkészülési idő vonatkozásában a  következők állapíthatók meg. Az  önálló bírósági szervezet felállításához kapcsolódó feladatok megvalósítása – részben legalábbis – időben szükségszerűen meg kell, hogy előzze a  szervezetrendszer tényleges felállását. Az  tehát, hogy az  Átmtv. már 2019. február 1-jén hatályba lépett, éppen a  szervezetrendszer működésének 2020. január 1-jei elindulását szolgálja. Másrészt a  törvény a  szervezetrendszer felállításához kapcsolódó feladatokat lépcsőzetesen, különböző határidőkkel határozza meg, így a  megfelelő felkészülési idő vonatkozásában sem e  február 1-jei időpont az  irányadó, hanem a  törvényben a  címzettek számára meghatározott egyes határidők. A  címzettek – vagyis azon személyek, illetve szervek, akikre nézve az Átmtv. valamilyen rendelkezést tartalmaz – köre széles, a törvény tartalmaz rendelkezéseket a közigazgatási ügyekben jelenleg ítélkező bírókra, az  igazságügyi alkalmazottakra, a közigazgatási és munkaügyi kollégiumok tagjaira, az  Országos Bírósági Hivatal (a  továbbiakban: OBH) elnökére, a  Közigazgatási Felsőbíróság elnökére, a  Kúria elnökére, illetve az  igazságügyi miniszterre nézve is. Az, hogy e  feladatokkal összefüggésben alkotmányossági, esetleg szakmai vita van, önmagában nem befolyásolja a  felkészülési idő megítélését, a végrehajtásra vonatkozó kötelezettség ugyanis ettől még fennáll. [51] 2.4. Végezetül az  indítványozók álláspontja szerint a  felkészülési idő követelményének sérelmét okozza az  is, hogy a  folyamatban lévő közigazgatási tárgyú jogegységi eljárások 2019. december 31. napján a törvény erejénél fogva megszűnnek, 2020. január 1-jét követően közigazgatási elvi bírósági határozat és elvi bírósági döntés nem tehető közzé, és a korábban közzétettek nem alkalmazhatóak. A  jogegységi határozatokat illetően az Átmtv. 19. § (1)  bekezdése szerint a  2020. január 1-jét megelőzően hozott, közigazgatási tárgyú jogegységi határozatokat az  eltérő iránymutatást tartalmazó, a  Kbtv. szerint elfogadott jogegységi határozat meghozataláig kell alkalmazni, a  folyamatban lévő közigazgatási tárgyú jogegységi eljárások 2019. december 31. napján pedig megszűnnek, vagyis nem lesz olyan időszak, amikor a joggyakorlat egységét érintő valamely kérdést ne szabályozna jogegységi határozat. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése valóban megszünteti a közigazgatási elvi határozatok és elvi bírósági döntések alkalmazhatóságát, illetve jövőbeni közzétételének lehetőségét, azonban ezek hiánya nem képezheti akadályát az  ítélkező tevékenységnek, a  bírónak tudnia kell értelmezni az  alkalmazandó jogszabályokat elvi határozatok és elvi bírósági döntések nélkül is. Az  Átmtv. ezen szabályai tehát nem gyakorolnak olyan hatást az ítélkező tevékenységre, amely különösebb felkészülést igényelne. [52] Hasonlóképpen, az  indítványozók azon kifogása, miszerint kétséges, hogy a  kinevezett bírók át tudják-e venni majd az  eddigi ügyeket, a  bírók vonatkozásában nem igényel nagyobb felkészülést, az  Átmtv. 18.  §-a rendelkezik a  folyamatban lévő ügyek felterjesztésének, illetve a  meghozott ügydöntő határozatok írásba foglalásának határidejéről (2019. december 15., illetve december 31.). E határidők már most ismertek a közigazgatási ügyekben jelenleg eljáró bírók számára, így ítélkezési tevékenységük szervezését ehhez tudják igazítani. A hivatkozott szakasz szerint a  felterjesztett ügyek iratanyagát a  Kúria elnöke legkésőbb 2020. január 15-ig megküldi a  hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bírósághoz, ahol az  addigra kiadott ideiglenes ügyelosztási rend szerint elosztják az  ügyeket, azzal, hogy ha az  ügyben addig eljárt bírót az  ügyben hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bírósághoz helyezték át, akkor a  törvényes bíróhoz való jog elvére tekintettel vissza is kapja az  előtte korábban folyamatban lévő ügyet. [53] Mindezekre tekintettel az  Alkotmánybíróság a  felkészülési idő vonatkozásában nem állapított meg alaptörvény-ellenességet. V. [54] 1. Az  indítványozók álláspontja szerint az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdésével és 26.  cikk (1)  bekezdésével ellentétesek a Kbtv. 25. § (2) bekezdés e)–f ) pontja, V. fejezet 7. címe (29–33. §), V. fejezet 12. címe (38–39. §), 51. § (2) bekezdése, 57. § (1)–(2) bekezdése, 61. § (2), (4)–(5) bekezdése, 67. §-a, 70. § (7)–(8) bekezdése, 71. §-a, 72. §-a, 73.  § (3)  bekezdése, valamint X. fejezet 31–32. címe (74–82.  §) és 83.  § (1)  bekezdése, továbbá az  Átmtv. 11.  § (6) bekezdése, 12. §-a, 13. §-a, 14. § (3) bekezdése és 15. §-a. [55] A 25.  cikk (5)  bekezdésével, valamint azon keresztül az  Alaptörvény C)  cikk (1) bekezdésével és 26.  cikk (1)  bekezdésével ellentétes a  Kbtv. 28.  § (1)  bekezdése. Az  Alaptörvény C)  cikk (1) bekezdésével, 25.  cikk (5) bekezdésével és 26. cikk (1) bekezdésével ellentétes a Kbtv. 72. § (2) bekezdése és 72. § (4) bekezdés b) pontja. [56] 2. Az  Alkotmánybíróság az  indítványhoz kötöttség elvére figyelemmel először áttekintette a  bíróságokra és bírókra vonatkozó, a  hatalommegosztással [C)  cikk (1)  bekezdés], az  ítélkező bírók függetlenségének és pártatlanságának követelményével [26. cikk (1) bekezdés, XXVIII. cikk (1) bekezdés], illetve a bíróságok igazgatásával [25.  cikk (5)  bekezdés] kapcsolatos gyakorlatát, majd röviden az  egyes igazgatási modelleket, azok megjelenését Magyarországon, illetve a Velencei Bizottság támadott jogszabályokra vonatkozó állásfoglalását. [57] 2.1. A  bírói függetlenséget mint történeti alkotmányunk vívmányát az  Alaptörvény hatálya alatt először a 33/2012. (VII. 17.) AB határozat érintette. A határozatban foglaltak szerint már az 1869. évi IV. törvénycikk, valamint az 1871. évi IX. törvénycikk is tartalmazta a bírói függetlenséget garantálni hivatott legfontosabb elemeket: személyi oldalon a  kinevezés, a felmentés, a  hivatalból való elmozdítás vagy az  áthelyezés, és az  előremenetel szabályait, szervezetileg pedig a hatásköri elkülönítést. [58] A bírói szolgálati jogviszony fokozott alkotmányi védelemben részesül, melyet szervezeti és státusbeli biztosítékok erősítenek meg. A  bírói függetlenség része a  személyi függetlenség, vagyis a  bíró nem utasítható, akarata ellenére nem bocsátható és nem mozdítható el a  helyéről, csak sarkalatos törvényben meghatározott okokból és eljárás eredményeként. A  személyi függetlenséghez tartozik, hogy a  hivatásos bíró tisztsége „egy életre” szól. A  bírói szolgálati jogviszonyok stabilitásának biztosítása olyan, az  Alaptörvényből folyó követelmény, amely más jogviszonyokhoz képest is többletgaranciákat igényel. Ilyen garanciális jelentőséggel bíró elemnek minősül az, hogy sarkalatos törvény határozza meg a  bírói jogviszony megszűnésének okait, a  hivatás gyakorlásának időtartamát, azt a  felső korhatárt, amelyen belül a  bírók elmozdíthatatlanok; szolgálati jogviszonyuk megszüntetésére – egyetértésük hiányában – csak kivételesen (súlyos fegyelmi vétség, bűncselekmény elkövetése, a  hivatás gyakorlására való alkalmatlanná válás esetén) van mód. A  bírók Alaptörvény által garantált elmozdíthatatlansága egyebek között olyan személyes garancia, amely a  bírók döntési autonómiájának biztosítéka, mivel kizárja annak lehetőségét, hogy a  törvényeknek és lelkiismeretüknek megfelelő ítéletük miatt közvetett, a  szolgálati jogviszonyukkal összefüggő retorzió érje őket. A független bíróhoz való jog ugyanakkor az eljárás alanyai számára az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított jog is. A bírók elmozdíthatatlansága a független, pártatlan bírósághoz való jog garanciája is egyben (Indokolás [74]–[85]). [59] A bírói tisztség elnyerése vonatkozásában a  12/2017. (VI. 19.) AB határozat kimondta, hogy a  kötött pályázati és kinevezési eljárás, az Alaptörvény által biztosított köztársasági elnök általi kinevezés magas közjogi legitimációnak minősül, és nem csak szimbolikus jelentősége van annak, hogy a semleges bírói hatalmat a semleges köztársasági elnöktől kapott kinevezéssel nyeri el a  bíró (Indokolás [75]). A  tisztség megszűnésével kapcsolatban pedig megállapította: a  bírói függetlenség részét képezi az, hogy a  bírókat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani, amivel nem egyeztethető össze, ha a szabályozás vagy annak hiánya visszaélésre adhat lehetőséget (Indokolás [86]). [60] A 4/2014. (I. 30.) AB határozat a  bírók függetlensége és a  javadalmazásuk közötti összefüggés kérdését vizsgálta, ugyanakkor általánosságban is tett megállapításokat a  bírói függetlenség vonatkozásában. E  határozat döntötte el továbbá azt a  kérdést is, hogy az  Alaptörvény 26.  cikk (1)  bekezdése jogot biztosít a  bírók számára a  függetlenséghez, nem csak alapelvet fogalmaz meg. A  határozatban foglaltak szerint a  bírói függetlenség az  igazságszolgáltatás függetlenségének legfontosabb garanciája. A  független igazságszolgáltatás pedig a  jogállami működés egyik fundamentuma. A  bírói függetlenség nem alapjog, nem is a  bíró kiváltsága, hanem a jogkeresők érdekét szolgálja. Ugyanakkor nemcsak igazságszolgáltatási vagy szervezési-igazgatási alapelv, hanem egyes elemeiben a bírói tisztséget viselő személy Alaptörvényben biztosított joga és kötelezettsége is. Azzal, hogy az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése a bírók szakmai és személyi függetlenségét is garantálja, jogot biztosít a bírók mint a bírói szolgálatot ellátó természetes személyek részére a függetlenséghez. [61] A bírói függetlenség a  bírói tisztséget viselő személy vonatkozásában két síkon értelmezhető, egyrészt szakmai függetlenséget, másrészt személyi függetlenséget jelent. A  szakmai függetlenség azt garantálja, hogy a  bírót ne lehessen ítélkezési tevékenysége során közvetlenül befolyásolni. Maga az  Alaptörvény deklarálja ezen garancia érvényesülése érdekében a  26.  cikk (1)  bekezdés további részében, hogy a  bírók csak a  törvénynek vannak alárendelve, és ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatók. A  személyi függetlenség pedig azt a  több összetevőből álló független közjogi státust jelenti, amely a  bírót a  szolgálati jogviszonyának fennállása során megilleti. A  bírói javadalmazás a  bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a  továbbiakban: Bjt.) értelmében a  méltányos díjazáson túl a  függetlenséget is hivatott biztosítani. A  megfelelő javadalmazás biztosítását, törvényi deklarációját a  bírókra vonatkozó szigorú összeférhetetlenségi szabályok is indokolják. A  bíró megfelelő minőségű, befolyásmentes ítélkező tevékenységében meghatározó jelentősége van az  anyagi elismerésének. Az  Alkotmánybíróság mindezek alapján azt állapította meg, hogy a  bírókat megillető javadalmazás a bírói függetlenség részét, annak egyik elemét képezi (Indokolás [40]–[51]). [62] A 3173/2015. (IX. 23.) AB határozat szerint a bírói függetlenség – még akkor is, ha egyes elemeiben a bírók részére biztosított jogként is értelmezhető – az  alkotmányos államszervezet egyik központi rendező elve, amelynek célja az  ítélkezés befolyásmentességének garantálása és egyúttal annak lehetővé tétele, hogy a bíró csak a  törvénynek alárendelve, a belső meggyőződése alapján tudja meghozni döntését (Indokolás [32]). [63] A 3154/2017. (VI. 21.) AB határozat a bírói függetlenség és a hatalommegosztás kapcsolatát illetően kiemelte, hogy noha a törvényhozó és végrehajtó hatalom kölcsönös (politikai) függésben van egymástól, a bírói hatalom viszont e politikai téren kívül létezik, függetlenül annak változásaitól. A bírói függetlenség ugyanakkor nem korlátlan, annak legfontosabb alkotmányos korlátja és egyben a bírói működés alapja az  ítélkezési tevékenység törvényeknek való alávetettsége. A  törvényeknek való alávetettség ugyanakkor a  függetlenség záloga is egyben, hiszen a  bíróságok a  politikai szféra által meghatározott és létrehozott törvényeket önállóan értelmezik. A  bírói függetlenség elve az Alkotmánybíróság korai gyakorlatában alapvetően az ítélkezési tevékenység függetlenségét jelentette. A további státuszbeli és szervezeti garanciák is (csak) a független ítélkezés biztosítását szolgálják, garantálni kell, hogy a bírók saját szakmai meggyőződésük alapján ítélkezhessenek, másrészt ki kell zárni az igazgatási befolyásolás lehetőségét is. Az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésében szabályozott bírói függetlenség ugyanakkor nemcsak alkotmányos elv, hanem egyúttal Alaptörvényben biztosított jogot is keletkeztet a bírók számára (Indokolás [19]). [64] 2.2. A  független és pártatlan ítélkezéshez való jog az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz való jog része, melynek alapján mindenkit megillet az  a  jog, hogy az  ellene emelt vádat vagy valamely perben jogait és kötelezettségeit törvény által felállított független és pártatlan bíróság bírálja el. A  bíróság függetlensége és pártatlansága két különálló alkotmányos követelmény, azonban annyiban sajátosak, hogy kizárólag egymásra tekintettel nyerhetnek értelmet {3/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [26]}. A  bírói függetlenség fenti kritériumai a  külső beavatkozástól védik a  bírót, míg a  pártatlanság követelménye az  eljáró bíróval szemben az  eljárás alá vont személy iránti előítéletmentesség és elfogulatlanság követelményét foglalja magában. Ez egyrészt magával a bíróval, a bíró magatartásával, hozzáállásával szembeni elvárás, másrészt az eljárás szabályozásával kapcsolatos objektív követelmény: el kell kerülni minden olyan helyzetet, amely jogos kétséget kelt a  bíró pártatlansága tekintetében. Ennek intézményes biztosítékát a  bírók kizárására vonatkozó eljárási szabályok biztosítják. A  pártatlan bírósághoz való alkotmányos alapjog érvényesülésének garanciája a  bírói függetlenség is, amelynek értelmében a  bírók ítélkezési tevékenységük során egyedül a  törvényeknek és saját lelkiismeretüknek vannak alárendelve, vagyis mindenféle külső befolyástól mentesen járnak el. Az eljárási szabályoknak törekedniük szükséges minden olyan helyzet elkerülésére, amely a  bíró pártatlanságát illetően jogos kétségeket ébreszthet. Ebből fakad, hogy a konkrét ügyben a bírónak nemcsak tárgyilagosan szükséges ítélkeznie, de a pártatlan ítélkezés látszatának megőrzése is feladata {25/2013. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [26], 3242/2012. (IX. 28.) AB határozat, Indokolás [13], 3154/2017. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [20]}. [65] 3. A  bíróságok igazgatására vonatkozó alkotmányos követelményekkel kapcsolatban az  Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a  bírói függetlenséget alapvetően a  bírók jogállására vonatkozó szabályozás biztosítja, e követelménnyel nem azonosítható a bíróságok funkcióspecifikus tevékenységének keretet adó bírósági szervezet teljes igazgatási függetlensége. A bírói függetlenség magában foglalja, hogy törvény hozza létre a bíróságokat és határozza meg azok hatáskörét, a bírósági határozatok kikényszeríthetőek, a bírósági határozatok törvényességének felülvizsgálatát is bíróságok végzik, illetve a bíróságok költségvetésének meghatározásába is alapvető beleszólásuk van. Figyelemmel kell lenni azonban arra, hogy a  bírósági szervezet függetlensége nem korlátlan, a  bírósági szervezet az  állam része, a  bíróságok létesítése és fenntartása az  állam feladata, vagyis a  bíróságok működéséhez szükséges más hatalmi ágakkal való együttműködés (idetartozik a  szervezet létrehozása és a  működés feltételeinek biztosítása). Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás követelményéből fakadó szervezetrendszeri függetlenség meghatározza ugyan a  bíróságok helyét a  hatalommegosztás rendszerében, valamint rendezi más alkotmányos szervekhez, elsősorban az  Országgyűléshez, a  köztársasági elnökhöz és a Kormányhoz való viszonyukat, azonban ez nem jelent teljes elkülönülést, a kapcsolatok teljes hiányát. [66] Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a  bírói függetlenség és a  bíróságok szervezeti függetlensége is az igazságszolgáltatási feladatok befolyástól mentes ellátását szolgálja. Az igazgatási feladatok ellátása önmagában nem érinti e két követelményt mindaddig, amíg a függetlenség megvalósulásához szükséges szervezeti és személyi garanciákat ezek a  megoldások nem rontják le, másként megfogalmazva a  bíró függetlenségét garanciákkal kell biztosítani az  igazgatási befolyás ellen, származzék az  akár a  bírósági szervezeten belülről, akár azon kívülről {lásd 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [61], [117]}. Az  igazgatási feladatok közül ilyen hatással bírhatnak a  bírói jogállás elnyerésével vagy annak megszűnésével, a  bírók jutalmazásával, javadalmazásával, alkalmasságuk vizsgálatával, illetve felelősségre vonásával, továbbá a  bíróságok költségvetésének meghatározásával és a  belső működésre vonatkozó szabályzatok megalkotásával kapcsolatos feladatok. [67] A 13/2013. (VI. 17.) AB határozat az  OBH elnöke igazgatási jogkörébe tartozó személyzeti jellegű intézkedéseivel kapcsolatban alkotmányos követelményként határozta meg, hogy okszerűen, kimerítően, az érintett jogorvoslathoz való jogára is figyelemmel indokolni kell az  olyan személyzeti döntéseket tartalmazó határozatokat, amelyekkel szemben jogorvoslatnak van helye – vagyis konkrét érintettnek van olyan joga vagy jogos érdeke, amely alapján jogorvoslati jog formálható. A  kiszámítható jogalkalmazói működést a  jogilag szabályozott eljárási garanciák, így az  érintettek jogorvoslati jogának biztosítása is hivatott kikényszeríteni. E  jog hatékony érvényesülésének egyik feltétele, hogy jogosultjának módjában álljon az őt érintő döntés ténybeli és jogi indokait megismerni. Az indokolási kötelezettség azonban a  jogállamiság alkotmányos alapértékéből csak akkor következik, ha az  érintett döntéssel, intézkedéssel szemben jogorvoslatnak van helye, vagyis konkrét érintettnek van olyan joga vagy jogos érdeke, amely alapján jogorvoslati jog formálható (Indokolás [46], [48]). [68] Emellett a  határozat azt is rögzítette, hogy a  hatalommegosztással kapcsolatos alkotmányossági problémát az vethetne fel, ha a jogalkotó a bíróságok központi igazgatásának olyan rendszerét alakítaná ki, amelyben a bírók kárára, más hatalmi ágak javára egyoldalú erőeltolódás lenne kimutatható (Indokolás [65]). [69] A bírói álláspályázati eljárás vonatkozásában a  bírói függetlenség és a  jogbiztonság követelményéből fakadóan a  határozat jelentőséget tulajdonított annak, hogy az  abban közreműködő – a  sorrend meghatározására, illetve annak megváltoztatására, valamint egyetértési jog gyakorlására jogosult – bírói szervek a  pályázatok elbírálására jogosult OBH elnöke, illetve a  Kúria elnöke mellett érdemi befolyással bírnak az  eljárás kimenetelére. A  bírói pályázati eljáráshoz kapcsolódó garanciak …