12/2017. (VI. 19.) AB határozata a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. CXXV. törvény egyes szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapítá

12/2017. (VI. 19.) AB határozata a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. CXXV. törvény egyes szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről. Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálata tárgyában – dr. Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolásával és dr. Szívós Mária alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 74.  § g)  pont „a bírói szolgálati jogviszony,” szövegrésze alaptörvény-ellenes, ezért azt 2018. június 29-i hatállyal megsemmisíti. A 74. § g) pont a következő szöveggel fog hatályban maradni: „g) foglalkoztatási jogviszony: az  igazságügyi szolgálati jogviszony, az  ügyészségi szolgálati jogviszony, a  hivatásos szolgálati viszony, a  hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati viszonya, a  közszolgálati jogviszony, a  kormányzati szolgálati jogviszony, az  állami szolgálati jogviszony, a  közalkalmazotti jogviszony, a  munkajogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony;” 2. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 71.  § (2)  bekezdés e)  pont „bíró,” szövegrésze alaptörvény-ellenes, ezért azt 2018. június 29-i hatállyal megsemmisíti. A 71.  § (2)  bekezdés e)  pont a  következő szöveggel fog hatályban maradni: „e) igazságügyi alkalmazott esetében a  munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában az Országos Bírósági Hivatal elnöke,” 3. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 72/B. § (2) bekezdés e) pont „vagy a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója” és „így különösen” szövegrészei alaptörvény-ellenesek, ezért azokat 2018. június 29-i hatállyal megsemmisíti. A 72/B.  § (2)  bekezdés e)  pont a  következő szöveggel fog hatályban maradni: „e) a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonyban álló személlyel kapcsolatban a  nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult nemzetbiztonsági kockázatra utaló körülményről, az  alábbiakról szerez tudomást:” 4. Az  Alkotmánybíróság a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 70.  § (1)  bekezdés második mondat „bíró és” szövegrész alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja. 5. Az  Alkotmánybíróság a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 71.  § (4)  bekezdése és 72/B. § (8) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. I. [1] 1. A  Kúria elnöke (a továbbiakban: indítványozó) az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés e)  pontja és az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24.  § (1)  bekezdése alapján utólagos normakontroll eljárást kezdeményezett, és indítványozta a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 74.  § g)  pont „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrészének, 70.  § (1) bekezdés 2. mondat „bíró és” szövegrészének, 71. § (2) bekezdés e) pontjának, 71. § (4) bekezdésének, 72/B. § (2)  bekezdés e)  pontjának és 72/B.  § (8)  bekezdésének vizsgálatát, alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. [2] Indítványa előzményeként ismertette, hogy az  Nbtv. 2013. augusztus elseje előtti szövege szerint csak a  titkos információgyűjtést engedélyező bíró és a  minősített adatok védelméről szóló törvényben meghatározott peres eljárásban eljáró bíró nemzetbiztonsági ellenőrzését kellett és lehetett elvégezni, mely ellenőrzést a  Fővárosi Törvényszék elnöke kezdeményezhette. Az  indítványozó álláspontja szerint ezen rendelkezésekkel szemben alkotmányossági kifogás nem merült fel, a törvény szövege világos és érthető, az ellenőrzés alá eső bírók személyi köre pontosan meghatározható volt. Az  egyes törvényeknek a  nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak megállapítása érdekében szükséges módosításáról szóló 2013. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Módtv.1.) által bevezetett új, nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos szabályai azonban – a  bíróságok vonatkozásában is – koncepcióváltást tükröztek. A Módtv.1. alapján a rendelkezések azt határozták meg, hogy milyen körben nem kell kezdeményezni a  nemzetbiztonsági ellenőrzést, ahol kivételként csupán a  Kúria elnöke, és az  OBH elnöke került megjelölésre. Míg a  felsorolás az  országgyűlési képviselőket generálisan kiveszi a  nemzetbiztonsági ellenőrzéssel érintett személyek köréből, addig a bírákat – az igazságszolgáltatási hatalmi ágat – érintő generális kivételt azonban nem tartalmaz, hanem a  korábbi szabályozáshoz képest az  ellenőrzési jogosultságot kiterjeszti az  összes bíróra azáltal, hogy az Nbtv. 74. § g) pontjában a foglalkoztatási jogviszonyt akként határozta meg, hogy abba beletartozik a bírói szolgálati jogviszony is. [3] Az Alkotmánybíróság az  alapvető jogok biztosának Módtv.1. rendelkezéseivel szemben benyújtott utólagos normakontroll indítványa alapján eljárva a 9/2014. (III. 21.) AB határozatával (a továbbiakban: Abh.) az új szabályozás több elemét alaptörvény-ellenesnek találta, megsemmisítette a  folyamatos nemzetbiztonsági ellenőrzésre vonatkozó rendelkezést, az  évenként két ízben harminc napig lehetővé tett titkos információgyűjtés lehetőségét, valamint azt a  rendelkezést, mely szerint a  miniszterhez benyújtott panasz elbírálását követően a  döntés ellen további jogorvoslatnak nincs helye. Az  Alkotmánybíróság vizsgálata azonban arra nem terjedt ki, hogy az  Nbtv. alkalmazásában foglalkoztatási jogviszonynak minősül-e a  bírói szolgálati jogviszony. Ezen alkotmánybírósági határozat nyomán hozta meg az  Országgyűlés a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. CXXV. törvény, valamint egyes törvényeknek a  nemzetbiztonsági ellenőrzéssel összefüggő módosításáról szóló 2014. évi CIX. törvényt (a továbbiakban: Módtv.2.). [4] 2. Az  indítványozó mindenekelőtt az  Nbtv. 74.  § g)  pont „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrészének és a  70.  § (1)  bekezdés 2. mondat „bíró és” szövegrészének vizsgálatát kérte az  Alkotmánybíróságtól, jogkövetkezményként – azok alaptörvény-ellenessége okán – elsődlegesen megsemmisítést indítványozva, tekintettel arra, hogy az  Nbtv. 74.  § g)  pont „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrésze ellentétes az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésével (jogállamiságból eredő jogbiztonság), C)  cikk (1)  bekezdésével (hatalommegosztás elve), XXVIII. cikk (1) bekezdésével (törvényes bíróhoz való jog) és a 26. cikk (1) bekezdésével (bírói függetlenség) is, míg az Nbtv. 70. § (1) bekezdés 2. mondat „bíró és” szövegrésze az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (jogállamiságból eredő jogbiztonság) ellentétes. [5] 2.1. Az  indítványozó az  Nbtv. 74.  § g)  pontja tekintetében a  következőket rögzíti. Az  Alaptörvény C)  cikk (1)  bekezdése szerint a  magyar állam működése a  hatalom megosztásának elvén alapszik. Az  Nbtv. szabályozási koncepciója alapvetően a végrehajtó hatalmi ág és a végrehajtó hatalom tevékenységében részt vevők sajátosságait veszi alapul. Hangsúlyozza, hogy a  bírák nincsenek a  hagyományos értelemben vett hierarchikus viszonyban a munkáltatói jogkör gyakorlójával, az Nbtv. hatályos szövege és koncepciója mégis erre a viszonyra épít. Onnantól kezdve, hogy a bírók az Nbtv. hatálya alá kerültek, az ellenőrzés elrendelhetőségének és módszereinek bővítésével a bírákat egyre jobban a végrehajtó hatalom működésének logikája szerinti szabályozási koncepció alá vonták. [6] Míg az  országgyűlési képviselők – mint a  törvényhozó hatalmi ág tagjai – az  Nbtv. 70.  § (4)  bekezdés i)  pontja szerint mentesülnek a  végrehajtó hatalom által végzett nemzetbiztonsági ellenőrzés alól, addig a  bírók – mint az  igazságszolgáltató hatalmi ág tagjai – nem esnek ilyen kivétel alá. Sőt, a  bírók a  szabályozási koncepció alá tartoznak az  Nbtv. 74.  § g)  pontja alapján, mely szerint a  foglalkoztatási jogviszony fogalma alá tartozik a  bírói szolgálati jogviszony is. Az  indítványozó utal a  38/1993. (VI. 11.) AB határozat azon megállapítására, mely szerint a  mai parlamentáris rendszerekben a  törvényhozó és a  végrehajtó hatalommal szemben a  bírói hatalmi ág függetlenségére különös hangsúly helyeződik. Nincs tehát alkotmányos indoka, és sérti az  Alaptörvény C)  cikk (1)  bekezdését az  Nbtv. azon szabályozási koncepciója, mely főszabályként a  törvényhozó hatalmi ág tagjait mentesíti a nemzetbiztonsági ellenőrzés alól, ezzel szemben az  igazságszolgáltató hatalmi ág tagjai főszabályként nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartoznak. E körben az indítványozó hivatkozik a német és osztrák szabályozásra is. [7] Az indítványozó rámutat arra is, hogy az Nbtv. ezen 74. § g), továbbá az in) és io) pontjai alapján a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső bírák száma kitágulhat, az  elrendelő és vizsgált személyi kör pontosan nem behatárolható és önkényes döntéseket eredményezhet, mely ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével is. [8] Az Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdése kapcsán utal arra, hogy az  Alkotmánybíróság a  36/2013. (XII. 5.) AB határozatában nagy hangsúlyt helyezett a  törvényes bíróhoz való jogra és a  törvényes bírótól való elvonás tilalmára. Ez utóbbi igazságszolgáltatási alapjogot veszélyezteti, ha egy ítélkezési tevékenységet végző bíró az előtte folyamatban lévő eljárásban kizárható lenne a  nemzetbiztonsági ellenőrzés miatt. A  bírói elmozdíthatatlanság követelménye a történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik. [9] A hatalommegosztás elvén és a  törvényes bírótól való elvonás tilalmán túlmenően az  Alaptörvény 26.  cikk (1)  bekezdésében deklarált bírói függetlenség sérelme is megvalósul a  támadott jogszabályi rendelkezések útján. Az  Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az  ítélkezési tevékenységbe történő bármely külső beavatkozás sokkal súlyosabb fenyegetést jelent az  alkotmányos berendezkedésre, mint a  bírói hatalom esetleges túlsúlya. Ez  utóbbi kapcsán pedig kifejtette az indítványozó, hogy annak a másik két hatalmi ágtól is függetlennek kell lennie. A minden külső befolyástól független ítélkezés egy feltétel nélküli követelmény, mely lényegében abszolút alaptörvényi védelem alatt áll. [10] A 33/2012. (VII. 17.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.) megállapításai közül kiemelte, hogy a  bírói szolgálati jogviszonyok más közszolgálati jogviszonyokhoz képest fokozott alkotmányi védelemben kell, hogy részesüljenek, hiszen a  bírói függetlenség, és az  ebből eredő elmozdíthatatlanság elve nem csupán az  Alaptörvény tételes szabálya, hanem a  történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik. Hangsúlyozza továbbá az  indítvány, hogy nem eleve kizárt és alaptörvény-ellenes a  bírák nemzetbiztonsági ellenőrzése, de a  bírói szolgálati jogviszony foglalkoztatási jogviszonyként való definiálása és – az ebből eredő – a hatályos, támadott jogszabályi rendelkezések ellentétesek az Alaptörvénnyel. [11] 2.2. Az  indítványozó az  Nbtv. 70.  § (1)  bekezdés második mondat „bíró és” szövegrészének vizsgálatát és megsemmisítését szintén az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság sérelmére hivatkozással kéri, mivel álláspontja szerint ezen szabály alapján az ellenőrzés alá vonható személyi kör pontosan nem behatárolt, és önkényes döntésekre ad alapot. [12] 3. Az indítványozó fentiekkel kapcsolatosan másodlagos kérelemként – tekintettel az Abtv. 46. § (1) bekezdésére és (2) bekezdés c) pontjára – az Nbtv. 70. § (4) bekezdésének vizsgálatát és mulasztásban megnyilvánuló alaptörvényellenesség megállapítását indítványozta. Az Nbtv. 70. § (4) bekezdése tartalmazza azon személyi kört, akik esetében a  nemzetbiztonsági ellenőrzést nem kell kezdeményezni. Ebben a  felsorolásban – a  Kúria elnökét és az  Országos Bírósági Hivatal (a továbbiakban: OBH) elnökét kivéve – nem szerepelnek a  bírák, mely az  Alaptörvény C)  cikk (1) bekezdésével, XXVIII. cikk (1) bekezdésével és 26. cikk (1) bekezdésével is ellentétes. [13] 4. Harmadlagos kérelemként fogalmazta meg az  indítványozó az Nbtv. 74. § g) pont „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrésze, 70.  § (1)  bekezdés 2. mondat „bíró és” szövegrésze, továbbá (5)  bekezdése, 74.  § in) és io)  pontjai és a  minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Mavtv.) 13.  § (5)  bekezdése kapcsán a  következőket. Ezen törvényi rendelkezések semlegesítik egymást: a  Mavtv. 13.  § (5)  bekezdését nem engedi érvényesülni az  Nbtv. 70.  § (1)  bekezdése és 74.  § g)  pontja, míg az  Nbtv. 70.  § (5)  bekezdésének érvényesülését gátolja a Mavtv. 13. § (5) bekezdése. Kiemeli, hogy jelen ügyben nem pusztán azonos szintű jogszabályok közötti, jogalkalmazói jogértelmezéssel feloldható kollízióról van szó, hanem az  értelmezhetetlenség több alkotmányos tétel érvényesülését gátolja meg. A nemzetbiztonsági ellenőrzés során elsődleges a világos, érthető és értelmezhető normatartalom. Az Alkotmánybíróság korábbi döntését idézve kiemelte, hogy a normavilágosság követelményének fokozottan kell érvényesülnie akkor, ha az  adott jogszabály alapjog-gyakorlással vagy alkotmányos elvek érvényesülésével közvetlen összefüggésben áll. Az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdéséből eredő jogbiztonság alapján fennálló világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom követelményére tekintettel, olyan tartalmú alkotmányos követelmény megállapítását kéri, amely szerint az Nbtv. ezen rendelkezései nem tekinthetőek a  Mavtv. 13.  § (5)  bekezdés alkalmazása körében „ha törvény másként nem rendelkezik” szövegrész alá tartozó szabálynak. [14] 5. Az  ismertetett jogkövetkezmények mellőzésének esetére, negyedleges kérelemként a  Kúria elnöke az  Nbtv. 69.  § (2)  bekezdés b)  pontjának – az  Abh.-val nem érintett részében, ismételt – vizsgálatát és megsemmisítését indítványozta. Az, hogy a  bírák körében az  illetékes miniszter egyetértésével kiadott normatív utasításra és munkáltatói intézkedésre bízza az  Nbtv. 69.  § (2)  bekezdés b)  pontja a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozó munkakörök meghatározását, ellentétes az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésével és 26. cikk (1) bekezdésével is. [15] 6. A fentieken túl az indítványozó az Nbtv. 71. § (2) bekezdés e) pontjának és 71. § (4) bekezdésének az alaptörvényellenességét is állította. Ezen jogszabályi rendelkezések a  bírákat érintően való alkalmazhatóságuk miatt az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdésével (törvényes bíróhoz való jog) és 26.  cikk (1)  bekezdésével (bírói függetlenség és elmozdíthatatlanság) ellentétesek. Az  Nbtv. 71.  § (4)  bekezdése szerint, ha a  nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapít meg, a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor hozható létre, illetve tartható fenn, ha a  (2) és (3)  bekezdésben megjelölt szerv, személy vagy testület jóváhagyta. Ezen jóváhagyásra bíró és igazságügyi alkalmazott esetén a  (2)  bekezdés e)  pontja alapján a  munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában az  OBH elnöke jogosult. Az  Nbtv. ezen szabályaiból az  következik, hogy amennyiben az  OBH elnöke nem ad felmentést, akkor a  bíró jogviszonya nem tartható fenn, ami csak a  bírói szolgálati jogviszony megszüntetésével érhető el, amely a bírói függetlenség és a törvényes bíróhoz való joggal is ellentétes. Ilyen okot a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 89–98.  §-ai sem tartalmaznak. Ha a  nemzetbiztonsági szolgálatok kockázatot állapítanak meg, annak nem lehet egyenes következménye a  bírói szolgálati jogviszony megszüntetése. Az  Abh. és az  Abh2. releváns megállapításait idézve kiemelte, hogy a  bírák Alaptörvény által garantált elmozdíthatatlansága egyebek között olyan személyes garancia, amely a bírák döntési autonómiájának biztosítéka, mivel kizárja annak lehetőségét, hogy a  törvényeknek és lelkiismeretének megfelelő ítélete miatt közvetett, a  szolgálati jogviszonyával összefüggő retorzió érje. A  bírák elmozdíthatatlansága a független, pártatlan bírósághoz való jog garanciája is egyben. Az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésével ellentétes az, hogy a  végrehajtó hatalmi ág, a  nemzetbiztonsági szolgálatok felől érkező információk alapján az  ítélkező bíró elmozdíthatóvá válik, továbbá az  is, hogy az  OBH elnöke olyan egzakt szempontok nélküli, diszkrecionális döntési jogkörrel rendelkezik, mely szintén az  ítélkező bíró elmozdíthatóságát eredményezheti. Ez utóbbi kapcsán az  indítványozó kiemelte, hogy a  bíró ítélkezésbeli függetlensége a  bírósági igazgatással szemben is fennáll, az  elmozdíthatóság szempontok nélküli egyéni döntéstől való függése alaptörvény-ellenes. Ezen szabályok az  Alaptörvény 26.  § (1)  bekezdésének azon részével is ellentétesek, mely szerint a  bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A törvényes bíróhoz való jogot is sérti továbbá az, ha a fenti eljárás eredményeként az ügyelosztási rend szerint a bíróra kiosztott, folyamatban levő ügyektől a bírót elvonják. [16] 7. A  nemzetbiztonsági ellenőrzés fentiekben kifogásolt szabályain túlmenően, az  indítvány az  ezzel szorosan összefüggő, nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos felülvizsgálati eljárás (a továbbiakban: felülvizsgálati eljárás) egyes szabályai alaptörvény-ellenességét is állította. Az  Abh.-ban megsemmisített rendelkezések helyett a  Módtv.2. új szabályokat alkotott és vezetett be – a  megsemmisített „folyamatos ellenőrzés” helyett ezen „felülvizsgálati eljárást” is –, amelyeknek a  bírákra való alkalmazását aggályosnak tartja az  indítványozó. Az  Nbtv. 72/B. §-a szerinti felülvizsgálati eljárásra nem az ötéves ciklusokban időszerűvé váló nemzetbiztonsági ellenőrzések során, hanem a ciklusokon belül kerülhet sor. A felülvizsgálati eljárás elrendelésére – bírák esetén – a munkáltatói jogkör gyakorlója vagy önállóan is a  nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója jogosult. A  felülvizsgálati eljárásról az  ellenőrzött személyt kizárólag a  felülvizsgálati eljárás befejezését követően kell tájékoztatni. Az  indítványozó szerint ellentétes az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésével, XXVIII. cikk (1) bekezdésével és a 26. cikk (1) bekezdésével az  is, ha az  igazságszolgáltató hatalmi ág ítélkező bírójával szemben (aki nevezetesen még egyéb ítélkezési tevékenysége mellett titkos információgyűjtést is engedélyez, vagy minősített adatot használ) a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója – a  bíró vagy a  munkáltatói jogkör gyakorlója előzetes értesítése nélkül – felülvizsgálati eljárást (azaz titkos eszközöket is magában foglaló vizsgálatot) kezdeményezhet, ezért kéri az  Nbtv. 72/B.  § (2)  bekezdés e)  pontjának bírákat érintő vizsgálatát és a  „vagy a  nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója” szövegrész megsemmisítését. [17] A felülvizsgálati eljárás kezdeményezésének okait szintén az Nbtv. 72/B. § (2) bekezdésének e) pontja tartalmazza, mely alapján az  indítványozó véleménye szerint a  felülvizsgálati eljárás gyakorlatilag korlátlan felhatalmazást ad a  nemzetbiztonsági ellenőrzés elrendelésére, tartalmában ezek az  új szabályok visszahozzák az  Abh.-ban alaptörvény-ellenesnek ítélt folyamatos ellenőrzés lehetőségét. Ezek a  Módtv.2. által beépített okok olyan „gumifogalmak”, amelyek azon túl, hogy csak eshetőlegesen vannak összefüggésben a  nemzetbiztonsági kockázattal, alkalmazásuk alá bárki bekerülhet. Az  Abh. Indokolás [45] bekezdésében, az  Alkotmánybíróság által meghatározott követelményeknek ezen szabályok továbbra sem felelnek meg. Az  Nbtv. 72/B.  § (2)  bekezdés ec)–ef ) pontjai nem minősülnek pontosan meghatározottaknak, azok az Abh. megkerülésének tekinthetőek. Ezen felsorolás már csak azért sem pontos, mert az Nbtv. 72/B. § (2) bekezdésének e) pontja az „így különösen” fordulatot alkalmazza, ebből következően a taxatívnak tűnő felsorolás valójában csak egy példálózó felsorolás, mely korlátlanul kibővíthető a  gyakorlatban. A  felülvizsgálati eljárás ezen szabályai továbbá ellentétesek az  Alaptörvény I.  cikk (3) bekezdésével és a VI. cikk (1) bekezdésével is. [18] Végül az Nbtv. 72/B. § (8) bekezdésének – mely tartalmilag megegyezik az Nbtv. 71. § (2) bekezdésének e) pontjával és (4)  bekezdésével, csak e  helyen a  felülvizsgálati eljárásra vonatkozik – vizsgálatát és megsemmisítését is indítványozta – ugyanazon érvek alapján – mivel azt ellentétesnek véli az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésével és 26. cikk (1) bekezdésével. [19] 8. Az  indítvány előterjesztése után adta ki az  OBH elnöke a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső munkakörökről, tisztségekről, beosztásokról és feladatkörökről szóló 13/2015. (XII. 29.) OBH utasítást. Az  utasítás megalkotására az  – indítványozó által negyedleges kérelemként vizsgálni és megsemmisíteni kért – Nbtv. 69.  § (2)  bekezdés b) pontja alapján került sor, ezért az Alkotmánybíróság nyilatkozat tételére hívta fel az indítványozót. A Kúria elnöke válaszában nyilatkozott arról, hogy változatlan tartalommal tartja fenn indítványát. Hangsúlyozta válaszában, hogy az OBH utasítás nem helyettesítheti a garanciális okokból törvényi szintet igénylő szabályozást, továbbá azt is, hogy a törvény alkotmányossága nem múlhat azon, hogy alacsonyabb jogforrási szintű normatív utasítás éppen miként rendelkezik. [20] 9. Az  Alkotmánybíróság beszerezte a  belügyminiszter, az  igazságügyi miniszter és az  Országos Bírósági Hivatal elnökének írásbeli véleményét. II. [21] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „C) cikk (1) A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.” „I.  cikk (3) Az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” „VI. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.” „26.  cikk (1) A  bírák függetlenek, és csak a  törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. A  bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.” „46.  cikk (3) A  nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladata Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme, nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése.” [22] 2. Az Nbtv.-nek az indítvány által vitatott és érintett rendelkezései: „69. § (1) A nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyeket a 74. § i) pontja határozza meg. (2) A 74. § i) pont in) és io) alpontjában meghatározott körben a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső munkaköröket, tisztségeket és beosztásokat (a továbbiakban együtt: munkakör) […] b) kormányzati irányítás alatt nem álló foglalkoztató szervezet esetében a  foglalkoztató szervezet vezetője a  nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter egyetértésével kiadott közjogi szervezetszabályozó eszközben, ha ennek kiadására nem jogosult, a  nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter jóváhagyásával munkáltatói intézkedésben, írásban határozza meg.” „70. § (1) E törvény eltérő rendelkezése hiányában a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létrehozatalát megelőző ellenőrzését a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létesítésére jogosult személy kezdeményezi. Bíró és az  igazságügyi szervnél foglalkoztatott igazságügyi alkalmazott nemzetbiztonsági ellenőrzését a munkáltatói jogkör gyakorlója kezdeményezi. Ügyészségi szolgálati viszonyban álló személy esetében a nemzetbiztonsági ellenőrzést a legfőbb ügyész kezdeményezi. […] (4) Nem kell kezdeményezni a) a köztársasági elnök, b) a miniszterelnök, c) az alkotmánybírák, d) az Országgyűlés elnöke, e) a Kúria elnöke, az Országos Bírósági Hivatal elnöke, f ) a legfőbb ügyész, g) az alapvető jogok biztosa és helyettesei, h) a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnöke, i) az Európai Parlament Magyarországon megválasztott képviselője és – e törvény eltérő rendelkezése hiányában – az országgyűlési képviselő, valamint j) a nemzetiségi szószóló nemzetbiztonsági ellenőrzését. (5) Nem kell kezdeményezni továbbá a  nemzetbiztonsági ellenőrzést a  74.  § i)  pontjában meghatározott olyan személlyel kapcsolatban, aki számára törvény a minősített adat megismerését vagy felhasználását nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatása nélkül is biztosítja.” „71.  § (1) Nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony – ha e  törvény eltérően nem rendelkezik – csak a nemzetbiztonsági ellenőrzést követően, abban az esetben hozható létre, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot nem állapított meg. (2) A  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony a  nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatását megelőzően is létrehozható, ha […] e) bíró, igazságügyi alkalmazott esetében a  munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában az Országos Bírósági Hivatal elnöke, […] (4) Ha a  nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapított meg, a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor hozható létre, illetve tartható fenn, ha annak létrehozását vagy fenntartását a (2) vagy (3) bekezdésben meghatározott szerv, személy vagy testület jóváhagyta.” „72/B. § (2) Felülvizsgálati eljárás akkor folytatható le, ha […] e) a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonyban álló személlyel kapcsolatban a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult vagy a  nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója nemzetbiztonsági kockázatra utaló körülményről, így különösen az alábbiakról szerez tudomást: ea) az  ellenőrzött személy vagy a  Polgári Törvénykönyv szerinti közeli hozzátartozója ellen indult büntetőeljárás vagy elzárással büntethető szabálysértés miatt indult szabálysértési eljárás, eb) az ellenőrzött személynek vagy a Polgári Törvénykönyv szerinti közeli hozzátartozójának a külföldi személyekkel, szervezetekkel, külföldi érdekeltségeivel kapcsolatos körülményeiben bekövetkezett lényeges változás, ec) idegen állampolgárság, külföldi útlevél megszerzése, ed) kábítószer-fogyasztás, alkoholfüggőség, alkoholfogyasztással összefüggő magatartászavarok, ee) az  igazolható jövedelemhez képest jelentős mértékű eladósodottság, pénzügyi kötelezettségek teljesítésének jelentős mértékű elmulasztása, jelentős mértékű, ismeretlen eredetű vagyongyarapodás, az  igazolható jövedelemből nem fedezhető életvitel, ef ) a  minősített adatok kezelésére, a  biztonságtechnológiai rendszerek használatára vonatkozó szabályok, a munkakör betöltésével kapcsolatos biztonsági előírások megsértése. […] (8) Ha a  nemzetbiztonsági szolgálat a  felülvizsgálati eljárás során nemzetbiztonsági kockázatot állapít meg, a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony nem hozható létre vagy azt haladéktalanul meg kell szüntetni, kivéve, ha a  71.  § (2) vagy (3)  bekezdésében meghatározott személy, szerv vagy testület a  jogviszony létrehozását vagy fenntartását jóváhagyta.” „74. § E törvény alkalmazásában […] g) foglalkoztatási jogviszony: a  bírói szolgálati jogviszony, az  igazságügyi szolgálati jogviszony, az  ügyészségi szolgálati jogviszony, a  hivatásos szolgálati viszony, a  hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati viszonya, a  közszolgálati jogviszony, a  kormányzati szolgálati jogviszony, az  állami szolgálati jogviszony, a közalkalmazotti jogviszony, a munkajogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony; […] i) nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy: in) aki a  minősített adat védelméről szóló törvényben meghatározott minősített adatot kezelő szervvel foglalkoztatási jogviszonyban vagy a Polgári Törvénykönyv rendelkezésein alapuló szerződéses jogviszonyban áll és e jogviszonyával összefüggésben fokozottan ki van téve jogellenes befolyásolási szándéknak, leplezett támadásnak vagy fenyegetésnek; io) aki foglalkoztatási jogviszony vagy a  Polgári Törvénykönyv rendelkezésein alapuló szerződéses jogviszony alapján a  minősített adat védelméről szóló törvény szerinti „Bizalmas!”, „Titkos!” vagy „Szigorúan titkos” minősítésű adat megismerésére vagy felhasználására jogosult;” [23] 3. A Mavtv.-nek az indítvány által érintett rendelkezése: „13.  § (5) A  bírót – ha törvény másként nem rendelkezik – nemzetbiztonsági ellenőrzés, személyi biztonsági tanúsítvány, valamint titoktartási nyilatkozat és felhasználói engedély nélkül megilleti az ügyelosztási rend szerint kiosztott ügyek elbírálásához szükséges rendelkezési jogosultságok gyakorlása.” III. [24] A Kúria elnökének indítványa megalapozott. [25] 1. Az  Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapította, hogy a  jogosulttól érkezett [Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés e)  pont] utólagos normakontroll indítvány az  Abtv. 52.  § (1b)  bekezdése szerinti határozottság követelményeinek eleget tesz, ezért azt az alábbiak szerint érdemben bírálta el. [26] 2. Az  Alkotmánybíróság az  indítvánnyal elsődlegesen támadott Nbtv. 74.  § g)  pontját és az  azzal szorosan összefüggő szabályozási környezetet vizsgálta meg, különös tekintettel arra, hogy – a  bírósági szervezetrendszert illetően – mely személyek tartozhatnak nemzetbiztonsági ellenőrzés alá, illetve ezt az eljárást kik kezdeményezhetik. [27] A Nbtv. 74. § g) pontját a Módtv.1. emelte be az Nbtv. rendszerébe. A 2013. augusztus elsejétől hatályos rendelkezés az  Nbtv. „Értelmező rendelkezések” (74–75.  §) között határozza meg a  „foglalkoztatási jogviszony” tartalmát. A  Nbtv. 74.  § g)  pontja szerint az  Nbtv. alkalmazásában „foglalkoztatási jogviszony: a  bírói szolgálati jogviszony, az  igazságügyi szolgálati jogviszony, az ügyészségi szolgálati jogviszony, a hivatásos szolgálati viszony, a hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati viszonya, a  közszolgálati jogviszony, a  kormányzati szolgálati jogviszony, a  közalkalmazotti jogviszony, a  munkajogviszony és a  munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony”. Az  Alkotmánybíróság jelen ügy elbírálása során észlelte, hogy az  indítvány előterjesztését követően a  jogalkotó kibővítette az  Nbtv. 74.  § g)  pontját. Az  állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2016. évi LXIV. törvény 23.  §-a 2016. július elsejei hatállyal az  „állami szolgálati jogviszonyt” is beemelte az  Nbtv. 74.  § g)  pontjában található felsorolásba. Ezen változás azonban az Alkotmánybíróság jelen eljárását nem befolyásolja. [28] Az Nbtv. „Értelmező rendelkezései” összesen hét definíciót tartalmaznak. A  nemzetbiztonsági érdek, az  állami szerv, a  lakás, a  hozzátartozó, a  cégellenőrzés, a  foglalkoztatási jogviszony és a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy fogalmait határozzák meg. Egy értelmező rendelkezés szerepét, fontosságát az  is meghatározhatja, hogy az  adott jogszabály a  meghatározott fogalmat milyen sokszor használja, hivatkozza meg a  törvény egyéb rendelkezéseiben. A  „foglalkoztatási jogviszony” terminológiát az  Nbtv. mindössze három helyen használja: a 71/D. § (2) bekezdésében, és a 74. § in) és io) alpontjaiban. Ez utóbbi két rendelkezés szintén az Nbtv. értelmező rendelkezései között található, az  Nbtv. 74.  § i)  pontja a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyek körét határozza meg. Az Nbtv. 74. § in) alpontja alapján nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy „aki a minősített adat védelméről szóló törvényben meghatározott minősített adatot kezelő szervvel foglalkoztatási jogviszonyban vagy a Polgári Törvénykönyv rendelkezésein alapuló szerződéses jogviszonyban áll és e  jogviszonyával összefüggésben fokozottan ki van téve jogellenes befolyásolási szándéknak, leplezett támadásnak vagy fenyegetésnek”. A  Mavtv. 3.  § 4.  pontja alapján a  minősített adatot kezelő szerv az „állami vagy közfeladat ellátása érdekében minősített adat kezelését végző szerv, szervezet vagy szervezeti egység, továbbá a  gazdálkodó szervezet”. Ezen fogalom alá a bíróságok is beletartoznak. [29] Azáltal, hogy az  Nbtv. 74.  § g)  pontja a „foglalkoztatási jogviszony” alatt a  bírói szolgálati jogviszonyt is érti, és továbbá azzal, hogy a  Mavtv. 3.  § 4.  pontja által definiált „minősített adatot kezelő szerv” alatt a  bíróságokat is érteni kell, úgy az Nbtv. 74. § in) alpontja a bírói hatalmi ágra, a bírósági szervezet rendszerre vonatkoztatva azt is jelentheti, hogy nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozik – lényegében az összes – a bírói szolgálati jogviszonnyal rendelkező személy, ha fokozottan ki van téve jogellenes befolyásolási szándéknak, leplezett támadásnak vagy fenyegetésnek. [30] Ugyanezen fogalmak használatával megállapítható továbbá, hogy az Nbtv. 74. § io) alpontja szerint pedig az a bírói szolgálati jogviszonnyal rendelkező személy is nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozik, aki „Bizalmas!”, „Titkos!” vagy „Szigorúan titkos” minősítésű adat megismerésére vagy felhasználására jogosult. [31] Megállapítható, hogy a  hatályos Nbtv. rendszerében a  fentiekben ismertetett Nbtv. 74.  § in) és io)  alpontjai főszabállyá tették a  bírók nemzetbiztonsági ellenőrzését, ezért az  Alkotmánybíróság a  hatályos jogszabályi környezet vizsgálatánál különös figyelmet fordított arra, hogy az  Nbtv. vagy más jogszabály tartalmaz-e ezen főszabály alóli kivételeket, mentesítéseket, illetve ezek széles, vagy éppen szűk körűek-e. [32] Az Nbtv. 70.  § (1)  bekezdésének második mondata szerint a  bíró nemzetbiztonsági ellenőrzését a  munkáltatói jogkör gyakorlója kezdeményezi. A  munkáltatói jogkör gyakorlója pedig a  bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 99. § (1) bekezdése szerint a Kúria elnöke (kúriai bíró esetében), az  ítélőtábla elnöke (ítélőtáblai bíró esetében), a  törvényszék elnöke (járásbírósági, törvényszéki, valamint a közigazgatási és munkaügyi bírósági bíró esetében) lehet, illetőleg az OBH elnöke a kinevezési jogkörébe tartozó vezetők esetében. Ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult személy nem állapítható meg, úgy az Nbtv. 70. § (3) bekezdése alapján a Nemzeti Biztonsági Felügyelet vezetője kezdeményezi azt. [33] Taxatív felsorolást tartalmaz az  Nbtv. 70.  § (4)  bekezdése arra nézve, hogy mely tisztségek esetén nem kell kezdeményezni a  nemzetbiztonsági ellenőrzést. Ilyen kivételt képeznek például az  országgyűlési képviselők is, a  bírák közül azonban csak a  Kúria elnöke és az  OBH elnöke. További kivételt tartalmaz a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alól az  Nbtv. 70.  § (5)  bekezdése. E  törvényhely szerint „nem kell kezdeményezni továbbá a  nemzetbiztonsági ellenőrzést a  74.  § i)  pontjában meghatározott olyan személlyel kapcsolatban, aki számára törvény a  minősített adat megismerését vagy felhasználását nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatása nélkül is biztosítja”. Mivel a  bírák általános nemzetbiztonsági ellenőrzését az  Nbtv. 74.  § i)  pontja alá tartozó in) és io) alpontok teszik lehetővé, ezért az Nbtv. 70. § (5) bekezdése által biztosított kivételszabály elviekben akár a bírákra is vonatkozhat. Ez  utóbbi törvényhely továbbá nem az  „e törvény” hanem „törvény” szófordulatot alkalmazza, így az  Nbtv.-n túlmenően más jogszabály is tartalmazhat kivételszabályt. A  bírákra vonatkoztatva ez  annyit mindenképpen jelent, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés alól kivételt keletkeztethet az Nbtv. vagy más jogszabály rendelkezése is, ha az  biztosítja a  minősített adat megismerését vagy felhasználását nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatása nélkül is a bíró részére. A Mavtv. 13. § (5) bekezdése tartalmaz elviekben ehhez hasonló kivételszabályt. E  szerint „a bírót – ha törvény másként nem rendelkezik – nemzetbiztonsági ellenőrzés, személyi biztonsági tanúsítvány, valamint titoktartási nyilatkozat és felhasználói engedély nélkül megilleti az ügyelosztási rend szerint kiosztott ügyek elbírálásához szükséges rendelkezési jogosultságok gyakorlása”. Azonban törvény – a  fentiekben bemutatott módon – éppenhogy másképp rendelkezik. [34] Összefoglalva: az Nbtv. 74. § in) alpontja [együtt értelmezve az Nbtv. 74. § g) pontjával és a Mavtv. 3. § 4. pontjával] lehetővé teszi, megteremti a  lehetőségét – ha nem is közvetlen módon, de jogszabály-értelmezés útján – annak, hogy főszabállyá váljon az  összes bíró nemzetbiztonsági ellenőrzése. Ez  alól kivételt teremt az  Nbtv. 70.  § (5)  bekezdése, mely azonban más jogszabályhelyre utal tovább. A  bíróságokra vonatkoztatva ez  a  „más” jogszabályhely, a  Mavtv. 13.  § (5)  bekezdése. A  Mavtv. 13.  § (5)  bekezdése azonban a „ha törvény másként nem rendelkezik” fordulattal szükségszerűen visszautal az  Nbtv. szabályaira, mert azok ettől eltérően rendelkeznek. Ezáltal, habár elviekben az Nbtv. lehetőséget teremt a  főszabály alóli kivételekre, és létezik is ilyen ágazati jellegű törvényben szabályozott kivétel, mivel ez utóbbi visszautal az Nbtv.-re, így a főszabály alól valójában törvényi szintű kivétel nincs, a hatályos törvényi szabályozás alapján minden bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés alá kerülhetne. [35] Egy további, kivételként is minősíthető szabályt tartalmaz még az  Nbtv. rendszere. Az  Nbtv. 69.  § (1)  bekezdése szerint a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyeket a  74.  § i)  pontja határozza meg. Az  Nbtv. 69.  § (2) bekezdése szerint azonban a 74. § in) és io) alpontokban meghatározott körben a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső munkaköröket, tisztségeket és beosztásokat kormányzati irányítás alatt álló szervek esetében a  69.  § (2)  bekezdés a)  pontja szerinti rendeletben, míg kormányzati irányítás alatt nem álló foglalkoztatási szervezet esetében a  69.  § (2)  bekezdés b)  pontja szerinti közjogi szervezetszabályozó eszközben vagy munkáltatói intézkedésben kell meghatározni. A bírósági szervezetrendszerre vonatkoztatva az Nbtv. 69. § (2) bekezdés b) pontja az alkalmazandó, mely szerint „kormányzati irányítás alatt nem álló foglalkoztató szervezet esetében a foglalkoztató szervezet vezetője a  nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter egyetértésével kiadott közjogi szervezetszabályozó eszközben […] írásban” határozza meg a  nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló munkaköröket. Ezen felhatalmazás alapján hozta meg az  OBH elnöke a  13/2015. (XII. 29.) OBH utasítást, mely 2016. január elsején lépett hatályba. Ezen OBH utasítás 2.  § (3) bekezdése szerint nemzetbiztonsági ellenőrzés alá csak az OBH elnöke kinevezési jogkörébe tartozó ítélőtáblai és törvényszéki elnökök, valamint helyetteseik, továbbá a nyomozási bírók tartoznak. [36] Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy az Nbtv. 69. § (2) bekezdés b) pontjához hasonló rendelkezést az Abh.-ban már megvizsgált, és azt nem találta alaptörvény-ellenesnek (Abh., Indokolás [50]–[58]). Az  Abh.-ban vizsgált, és akkor hatályos Nbtv. 69. § (4) bekezdés b) pontja közel azonos tartalommal bírt, mint a most hatályos Nbtv. 69. § (2) bekezdés b) pontja. [37] Az Alkotmánybíróság a  fentiekben kifejtettek alapján arra a  megállapításra jutott, hogy a  törvény az  értelmező rendelkezései között definiált „foglalkoztatási jogviszony” kifejezést csak szűk körben használja. Ezt követően a  hatályos rendelkezések áttekintésénél arra keresett választ az  Alkotmánybíróság, hogy a  „foglalkoztatási jogviszony” fogalomhoz visszanyúl-e a  törvény oly módon, hogy „foglalkoztató” vagy „foglalkoztatott” terminológiákat használ. Ezen vizsgálat után azonban arra jutott, hogy egyedül – a  fentiekben bemutatott – Nbtv. 69. § (2) bekezdés b) pontja használ ilyen terminológiát úgy, hogy az relevánssá teszi a 74. § g) pontjában lévő fogalmat. [38] Az Nbtv. hatályos szabályainak vizsgálata után az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a törvény 74. § g) pontjában definiált „foglalkoztatási jogviszony” terminológia elsődleges és szinte egyetlen szerepe az, hogy a  74.  § in) és io)  alpontok értelmezésének tartományát meghatározza, azt egyértelművé tegye. A  fentiekben kifejtettek szerint az  is megállapítható, hogy az  Nbtv. 74.  § g)  pontjának „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrésze az  Nbtv. 74.  § in)  alpontján keresztül lehetővé teszi azt, hogy főszabályként valamennyi és bármelyik bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés alá vonható. Az Alkotmánybíróság ezek után a nemzetbiztonsági érdek tartalmát, és az indítványozó bírói függetlenséggel kapcsolatos aggályait vizsgálta meg. [39] 3. Az  Alaptörvény 46.  cikk (3)  bekezdése szerint a  nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladata Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme, nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése. Az  Alaptörvény 46.  cikk (4)  bekezdése úgy rendelkezik, hogy a  nemzetbiztonsági szolgálatok működését a  Kormány irányítja. A  jogterület fontosságát jelzi, hogy az  Alaptörvény a  nemzetbiztonsági szolgálatok szervezetére, működésére vonatkozó részletes szabályok tekintetében, a  titkosszolgálati eszközök és módszerek körében, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel kapcsolatosan sarkalatos törvényi szintű szabályozást ír elő. [40] A törvény preambuluma szerint Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme, és a  nemzetbiztonsági szolgálatok alkotmányos működése érdekében alkotta meg az  Országgyűlés az  Nbtv.-t. Az  egyes rendvédelmi tárgyú törvények módosításáról, valamint az  azzal összefüggő további törvénymódosításokról szóló 2011. évi CCVII. törvény 28.  §-a iktatta be az  Nbtv. rendszerébe a „nemzetbiztonsági érdek” hatályos fogalmát. Az Nbtv. 74. § a) pontja szerint: „a) nemzetbiztonsági érdek: Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme, ennek keretén belül aa) az ország függetlensége és területi épsége elleni támadó szándékú törekvések felderítése, ab) az  ország politikai, gazdasági, honvédelmi érdekeit sértő vagy veszélyeztető leplezett törekvések felfedése és elhárítása, ac) a kormányzati döntésekhez szükséges, külföldre vonatkozó, illetve külföldi eredetű információk megszerzése, ad) az  ország az  alapvető emberi jogok gyakorlását biztosító törvényes rendjének, a  többpárti rendszeren alapuló képviseleti demokráciának és a  törvényes intézmények működésének jogellenes eszközökkel történő megváltoztatására vagy megzavarására irányuló leplezett törekvések felderítése és elhárítása, valamint ae) a  terrorcselekmények, az  illegális fegyver- és kábítószer-kereskedelem, valamint a  nemzetközileg ellenőrzött termékek és technológiák illegális forgalmának felderítése és megakadályozása”. [41] Megjegyzést érdemel, hogy az Alkotmánybíróság egy korábbi, 2/2014. (I. 21.) AB határozatában már megállapította, hogy ez az Nbtv. 74. § a) pontjában meghatározott „nemzetbiztonsági érdek” nem tekinthető meghatározatlan jogi fogalomnak (Indokolás [52]). [42] Az Alkotmánybíróság jelen ügy kapcsán is hangsúlyozza, hogy a  nemzetbiztonsági érdekek védelme nem csupán alkotmányos cél, hanem állami kötelezettség is egyben. Az  ország szuverenitása és az  alkotmányos, az  Alaptörvényben meghatározott rendje a  demokratikus jogállam működéséhez nélkülözhetetlen alapértékek. Az  ország szuverenitásának érvényre juttatása, politikai, gazdasági és honvédelmi érdekeinek megóvása, a  szuverenitást, illetőleg az  alkotmányos rendet sértő vagy veszélyeztető tevékenységek felderítése és elhárítása az  államnak az  Alaptörvényből közvetlenül levezethető kötelezettsége {hasonlóan: 26/2013. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [144]}. [43] A nemzetbiztonsági feladatok sokkal szélesebb spektrumot fognak át, mint a  bűnüldözési feladatok, a  valóságot elsősorban nem az  események büntetőjogi relevanciájának szemszögéből vizsgálják és nem is feltétlenül járnak büntetőeljárási következményekkel. Az  ország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme szempontjából releváns egyes cselekmények elkövetésére irányuló törekvések felderítése, elhárítása általában a  konkrét bűncselekmények körén kívül esik {32/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [105]}. Jelen eljárásában is elismeri az  Alkotmánybíróság, hogy a  jogalkotó előírhat a  különböző állami tevékenységek végzéséhez, munkakörök betöltéséhez nemzetbiztonsági követelményeknek való megfelelést, védve ezzel a  demokratikus jogállamot, a társadalmat és annak értékeit. [44] A közérdekű adat megismerhetőségét korlátozó nemzetbiztonsági érdek tárgyában született 3142/2014. (V. 9.) AB végzés deklarálta, hogy „[a] korlátozás alapjaként megjelölt nemzetbiztonsági érdek, illetve mások jogainak védelme, valamint a  diszkrecionális jogkör határainak megállapítása (értelmezése) alkotmánybírósági hatáskör.” (Indokolás [22]) Nemzetbiztonsági kockázat fennállása nemzetbiztonsági érdekeket veszélyeztethet. Figyelemmel a  26/2013. (X. 4.) AB határozat azon megállapítására, hogy „[a] jogalkotás és az  alkotmánybírósági vizsgálat szükségképpen elvont szintjén is elképzelhető, hogy nemzetbiztonsági érdekek kerülnek veszélybe, és megvédésük érdekében az alkotmányos alapjogok korlátozására van szükség” (Indokolás [143]), a továbbiakban a vélt vagy valós nemzetbiztonsági érdek és az  indítványozó által állított alapjogi sérelem közötti mérlegelést, jogállami feloldását kellett elvégeznie az Alkotmánybíróságnak. [45] 4. Az  Alaptörvény R)  cikkében foglalt értelmezési szabály tartalmát az  Alkotmánybíróság először az  Abh2.-ben bontotta ki, mely határozat tárgya elsődlegesen épp a bírói státusz volt, így jelen ügyben különös jelentőséggel bír az ezen döntésben tett megállapítások felidézése. [46] A magyar történeti alkotmány konszolidált értelmezésének minimumához tartozik annak elfogadása, hogy a  XIX. században végbement polgári átalakulást konstituáló törvények a  történeti alkotmány részét képezik. E  törvények teremtették meg – nem jelentéktelen előzmények után – azt a  szilárd jogintézményi alapot, amelyre a  modern jogállam épül. Amikor tehát az  Alaptörvény mintegy ablakot nyit közjogunk történeti dimenziójára, ráirányítja a  figyelmet azokra az  intézménytörténeti előzményekre, amelyek nélkül mai közjogi viszonyaink és általában jogi kultúránk gyökér nélküliek lennének (Abh2., Indokolás [75]). [47] A bírák független ítélkezésének biztosítása felé vezető folyamat a  bírói elmozdíthatatlanság rögzítésével – az igazságszolgáltatás és a közigazgatás elkülönítésével – vette kezdetét hazánkban. A bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvénycikk a  következőket tartalmazta: az  igazságszolgáltatás a  közigazgatástól elkülöníttetik, így sem a  közigazgatási, sem a  bírói hatóságok nem avatkozhatnak egymás hatáskörébe; a  hivatásos bírákat az  igazságügy-miniszter ellenjegyzése mellett a  király nevezte ki. A  törvényesen kinevezett bíró a  törvényben meghatározott eseteken és módon kívül hivatalából el nem mozdítható, áthelyezni pedig – más bírósághoz vagy más hivatalhoz áttenni vagy akár előléptetni – csak a  törvényben meghatározott esetekben, ezeken kívül pedig csak saját akaratával lehet. Ezek a  rendelkezések tartalmazták azokat a  legfontosabb elemeket, amelyek a  bírói függetlenséget garantálni hivatottak; személyi oldalon a kinevezés és a felmentés, a hivatalból való elmozdítás vagy az áthelyezés, és az előremenetel szabályai; szervezetileg pedig a hatásköri elkülönítés (Abh2., Indokolás [77]). [48] Az 1869. évi IV. törvénycikkben és az  1871. évi törvénycikkben foglaltak kapcsán az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy ezen jogforrások egyszerre fejezik ki a  bírói stallum iránti teljes történeti tiszteletet és a  polgári jogállam szemlélete által erősen igényelt határozott és konkrét normatartalmat. Ezek kapcsán történeti alkotmányunk vívmányaként értékelte az  Alkotmánybíróság azt a  jogalkotói attitűdöt, alázatot is, melyet a  bírói hivatal viselői, az  1869 óta egy önálló „álladalmi” státusz betöltői iránt tanúsított. Jelen ügy szempontjából legfontosabb megállapítását az  Abh2. azonban a  következő megállapításával tette: „[a] bírói függetlenség elve, ennek elemeivel együtt, minden kétséget kizáróan vívmány. Az  Alkotmánybíróság ezért megállapítja, hogy a bírói függetlenség és az ebből eredő elmozdíthatatlanság elve nemcsak az Alaptörvény tételes szabálya, hanem a  történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik. Így olyan értelmezési alapelv az  Alaptörvény előírása alapján, amely mindenkire kötelező, és amelyet az Alaptörvény más szabályai lehetséges tartalmának feltárásakor alkalmazni kell” (Abh2., Indokolás [80]). Az  Abh2. elfogadása után az  Alkotmánybíróság következetesen fenntartotta és megerősítette ezen tételét: a bírói függetlenség intézménye és annak garanciális szabályai történeti alkotmányunk példamutató vívmányai {lásd: 25/2013. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [26]; 3015/2014. (II. 11.) AB végzés, Indokolás [26]; 21/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [35]; 2/2016. (II. 8.) AB határozat; Indokolás [32]}. A Kúria elnökének utólagos normakontroll indítványa elbírálása során az Alkotmánybíróság ezen elvi élű megállapításaiból indult ki, és ennek szellemében bírálta el az indítványban foglaltakat. [49] A bírói hatalom – amely a  magyar parlamenti demokráciában is elválik a  törvényhozó és a  végrehajtó hatalomtól – az  állami hatalomnak az  a  megnyilvánulása, amely az  erre rendelt szervezet útján a  vitássá tett vagy megsértett jogról – törvényben szabályozott eljárás során – kötelező erővel dönt {3242/2012. (IX. 28.) AB határozat; Indokolás [11]}. Az  Alkotmánybíróság értelmezésében a  hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos szerkezetében a  bírói hatalom függetlenségének kitüntetett szerepe van. A  bírói hatalom legfőbb sajátossága a  másik két, „politikai” jellegű hatalmi ággal szemben ugyanis az, hogy állandó, semleges és folyamatos. A  bíróságok tehát nincsenek olyan kölcsönös meghatározottságban és függőségben a  többi hatalmi ágtól, mint amilyenben azok egymás között vannak. A  bírói függetlenség garantálása nem azonosítható a  bírói hatalom elválasztásával a  másik két hatalmi ágtól, hanem általánosabb, s a  bírósági szervezeten belül is megoldandó probléma. Míg a  végrehajtó hatalom korlátozását mind a  parlamenti ellenőrzés intézményeinek megteremtésével, mind a  közigazgatás bírói kontrolljának általánossá tételével indokolt és alkotmányosan szükséges biztosítani, addig a  bírói hatalomba való külső beavatkozásnak szigorúbbak és alapvető garanciális elveken nyugvók az  alkotmányos korlátai. A  bírói hatalomnak függetlennek kell lennie a másik két hatalmi ág politikai meghatározottságától és annak változásaitól; e követelmény pedig kizárja a másik két hatalmi ág befolyását a bíróságok ítélkezésére. [50] E körben a  következőkre utal az  Alkotmánybíróság. Az  Nbtv. 1.  §-a felsorolja Magyarország nemzetbiztonsági szolgálatait, melyek: az  Információs Hivatal, az  Alkotmányvédelmi Hivatal, a  Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, a  Nemzetbiztonsági Szakszolgálat, valamint a  Terrorelhárítási Információs és Bűnügyi Elemző Központ. Ezen öt nemzetbiztonsági szolgálat közül négy az  Nbtv. 4.  § g)  pontja, 5.  § f )  pontja, 6.  § r)  pontja, 8.  § f )  pontja alapján nemzetbiztonsági ellenőrzést is végez. Az  Nbtv. 12.  § (1)  bekezdése értelmében a  nemzetbiztonsági szolgálatok élén főigazgatók állnak, akiket a miniszter előterjesztésére a miniszterelnök nevez ki, és ment fel. Az Nbtv. 10. §-a, illetve a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 1. melléklete határozza meg, hogy mely nemzetbiztonsági szolgálat melyik miniszter irányítása alatt áll. Ez utóbbi rendelet 21. § 21. pontja határozza meg, hogy a belügyminiszter a Kormány polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányításáért felelős tagja. Az érintett miniszterek – egyebek mellett – ellenőrzik a nemzetbiztonsági szolgálatok törvényes és rendeltetésszerű működését, feladataik végrehajtását. A  miniszter javaslatot tesz a  miniszterelnöknek a  főigazgató kinevezésére és felmentésére, illetve ez utóbbiak kivételével gyakorolja a munkáltatói jogokat a főigazgató felett. A miniszter nevezi ki és menti fel a főigazgató helyetteseit, gyakorolja felettük a munkáltatói jogokat. [51] Az Alkotmánybíróság a  fentieken túlmenően arra is rámutatott már, hogy a hatalmi ágak elválasztása nem jelenti egyszersmind a hatalmi ágak korlátozhatatlanságát. A demokratikus államszervezetnek ugyanis épp az a  lényege, hogy a  különböző hatalmi ágak egymás korlátaiként is jelentkeznek. Ekként a  bírói hatalomnak is vannak a  végrehajtó hatalmat korlátozó jogosítványai és megfordítva. Azonban alkotmányos indokok megléte esetén is, a bírói szervezetet érintő külső hatalmi jogkör érvényesülése is csak a független ítélkezés sérelme nélkül engedhető meg, illetve fogadható el alkotmányosnak. [52] Az Alkotmánybíróság megállapította egy korábbi döntésében, hogy „a hatalommegosztás és a bírói függetlenség érvényesülését nem a  bírói szervezet és a  másik két hatalmi ág, a  »non-governmental« szervezetek, valamint a  politikai, társadalmi rendszer egyéb szereplői közötti kapcsolatok hiánya definiálja. Ebből a  szempontból jelentősége van annak, hogy az  ítélkezésre vonatkoztatott bírói függetlenség alkotmányos elve nem azonosítható a  bíróságok funkcióspecifikus tevékenységének keretet adó bírósági szervezet függetlenségével. Az  önálló bírói hatalmi ág közhatalmi tevékenysége az igazságszolgáltatási feladatok ellátásában materializálódik {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [61]}. Ebben a  döntésében utalt az  Alkotmánybíróság arra is, hogy hatalommegosztással kapcsolatos alkotmányossági problémát éppen az vethetne fel, ha a bírók kárára, más hatalmi ágak javára egyoldalú erőeltolódás lenne kimutatható. [53] A bírák nem csak a  hatalmi ágak rendszerében foglalnak el premizált helyet. A  bírói szolgálati jogviszonyok más közszolgálati jogviszonyokhoz képest is fokozott alkotmányi védelemben részesülnek. A  közhivatal viseléséhez való jog mellett a  bírák szolgálati jogviszonyának alkotmányi védelme következik az  Alaptörvény 26.  cikk (1)  bekezdéséből is. Az  Alaptörvény e  rendelkezése szerint a  bírák függetlenek, és csak a  törvénynek vannak alávetve. A bírói függetlenség az igazságszolgáltatás függetlenségének legfontosabb garanciája. [54] Az Alkotmánybíróság a  bírói függetlenség garanciarendszerében nagy jelentőséget tulajdonított a  szervezeti és státusbeli biztosítékoknak. A  bírói függetlenség és önállóság törvények által körülbástyázott intézményes biztosítása megkérdőjelezhetetlen érték, az  emberi és állampolgári jogok, valamint a  jogállamiság érvényesülésének egyik fontos biztosítéka (Abh2., Indokolás [82]–[83]). Az Alaptörvény, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.), továbbá a Bjt. egymást lefedve, a kapcsolódási pontokon egymást kiegészítve építi fel azt a  hármas védelmi rendszert, amely a  bírói hatalom szuverenitásának korlátozását kizárja. [55] Az Alkotmánybíróság több alkalommal hangsúlyozta, hogy a  bírói hatalmi ág kitüntetett helyet foglal el az  államszervezetben, és az  is következetes álláspontja, hogy a  bírói függetlenségből eredő minden külső befolyástól mentes bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll. Az  Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a  státuszbeli és szervezeti garanciák is a  független ítélkezéshez szükségesek. A  bírónak mindenkitől – más bíráktól is – függetlennek kell lennie {13/2013. (VI. 17.) AB határozat; Indokolás [117]–[118], [125]}. A bírói hatalmat az egymástól is független bírák testesítik meg. [56] A függetlenség egyik aspektusa az  anyagi függetlenség is. Rendszerszinten ez  azt jelenti, hogy a  Bszi. 4.  §-a szerint a  bíróságok a  központi költségvetésről szóló törvényben önálló költségvetési fejezetet alkotnak, melyen belül a  Kúria önálló címet alkot. Ezen túlmenően a  Bszi. 86.  § (1)  bekezdése alapján az  OBH önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv. Az anyagi függetlenség az adott bíró részére pedig oly módon jelenik meg, hogy a Bjt. 35. § (4) bekezdése előírja, hogy a bírót hivatása méltóságának és felelőssége súlyának megfelelő, függetlenségét biztosító javadalmazás illeti meg. Az  ehhez szükséges bírói illetményalapot évenként a  központi költségvetésről szóló törvény határozza meg oly módon, hogy annak összege az előző évi összegnél nem lehet alacsonyabb. [57] 5. Az  Alkotmánybíróság az  Abh.-ban (Indokolás [23]–[32]) kifejtettekhez hasonlóan abból indult ki, hogy az  ellenőrzésnek az  a  célja, hogy az  érintett személynél feltárják a  kinevezése előtt (vagy ez  alatt) a  nemzetbiztonsági kockázatnak minősülő körülményeket, és a  kinevező ennek az  ismeretnek a  birtokában dönthessen a kinevezésről (vagy a további alkalmazásáról). Hangsúlyozni kell, hogy a szóban lévő ellenőrzés nem bűnüldözési célú, nem bűncselekmény gyanúja, vagy kísérlete, valamint előkészülete (ha a törvény ezt is büntetni rendeli) ad rá okot, hanem ez egy kockázatfelmérő eljárás. [58] Az átvilágítás egy közel ötven kérdést tartalmazó kérdőív kitöltésével kezdődik (lásd: Nbtv. 2. számú melléklete). A  személyes adatokon túl nyilatkozni kell többek között a  házastárs gazdasági érdekeltségének külföldi kapcsolatáról, illetve, hogy a  vizsgálat alá eső ellen vagy házastársával (élettársával) szemben indult-e büntető, szabálysértési, fegyelmi vagy kártérítési eljárás. Nyilatkozni kell házasságon kívüli szexuális kapcsolatról, esetleg homoszexuális viszonyról, valamint arról, hogy az  illető fogyaszt-e alkoholt, esetleg drogot, volt-e elvonókúrán, és jeleznie kell, hogy tud-e olyan kockázati tényezőről, amely miatt kompromittálható vagy zsarolható lehet. Az  adatlapon közöltek ellenőrzésére legfeljebb három olyan személyt – nem rokonokat – kell megadni, akik tárgyilagos véleményt adhatnak a vizsgált személyről. Ezekből a kérdésekből néhány olyan körülményre vonatkozik, amelynek fennállása akár önmagában is bűncselekményt megvalósító magatartásra utal, pl. kábítószer-forgalmazás, kapcsolat jogállamellenes szervezettel. Ezt követően a  nemzetbiztonsági szolgálatok munkatársai – nyíltan és operatív eszközökkel (lehallgatással, megfigyeléssel) – környezettanulmányt készítenek az  illetőről. A  vizsgálat része a vizsgált személy teljes kapcsolatrendszere is. Az ellenőrzés egyik módja a biztonsági kérdőívben feltüntetett adatokat alátámasztó, nyilvántartásban, adatkezelési rendszerben, adatállományban kezelt adatok ellenőrzése, másik módja a  titkos információgyűjtés. Utóbbiak lehetnek külső engedélyhez nem kötött eszközök (bővebben: Abh., Indokolás [38]) vagy bírói illetve miniszteri engedélyhez kötött eszközö …