1/2013. (I. 7.) AB határozata a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés 2012. november 26-i ülésnapján elfogadott törvény egyes rendelkezései ala

1/2013. (I. 7.) AB határozata a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés 2012. november 26-i ülésnapján elfogadott törvény egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapításáról. Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján – dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Lenkovics Barnabás, dr. Pokol Béla és dr. Szívós Mária alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án elfogadott törvény 82. § (2) bekezdése, 88. § (1) bekezdése, 92. §-a és 106. §-a alaptörvény-ellenes. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án elfogadott törvény 151. §-a alaptörvény-ellenes. 3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án elfogadott törvény 152. § (5) bekezdése alaptörvény-ellenes. 4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án elfogadott törvény 154. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenes. 5. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án elfogadott törvény 353. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenes. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az Országgyűlés 2012. november 26-i ülésnapján a T/8405. számú törvényjavaslat alapján törvényt fogadott el a választási eljárásról (a továbbiakban: Törvény). Az Országgyűlés elnöke a Törvényt 2012. december 1-jén küldte meg a köztársasági elnöknek aláírásra és kihirdetésének elrendelésére. A köztársasági elnök az Alaptörvény 6. cikk (4) bekezdése alapján – a részére előírt határidőn belül – 2012. december 6-án az Alkotmánybírósághoz fordult. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 23. §-a alapján indítványozta a ki nem hirdetett Törvény 88. §-a, 92. §-a, 151. §-a, 152. § (5) bekezdése, 154. § (1) bekezdése és 353. § (4) bekezdése Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatát. A köztársasági elnök kifejezetten kérte, hogy a rendelkezések Alaptörvénnyel való összhangjának alkotmánybírósági vizsgálata az Abtv. 52. § (3) bekezdése alapján terjedjen ki az azokkal szoros tartalmi összefüggésben álló más rendelkezésekre is. A köztársasági elnök kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság az Abtv. 46. § (3) bekezdése alapján állapítsa meg a Törvény vonatkozásában az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket is. A köztársasági elnök elsőként a Törvény két, a központi névjegyzék tárgykörébe tartozó rendelkezését kifogásolta. A Törvény 88. §-ával kapcsolatban az Alaptörvény XXIII. cikkében biztosított jog aránytalan korlátozásának tartotta, hogy a magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgár a névjegyzékbe vétel tekintetében a lakcíméhez van kötve. A köztársasági elnök szerint az önkéntes feliratkozás lehetőségének szűkítése az Alaptörvényhez képest indokolatlan, több választói csoport (pl. ingázó, illetve időlegesen külföldön munkát vállaló, de bejelentett magyarországi lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok) számára különösen hátrányos. A Törvény 92. §-át illetően pedig az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével ellentétes, indokolatlan megkülönböztetésnek tartotta azt, hogy a Magyarországon élő állampolgárokhoz képest a Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező választópolgárok személyesen nem kérhetik a névjegyzékbe vételt, a levélben történő regisztráció lehetősége viszont az előbbiektől eltérően nyitva áll számukra. Mindezek alapján a köztársasági elnök kérte a Törvény 88. §-a és 92. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását, s e törvényhelyek kapcsán kifejezetten kérte, hogy az Alkotmánybíróság a vizsgálatát az Abtv. 52. § (3) bekezdésére tekintettel folytassa le. A köztársasági elnök a választási kampány tárgykörébe tartozó több rendelkezés Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatát is kezdeményezte. A köztársasági elnök szerint a Törvény 151. §-a, valamint 152. § (5) bekezdése ellentétes az Alaptörvény IX. cikkében biztosított véleménynyilvánítás szabadságával és a sajtószabadsággal. Alaptörvény-ellenes korlátozásnak tartotta, hogy a Törvény 151. §-a csak a közszolgálati médiaszolgáltatóknak engedi politikai reklám közzétételét, s a 151. § (3) bekezdése még a közszolgálati médiaszolgáltatók számára is megtiltja a politikai reklám közzétételét a szavazást megelőző negyvennyolc órában. Ehhez hasonlóan alaptörvény-ellenesnek tartotta, hogy a Törvény 152. § (5) bekezdése megtiltja a filmszínházaknak politikai hirdetés közzétételét a teljes kampányidőszakban. A sajtószabadság és a véleménynyilvánítás szabadságával ellentétesnek tartotta továbbá, hogy a Törvény 154. § (1) bekezdése megtiltja a kampányidőszak utolsó hat napján – beleértve a szavazás napján annak befejezéséig tartó időszakot is – a választásokkal kapcsolatos közvélemény-kutatási eredmények nyilvánosságra hozatalát. Ez utóbbival kapcsolatban a köztársasági elnök álláspontja alátámasztásaként hivatkozott az Alkotmánybíróság 6/2007. (II. 27.) AB határozatára. A köztársasági elnök végül kérte a Törvény 353. § (4) bekezdése Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatát is. Ezzel kapcsolatban hivatkozott Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.) (a továbbiakban: Ár.) 23. cikk (3)–(5) bekezdésére, amelyek időbeli korlátozás és további átmeneti szabályok nélkül alkalmazandók. Ehhez képest a Törvény 353. § (4) bekezdése a Törvény hatálybalépését követő első általános választását megelőző időszakra nem engedi alkalmazni az Ár. által előirányzott rendszert. Így a köztársasági elnök szerint ellentét van az Ár. és a Törvény 353. § (4) bekezdése között, s ezért az utóbbi ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével. A köztársasági elnök az előzetes normakontrollra irányuló indítványának mellékleteként tájékoztatásul megküldte az Alkotmánybíróságnak a Demokratikus Koalíció, a Jobbik, a Lehet Más a Politika, továbbá a Magyar Szocialista Párt parlamenti frakciójának a Törvényhez fűzött, a köztársasági elnökhöz eljuttatott észrevételeit. II. A köztársasági elnök indítványa alapján az Alkotmánybíróság által figyelembe vett rendelkezések a következők: 1. Az Alaptörvény rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „I. cikk (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége. (2) Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait. (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” „IX. cikk (1) Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. (2) Magyarország elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét, biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit. (3) A sajtószabadságra, valamint a médiaszolgáltatások, a sajtótermékek és a hírközlési piac felügyeletét ellátó szervre vonatkozó részletes szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.” „XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes. (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” „XXIII. cikk (1) Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen. (2) Az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgárának joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen. (3) Magyarországon menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert minden nagykorú személynek joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó legyen. (4) Sarkalatos törvény a választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakóhelyhez, a választhatóságot további feltételekhez kötheti. (5) A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán a választópolgár lakóhelyén vagy bejelentett tartózkodási helyén választhat. A választópolgár a szavazás jogát lakóhelyén vagy bejelentett tartózkodási helyén gyakorolhatja. (6) Nem rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt. Nem választható az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgára, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából. (7) Mindenkinek joga van országos népszavazáson részt venni, aki az országgyűlési képviselők választásán választó. Mindenkinek joga van helyi népszavazáson részt venni, aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó. (8) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Törvény határozza meg azokat a közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be.” 2. A Törvény rendelkezései: „82. § (1) A központi névjegyzék a Nemzeti Választási Iroda által vezetett elektronikus nyilvántartás. (2) A központi névjegyzék annak a választójoggal rendelkező, valamint választójoggal a nagykorúság hiánya miatt nem rendelkező, de a tizenhetedik életévét betöltött polgárnak (e fejezetben a továbbiakban együtt: választópolgár) az adatait tartalmazza, akit kérelmére a központi névjegyzékbe felvettek.” „88. § (1) A névjegyzékbe vétel iránti kérelmet a magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgár a lakcíme, illetve a 89. § (2) bekezdése szerinti esetben a tartózkodásának helye szerinti jegyzőhöz a) személyesen, b) az ügyfélkapun keresztül nyújthatja be. (2) A névjegyzékbe vétel iránti kérelmet a külföldön élő, magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgár a Nemzeti Választási Irodához a) levélben, b) az ügyfélkapun keresztül nyújthatja be.” „92. § A Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező választópolgár névjegyzékbe vétel iránti kérelmére és a névjegyzékbe vételére a külföldön élő, magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárra irányadó rendelkezéseket kell alkalmazni.” „106. § (1) A választáson az a választópolgár szerepelhet a szavazóköri névjegyzékben, aki a legkésőbb a szavazást megelőző tizenötödik napon benyújtott kérelme alapján szerepel a központi névjegyzékben. (2) A 85. § (1) bekezdés szerinti választás évének január 1. napját követő napra kitűzött választáson az a választópolgár szerepelhet a szavazóköri névjegyzékben, aki legkésőbb a szavazást megelőző tizenötödik napon benyújtott kérelme alapján az új központi névjegyzékben szerepel.” „151. § (1) A kampányidőszakban kizárólag a közszolgálati médiaszolgáltatásban tehető közzé politikai reklám, az országgyűlési képviselők választásán országos listát állító jelölő szervezetek, illetve az európai parlamenti képviselők választásán listát állító jelölő szervezetek számára azonos feltételekkel. A politikai reklámhoz véleményt, értékelő magyarázatot fűzni tilos. (2) A politikai reklám közzétételéért a közszolgálati médiaszolgáltató ellenszolgáltatást nem kérhet, és nem fogadhat el. (3) A szavazást megelőző 48 órában közszolgálati médiaszolgáltató politikai reklámot nem tehet közzé. (4) Az (1) bekezdés szerinti valamennyi lista nyilvántartásba vételét követően a jelölő szervezetek politikai reklámjait kötelesek a közszolgálati médiaszolgáltatók a Nemzeti Választási Bizottság által meghatározott időtartamban és meghatározott számú alkalommal közzétenni. Az erre felhasználható műsoridőt – amelynek tartama nem lehet több, mint 600 perc, európai parlamenti képviselők választása esetén 300 perc – médiaszolgáltatónként és a jelölő szervezetek között egyenlő arányban kell felosztani. Amennyiben az országos listát az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény 8. § (2) bekezdése, valamint az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény 5. § (1) bekezdése alapján két vagy több párt állította, e közzétételi kötelezettség pártonként nem, csak a közös pártlista tekintetében áll fenn. (5) Az audiovizuális médiaszolgáltatásban közzétételre szánt politikai reklám megrendelője köteles a reklám feliratozásáról vagy jelnyelvi tolmácsolással való ellátásáról gondoskodni. (6) A politikai reklám közzétételére egyebekben az Mttv. rendelkezéseit kell alkalmazni. (7) Az (1) bekezdésben meghatározott médiaszolgáltatáson kívül más médiaszolgáltatásban, a szolgáltatók internetes honlapján, képújságában és teletextjében politikai reklám és politikai hirdetés közzététele a kampányidőszakban tilos.” „152. § (5) Filmszínházakban politikai hirdetés közzététele a kampányidőszakban tilos.” „154. § (1) A kampányidőszak utolsó hat napján – beleértve a szavazás napján annak befejezéséig tartó időszakot is – a választásokkal kapcsolatos közvélemény-kutatás eredménye nem hozható nyilvánosságra.” „353. § (4) Az országgyűlési képviselők e törvény hatálybalépését követő első általános választását megelőző bármely választáson az Alaptörvény Átmeneti rendelkezései 23. cikk (3) bekezdése szerinti névjegyzékbe vétel megvalósítására a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény IV. Fejezetének rendelkezéseit kell alkalmazni.” III. Az indítvány megalapozott. A köztársasági elnök indítványában a Törvény központi névjegyzékbe vételre vonatkozó egyes rendelkezéseit kifogásolta, illetve kérte az Abtv. 52. § (3) bekezdése alapján az azokkal szoros tartalmi összefüggésben álló szabályozás Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát. A köztársasági elnök indítványában mindenekelőtt az Alaptörvény XXIII. cikkében garantált választójog korlátozásának vizsgálatát kezdeményezte. Az alapjogkorlátozás alkotmányosságának kritériumaira utalva kifejtette, hogy a választójog korlátozásának szükségességét a köztársasági elnök azért nem vizsgálta, mivel a korlátozás alapjai szerepelnek az Ár.-ban [23. cikk (3)–(5) bekezdés]. Az indítvány ezért a támadott részletszabályokkal összefüggésben csupán a korlátozás arányosságának kérdését vetette fel. Az Alkotmánybíróság az Ár.-nak az indítványban hivatkozott 23. cikk (3)–(5) bekezdését az indítvány benyújtását követően meghozott, 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában 2012. november 9-ei visszaható hatállyal megsemmisítette. A jelen eljárásban nem volt szükség megkeresni a köztársasági elnököt indítványa kiegészítése céljából. Egyrészt azért, mert az Abtv. 53. § (6) bekezdése alapján az Alaptörvénnyel való összhang előzetes vizsgálatára irányuló köztársasági elnöki indítvány nem vonható vissza (kérelmének terjedelmét tehát nem is szűkítheti). Az Abtv. 52. § (3) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyébként sem csak a köztársasági elnök indítványa alapján, hanem hivatalból is vizsgálhatja, illetve az Alaptörvény védelmében a jogbiztonság elvére tekintettel vizsgálnia kell a jogszabálynak az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros tartalmi összefüggésben álló más rendelkezéseit. Másrészt a köztársasági elnök megkeresése esetén az Alkotmánybíróság nem tudott volna eleget tenni az Alaptörvény 6. cikk (6) bekezdésében foglalt szabálynak, amely szerint az Alaptörvénnyel való összhang előzetes vizsgálatára irányuló indítványról soron kívül, de legkésőbb harminc napon belül határoz. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltak értelmében az alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Bár a köztársasági elnök indítványában kifejezetten – az önkéntes feliratkozás lehetőségének indokolatlan szűkítése miatt – csak a választójog korlátozása arányosságának a vizsgálatát kérte, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a szabályozásnak az Alaptörvény XXIII. cikkel való összeegyeztethetősége, s e körben szükségességének vizsgálata megkerülhetetlen. Magának a kérelemre történő névjegyzékbe vétel indokoltságának vizsgálata egyrészt előkérdése annak, hogy a kérelemre történő névjegyzékbe vételnek a részletszabályokkal történő szűkítése indokolt-e; másrészt, a jogkorlátozás arányosságának vizsgálatát a jogkorlátozás alkotmányos céljának megléte (szükségesség) esetén, ennek eredménye alapján kell elvégezni. Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az indítvány alapján mindenekelőtt a választójog gyakorlásának a Törvény által létrehozott központi névjegyzékbe vétel iránti kérelemhez kötését, s annak kapcsán a névjegyzékbe vétel kérelmezésének szükségességét is vizsgálta. 1. A Törvény 82. § (1) bekezdése szerint a központi névjegyzék a Nemzeti Választási Iroda által vezetett elektronikus nyilvántartás. A Törvény a központi névjegyzéket a választójog gyakorlásának fundamentumaként szabályozza. A központi névjegyzék tartalmazza ugyanis „annak megjelölését, hogy a választópolgár mely választáson, mely választókerületben rendelkezik a szavazás jogával, illetve mely választáson választható” a Törvény 2. mellékletének g) pontja szerint. A szavazóköri névjegyzék is a választópolgárok központi névjegyzékben nyilvántartott adatai alapján készül el, a Törvény 105. §-a szerint. A Törvény 82. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a központi névjegyzék annak a választójoggal rendelkező, valamint választójoggal a nagykorúság hiánya miatt nem rendelkező, de a tizenhetedik életévét betöltött polgárnak az adatait tartalmazza, akit kérelmére a központi névjegyzékbe felvettek. A Törvény 88. §-a alapján a központi névjegyzékbe történő felvétel kérelmezhető, a kérelem benyújtása nem kötelező, elmulasztását a Törvény nem szankcionálja. 2. A Törvény 82. § (2) bekezdésében hivatkozott, választójoggal rendelkező személyek körét maga az Alaptörvény XXIII. cikk (1)–(3) bekezdése határozza meg, az alábbiak szerint: Az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdése szerint minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen. Ezen túlmenően az Alaptörvény XXIII. cikk (2) bekezdése alapján az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgára is jogosult arra, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen. Végül pedig az Alaptörvény XXIII. cikk (3) bekezdése szerint a Magyarországon menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert minden nagykorú személynek joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó legyen. Az Alaptörvény a választójogot tehát egyrészt minden nagykorú magyar állampolgár alapvető jogaként biztosítja. Az Alaptörvény továbbá a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán alapvető jogként biztosítja az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgára választójogát is. Végül a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán a Magyarországon menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert minden nagykorú személynek is választójoga van az Alaptörvény értelmében. Az Alaptörvény e rendelkezéseihez képest a Törvény több helyen a választójog gyakorlásának feltételeként szabályozza azt, hogy a választópolgár kérje a központi névjegyzékbe való felvételét. Így a Törvény az Alaptörvény XXIII. cikkében alapvető jogként garantált választójog gyakorlását egy törvényi többletfeltételtől teszi függővé. 3. Az Alkotmánybíróság a Törvény Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatakor figyelemmel volt arra, hogy a választópolgárok aktív közreműködésével történő regisztráció kapcsán hasonló külföldi példák is ismeretesek. Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot megelőzően fontosnak tartotta rögzíteni a következőket. 3.1. Az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve; az Alaptörvényben biztosított hatásköreinek többségében az Alaptörvénnyel való összhangot vizsgálja [24. cikk (2) bekezdés a)–e) pont]. 3.2. Az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdése szerint Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A korábbi Alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulata ezzel lényegében megegyező szabályt tartalmazott, amelynek az Alkotmánybíróság a jogértelmezésre is kiható jelentőséget tulajdonított: „A 7. § (1) bekezdés első fordulata, amely szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, azt mondja ki, hogy ezek az általánosan elismert szabályok külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban – vagyis a szabályok felsorolása, illetve meghatározása nélkül – maga az Alkotmány hajtotta végre. Eszerint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai nem az Alkotmány részei, hanem vállalt kötelezettségek. Az, hogy a vállalást és a transzformációt az Alkotmány tartalmazza, nem érinti az Alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog hierarchiáját. [...] Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése azt is jelenti, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmány rendelkezésénél fogva részt vesz a nemzetek közösségében; ez a részvétel tehát a belső jog részére alkotmányi parancs. Ebből következik, hogy az Alkotmányt és a belső jogot úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai valóban érvényesüljenek”. [53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 323, 327.] 3.3. Az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése arról is rendelkezik, hogy Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. E rendelkezés a korábbi Alkotmány hasonló szabályához képest nevesítetten „Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében” garantálja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. A korábbi Alkotmány alapján az Alkotmánybíróság már kimondta: »A 7. § (1) bekezdés második fordulata – a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának biztosítása – minden „vállalt” nemzetközi kötelezettségre vonatkozik, az általánosan elismert szabályokra is. Másrészt az összhangot az egész belső joggal biztosítani kell, az Alkotmánnyal is. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése tehát az Alkotmány, a nemzetközi jogból származó szerződéssel, vagy közvetlenül az Alkotmánnyal vállalt kötelezettségek, valamint a belső jog összhangját követeli meg; az összhang biztosításában figyelemmel kell lenni mindegyikük sajátosságaira.« [53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 323, 327.] Ennek a rendelkezésnek az érvényesítését szolgálja az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f) pontjában meghatározott hatásköre, amely szerint vizsgálja a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését (megsemmisítheti a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést). 3.4. Az Alkotmánybíróság eddigi joggyakorlata során számos esetben végzett nemzetközi jogösszehasonlítást, azaz megvizsgálta más európai, illetve egyéb külföldi országok adott tárgykörre vonatkozó szabályozását [vö. az állami jelképek kérdésében a 13/2000. (V. 12.) AB határozat, a válaszadási jog tekintetében az 57/2001. (XII. 5.) AB határozat, az eutanázia kérdésében a 22/2003. (IV. 28.) AB határozat, vizsgálóbizottságok működése tekintetében az 50/2003. (XI. 5.) AB határozat, a közvélemény-kutatási eredmények közzétételének tilalmára vonatkozó kérdések tekintetében a 6/2007. (II. 27.) AB határozat, a parlament tanácskozásainak rádiós és televíziós közvetítésével kapcsolatban 20/2007. (III. 29.) AB határozat, a családon belüli erőszakkal és a távoltartással kapcsolatban 53/2009. (V. 6.) AB határozat]. A vizsgálatokban az Alkotmánybíróság jellemzően az adott jogintézmények bevezetésének indokait, célját igyekezett áttekinteni, ennek során keresve a közös elemeket és az ellentéteket is; gyakran arra a megállapításra jutva, hogy a tárgybeli jogalkotás jelentős változatosságot mutat, nemcsak a tengerentúli és az európai államok viszonyában, de az európai államok között is. Egy jogintézmény alkotmányosságának megítélése egy másik országban az adott állam alkotmánya, a szabályozásnak a jogrendszerbe illeszkedése, továbbá történeti és politikai háttér függvényében eltérő lehet. Ezért – elismerve, hogy egy szabályozási megoldás megítéléséhez segítséget jelenthet a külföldi tapasztalatok figyelembe vétele is – az Alkotmánybíróság nem tekintheti meghatározónak önmagában valamely külföldi ország példáját az Alkotmánnyal (Alaptörvénnyel) való összhang vizsgálata kérdésében. Az Alkotmánybíróság egy korai határozatában megállapította: „az indítványokban megfogalmazott az az álláspont pedig, amely szerint az alkalmazott megoldás a nemzetközi gyakorlatban példátlan, nem a nemzetközi (államközi) gyakorlatra vonatkozik, hanem a külföldi gyakorlatra, és mint ilyen, az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése szempontjából irreleváns[,] alkotmányellenesség tehát ezen az alapon sem áll fenn”. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.] E szempontokra is figyelemmel megállapítható továbbá: önmagában az a tény, hogy egy jogintézmény, szabályozási megoldás egy vagy több külföldi (akár európai demokratikus) országban létezik, az Alaptörvénnyel való összhang megítélése szempontjából nem bír döntő jelentőséggel, így Magyarország Alaptörvényében biztosított jog korlátozásának elégséges indoka sem lehet. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a jelen ügyben a támadott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az Alaptörvény vonatkozó rendelkezései és az Alkotmánybíróságnak az ezekkel összefüggő eddigi joggyakorlata, valamint az indítványban foglaltak alapján, Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeire is figyelemmel bírálta el. 3.5. Az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Emberi Jogok Európai Egyezménye) 1. Kiegészítő Jegyzőkönyve 3. cikke szerint a szabad választásokhoz való jog tekintetében „a Magas Szerződő Felek kötelezik magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítja a nép véleményének kifejezését.” 3.5.1. Az Európa Tanács alkotmányjogi tanácsadó testülete, a Velencei Bizottság (teljes nevén: Európai bizottság a demokrácia érvényesítésére a jog eszközeivel), a Code of Good Practice in Electoral Matters című dokumentumban [Opinion no. 190/2002, Strasbourg, 23 May 2003, CDL-AD(2002)23rev] foglalta össze az európai választási rendszerek alapelveit, és fogalmazott meg ezekkel kapcsolatos irányelveket és ajánlásokat. A dokumentum leírja, hogy a gyakorlatban a választói névjegyzékekkel kapcsolatban gyakran kiderül, hogy azok pontatlanok, ami vitákhoz vezet. A névjegyzékek összeállítását sokszor megnehezíti a hatóságok részéről a tapasztalat hiánya, a népességmozgások és az a tény is, hogy csak kevés állampolgár veszi a fáradságot arra, hogy a közszemlére tett névjegyzéket ellenőrizze. A Bizottság a megbízható névjegyzékek kritériumai között említi – többek között – a névjegyzékek állandóságát, továbbá a rendszeres felülvizsgálat követelményét. A dokumentum megfogalmazza, hogy a névjegyzék adatait rendszeresen, legalább évente egyszer frissíteni kell annak érdekében, hogy a helyi hatóságok begyakorolják mindazokat a feladatokat, amelyek a névjegyzék évenként azonos időpontban történő frissítéséhez kapcsolódnak; ugyanakkor azt is javasolja, hogy ahol a névjegyzékbe vétel nem automatikus, ott megfelelően hosszú időszakot kell hagyni annak kérelmezésére. A Bizottság tehát a hivatalbóli névjegyzékbe vezetés elismerése mellett nem zárja ki a kérelemre történő névjegyzékbe vétel intézményét sem, azonban nem fogalmaz meg további részletes szempontokat arra vonatkozóan, hogy az utóbbi megoldás alkalmazása milyen szabályozási környezetben, milyen körülmények között indokolt, illetve fogadható el. 3.5.2. Az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) joggyakorlatának elektronikus kereső programja (HUDOC) szerint a 15 ezer körüli érdemi ítéletből 82 ügy kapcsolódott az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikkéhez. A panaszok egy része az aktív választójogra vonatkozott, de a nagyobbik része inkább a passzív választójog gyakorlása szempontjából fogalmazódott meg. A panaszok megítélésénél a Bíróság egy jól kidolgozott szempontrendszerből indul ki, amely az utóbbi évek csaknem minden választási ügyében megjelent. 3.5.3. A Bíróság több ítéletében is foglalkozott a választójog gyakorlására vonatkozó feltételek állami biztosításának kötelezettségével, s ennek kapcsán megállapította: „Jóllehet a szerződő feleknek széleskörű mozgásszabadságuk van a választáshoz és a választhatósághoz való jog feltételeinek megfogalmazásában, a Bíróságra tartozik annak végső megállapítása, hogy az 1. jegyzőkönyv 3. cikkének követelményei teljesültek-e; meg kell győződnie arról, hogy ezek a feltételek a kérdéses jogokat nem korlátozzák-e oly mértékben, hogy az már lényegüket érinti és megfosztja őket ténylegességüktől; hogy jogszerű célra irányulnak-e; és hogy az alkalmazott eszközök nem aránytalanok vagy önkényesek. [lásd Mathieu-Mohin és Clerfayt, uo., 52. §, Gitonas és társai kontra Görögörszág, 1997. július 1, 39. §, (...) Yumak és Sadak kontra Törökország, 2008. július 8., (…) 109. §]” A Bíróság is rámutatott az állam intézményvédelmi kötelezettségére: »Meg kell továbbá jegyezni, hogy az 1. jegyzőkönyv 3. cikkében átfogott területen mindenekelőtt nem egy tartózkodási vagy be nem avatkozási kötelezettség áll, mint a polgári és politikai jogok java részében, hanem éppen az államot terhelő olyan kötelezettség, hogy pozitív inézkedéseket fogadjon el avégett, hogy „rendezzen” demokratikus választásokat. (Mathieu Mohin és Clerfayt, uo., 50. §) E tekintetben a Bíróság számot vet azzal a ténnyel is, hogy a szavazati jog, azaz az 1. jegyzőkönyv 3. cikkében garantált jog „aktív” aspektusa nem valamiféle privilégium. A XXI. században, egy demokratikus államban a vélelemnek azt kell elősegítenie, hogy ezt a jogot minél szélesebb körre terjesszék ki. [Hirst (no. 2), uo., 59. §]« (Sitaropoulos és Giakoumopoulos kontra Görögország, 2012. március 15., 67. §, Appl. no. 42202/07) „Ebből az következik, hogy a lakosság bizonyos csoportjainak vagy kategóriáinak a szavazati jogból való kizárása összeegyeztethető kell, hogy legyen az 1. jegyzőkönyv 3. cikkét megalapozó elvekkel (lásd �danoka, uo., 105. §). A Bíróság úgy ítélte meg, hogy a szavazati joghoz kapcsolt az életkori minimum vagy helybenlakási kritériumok elvben összeegyeztethetőek az 1. jegyzőkönyv 3. cikkével. [lásd Hirst (no. 2), uo., 62. §; Hilbe kontra Liechtenstein (…)] Úgy tekintette, hogy az általános választás elvétől történő generális, automatikus és differenciálatlan eltérés azzal a kockázattal jár, hogy az így választott törvényhozói testület és az általa meghozott törvények demokratikus érvényessége megkérdőjelezhető. [lásd Hirst (no. 2) uo.]” (Sitaropoulos és Giakoumopoulos kontra Görögország, A Bíróság az állam által alkotott választójogi szabályokkal szemben követelményként fogalmazta meg: „A megszabott feltételek nem akadályozhatják a törvényhozás megválasztásában az emberek szabad akarat-kifejezését, tükrözniük, és nem akadályozniuk kell az eltökéltséget a választási eljárás integritásának és hatékonyságának fenntartásában.” [Hirst kontra Egyesült Királyság (No. 2.), 2005. október 6., 62. §, Appl. no. 74025/01]. 3.5.4. A jelen ügyben is vizsgált választói regisztráció kérdését illetően iránymutató jellegű a Bíróságnak a Grúz Munkáspárt kontra Grúzia ügyben 2008. október 8-án hozott ítélete (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., Appl. no. 9103/04). Az ügy előzményeként a Bíróság figyelemmel volt arra, hogy a 2003. november 2-án tartott parlamenti választásokon Grúzia nem rendelkezett egységes központi választói névjegyzékkel, az egyes választókerületekben használt névjegyzékek szignifikáns anomáliákat és hibákat tartalmaztak (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 49. §, Appl. no. 9103/04). Ez számos választási csalásra adott lehetőséget, ami végül az országban a választásokat követően kirobbant forradalomhoz vezetett. Grúzia Legfelsőbb Bírósága a csalások miatt részben megsemmisítette a 2003. november 2-i választások eredményét, ezért a parlamenti választásokat meg kellett ismételni, amire végül 2004. március 28-án került sor. A Bíróság ítélete – mindezek után alapvetően – azt a regisztrációs rendszert vizsgálta felül, amelyet a megismételt választás céljára alakítottak ki. A Bíróságnak egyebek mellett arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy az eset összes körülményeit figyelembe véve összeegyeztethető-e az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikkével a választói regisztráció Grúziában alkalmazott aktív rendszere. A Bíróság ennek kapcsán rámutatott arra, hogy bizonyos szabályok, amelyek egy választási rendszer kontextusában elfogadhatatlanok, egy másik választási rendszerben elfogadhatók lehetnek (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 89. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság megállapította továbbá, hogy általában a választási rendszer stabilitása a kívánatos, a választások alapvető szabályait, – mint amilyen a választói névjegyzék vezetésére vonatkozó szabályozás is –, nem helyes túl gyakran módosítani, különösen nem a választások előtt, különben az állam veszélyezteti a szabad választás garanciáinak tiszteletét és az azokba vetett bizalmat (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 88. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság az adott ügyben nem állapított meg jogsértést (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 92. §, Appl. no. 9103/04), amit az eset nagyon sajátos körülményeivel indokolt, az ítélet szerint ugyanis minden választójogi szabályozás alapvetően az adott ország politikai fejlődésének fényében vizsgálandó. A Bíróság ilyen sajátos körülményként értékelte mindenek előtt azt, hogy az előző parlamenti választás kudarca a megfelelő választói névjegyzék hiányára volt visszavezethető (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 85. §, Appl. no. 9103/04). Valamint azt, hogy korábban a választókról nem volt központi névjegyzék, a rendelkezésre álló helyi listák pedig megbízhatatlanok voltak (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 85. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság figyelembe vette továbbá, hogy az aktív regisztráció javított a korábbi helyzeten, számos korábbi hibát kiküszöbölt (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 86. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság értékelte, hogy a választók még a szavazás napján is regisztrálhattak (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 86. §, Appl. no. 9103/4). Jelentősége volt továbbá annak, hogy a grúz hatóságok a nemzetközi szervezetek ajánlásait hajtották végre (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, 2008. október 8., 87. §, Appl. no. 9103/04). A Bíróság figyelembe vette végül, hogy a rendelkezésre álló igen rövid idő (lényegében négy hónap) alatt túlzott és gyakorlatilag elvárhatatlan (excessive and impracticable) lett volna egy ideális megoldást elvárni a grúz hatóságoktól (Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, A fentiek alapján általános érvénnyel megállapítható, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikke értelmében a választójog gyakorlásának aktív regisztrációhoz kötése a szabad választáshoz való jogot korlátozza. Ilyen korlátozás csak legitim cél elérése érdekében tekinthető indokoltnak. Kizárólag kellő súlyú indok legitimálhatja a korlátozást. Bejáratott, működő választói névjegyzék mellett, – figyelembe véve, hogy az általános választójog immár nem privilégium, azt a választópolgárok lehetőleg minél szélesebb köre számára biztosítani kell –, az aktív regisztráció bevezetésének ilyen kellő súlyú legitim indoka nem állapítható meg. Mindezekre figyelemmel volt az Alkotmánybíróság, amikor vizsgálta azt a kérdést, hogy a névjegyzékbe vétel iránti kérelem jogintézménye a Törvényben szabályozott formában az Alaptörvénnyel összhangban korlátozza-e a választójogot. Ezt mindazonáltal az Alkotmánybíróság az Alaptörvénnyel való összhang előzetes vizsgálatára irányuló indítvány keretei között bírálta el. 4. Az Alkotmánybíróság a választójogot számos korábbi határozatában vizsgálta. Az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatban megállapította, hogy az Alaptörvény hatályba lépése előtt hozott korábbi határozatai az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben hogyan használhatók fel az újabb ügyekben. A határozat szerint az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. A határozat kimondta, hogy az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni. A választójogot alapvető jogként az előző Alkotmány 70. §-a is rögzítette, hasonlóan elismerve azoknak a választójogát, akik az Alaptörvény XXIII. cikke alapján is rendelkeznek választójoggal. Az Alkotmány 70. §-a továbbá a választójog korlátozását is tartalmilag az Alaptörvényhez hasonlóan szabályozta; a választójog központi névjegyzékbe történő felvételre irányuló kérelem előterjesztéséhez kötését az Alkotmány sem tartalmazta. Az Alaptörvény ugyanakkor a magyar állampolgárok tekintetében a magyarországi lakóhelyet már nem határozza meg a választójog feltételeként, és ezzel a választójogot a magyar állampolgárok olyan csoportjának is biztosítja, akik korábban nem rendelkeztek választójoggal. Ez azonban nem változtat azon, hogy a választójoggal rendelkezők döntő többsége esetében az Alaptörvény XXIII. cikke az Alkotmány 70. §-ával a jelen ügyben eldöntendő alkotmányjogi kérdések szempontjából tartalmilag azonosan szabályozza a választójogot, ezért az Alkotmánybíróság a korábbi határozataiban foglalt jogértelmezését a jelen ügy vizsgálata során is irányadónak tekintette. 5.1. Az Alkotmánybíróság elsőként a választójog Alaptörvényben kifejeződő tartalmát vizsgálta. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. A B) cikk (3) bekezdése szerint a közhatalom forrása a nép, amely hatalmát a (4) bekezdés szerint a választott képviselői útján, illetve kivételesen közvetlenül gyakorolja. A népszuverenitás elve alapján a nép az alkotmány elfogadását követően annak keretei között érvényesítheti a közhatalom gyakorlására vonatkozó döntési jogát. Az Alaptörvény szerint a nép nem csupán forrása a közhatalomnak, hanem annak konstituálását követően a B) cikk (4) bekezdésében foglaltak alapján részt is vesz a közhatalom gyakorlásában. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a választópolgárok kizárólag az aktív választójog négy évenkénti gyakorlása révén tudnak befolyást gyakorolni a képviseleti szervek, különösképpen az Országgyűlés összetételére. Éppen ezért, „akár az egyenlőség, akár az általánosság bármiféle korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal.” [6/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 19, 20.] A választójogot az Alaptörvény XXIII. cikke garantálja. Az itt található választójogi szabályok a népszuverenitás elvének, valamint a demokrácia követelményének konkrét megvalósulási formái. Ebből következik, hogy a nép közvetett hatalomgyakorlásának, vagyis az aktív választójognak a korlátozása egyszersmind a B) cikkben foglalt demokrácia és népszuverenitás elveinek a korlátozását is jelenti. „A demokrácia elvén alapuló politikai rendszer elengedhetetlen feltétele a stabil, jogszerűen és kiszámítható módon működő választási rendszer.” A választói akaratnak a választások révén való kifejezése ugyanis a közhatalmat gyakorló képviseleti szerveket „konstituálja, legalizálja és legitimizálja.” [39/2002. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2002, 273, 279.] Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata során azt is kimondta, hogy a választójog „[o]lyan alapvető jog, amely az állampolgároknak az állami hatalom gyakorlásában való részvételét hivatott biztosítani és amelynek érvényesülése azt a követelményt támasztja az állammal szemben, hogy biztosítsa gyakorlásának feltételeit és jogszabály – az Alkotmány 8. § (2) bekezdésben foglalt előírásnak megfelelően törvény – határozza meg gyakorlásának módját, rendjét, valamint garanciáit.” [63/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 509, 516.] Ebből következően a választójog olyan alapjog, amely kizárólag az arra vonatkozó szabályozásban megnyilvánuló állami közreműködés révén érvényesülhet, vagyis gyakorlásának feltételeit, körülményeit az állam biztosítani hivatott. A választójog ebből a szempontból tehát kettős funkcióval rendelkező alapjog; egyrészt a választójog a közügyek vitelében való részvételt, valamint a közhatalmi döntéshozatal közvetett formáját testesíti meg az állampolgárok oldaláról, másrészt a képviseleti szerv létrehozásának és legitimációs bázisának eszközeként is szolgál. A választójog alanyi oldalán a választójogosultság, mint az állampolgár politikai alapjoga áll. A választójog az Alaptörvényben elismert, – a népszuverenitás elvének érvényre juttatását garantáló – alapvető jog. A választójog alanyi oldalán alapvetően a választásra jogosult állampolgár azon szabadsága áll, amelynek birtokában jogosult eldönteni, hogy gyakorolja-e a választójogát vagy sem, illetve, hogy kire adja le szavazatát. A választójog gyakorlásának biztosítása érdekében az államnak aktív magatartást kell tanúsítania. A választójog intézményvédelmi oldalán az állam a választójog gyakorlását lehetővé tevő, azt elősegítő szabályok megalkotására, és azok érvényesítésére köteles. Az állam intézményvédelmi kötelezettségéből következik, hogy nem gördíthet olyan akadályt a választójog gyakorlása elé, amely a választási részvételt alaptörvény-ellenesen korlátozná. A választójog, mint alanyi jog érvényesíthetőségének feltétele tehát, hogy az állam a választójog gyakorlását biztosítsa, és azt megfelelő garanciákkal védje. A választójog alanyi oldala és az azt garantáló állami intézményvédelmi kötelezettség keretei között a választójogi rendszer konkrét szabályozására nézve az Alkotmánybíróság a következő gyakorlatot alakította ki. Az Alkotmánybíróság a 63/B/1995. AB határozatban kimondta, hogy „az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során. A törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a választójogi szabályok megalkotása során is, csak az Alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne ütközzenek, Alkotmányban szabályozott alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak.” (ABH 1996, 509, 513.) Az Alkotmánybíróság gyakorlatából a fentiek szerint az következik, hogy a választójognak lényeges szerepe van a ténylegesen működő demokrácia érvényesülésében. Az általános és egyenlő választójog maradéktalan biztosítása által érhető el, hogy a megválasztott (törvényhozó) hatalom és az általa elfogadott döntések (törvények) legitimitása ne legyen megkérdőjelezhető. Az állam alapvetően széles mérlegelési lehetőséget élvez a konkrét szabályozás területén, a választójog gyakorlásának feltételei azonban nem nehezíthetik meg a népakarat szabad kifejezését, továbbá nem gátolhatják a választójogban kiteljesedő döntési szabadságot. Ritkán lehet önmagában egyetlen választási szabályról vagy valamely választójogi jogintézményről megállapítani, hogy az a szabad választást korlátozza. A választási szabályoknak összességében kell megfelelniük annak a követelménynek, hogy mindenek felett a választók véleményének szabad kifejezését segítsék elő. 5.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően a választójog korlátozásának feltételeit, követelményeit vizsgálta. Az Alaptörvény a választójog garantálása mellett szűk körben maga is meghatároz kizáró feltételeket. Így a XXIII. cikk (6) bekezdése értelmében nem rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt. Nem választható továbbá az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgára, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából. Az Alaptörvény XXIII. cikk (4) bekezdése szerint sarkalatos törvény a választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakóhelyhez, a választhatóságot további feltételekhez kötheti. Az Alaptörvény tehát kifejezetten csak az ismertetett esetekben teszi lehetővé a választójog kizárását. Az Alaptörvény a választójog más korlátozását, így annak a központi névjegyzékbe történő felvételre irányuló kérelem előterjesztéséhez kötését nem ismeri. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a választójogosultságból való kizárásra vonatkozó szabályoknak az alkotmány választójogi klauzulájából kell kitűnnie. A korábbi Alkotmány 70. §-ához hasonlóan az Alaptörvény XXIII. cikkének szövege is azt az értelmezést támasztja alá, miszerint az itt meghatározott választójogi feltételek köre zárt rendszert alkot. Ebből következően a választójogból való kizárás csak a XXIII. cikkben foglalt, kifejezetten nevesített esetekben lehetséges. Az Alkotmánybíróság ezt az elvet követte abban az ügyben, amikor a választhatóságra vonatkozóan a 70. §-on kívüli, más kizáró okot állító törvényi rendelkezés alkotmányellenességét mondta ki. A 16/1994. (III. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejezetten deklarálta, hogy „nem lát alkotmányos lehetőséget arra, hogy a törvény az Alkotmány rendelkezéseiben foglaltakon túl a passzív választójogot kizáró okot állapítson meg.” Ezzel egyidejűleg pedig megállapította, hogy a törvényben foglalt további kizáró ok a választójoghoz szükséges feltételeken túl, alkotmányosan nem indokolható módon támasztana újabb feltételt a passzív választójogi jogosultsághoz. (ABH 1994, 79, 82.) Ezt az álláspontját az Alkotmánybíróság a 339/B/1994. AB határozatában is megerősítette (ABH 1994, 707, 710.). Az Alaptörvény XXIII. cikkében foglalt kizáró okok zárt jellegét a (4) bekezdés szövege is megerősíti, amely szerint az aktív választójog teljessége csak magyarországi lakóhelyhez köthető. A választójogból történő kizárás kifejezett alaptörvényi nevesítése mögött az a garanciális szempont áll, hogy a választójog ilyen korlátozására kizárólag alkotmányozói, illetve alkotmánymódosítói hatalom birtokában, konszenzussal, a választójogra vonatkozó szabályok közé iktatva kerülhessen sor. Az Alkotmánybíróság tehát a választójogból történő kizáró okok zárt alaptörvényi követelményét az Alaptörvény szövege, illetve a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat alapján is irányadónak tekinti. Ezzel egyidejűleg az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a választójog gyakorlásának konkrét módja és részletszabályai az Alaptörvény XXIII. cikkének, valamint az alapjog korlátozására irányadó I. cikk (3) bekezdése alapján törvényben szabályozandók. 6.1. Az Alkotmánybíróság a 63/B/1995. AB határozatban utalt arra, hogy az Országgyűlés köteles az állami hatalom gyakorlásában való részvételt biztosítani, és ennek megfelelően köteles a választójog gyakorlásának rendjét és garanciáit kialakítani. Az ilyen (pl. adminisztratív jellegű), a választójogosultság lényegét nem érintő feltételeket tartalmazó szabályokra is alkalmazandók az alapjogok korlátozására vonatkozó rendelkezések. Ennek megfelelően a 16/1994. (III. 25.) AB határozat kimondta, hogy „az aktív és a passzív választójog […] lényeges tartalmát törvény nem korlátozhatja.” (ABH 1994, 79, 81.) A választójog gyakorlását tehát törvény az alapjog korlátozására vonatkozó alaptörvényi szabályok betartásával feltételhez kötheti, illetve korlátozhatja. Egy ilyen eljárási jellegű feltétel szükségességéről és arányosságáról döntött például az Alkotmánybíróság a választások két fordulója között kiadott igazolás ügyében [298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696, 699.]. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltak értelmében tehát az alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Ezért az Alkotmánybíróság az indítvány alapján a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a Törvény az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébe ütköző módon korlátozza-e a XXIII. cikk szerinti választójogot akkor, amikor azt a központi névjegyzékbe történő felvételre irányuló kérelem előterjesztéséhez köti. A Törvény a választási eljárás szabályozása keretében rendelkezik a központi névjegyzékről, illetve a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelemről, s ennek benyújtását olyan feltételként határozza meg, amelynek hiányában a választójog nem gyakorolható. Ezáltal a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelem a Törvény alapján az alapvető jog gyakorlása korlátozásának minősül, amelyre az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint kerülhet sor. Ennél fogva az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy van-e olyan alapvető jog vagy alkotmányos érték, amelynek védelme feltétlenül szükségessé teszi a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelem Törvény szerinti benyújtását a választójog gyakorlásához. 6.2. A Törvény az aktív választási regisztráció módszerét vezeti be, oly módon, hogy a jegyzőnél személyesen vagy bizonyos körben levélben, illetve az ügyfélkapun keresztül benyújtandó, a névjegyzékbe vétel iránti kérelem a választójog gyakorlásának feltétele. A magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgárok esetében ugyanakkor – az alábbiakban kifejtettek szerint – nincs alkotmányosan igazolható indok arra, hogy a szabályozás kizárja a választójog gyakorlásából azokat, akik nem kérték felvételüket a névjegyzékbe. Magából a Törvény szövegéből is megállapítható, hogy az állam számára egyéni kérelmek nélkül is rendelkezésére állnak a magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgárokra vonatkozóan a központi névjegyzék összeállításához szükséges adatok. A Törvény 90. § (1) bekezdése szerint a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelemnek a választópolgár nevét, anyja nevét, személyi azonosítóját kell alapvetően tartalmaznia. Vagyis olyan személyes adatokat, amelyeket a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás is magában foglal, a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Nytv.) 11. § (1) bekezdése alapján. A Törvény 90. § (1) bekezdése szerinti tartalommal előterjesztett kérelem alapján jön tehát létre a központi névjegyzék, amely végeredményben alapul szolgál a szavazóköri névjegyzék Nemzeti Választási Iroda által történő elkészítéséhez, s ezen keresztül a választójog gyakorlásához. A Törvény 105. §-a és 3. számú melléklete értelmében a szavazóköri névjegyzék mindazonáltal nemcsak a központi névjegyzékben szereplő adatokat tartalmazza a választópolgárokról, hanem más olyan személyes adatot (pl. lakcím) is, amihez a Nemzeti Választási Iroda eleve csak a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartásból jut hozzá. A Nemzeti Választási Irodának tehát a szavazóköri névjegyzék összeállításánál – a nyilvántartásban szereplő választópolgárokat illetően – mindenképpen fel kell használnia a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartást, ami az előzőekben kifejtettekből következően az Nytv. 11. § (1) bekezdése alapján a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelemben foglalt adatokat a választópolgárok jelentős részére éppen úgy tartalmazza. Figyelemmel arra, hogy a választójog gyakorlásához szükséges szavazóköri névjegyzék összeállításánál a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartást is fel kell használni, s a Törvény szerinti központi névjegyzék a választópolgárok túlnyomó többsége vonatkozásában csak olyan adatokat tartalmaz, amely az előző nyilvántartásból is megismerhető, a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelem nem tekinthető a választójog gyakorlásához minden választópolgár vonatkozásában feltétlenül szükséges korlátozásnak. Az állam rendelkezésére álló nyilvántartásokat a Törvény maga is olyanoknak tekinti, mint amelyek alkalmasak a választások zökkenőmentes és átlátható lebonyolítására. A Törvény 91. § (1) bekezdése alapján a névjegyzékbe vétel iránti kérelem adatait össze kell vetni a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás, személyi azonosítóval nem rendelkező kérelmező esetén a magyar állampolgárságát igazoló okirata nyilvántartásának adataival. A Törvény 126. § (1) bekezdése szerint pedig az a választópolgár ajánlhat jelöltet, aki a választáson a választókerületben választójoggal rendelkezik, függetlenül attól, hogy szerepel-e a központi névjegyzékben. Ezt támasztja alá a Törvény 130. § b) pontjában foglalt rendelkezés is, amely szerint az ajánlás akkor érvényes, ha az ajánló választópolgár ajánlóíven feltüntetett adatai a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás adataival teljeskörűen megegyeznek. Egyértelmű tehát, hogy a szabályozás alapján léteznie kell a választópolgárok olyan nyilvántartásának is, amely nem az egyéni kérelmeken alapul. A központi névjegyzék mellett, amelybe kérelemre lehet bekerülni, a központi névjegyzékbe vételre jogosult választópolgárokról is készül hivatalból egy másik nyilvántartás (erre szükség van egyebek mellett a szavazókörök kialakításnál a Törvény 77. §-a, illetve 80. §-a alapján), annak érdekében, hogy a Nemzeti Választási Iroda tájékoztatni tudja a jogosultat a választójoga gyakorlásának feltételeiről és névjegyzékbe vétele módjáról (Törvény 86. §). Az alkotmánybírósági vizsgálat során megfogalmazódott az a kérdés is, hogy a választójog gyakorlásának kérelemre történő névjegyzékbe vételhez kötése – bár erre a Törvény indokolása nem utal – szükséges-e esetleg a választójog egyenlőségének elősegítése érdekében. Az Alkotmánybíróságnak a régi Vjt. és végrehajtási rendelete mellékletei alkotmányossági vizsgálata tárgyában hozott 22/2005. (VI. 17.) AB határozatából következik, hogy az egyéni választókerületek területének megállapítása, valamint az egyes választókerületekre jutó választópolgárok száma közvetlen összefüggésben van a választójog érvényesülésével, ezen belül az egyenlő választójog alapelvével. Az egyéni választókerületek megyénkénti megoszlása és az egyes választókerületek területének körülírása ugyanis alapvetően befolyásolja az egyéni jelöltekre leadható szavazatok súlyát. Ezekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság azt az alkotmányossági követelményt állapította meg, hogy az egyéni választókerületekben a választásra jogosultak száma a lehető legkisebb mértékben és csak megfelelő alkotmányos indokkal térhet el egymástól (ABH 2005, 246, 254.). Az egyéni jelöltekre leadható szavazatok súlya egyenlőségének előmozdítása a jelen ügyben a hosszabb távon, munkavállalás vagy tanulás miatt külföldön tartózkodó, de a személyiadat- és lakcímnyilvántartás szerint magyarországi lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok szavazásával összefüggésben merül fel. Az ebbe a csoportba tartozó választópolgárok – akik közül sokuk tartós külföldi tartózkodásáról a magyar államigazgatási szerveknek nincs tudomása – az egyéni választókerületek arányos kialakítása [Vjt. 4. §] szempontjából a bejelentett magyarországi lakóhelyük szerinti egyéni választókerületbe számítandók; ugyanakkor – bár a Törvény biztosítja számukra a külképviseleti, illetve a levélben történő szavazást – nem kizárt, hogy a szavazás napján Magyarországon tartózkodó választópolgárokhoz képest jelentősen kisebb arányban fognak választójogukkal élni. Ez pedig – főként, ha az érintett választópolgárok száma országosan százezres nagyságrendűre tehető –, ahhoz is vezethet, hogy egyes választókerületekben jelentős eltérés lehet a választójogosultak száma és azok száma között, akik választójogukat jó eséllyel ténylegesen is gyakorolni fogják, ami a különböző egyéni választókerületekben lévő választópolgárok egyéni jelöltekre leadható szavazata tényleges súlyában nagyobb egyenlőtlenségeket is eredményezhet. Ezzel a szemponttal kapcsolatban azonban az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá: egyrészt, a Vjt. szerint az egyéni választókerületek arányosítását az országgyűlési képviselők megelőző általános választásának napján választásra jogosultak számához viszonyítva – nem pedig az adott választásra feliratkozottak számára tekintettel – kell elvégezni [4. § (8) bekezdés]. Másrészt, az adott választásra feliratkozottak számára figyelemmel törvényesen nem is lehetne arányosítani a választókerületeket: a Vjt. ugyanis – a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatában foglaltaknak megfelelően – rögzíti, hogy az országgyűlési képviselők általános választását megelőző év első napja és az országgyűlési képviselők általános választásának napja közötti időben nem kerülhet sor a választókerületi határok módosítására [4. § (6) bekezdés], tehát egy adott választás vonatkozásában a Törvény szerinti feliratkozás időszaka még el sem kezdődik, amikor a választókerületi határok módosíthatóságának időszaka már lezárult. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a választójog gyakorlásának a Törvény alapján kérelemre történő névjegyzékbe vételhez kötése a választójog tényleges egyenlőségének előmozdítását sem célját, sem eredményét tekintve nem szolgálja, ezáltal nem képezheti a vizsgált korlátozás alkotmányos indokát. Az Alkotmánybíróság a szabad választójog alapján az Alaptörvény XXIII. cikkébe ütközőnek minősítette a Törvény 82. § (2) bekezdését. Eszerint ugyanis a választójog gyakorlásának biztosítását szolgáló központi névjegyzék nem tartalmazza az összes olyan választópolgár adatait, akiknek választójoga a nyilvántartásból megállapítható, hanem csak azokét, akiket kérelmükre felvettek a központi névjegyzékbe. Az Alkotmánybíróság továbbá megállapította, hogy a Törvény az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébe ütköző módon korlátozza a XXIII. cikkben biztosított választójogot azáltal, hogy általánosságban a központi névjegyzékbe történő felvételre irányuló kérelem előterjesztéséhez köti a választójog gyakorlását, jóllehet e kérelem előterjesztése a választójog gyakorlásához nem minden választópolgár esetében feltétlenül szükséges. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Törvény 106. § (1) bekezdése és (2) bekezdése alaptörvény-ellenes. Az Alkotmánybíróság e döntésénél figyelembe vette, hogy a választójog gyakorlásának eljárási feltételei vonatkozásában milyen – a korábbi Alkotmánnyal és az Alaptörvénnyel is összhangban álló – szabályozás alakult ki a Törvény tervezett hatálybalépését megelőzően (ami jelenleg is hatályban van …