8/2011. (II. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló i

8/2011. (II. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján – dr. Bihari Mihály, dr. Paczolay Péter és dr. Stumpf István alkotmánybírák párhuzamos indokolásával – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 8. § (1) bekezdés alkotmányellenes, ezért azt 2011. május 31-i hatállyal megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 61. §-ának (1) bekezdése és 62. §-ának (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. 3. Az Alkotmánybíróság a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 9. § (1) bekezdése, 10. § (1) bekezdése, 15. §-a, 23. § (3) bekezdés a) pontja, 24. § (1) bekezdésének a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 49/E. §-ának alkalmazását kizáró rendelkezése, 76. § (1) és (3) bekezdése, valamint a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 60. §-a alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja. 4. Az Alkotmánybíróság a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 35. §-a alkotmányellenességének vizsgálata iránt benyújtott indítványt, valamint az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvénnyel kihirdetett, az Európai Unió Alapjogi Chartája megsértésének megállapítására irányuló indítványokat visszautasítja. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az Alkotmánybírósághoz 16 indítványt nyújtottak be, amelyben az indítványozók a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjt.) egésze, illetőleg egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezik. Az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálja el. Egyik indítványozó a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványában kezdeményezte a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 15. § (1) bekezdés e) pontjába, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 12. § (1) bekezdés b) pontjába, a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény 57. § (1) bekezdés i) pontjába, a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 22. § (1) bekezdés d) pontjába, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény 25. § h) pontjába, a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 239. § (1) bekezdés d) pontjába, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 15. § (1) bekezdés a) pontjába és (3) bekezdésébe, valamint a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 91. § (1) bekezdés b) pontjának utolsó mondatába és 96. § (10) bekezdésébe foglalt rendelkezések alkotmányossági vizsgálatát is. Az Alkotmánybíróság ez utóbbi indítványokat az Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján elkülönítette a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányosságának vizsgálatára irányuló indítványtól, és külön eljárásban fogja elbírálni. 1. Bár a Ktjt. egészére nézve csak egy indítványozó fogalmazott meg kifejezetten indítványt, az indítványozók többsége – a Ktjt. vitatott rendelkezésével összefüggésben – olyan alkotmányossági problémákra is hivatkozik, amelyek elbírálása az egész törvény alkotmányossági megítélésére kihat. 1.1. Az indítványozók álláspontja szerint alkotmányellenes az, hogy az Országgyűlés az érdekképviseleti szervek, szakszervezetek véleményének kikérése nélkül, törvényben rögzített egyeztetési szabályok megsértésével fogadta el a törvényt. Az indítványok utalnak arra, hogy a Ktjt. olyan, a munkavállalók egy jelentős csoportját egyoldalúan hátrányosan érintő rendelkezéseket tartalmaz, amelyek gyökeresen változtatták meg a közszolgálati jogviszonyokat. Az ilyen törvények elfogadásához az Országos Érdekegyeztető Tanácsról szóló 2009. évi LXXIII. törvény (a továbbiakban: OÉTtv.) 3. § (2) bekezdése alapján a kormánynak ki kellett volna kérnie az OÉT véleményét, illetőleg a Ktv.-nek az országos érdekegyeztetésre vonatkozó szabályai alapján, a Ktv. 65/B. §-a szerint egyeztetni kellett volna a köztisztviselők országos érdekképviseleti szervezeteivel. Az érdekegyeztetés mellőzésével a Kormány megsértette az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában szabályozott kötelezettségét. Az indítványozók a szociális partnerség követelményeinek megsértésével összefüggésben hivatkoznak az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvénnyel kihirdetett Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Alapjogi Charta) 27–28. cikkeire is. Az indítványozók álláspontja szerint a törvény előkészítésére vonatkozó, ezen törvényi kötelezettségek megszegése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott demokratikus jogállamiság elvét, az egyik indítványozó szerint a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezi. Egy indítványozó utal arra is, hogy a kormánynak az a magatartása, amellyel „képviselői önálló indítványok mögé bújva kerüli meg az érdekegyeztetésre, véleményeztetésre vonatkozó kötelezettségét”, ellentétes a jogállamisággal és részben kiüresíti az Alkotmány 4. §-a által nevesített szakszervezetek és más szervek érdekképviseleti jogosítványait. Ez az indítványozó kifogásolja azt is, hogy figyelmen kívül hagyták a legfőbb ügyészt – a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 28. §-a alapján – megillető véleményezési jogot, s ezáltal sérült az ügyészségnek az Alkotmány 51. § (1) bekezdésében szabályozott jogvédelmi funkciója. 1.2. Ugyanezen indítványozók hivatkoznak arra is, hogy a Ktjt. nem biztosított kellő időt arra, hogy az érintettek a törvény rendelkezéseit megismerjék, és felkészüljenek az alkalmazására, ezáltal sérelmet szenvedett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelménye. A Ktjt. 65. §-ában a hatálybalépésig biztosított felkészülési idő a közszolgálatban dolgozók jelentős körének jogállását alapjaiban megváltoztató törvény alkalmazására való felkészüléshez nem elegendő. 2. Minden indítványozó vitatja a 8. § (1) bekezdés b) pontjának azt a rendelkezését, mely szerint a kormánytisztviselői jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti. Több indítványozó ugyanazon okok miatt a 61. § (1) bekezdésének vizsgálatát is kéri, amelynek alapján a Ktjt. hatálya alá tartozó szervekkel munkaviszonyban álló munkavállalók határozatlan idejű munkaviszonyának megszüntetését teszi lehetővé indokolás nélkül rendes felmondással. 2.1. A közszolgálati jogviszony indokolás nélküli megszüntethetősége az indítványozók álláspontja szerint veszélyezteti az „elfogulatlan, pártatlan és részrehajlástól mentes” közigazgatási tevékenységet. Kiüresíti a jogsértő utasítás megtagadására vonatkozó törvényi garanciákat. Teret enged az önkényes munkáltatói döntésnek. Ezért sérti a jogbiztonság követelményét. Három indítványozó szerint az indokolás nélküli felmentés, a jogviszony önkényes megszüntetésének lehetősége kiszolgáltatott helyzetbe hozza a kormánytisztviselőket, ez sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot. Más indítványozók úgy gondolják, hogy e szabályozás következtében csorbát szenved a kormánytisztviselők vélemény-nyilvánítási szabadsága, illetőleg jó hírnévhez való joga is. 2.2. Az indítványozók kivétel nélkül hivatkoznak arra is, hogy ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott jogegyenlőség követelményét. Ésszerű indok nélkül tesz különbséget a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozó munkavállalók és a kormánytisztviselők, illetőleg a hasonló (arra is van példa, hogy azonos) közigazgatási tevékenységet végző közszolgálatban álló köztisztviselők között. Az egyik indítványozó ebben az összefüggésben felhívja az Alkotmány 9. § (1) bekezdését is, amelyből szerinte a magán- és közszférában dolgozókkal való egyenlő bánásmód kötelezettsége is következik. Az egyik indítványozó szerint a vitatott szabály az Alkotmány 70/B. §-ában szabályozott munkához való jog alapján tesz különbséget alkotmányos indok nélkül a munkavállalók különböző csoportjai között, a kormánytisztviselők hátrányára. Álláspontja szerint a foglalkozottak, a munkaviszonyban és a közszolgálati jogviszonyban álló munkavállalók e jogviszonyok alapvető jellemzőit tekintve (a foglalkoztatási jogviszonyok aszimmetrikus természete, a munkáltató utasítási joga, bérfizetési kötelezettsége, gondoskodási és gondossági kötelezettségek sora, a munkavállaló részéről a rendelkezésre állás, a személyes munkavégzés, a munkatársakkal való együttműködési kötelezettség, titoktartási kötelezettség stb.) a jogi szabályozás tekintetében azonos szabályozási körbe tartozónak, egymással összehasonlítható homogén csoportba tartoznak. E közös jellemzők sorába tartozik az is, hogy a foglalkoztatási jogviszonynak a munkáltató, a munkáltatói jogkör gyakorlója részéről történő megszüntetése esetén, a munkáltató döntését indokolni köteles. Rámutat arra, hogy a jogalkotó önkényesen emelt ki ebből a szabályozási körből egy csoportot, a kormánytisztviselőket, akiknek felmentésére nem vonatkozik a munkáltatói jogkör gyakorlójának indokolási kötelezettsége. A kormánytisztviselői jogviszonynak a munkáltatói jogkör gyakorlója által történő megszüntetésére mind a munkaviszonyban, mind más hasonló foglalkoztatási jogviszonyban állókhoz képest hátrányosabb szabályok vonatkoznak. Ez a szabályozás az Alkotmány 70/B. §-ában szabályozott alapjog tekintetében alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést eredményez. 2.3. Mivel indokolás hiányában nem várható, hogy a bíróság érdemben vizsgálja a felmentés jogszerűségét, az indokolási kötelezettség hiánya gyakorlatilag megszünteti a munkajogi védelmet. Kiüresíti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott alapvető jogot, a bírósághoz fordulás jogát. Az egyik indítványban kifejtett álláspont szerint ez gyakorlatilag kizárja a bírósághoz fordulás lehetőségét, és ez sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot. Más indítványozó szerint a hatékony bírói felülvizsgálat lehetőségének hiánya sérti az Alkotmány 70/K. §-át is. 2.4. Több indítványozó érvelése szerint a vitatott szabály sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét is. Álláspontjuk az, hogy a jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása. A vitatott szabály sérti mindazon kormánytisztviselők szerzett jogait, akik a Ktjt. hatálybalépése előtt köztisztviselők voltak, jogviszonyuk a Ktjt. szabályai alapján alakult át kormánytisztviselői jogviszonnyá. Az indítványozók hivatkoznak a 731/B/1995. AB határozat (ABH 1995, 801, 805.) azon megállapítására, mely szerint „(...) ellentétes a 'szerzett jogok' alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változást”. Felmentésük esetén az indokoláshoz való joguk olyan várománynak tekinthető, amelyre közszolgálati jogviszonyuk keletkezésétől mindvégig joggal tarthattak igényt. 2.5. Az indítványozók többsége hivatkozik az Alapjogi Charta 30. §-ában foglalt rendelkezés sérelmére is. Egy indítványozó szerint az Európai Szociális Charta, valamint az Alapjogi Charta rendelkezései a nemzetközi jog általános szabályainak tekintendők, ezért megsértésük az Alkotmány 7. § (1) bekezdésébe ütközik. 2.6. A kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli megszüntetése az indítványok szerint sérti az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot és a 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot, illetőleg az állam ezzel a szabályozással megsértette az e jogokkal összefüggő intézményvédelmi kötelezettségét. 3. Az indítványozók többsége támadja a Ktjt. 9. § (1) bekezdésének első mondatát, mely szerint a felmentési idő két hónap. Álláspontjuk szerint a felmentési időnek egységesen, a közszolgálatban eltöltött időtől függetlenül és a Ktv.-től eltérően történt meghatározása sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség követelményét. A felmentési időnek a Ktjt. hatálybalépése előtt köztisztviselői jogviszonyban állt kormánytisztviselők felmentésére való alkalmazása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, mivel szerzett jogokat von el, illetőleg a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik. Ugyanezen érvek alapján három indítványozó vitatja a Ktjt. 10. § (1) bekezdését is, amely arról rendelkezik, hogy a Ktv. mely szabályai nem alkalmazhatók a kormánytisztviselői jogviszony megszűnésére. 4. Egy indítványozó vitatja a Ktjt. 15. §-ának alkotmányosságát is. Szerinte az Alkotmányban szabályozott pihenéshez való jogot sérti a rendkívüli munkavégzés időtartamának 200 órára emelése. 5. Négy indítványozó a Ktjt. 23. § (3) bekezdés a) pontja és a 24. § (1) bekezdése azon rendelkezésének alkotmányellenességét állítja, mely szerint a kormánytisztviselők tekintetében a Ktv. 49/E. §-a nem alkalmazható. A Ktjt. 23. § (3) bekezdés a) pontja a Ktv. 49/E. §-ától eltérően, annál hátrányosabban állapította meg a jubileumi jutalom számításánál figyelembeveendő szolgálati időket. Az indítványozók álláspontja szerint alanyi jogon járó juttatások feltételeinek ilyen átmeneti rendelkezések nélküli megváltoztatása szerzett jogokat sért, és a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik, ezért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Az egyik indítványozó szerint a vitatott szabályozás ellentétes az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésében szabályozott egyenlő munkáért, egyenlő jövedelem követelményével. 6. Egy indítványban kérték a Ktjt. 35. §-a alkotmányellenességének megállapítását is. Az indítványból azonban nem állapítható meg, hogy mely okból kérik az alkotmányossági vizsgálatot, s az sem, hogy az az Alkotmány mely rendelkezésébe ütközik. 7. Két indítványozó kéri a Ktjt. 62. § (1)–(4) bekezdése, valamint a Ktv. 60. §-át módosító 66. § (17) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását is. Az egyik indítványozó álláspontja szerint az a szabályozás, amely szerint a munkavállaló a munkáltató nyilván való jogsértése esetén is csak meghatározott esetekben kérheti a bíróságtól eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatását, diszkriminatív – sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését –, mivel indokolatlanul kiemeli a Ktjt. és a Ktv. hatálya alá tartozókat abból a munkavállalói körből, akik jogsértés megállapítása esetén korlátozás nélkül kérhetik eredeti munkakörbe való visszahelyezésüket. A másik indítványozó a 4/1998. (III. 1.) AB határozatra, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, a 8. § (1)–(2) bekezdésére, valamint az 54. § (1) bekezdésére hivatkozással indokolja álláspontját. 8. Négy indítványozó vitatja a Ktjt. 76. § (1) bekezdését, amely kimondja, hogy a törvény hatálybalépésével a törvény hatálya alá tartozó szerveknél foglalkoztatott köztisztviselők és ügykezelők közszolgálati jogviszonya kormánytisztviselői jogviszonnyá alakul át. Az egyik indítványozó szerint mivel a közszolgálati jogviszony átalakítása kormánytisztviselői jogviszonnyá a korábbi szabályozáshoz képest hátrányosan módosította a jogviszony tartalmát, arra csak a köztisztviselőkkel való megegyezés alapján kerülhetett volna sor. Így a vitatott szabályozás, mivel már létrejött jogviszonyokba avatkozott be a jogalkotó, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból következő szerzett jogok védelmének követelményét, és a 8. § (1) bekezdésében szabályozott, az alapvető jogok védelmének követelménye sem valósul meg. Ugyanezen okból az indítványozó alkotmányellenesnek tartja a Ktjt. 76. § (3) bekezdését is. Szerinte egy már létrejött határozott idejű munkaviszony tartalmának módosítása a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik. Egy másik indítványozó az Alkotmány 54. §-ában szabályozott emberi méltósághoz való jogot sértőnek ítéli azt, hogy a közszolgálati jogviszony átalakulásáról csak a köztisztviselő tájékoztatásának kötelezettségét írja elő a vitatott szabályozás. II. 1. Az Alkotmánynak az indítványozók által felhívott rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit.” „7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.” „8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „35. § (1) A Kormány (...) b) biztosítja a törvények végrehajtását;” „36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel.” „40. § (3) A minisztériumok és a Kormány alá rendelt szervek alkalmazottainak jogállását, díjazását, továbbá felelősségre vonásuk módját külön törvény szabályozza.” „51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, (...)” „54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” „57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. (....) (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.” „59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.” „61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás és a szólás szabadságához, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez, valamint terjesztéséhez.” „70. § (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” „70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. (...) (4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz.” „70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők.” 2. Az OÉTtv. 3. §-ának az indítványozók által hivatkozott rendelkezései: „(2) Az OÉT intézményi keretet nyújt a kormány, valamint a munkavállalói és munkáltatói érdekképviseletek közötti konzultációnak, ennek keretében (...) b) véleményt formál a munkaviszonyt érintő legfontosabb jogszabályokról. (3) A (2) bekezdésben említett kérdések körébe tartoznak különösen (...) c) a munkajogi szabályozással, (...) összefüggő, a munkavállalók és munkáltatók jelentős részét érintő alapvető kérdések.” 3. A Ktv.-nek az egyeztetési kötelezettséggel kapcsolatosan hivatkozott – a Ktjt. elfogadásakor hatályos – 65/B. §-a: „65/B. § (1) A közigazgatási szervek – ide nem értve a helyi önkormányzatokat –, a köztisztviselők érdekeinek egyeztetése, a vitás kérdések tárgyalásos rendezése, megfelelő megállapodások kialakítása céljából a Kormány, valamint a köztisztviselők országos munkavállalói érdek-képviseleti szervezeteinek tárgyalócsoportja részvételével Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács (a továbbiakban: KÉT) működik. (2) A KÉT hatáskörébe az államigazgatásban foglalkoztatott köztisztviselők élet- és munkakörülményeire, foglalkoztatási feltételeire vonatkozó tárgykörök tartoznak. Ezekkel kapcsolatban: a) a közszolgálati jogviszonnyal összefüggő kérdésekben, b) a központi és a társadalombiztosítási költségvetésnek a közszolgálati jogviszonyban állókat érintő rendelkezéseivel összefüggésben, c) az igazgatási munkaerővel és személyi juttatásokkal való gazdálkodás elvi kérdéseiben, ki kell a véleményét kérni; d) a Köztisztviselői Etikai Kódex szabályait az Országos Önkormányzati Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanáccsal együtt állapítja meg és adja ki. (3) A KÉT a hatáskörébe utalt ügyekben tájékoztatáskérésre, illetve javaslattételre jogosult. (4) A KÉT szervezetének és működésének szabályait a Kormány nevében eljáró közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter és az érdekegyeztetésben részt vevő munkavállalói érdek-képviseleti szervezetek közötti megállapodás tartalmazza. Titkársági feladatait a központi közszolgálati hatóság látja el.” [A Ktv.-nek ezt a §-át a Ktjt. 75. § (1) bekezdés t) pontja, a Ktjt. hatálybalépésének napjával hatályon kívül helyezte.] 4. Az Alapjogi Charta indítványozók által felhívott rendelkezései: „27. CIKK A munkavállalók joga a vállalkozásnál a tájékoztatáshoz és konzultációhoz A munkavállalók vagy képviselőik számára az uniós jogban, valamint a nemzeti jogszabályokban és gyakorlatban meghatározott esetekben és feltételekkel biztosítani kell a megfelelő szintű és kellő időben történő tájékoztatást és konzultációt. 28. CIKK A kollektív tárgyaláshoz és fellépéshez való jog A munkavállalóknak és a munkaadóknak, illetőleg szervezeteiknek az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban joguk van arra, hogy megfelelő szinten kollektív tárgyalásokat folytassanak, és kollektív szerződéseket kössenek, valamint hogy érdekütközés esetén érdekeik védelmében együttesen lépjenek fel, a sztrájkot is beleértve.” „30. CIKK Az indokolatlan elbocsátással szembeni védelem Az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban minden munkavállalónak joga van az indokolatlan elbocsátással szembeni védelemhez.” 5. A Ktjt.-nek az indítványozók által vitatott szabályai: „8. § (1) A kormánytisztviselői jogviszonyt a) a kormánytisztviselő lemondással, b) a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti.” „9. § (1) A lemondási idő és a felmentési idő két hónap.” „10. § (1) A kormánytisztviselői jogviszony tekintetében a Ktv. 6. § (1) bekezdése, a 11. § (1)–(6) bekezdése, a 16–17. §-a, 17/B. §-a, 18. §-a, a 19. § (8) bekezdésének c) pontja, 19/A. § (1) bekezdésének i) pontja és (4) bekezdése nem alkalmazható.” „15. § A rendkívüli munkavégzés időtartama évente legfeljebb kettőszáz óra lehet. A rendszeresen rendkívüli munkavégzést teljesítő kormánytisztviselő számára legfeljebb évi huszonöt munkanap szabadidő átalány állapítható meg.” „23. § (3) A jubileumi jutalomra jogosító idő megállapításánál a) az e törvény és a Ktv. hatálya alá tartozó munkáltatónál munkaviszonyban, közszolgálati és kormánytisztviselői jogviszonyban eltöltött időt, b) a Kjt. hatálya alá tartozó szervnél munkaviszonyban, közalkalmazotti jogviszonyban töltött időt, c) a hivatásos szolgálati jogviszony időtartamát, továbbá d) a bíróságnál és ügyészségnél szolgálati viszonyban, munkaviszonyban, valamint e) a hivatásos nevelő szülői jogviszonyban, f) az e törvény, a Ktv., illetőleg a Kjt. hatálya alá tartozó szervnél ösztöndíjas foglalkoztatási jogviszonyban, g) az állami vezetői szolgálati jogviszonyban töltött időt kell figyelembe venni.” „24. § (1) A kormánytisztviselői jogviszony tekintetében a Ktv. 31. §-a, a 34. § (3), (5) és (6) bekezdése, a 40. § (5) bekezdése, a 41/A. § (9) bekezdése, a 43. § (1) és (6), valamint (8) bekezdése, a 44. § (1) bekezdése, a 45. § (5) bekezdése, továbbá a 49/E. § nem alkalmazható.” „35. § A fegyelmi vétséget elkövető szakmai vezetővel szemben kiszabható fegyelmi büntetések: a) megrovás, b) hivatalvesztés.” „61. § (1) A határozatlan idejű munkaviszonyt a munkáltató rendes felmondással indokolás nélkül megszüntetheti.” „62. § (1) Ha a bíróság megállapítja, hogy a munkáltató a munkavállaló munkaviszonyát jogellenesen szüntette meg, a munkavállaló abban az esetben kérheti az eredeti munkakörében történő továbbfoglalkoztatását, ha a) a megszüntetés a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe [Mt. 4. §] ütközik, vagy a munkáltató megszegi a felmondási korlátozásokra vonatkozó rendelkezéseket [Mt. 89. § (7)–(8) bekezdés, 90. § (1)–(4) és (6) bekezdés, 91. §], vagy b) a munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselő, az üzemi tanács tagjának (elnökének), illetve a munkavédelmi képviselőnek (munkavédelmi bizottság tagjainak) munkaviszonyát az Mt. 28. §-ba, a 62/A. §-ba vagy a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény 76. §-ának (3) bekezdésébe ütköző módon szüntette meg. (2) Az (1) bekezdésben foglalt esetben meg kell téríteni a munkavállaló elmaradt munkabérét (egyéb járandóságait), továbbá a munkaviszony jogellenes megszüntetésével összefüggésben felmerült kárát is. Nem kell megtéríteni a munkabérnek (egyéb járandóságnak), illetve a kárnak azt a részét, amely máshonnan megtérült vagy kellő gondosság mellett megtérülhetett volna. A kellő gondosság elmulasztásának különösen azt kell tekinteni, ha a munkavállaló az állami foglalkoztatási szervvel nem működik együtt a munkavégzésre irányuló jogviszony létesítése érdekében, nem köt álláskeresési megállapodást, illetve az e szerv által felajánlott – a foglalkoztatás elősegítéséről szóló jogszabályban foglalt feltételekre tekintettel – megfelelő munkahelyet elutasítja, továbbá maga nem keres aktívan munkahelyet. A bíróság a kellő gondosság elmulasztásának az elmaradt munkabér, egyéb járandóságok, illetve a munkavállalói kár megtérítésével kapcsolatos következményét az eset összes körülményének mérlegelése alapján állapítja meg. (3) Ha a munkaviszony (1) bekezdésben foglalt módon történő jogellenes megszüntetése esetén a munkavállaló az eredeti munkakörébe való visszahelyezést nem kéri, a munkaviszony a jogellenességet megállapító határozat jogerőre emelkedésének napján szűnik meg. Ekkor – a (2) bekezdésben foglaltakon felül a bíróság a munkáltatót – az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelésével – a munkavállaló legalább két, legfeljebb tizenkét havi átlagkeresetének megfelelő összeg megfizetésére kötelezi. (4) Ha a munkaviszonyt nem az (1) bekezdésben foglalt módon szüntették meg jogellenesen, a munkaviszony a megszüntetésről szóló jognyilatkozat szerinti időpontban megszűnik, de a munkavállaló részére – az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelése alapján – legalább két, legfeljebb harminchat havi átlagkeresetnek megfelelő átalány-kártérítést kell fizetni. (5) A munkavállalót, ha munkaviszonya nem rendes felmondással szűnt meg – a (2)–(4) bekezdésben foglaltakon kívül – megilleti a munkavégzés alóli felmentés idejére járó átlagkeresete és a rendes felmondás esetén járó végkielégítés is.” „65. § E törvény a kihirdetését követő nyolcadik napon lép hatályba.” „66. § (17) A Ktv. 60. §-a helyébe a következő rendelkezés lép: 60. § (1) Ha a bíróság megállapítja, hogy a munkáltató a köztisztviselő közszolgálati jogviszonyát jogellenesen szüntette meg, a köztisztviselő abban az esetben kérheti az eredeti munkakörében történő továbbfoglalkoztatását, ha a) a megszüntetés a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe (Mt. 4. §), illetve felmentési védelembe [Mt. 90. § (1) bekezdés] ütközik, vagy a munkáltató megszegi a felmentési korlátozásokra vonatkozó rendelkezéseket [17. § (5) bekezdés], vagy b) a munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselő, illetve a munkavédelmi képviselőnek (munkavédelmi bizottság tagjainak) közszolgálati jogviszonyát az Mt. 28. §-ába, vagy a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény 76. §-ának (3) bekezdésébe ütköző módon szüntette meg, c) a fegyelmi felelősség nem áll fenn, vagy annak megállapítása esetén a hivatalvesztés fegyelmi büntetés nem áll arányban az elkövetett fegyelmi vétség súlyával. (2) Az (1) bekezdésben foglalt esetben meg kell téríteni a köztisztviselő elmaradt illetményét (egyéb járandóságait), továbbá a jogviszony jogellenes megszüntetésével összefüggésben felmerült kárát is. Nem kell megtéríteni az illetménynek (egyéb járandóságnak), illetve a kárnak azt a részét, amely máshonnan megtérült vagy kellő gondosság mellett megtérülhetett volna. A kellő gondosság elmulasztásának különösen azt kell tekinteni, ha a köztisztviselő az állami foglalkoztatási szervvel nem működik együtt a munkavégzésre irányuló jogviszony létesítése érdekében, nem köt álláskeresési megállapodást, illetve az e szerv által felajánlott – a foglalkoztatás elősegítéséről szóló jogszabályban foglalt feltételekre tekintettel – megfelelő munkahelyet elutasítja, továbbá maga nem keres aktívan munkahelyet. A bíróság a kellő gondosság elmulasztásának az elmaradt illetmény, egyéb járandóságok, illetve a köztisztviselői kár megtérítésével kapcsolatos következményét az eset összes körülményének mérlegelése alapján állapítja meg. (3) Ha a közszolgálati jogviszony (1) bekezdésben foglalt módon történő jogellenes megszüntetése esetén a köztisztviselő az eredeti munkakörébe való visszahelyezést nem kéri, a közszolgálati jogviszony a jogellenességet megállapító határozat jogerőre emelkedésének napján szűnik meg. Ekkor – a (2) bekezdésben foglaltakon felül a bíróság a munkáltatót – az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelésével – a köztisztviselő legalább két, legfeljebb tizenkét havi átlagkeresetének megfelelő összeg megfizetésére kötelezi. (4) Ha a közszolgálati jogviszonyt nem az (1) bekezdésben foglalt módon szüntették meg jogellenesen, a közszolgálati jogviszony a megszüntetésről szóló jognyilatkozat szerinti időpontban megszűnik, de a köztisztviselő részére – az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelése alapján – legalább két, legfeljebb harminchat havi átlagkeresetnek megfelelő átalány-kártérítést kell fizetni.” „76. § (1) E törvény hatálybalépésével az 1. §-ban felsorolt szerveknél foglalkoztatott köztisztviselők és ügykezelők közszolgálati jogviszonya kormánytisztviselői jogviszonnyá, a szakmai vezetők jogviszonya e törvény szerinti jogviszonnyá alakul át. Az érintetteket e tényről a törvény hatálybalépését követő hatvan napon belül az államigazgatási szervnek tájékoztatnia kell. (...) (3) E törvény hatálybalépésével az 1. §-ban felsorolt szerveknél foglalkoztatottak esetében a Ktv. 31. §-a szerinti főosztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi és osztályvezetői megbízás e törvény erejénél fogva határozatlan idejű főosztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi és osztályvezetői munkakörré alakul át. Az érintetteket e tényről a törvény hatálybalépését követő harminc napon belül az államigazgatási szervnek tájékoztatnia kell.” 6. A Ktv.-nek a köztisztviselői jogviszony megszűnésére, valamint a felmentésre vonatkozó szabályai: „15. § (1) A közszolgálati jogviszony megszűnik: a) a kinevezésben foglalt határozott idő lejártával, b) a köztisztviselő halálával, c) e törvény erejénél fogva az e törvényben meghatározott esetekben, d) az igazságügyért felelős miniszter által vezetett minisztériumba beosztott bíró, illetve ügyész minisztériumi beosztásának megszűnésével, e) a 70. életév betöltésével, f) prémiumévek programban történő részvétel, illetőleg különleges foglalkoztatási állományba helyezés esetén az erre vonatkozó külön törvény szabályai szerint, g) a közigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnésével, h) a köztisztviselő politikai vezetővé történő megválasztásával, illetve kinevezésével. (2) A közszolgálati jogviszony megszüntethető: a) a felek közös megegyezésével, b) áthelyezéssel a kormányzati szolgálati, illetve a közalkalmazotti vagy hivatásos szolgálati jogviszonyt szabályozó jogszabályok hatálya alá tartozó szervekhez, c) lemondással, d) felmentéssel, e) azonnali hatállyal a próbaidő alatt, f) hivatalvesztés fegyelmi büntetéssel. (3) A közigazgatási szerv a közszolgálati jogviszonyt a Munka Törvénykönyve 10. § (1) bekezdése alapján azonnali hatállyal felszámolja, és az érvénytelenség jogkövetkezményeit alkalmazza, a) ha a köztisztviselő a 12/A. § (3) bekezdésében foglalt kötelezettségének ismételt szabályszerű felhívásra sem tesz eleget, és nem bizonyítja, hogy a kötelezettség elmulasztása menthető ok következménye, b) ha a foglalkoztatást kizáró és a 12/A. § (1) és (2) bekezdése alapján vizsgálandó ok fennállását a munkáltatói jogok gyakorlója a bűnügyi nyilvántartó szerv által az igazolás céljából kiállított hatósági bizonyítvány tartalma alapján megállapítja, vagy az egyéb módon a tudomására jut. (4) A közszolgálati jogviszony (3) bekezdésben meghatározott okból történő megszűnése esetén a köztisztviselőt felmentési idő és végkielégítés nem illeti meg. A megszüntetés okát és jogkövetkezményeit közölni kell a köztisztviselővel. (5) Ha a közszolgálati jogviszony a 15. § (1) bekezdés g) pontjában foglaltak alapján szűnik meg, a köztisztviselő részére a felmentés esetén meghatározott munkavégzés alóli mentesítési idejére járó átlagkeresetnek megfelelő összeget ki kell fizetni, kivéve, ha felmentés esetén a munkavégzés alóli mentesítés időtartamára a köztisztviselő illetményre nem lenne jogosult. (6) A 15. § (1) bekezdés g) pont szerinti közszolgálati jogviszony megszűnésének időpontját közvetlenül megelőző, a köztisztviselőre irányadó felmentési idővel azonos időtartam alatt a 20/A. § (3)–(4) bekezdésének megfelelő alkalmazásával meg kell kísérelni a köztisztviselő számára másik közigazgatási szervnél képzettségének, besorolásának megfelelő köztisztviselői állás felajánlását.” „17. § (1) A közszolgálati jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti. (2) A közszolgálati jogviszonyt felmentéssel meg kell szüntetni, ha a) a közigazgatási szerv jogutód nélkül megszűnik; b) a köztisztviselő feladatai ellátására alkalmatlan; c) a vezetői megbízás visszavonását követően a köztisztviselő más köztisztviselői munkakörben való továbbfoglalkoztatására nincs lehetőség vagy a munkáltató által felajánlott másik köztisztviselői munkakört a köztisztviselő visszautasítja [31. § (9) bekezdés]; d) az öregségi nyugdíjra jogosult vagy rokkantsági (baleseti rokkantsági) nyugdíjban részesülő köztisztviselő e jogcímen felmentését kezdeményezi; e) a rokkantsági (baleseti rokkantsági) nyugdíjjogosultság (9) bekezdés szerinti feltételeivel rendelkező köztisztviselő azt kérelmezi; f) az előrehozott öregségi nyugdíjjogosultság egyéb feltételeivel a felmentési idő leteltekor rendelkező köztisztviselő a (10) bekezdés szerint kérelmezi. (3) A munkáltató a (2) bekezdésben foglalt esetben a felmentést köteles megindokolni. Az indokolásból a felmentés okának világosan ki kell tűnnie és a munkáltatónak kell bizonyítania, hogy a felmentés indoka valós és okszerű. (4) A közigazgatási szerv vezetője a közigazgatási szerv hivatali szervezetében történő, 17/B. § (2) bekezdése szerinti felmentésről a közigazgatási szervnél képviselettel rendelkező munkavállalói érdek-képviseleti szerv véleményének kikérése után dönthet. (5) Ha a közigazgatási szerv jogutód nélkül szűnik meg, akkor a közszolgálati jogviszony megszüntetésével, valamint a 20/A. § (2), (5) bekezdésében meghatározott feladatokkal kapcsolatos munkáltatói intézkedéseket – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a megszűnő közigazgatási szerv hozza meg. (6) Ha a (2) bekezdés b) pontjában meghatározott alkalmatlanság egészségügyi ok következménye, a köztisztviselőt akkor kell felmenteni, ha a hivatali szervezetben vagy annak irányítása alatt álló közigazgatási szervnél a képzettségének, besorolásának és egészségi állapotának megfelelő betöltetlen munkakör nincs, vagy ha az ilyen munkakörbe való áthelyezéséhez a köztisztviselő nem járul hozzá. (7) Ha a (2) bekezdés b) pontjában meghatározott alkalmatlanság nem egészségügyi ok következménye, a köztisztviselő akkor menthető fel, ha feladatainak ellátására a munkáltató minősítési eljárásban alkalmatlannak minősítette. (8) A (2) bekezdés d) és e) pontjában foglalt jogcímen a köztisztviselő kezdeményezésére csak egy alkalommal kötelező a felmentés. (9) Ha a köztisztviselő rokkantsági (baleseti rokkantsági) nyugdíj iránti igényét érvényesíti és ezen eljárás során a rokkantság (baleseti rokkantság) tényéről és a szükséges szolgálati idő megszerzéséről az illetékes nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv értesíti, akkor az általa kezdeményezett ellátás igénybevétele érdekében a közszolgálati jogviszonyát – kérelmére – a (2) bekezdés e) pontja alapján felmentéssel meg kell szüntetni. (10) Az előrehozott öregségi nyugdíj megállapításához szükséges szolgálati időt a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv külön jogszabály szerinti határozatával kell igazolni.” III. Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján elsőként abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy megállapítható-e a törvény egészének alkotmányellenessége az indítványozók által felsorakoztatott érvek alapján. 1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában vizsgálta a törvényben előírt véleményezési jog jogosultjával való egyeztetés mellőzésével meghozott jogszabályok alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapítja meg az alkotmányellenességet, ha valamilyen jogszabály tartalma sérti az Alkotmány valamelyik rendelkezését, hanem a jogállamiság sérelme alapján akkor is, „ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével.” [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 345.] Ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján vizsgálnia kellett, hogy megállapítható-e a Ktjt. alkotmányellenessége azért, mert a Kormány az OÉTtv. 3. § (2) bekezdésében, illetőleg a Ktv.-nek – a Ktjt. elfogadásakor még hatályban volt – 65/B. §-ában szabályozott érdekegyeztetési kötelezettségének nem tett eleget. Az Alkotmánybíróság kezdetektől fogva következetesen követett gyakorlata szerint önmagában az az eljárási mulasztás, hogy a jogalkotási eljárás során a jogszabály előkészítője nem tett eleget a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szerinti egyeztetési kötelezettségének, – a Jat. szerinti vélemény-nyilvánítási joggal rendelkező szerveknek nem volt módjuk a vélemény-nyilvánításra, – nem érinti az adott törvény érvényességét. Ez a körülmény a jogszabály előkészítők, illetőleg a jogalkotó felelősségét alapozza meg, de nem teszi az elfogadott törvényt alkotmányellenessé. [Először: 352/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 228, 229.; 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 495–496.; megerősítései például: 14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338, 342.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.] Az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban összefoglalva addigi gyakorlatát az Alkotmánybíróság – a 7/1993. (II. 15.) AB határozat (ABH 1993, 418, 419–420.) megállapításaira támaszkodva – kifejtette, hogy a hatalmi ágak elválasztására épülő államszervezetben szükséges az állami és az érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása, ezért a jogalkotó tevékenység – mint közhatalmi tevékenység – nem tehető függővé közhatalommal nem rendelkező szakszervezetek és egyéb szervezetek állásfoglalásaitól. Rámutatott arra is, hogy nem minősül súlyos eljárási szabálytalanságnak és így nem eredményez közjogi érvénytelenséget, ha jogszabály előkészítése során a jogalkotó az érintett közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt, mert az ilyen vélemények beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele. (ABH 1998, 387, 396–397.) Némi fordulatot hozott az Alkotmánybíróság gyakorlatában a 30/2000. (X. 11.) AB határozat, amelyben közjogi érvénytelenség miatt alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette azt a kormányrendeletet, amelyet a törvényben vélemény-nyilvánítási joggal felruházott Országos Környezetvédelmi Tanáccsal való egyeztetés nélkül fogadtak el. E határozatában az Alkotmánybíróság „arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek – a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában – közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek” (ABH 2000, 202, 206.). Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben hangsúlyozta: „A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie.” (ABH 2000, 202, 207.) A 7/2004. (III. 24.) AB határozatában, – amelyben „a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló”, az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességét vizsgálta – ezt a határozatot az Alkotmánybíróság nem tekintette precedensnek, és nem állapította meg a törvény közjogi érvénytelenségét a miatt, hogy azt a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének törvényben biztosított véleményezési jogának mellőzésével fogadták el. E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „a törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a törvénytervezet elkészítése, s ugyanígy kívül esnek rajta az előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményeztetések. Mindezekből következően az Mtv. tervezetének előkészítése körében az előterjesztő által lefolytatott eljárások nem részei az érdemi törvényalkotási eljárásnak, így az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek, amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik. Ez csak abban az esetben fordulhatna elő, ha a törvényjavaslat tárgyalása során lenne olyan, az Alkotmány, törvény vagy a Házszabály által kötelezően előírt egyeztetés, amelyet az Országgyűlés a saját eljárásában elmulaszt.” (ABH 2004, 98, 105.) Az Alkotmánybíróság azóta is több határozatában vizsgálta a törvényben szabályozott érdekegyeztetés mellőzésével elfogadott törvények alkotmányellenességét, és a közhatalommal nem rendelkező érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés hiánya miatt nem állapította meg a törvények közjogi érvénytelenségét. [29/2006. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2006, 396, 404–406.; 87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABH 2008, 707, 725–727.; 109/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABH 2008, 886, 900–903.] Az Alkotmánybíróság 124/2008. (X. 14.) AB határozatában, amelyben a köztársasági elnök indítványa alapján az OÉTtv. alkotmányosságának elő zetes kontrollját végezte el, a közhatalom gyakorlására Alkotmányban adott felhatalmazás hiánya miatt ítélte alkotmányellenesnek az OÉT számára a jogalkotásban biztosított egyetértési jogot. Megállapította azt is, hogy az OÉT-et a jogalkotásban megillető konzultatív jogosítványok nem tekinthetők közhatalmi jogosítványoknak. (ABH 2008, 988, 996.) Az OÉT-hez hasonlóan a Ktv. 65/B. §-ában szabályozott Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács sem tekinthető közhatalmi jogosítványokkal rendelkező érdekegyeztető szervnek. Az Alkotmánybíróság e gyakorlatát figyelembe véve, az érdekegyeztetés elmaradása miatt a Ktjt. közjogi érvénytelensége és ennek alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme miatt alkotmányellenessége nem állapítható meg. 2. Az indítványozók utalnak arra, hogy ismerik – az egyik indítványozó vitatja is – az Alkotmánybíróságnak ezt a gyakorlatát, és további alkotmányossági érveket sorakoztatnak fel amellett, hogy az érdekegyeztetés mellőzése ebben az esetben a törvény alkotmányellenességét idézte elő. Az egyik indítványozó álláspontja szerint, amennyiben törvényben félreérthetetlen rendelkezés található meghatározott szervek véleményének kikérésére, a Kormány az egyeztetési feladat alól nem szabadulhat, mert a törvények végrehajtása, betartása az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja alapján általános kötelezettsége. Hivatkozik az indítványozó a 40/2005. (X. 19.) AB határozatra, amelyben az Alkotmánybíróság rámutatott az érdekegyeztetés alkotmányos jelentőségére: „demokratikus jogállamban a társadalom különböző csoportjai érdekeinek megjelenítése, azok hatékony képviselete, a társadalmi párbeszéd csatornái kiépítettsége különös jelentőségű. Ebből következően a társadalmi párbeszéd működése zavartalanságához akkor is fontos érdek fűződik, ha az erre létrehozott különböző formációkban, intézményekben való részvétel nem jelenti az Alkotmányból közvetlenül levezethető hatáskörök gyakorlását. A politikai közösséget alkotó egyes jogalanyok érdekazonossága mentén szerveződött csoportjainak, az érdekvédelmi célú szervezkedés szabadsága alapján létrehozott szervezeteknek a közhatalmat gyakorló szervek döntései meghozatalába való bevonása (a döntésekkel érintettek informálása, véleményének, javaslatainak kikérése és meghallgatása stb.) a széles körű egyeztetésen alapuló döntéshozatali mechanizmus megteremtésének alapja, amely kapcsolatban áll az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt demokratikus jogállamisággal, a demokrácia alkotmányos alapelvének érvényesülésével, valamint az Alkotmány 61. § (1) bekezdéséből származó, a közügyek informált megvitatásának követelményével is.” (ABH, 2005, 427, 444.) Egy másik indítványozó szerint azzal, hogy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvényjavaslatot nem a Kormány, hanem országgyűlési képviselők nyújtották be, a Kormány megkerülte a törvényekben szabályozott egyeztetési kötelezettségét, s ezzel kiüresítette az érdekképviseleti szervek számára az Alkotmány 4. §-ában biztosított jogosítványokat. Az Alkotmánybíróság 50/1998. (XI. 27.) AB határozatában már vizsgálta a jogalkotás rendje és az Alkotmány 4. §-ába foglalt rendelkezés összefüggését is. Megállapította, hogy az Alkotmány 4. §-a nem tartalmaz konkrét rendelkezést az érdekképviseleti tevékenység tartalmára nézve. Az Alkotmány e rendelkezéséből nem vezethető le a szakszervezetek és más érdekképviseleti szervek jogszabály-véleményezési joga, ennek elmulasztása tehát nem vezethet az Alkotmány 4. §-a alapján az alkotmányellenesség megállapításához. (ABH 1998, 387, 397.) Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja azonban megjegyezni: abból, hogy az egyeztetési kötelezettség elmulasztása nem eredményezi az elfogadott törvény közjogi érvénytelenségét, nem következik, hogy nem vet fel alkotmányossági problémát az a törvénykezdeményezési gyakorlat, melynek során a jogalanyok széles körét érintő, átfogó törvények megalkotása esetében elmarad a Kormány számára törvény által kötelezően előírt egyeztetés. A Kormány úgy kerüli meg egyeztetési kötelezettségét, hogy nagylétszámú munkavállalói kört érintő törvényjavaslatot kormánypárti képviselői indítvány alapján fogad el a parlament. Törvényben kifejezetten előírt egyeztetési kötelezettség teljesítése az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján és 36. §-án alapul. Az Alkotmány 25. § (1) bekezdése alapján törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. A parlamentáris kormányzati rendszerekre jellemző hatalommegosztás rendjében a társadalmi viszonyokat átfogóan szabályozó törvényjavaslatokat jellemzően a Kormány terjeszti elő. Ha nem a Kormány a törvényjavaslat előterjesztője, az előkészítőt nem köti a Kormány számára külön törvényben előírt egyeztetési kötelezettség, azonban a törvényjavaslattal kapcsolatosan megfogalmazott kormányzati álláspont kialakítása során is indokolt a külön törvényben vélemény-nyilvánításra feljogosított szervek véleményének kikérése. 3. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy megállapítható-e a Ktjt. alkotmányellenessége azért, mert nem biztosított megfelelő felkészülési időt arra, hogy az érintettek megismerjék és felkészüljenek az alkalmazására. Az Alkotmánybíróság számos határozatot hozott, amelyekben a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazásához szükséges felkészülési idő biztosítását az Alkotmányból folyó követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156–159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.] A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon – a jogszabály szövegének megismerésére; – a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez; – a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.) A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy „[a] jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges ¨kellő idő¨ megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg.” (ABH 1992, 45, 47.) A Ktjt.-t 2010. június 28-án hirdették ki és 65. §-a alapján a kihirdetést követő nyolcadik napon lépett hatályba. Ez egy, a közszolgálatban állók széles körét érintő, átfogó jogállási törvény hatályba léptetésére, az érintettek felkészüléséhez rövid időnek tekinthető. Alkotmányosságának vizsgálata során azonban az Alkotmánybíróságnak figyelemmel kellett lenni arra, hogy a Ktjt. elfogadására közvetlenül a kormányalakítást követően került sor, a hatálybalépésre megállapított rövid időt indokolja az új minisztériumi struktúra kialakítása. A törvény megismerését az érintettek számára biztosítja az, hogy a jogállás átalakulásáról a Ktjt. 76. § (1), illetőleg (3) bekezdése alapján az érintetteket hatvan napon belül az államigazgatási szervnek tájékoztatni kell. A státusváltozás következtében az érintettek jogi helyzetét érintő rendelkezések alkalmazására nem a hatálybalépést követően azonnal, hanem a végrehajtás folyamatában időben később kerül sor. Ezért a felkészülésre nyitva álló „kellő idő” kirívó és a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya miatt a törvény egészének alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a Ktjt. egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította. IV. Az indítványozók mindegyike vitatja a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt azon rendelkezés alkotmányosságát, amely arra ad módot, hogy a munkáltató a kormánytisztviselői jogviszonyt indokolás nélkül megszüntesse. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy e határozatában a Ktv.-nek a köztisztviselői jogviszony megszüntetésére vonatkozó szabályait nem vizsgálta. A Ktv.-nek a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló 2010. évi CLXXIV. törvénnyel megállapított 17. § (1) bekezdésébe foglalt, a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjával azonos rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat külön eljárásban bírálja el. 1. Az Alkotmány nem tartalmaz kifejezetten a közszolgálatra, az államszervezetben dolgozó, az állam közigazgatási feladatait ellátó tisztviselők jogállására nézve speciális szabályokat. Így az Alkotmány keretei között a törvényhozó nagy szabadságot élvez a közszolgálati jogviszonyok szabályozásában. 1992 előtt minden foglalkoztatási jogviszony, – így az állam feladatait ellátó köztisztviselők szolgálati viszonyai is – egységesen a Munka Törvénykönyve rendelkezéseinek hatálya alá tartoztak. 1992-ben – tekintettel a rendszerváltás folyamatában végbemenő társadalmi változásokra – az Országgyűlés alapjaiban átalakította a foglalkoztatási jogviszonyok törvényi szabályozását. A korábbi egységes munkajogi szabályozást egy differenciált szabályozás váltotta fel. A differenciálás lényege a versenyszférában, illetőleg a közszférában létrejövő foglalkoztatási jogviszonyokra vonatkozó szabályozás elválasztása volt. Az elválasztás eredményeként a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) a munka világában a korábbi szabályozáshoz képest jelentősen növelte a szerződési szabadságot, magánjogi jellegű szabályozást alakított ki. A közszférában, ahol mind a munkáltató, mind az alkalmazott jogi helyzetét az állami költségvetéstől való függőség határozza meg, alapvetően a zárt közszolgálati rendszer sajátosságainak megfelelő közjogi szabályozás jött létre. Az állam szolgálatában munkát végzők jogállását az ellátott tevékenység sajátosságainak megfelelően külön törvényekkel rendezte a jogalkotó. E törvények egyike – az Mt.-vel egyidőben elfogadott – Ktv. A Ktv. megalkotása során a törvényhozó a köztisztviselői tevékenység sajátosságainak figyelembevételével – az Európában széles körben alkalmazott – zárt közszolgálati rendszer elveinek megfelelő jogi szabályozást alakított ki. A zárt közszolgálati rendszer alapvető jellemzője, hogy a közszolgálati jogviszony tartalmát, a jogviszony alanyainak jogait és kötelezettségeit nem a felek megállapodása, hanem jogszabály, törvény határozza meg. A jogviszonyt nem mellérendelt felek szerződése, hanem az állam egyoldalú aktusa hozza létre, amelyben kinevezi a köztisztviselőt, megbízva meghatározott feladatkör, munkakör vagy tisztség ellátásával. A köztisztviselőnek nincs aktív szerepe a jogviszony tartalmának alakításában, csak arról dönthet, hogy elfogadja a törvényben meghatározott feltételek mellett a kinevezést vagy sem. A köztisztviselői jogviszony tartalmát a jog arra figyelemmel szabályozza, hogy a köztisztviselők az állam feladatait látják el, feladataik ellátása során közhatalmi jogosítványokat gyakorolnak, s ez megköveteli, hogy a törvény más munkavállalókhoz képest többlet-követelményeket támasszon a köztisztviselőkkel szemben. A köztisztviselők tevékenységének a közérdeket kell szolgálnia, szakszerű, pártatlan, befolyástól és részrehajlástól mentes kell legyen, ezért korszerű és magas szintű szakmai feltételeknek kell megfelelniük, munkájukért fokozott felelősség terheli őket, szigorú összeférhetetlenségi szabályok érvényesülnek velük szemben, ugyanakkor mivel a köztisztviselői illetmények forrása az állami költségvetés, a közszolgálatban elérhető jövedelmek általában alatta maradnak az üzleti szférában elérhető béreknek. A zárt közszolgálati rendszerek, így a Ktv. szabályozásának a kiindulópontja az, – amit a Ktv. indokolása is megfogalmaz – hogy „többletkövetelményt – amit meg lehet és meg is kell követelni a közszolgálati jogviszonyban állótól – csak többletjogosultságok fejében lehet támasztani”. Ilyen többletjogosultságok a törvény által szabályozott előmeneteli rend, törvényben biztosított illetmény, a kiszámítható és biztonságos köztisztviselői életpálya, külön juttatások. A zárt rendszerű közszolgálat egyik alapvető jellemzője a köztisztviselői jogviszonyok stabilitása, nevezetesen az, hogy a köztisztviselő csak törvényben szabályozott feltételek esetén mozdítható el hivatalából. Amíg a múlt század 80-as éveiig a zárt rendszer fokozatos kiterjedése jellemezte az egyes államok közszolgálati rendszereit, addig a 80-as évek elejétől egyre erősödött az a szemlélet, amely erőteljes kritikával illeti a zárt rendszert. Ennek hatására szinte minden európai államban közszolgálati reformfolyamatok indultak el a közigazgatás hatékonyságának, teljesítményének és színvonalának növelése érdekében. A reformok iránya a zárt rendszerek merevségének oldása és a közszolgálati jogviszonyok szabályozásának a versenyszféra munkaviszonyainak szabályozásához való közelítése. A zártrendszer merevségének oldására általánosan alkalmazott módszer, a korábban szigorúan értelmezett elbocsáthatatlanság elvének oldása és a felmentési okok szélesítése. Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága éppen erre az általános tendenciára tekintettel ajánlást fogadott el a tagállamok számára a köztisztviselők jogállásáról Európában, amelyben összefoglalta a köztisztviselői jogállás szabályozásával szemben támasztandó azon követelményeket, amelyek európai közös értéknek tekinthetők. 16. pontjában ilyen követelményként fogalmazza meg, hogy a köztisztviselői jogviszony megszüntetésére csak törvényben meghatározott esetekben és okokból kerüljön sor. (Recommendation No. R (2000) 6 of the Committee of Ministers to member states on the status of public officials in Europe) A magyar Ktv. eleve nem a felmenthetetlenség elvéből indult ki, széles körben biztosított lehetőséget a köztisztviselők felmentésére, és a felmentési okok, a felmentés feltételei az 1992 óta eltelt időben tovább bővültek. 2. A Ktjt.-t az Alkotmány 2010. május 25-i módosításának 4. §-a által megállapított 40. § (3) bekezdése alapján alkotta meg az Országgyűlés. Az Alkotmánynak ez a rendelkezése arra ad felhatalmazást a törvényhozónak, hogy a minisztériumok, a kormány alá rendelt szervek alkalmazottainak jogállását, díjazását, felelősségre vonásuk módját külön törvényben szabályozza. A Ktjt. hatálybalépésével a közigazgatási szervezeti rendszerben dolgozó tisztviselők közszolgálati jogviszonyát két egymástól eltérő jogállást biztosító törvény szabályozza. A Ktjt. hatálya alá a Kormány alá rendelt államigazgatási szervezetben (Miniszterelnökség, minisztériumok, kormányhivatalok, központi hivatalok, helyi, területi államigazgatási szervek, meg …