12/2017. (VI. 19.) AB határozata a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. CXXV. törvény egyes szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről

12/2017. (VI. 19.) AB határozata a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. CXXV. törvény egyes szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálata tárgyában

A 74. § g) pont a következő szöveggel fog hatályban maradni: „g) foglalkoztatási jogviszony: az igazságügyi szolgálati jogviszony, az ügyészségi szolgálati jogviszony, a hivatásos szolgálati viszony, a hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati viszonya, a közszolgálati jogviszony, a kormányzati szolgálati jogviszony, az állami szolgálati jogviszony, a közalkalmazotti jogviszony, a munkajogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony;”

A 71. § (2) bekezdés e) pont a következő szöveggel fog hatályban maradni: „e) igazságügyi alkalmazott esetében a munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában az Országos Bírósági Hivatal elnöke,”

A 72/B. § (2) bekezdés e) pont a következő szöveggel fog hatályban maradni: „e) a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonyban álló személlyel kapcsolatban a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult nemzetbiztonsági kockázatra utaló körülményről, az alábbiakról szerez tudomást:”

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.

I. [1] 1. A Kúria elnöke (a továbbiakban: indítványozó) az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (1) bekezdése alapján utólagos normakontroll eljárást kezdeményezett, és indítványozta a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 74. § g) pont „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrészének, 70. §

valamint egyes törvényeknek a nemzetbiztonsági ellenőrzéssel összefüggő módosításáról szóló 2014. évi CIX. törvényt (a továbbiakban: Módtv.2.). [4] 2. Az indítványozó mindenekelőtt az Nbtv. 74. § g) pont „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrészének és a 70. §

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az ítélkezési tevékenységbe történő bármely külső beavatkozás sokkal súlyosabb fenyegetést jelent az alkotmányos berendezkedésre, mint a bírói hatalom esetleges túlsúlya. Ez utóbbi kapcsán pedig kifejtette az indítványozó, hogy annak a másik két hatalmi ágtól is függetlennek kell lennie. A minden külső befolyástól független ítélkezés egy feltétel nélküli követelmény, mely lényegében abszolút alaptörvényi védelem alatt áll. [10] A 33/2012. (VII. 17.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.) megállapításai közül kiemelte, hogy a bírói szolgálati jogviszonyok más közszolgálati jogviszonyokhoz képest fokozott alkotmányi védelemben kell, hogy részesüljenek, hiszen a bírói függetlenség, és az ebből eredő elmozdíthatatlanság elve nem csupán az Alaptörvény tételes szabálya, hanem a történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik. Hangsúlyozza továbbá az indítvány, hogy nem eleve kizárt és alaptörvény-ellenes a bírák nemzetbiztonsági ellenőrzése, de a bírói szolgálati jogviszony foglalkoztatási jogviszonyként való definiálása és – az ebből eredő – a hatályos, támadott jogszabályi rendelkezések ellentétesek az Alaptörvénnyel. [11] 2.2. Az indítványozó az Nbtv. 70. § (1) bekezdés második mondat „bíró és” szövegrészének vizsgálatát és megsemmisítését szintén az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság sérelmére hivatkozással kéri, mivel álláspontja szerint ezen szabály alapján az ellenőrzés alá vonható személyi kör pontosan nem behatárolt, és önkényes döntésekre ad alapot. [12] 3. Az indítványozó fentiekkel kapcsolatosan másodlagos kérelemként – tekintettel az Abtv. 46. § (1) bekezdésére és

bíró elmozdíthatóvá válik, továbbá az is, hogy az OBH elnöke olyan egzakt szempontok nélküli, diszkrecionális döntési jogkörrel rendelkezik, mely szintén az ítélkező bíró elmozdíthatóságát eredményezheti. Ez utóbbi kapcsán az indítványozó kiemelte, hogy a bíró ítélkezésbeli függetlensége a bírósági igazgatással szemben is fennáll, az elmozdíthatóság szempontok nélküli egyéni döntéstől való függése alaptörvény-ellenes. Ezen szabályok az Alaptörvény 26. § (1) bekezdésének azon részével is ellentétesek, mely szerint a bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A törvényes bíróhoz való jogot is sérti továbbá az, ha a fenti eljárás eredményeként az ügyelosztási rend szerint a bíróra kiosztott, folyamatban levő ügyektől a bírót elvonják. [16] 7. A nemzetbiztonsági ellenőrzés fentiekben kifogásolt szabályain túlmenően, az indítvány az ezzel szorosan összefüggő, nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos felülvizsgálati eljárás (a továbbiakban: felülvizsgálati eljárás) egyes szabályai alaptörvény-ellenességét is állította. Az Abh.-ban megsemmisített rendelkezések helyett a Módtv.2. új szabályokat alkotott és vezetett be – a megsemmisített „folyamatos ellenőrzés” helyett ezen „felülvizsgálati eljárást” is –, amelyeknek a bírákra való alkalmazását aggályosnak tartja az indítványozó. Az Nbtv.

72/B. §-a szerinti felülvizsgálati eljárásra nem az ötéves ciklusokban időszerűvé váló nemzetbiztonsági ellenőrzések során, hanem a ciklusokon belül kerülhet sor. A felülvizsgálati eljárás elrendelésére – bírák esetén – a munkáltatói jogkör gyakorlója vagy önállóan is a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója jogosult. A felülvizsgálati eljárásról az ellenőrzött személyt kizárólag a felülvizsgálati eljárás befejezését követően kell tájékoztatni. Az indítványozó szerint ellentétes az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésével, XXVIII. cikk (1) bekezdésével és a 26. cikk (1) bekezdésével az is, ha az igazságszolgáltató hatalmi ág ítélkező bírójával szemben (aki nevezetesen még egyéb ítélkezési tevékenysége mellett titkos információgyűjtést is engedélyez, vagy minősített adatot használ) a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója – a bíró vagy a munkáltatói jogkör gyakorlója előzetes értesítése nélkül – felülvizsgálati eljárást (azaz titkos eszközöket is magában foglaló vizsgálatot) kezdeményezhet, ezért kéri az Nbtv. 72/B. §

II. [21] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „C) cikk (1) A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.” „I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” „VI. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.” „26. cikk (1) A bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. A bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.” „46. cikk (3) A nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladata Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme, nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése.” [22] 2. Az Nbtv.-nek az indítvány által vitatott és érintett rendelkezései: „69. § (1) A nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyeket a 74. § i) pontja határozza meg.

III. [24] A Kúria elnökének indítványa megalapozott. [25] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapította, hogy a jogosulttól érkezett [Alaptörvény 24. cikk

A Nbtv. 74. § g) pontja szerint az Nbtv. alkalmazásában „foglalkoztatási jogviszony: a bírói szolgálati jogviszony, az igazságügyi szolgálati jogviszony, az ügyészségi szolgálati jogviszony, a hivatásos szolgálati viszony, a hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati viszonya, a közszolgálati jogviszony, a kormányzati szolgálati jogviszony, a közalkalmazotti jogviszony, a munkajogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony”.

Az Alkotmánybíróság jelen ügy elbírálása során észlelte, hogy az indítvány előterjesztését követően a jogalkotó kibővítette az Nbtv. 74. § g) pontját. Az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2016. évi LXIV. törvény 23. §-a 2016. július elsejei hatállyal az „állami szolgálati jogviszonyt” is beemelte az Nbtv. 74. § g) pontjában található felsorolásba. Ezen változás azonban az Alkotmánybíróság jelen eljárását nem befolyásolja. [28] Az Nbtv. „Értelmező rendelkezései” összesen hét definíciót tartalmaznak. A nemzetbiztonsági érdek, az állami szerv, a lakás, a hozzátartozó, a cégellenőrzés, a foglalkoztatási jogviszony és a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy fogalmait határozzák meg. Egy értelmező rendelkezés szerepét, fontosságát az is meghatározhatja, hogy az adott jogszabály a meghatározott fogalmat milyen sokszor használja, hivatkozza meg a törvény egyéb rendelkezéseiben. A „foglalkoztatási jogviszony” terminológiát az Nbtv. mindössze három helyen használja: a 71/D. § (2) bekezdésében, és a 74. § in) és io) alpontjaiban. Ez utóbbi két rendelkezés szintén az Nbtv. értelmező rendelkezései között található, az Nbtv. 74. § i) pontja a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyek körét határozza meg. Az Nbtv. 74. § in) alpontja alapján nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy „aki a minősített adat védelméről szóló törvényben meghatározott minősített adatot kezelő szervvel foglalkoztatási jogviszonyban vagy a Polgári Törvénykönyv rendelkezésein alapuló szerződéses jogviszonyban áll és e jogviszonyával összefüggésben fokozottan ki van téve jogellenes befolyásolási szándéknak, leplezett támadásnak vagy fenyegetésnek”.

A Mavtv. 3. § 4. pontja alapján a minősített adatot kezelő szerv az „állami vagy közfeladat ellátása érdekében minősített adat kezelését végző szerv, szervezet vagy szervezeti egység, továbbá a gazdálkodó szervezet”. Ezen fogalom alá a bíróságok is beletartoznak. [29] Azáltal, hogy az Nbtv. 74. § g) pontja a „foglalkoztatási jogviszony” alatt a bírói szolgálati jogviszonyt is érti, és továbbá azzal, hogy a Mavtv. 3. § 4. pontja által definiált „minősített adatot kezelő szerv” alatt a bíróságokat is érteni kell, úgy az Nbtv. 74. § in) alpontja a bírói hatalmi ágra, a bírósági szervezet rendszerre vonatkoztatva azt is jelentheti, hogy nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozik – lényegében az összes – a bírói szolgálati jogviszonnyal rendelkező személy, ha fokozottan ki van téve jogellenes befolyásolási szándéknak, leplezett támadásnak vagy fenyegetésnek. [30] Ugyanezen fogalmak használatával megállapítható továbbá, hogy az Nbtv. 74. § io) alpontja szerint pedig az a bírói szolgálati jogviszonnyal rendelkező személy is nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozik, aki „Bizalmas!”, „Titkos!” vagy „Szigorúan titkos” minősítésű adat megismerésére vagy felhasználására jogosult. [31] Megállapítható, hogy a hatályos Nbtv. rendszerében a fentiekben ismertetett Nbtv. 74. § in) és io) alpontjai főszabállyá tették a bírók nemzetbiztonsági ellenőrzését, ezért az Alkotmánybíróság a hatályos jogszabályi környezet vizsgálatánál különös figyelmet fordított arra, hogy az Nbtv. vagy más jogszabály tartalmaz-e ezen főszabály alóli kivételeket, mentesítéseket, illetve ezek széles, vagy éppen szűk körűek-e. [32] Az Nbtv. 70. § (1) bekezdésének második mondata szerint a bíró nemzetbiztonsági ellenőrzését a munkáltatói jogkör gyakorlója kezdeményezi. A munkáltatói jogkör gyakorlója pedig a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 99. § (1) bekezdése szerint a Kúria elnöke (kúriai bíró esetében), az ítélőtábla elnöke (ítélőtáblai bíró esetében), a törvényszék elnöke (járásbírósági, törvényszéki, valamint a közigazgatási és munkaügyi bírósági bíró esetében) lehet, illetőleg az OBH elnöke a kinevezési jogkörébe tartozó vezetők esetében. Ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult személy nem állapítható meg, úgy az Nbtv. 70. § (3) bekezdése alapján a Nemzeti Biztonsági Felügyelet vezetője kezdeményezi azt. [33] Taxatív felsorolást tartalmaz az Nbtv. 70. § (4) bekezdése arra nézve, hogy mely tisztségek esetén nem kell

kezdeményezni a nemzetbiztonsági ellenőrzést. Ilyen kivételt képeznek például az országgyűlési képviselők is, a bírák közül azonban csak a Kúria elnöke és az OBH elnöke. További kivételt tartalmaz a nemzetbiztonsági ellenőrzés alól az Nbtv. 70. § (5) bekezdése. E törvényhely szerint „nem kell kezdeményezni továbbá a nemzetbiztonsági ellenőrzést a 74. § i) pontjában meghatározott olyan személlyel kapcsolatban, aki számára törvény a minősített adat megismerését vagy felhasználását nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatása nélkül is biztosítja”. Mivel a bírák általános nemzetbiztonsági ellenőrzését az Nbtv. 74. § i) pontja alá tartozó in) és

E szerint „a bírót – ha törvény másként nem rendelkezik – nemzetbiztonsági ellenőrzés, személyi biztonsági tanúsítvány, valamint titoktartási nyilatkozat és felhasználói engedély nélkül megilleti az ügyelosztási rend szerint kiosztott ügyek elbírálásához szükséges rendelkezési jogosultságok gyakorlása”. Azonban törvény – a fentiekben bemutatott módon – éppenhogy másképp rendelkezik. [34] Összefoglalva: az Nbtv. 74. § in) alpontja [együtt értelmezve az Nbtv. 74. § g) pontjával és a Mavtv. 3. § 4. pontjával] lehetővé teszi, megteremti a lehetőségét – ha nem is közvetlen módon, de jogszabály-értelmezés útján – annak, hogy főszabállyá váljon az összes bíró nemzetbiztonsági ellenőrzése. Ez alól kivételt teremt az Nbtv.

Ezáltal, habár elviekben az Nbtv. lehetőséget teremt a főszabály alóli kivételekre, és létezik is ilyen ágazati jellegű törvényben szabályozott kivétel, mivel ez utóbbi visszautal az Nbtv.-re, így a főszabály alól valójában törvényi szintű kivétel nincs, a hatályos törvényi szabályozás alapján minden bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés alá kerülhetne. [35] Egy további, kivételként is minősíthető szabályt tartalmaz még az Nbtv. rendszere. Az Nbtv. 69. § (1) bekezdése szerint a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyeket a 74. § i) pontja határozza meg. Az Nbtv. 69. §

A jogterület fontosságát jelzi, hogy az Alaptörvény a nemzetbiztonsági szolgálatok szervezetére, működésére vonatkozó részletes szabályok tekintetében, a titkosszolgálati eszközök és módszerek körében, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel kapcsolatosan sarkalatos törvényi szintű szabályozást ír elő. [40] A törvény preambuluma szerint Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme, és a nemzetbiztonsági szolgálatok alkotmányos működése érdekében alkotta meg az Országgyűlés az Nbtv.-t. Az egyes rendvédelmi tárgyú törvények módosításáról, valamint az azzal összefüggő további törvénymódosításokról szóló 2011. évi CCVII. törvény 28. §-a iktatta be az Nbtv. rendszerébe a „nemzetbiztonsági érdek” hatályos fogalmát. Az Nbtv. 74. § a) pontja szerint: „a) nemzetbiztonsági érdek: Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme, ennek keretén belül

Az ország szuverenitásának érvényre juttatása, politikai, gazdasági és honvédelmi érdekeinek megóvása, a szuverenitást, illetőleg az alkotmányos rendet sértő vagy veszélyeztető tevékenységek felderítése és elhárítása az államnak az Alaptörvényből közvetlenül levezethető kötelezettsége {hasonlóan: 26/2013. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [144]}. [43] A nemzetbiztonsági feladatok sokkal szélesebb spektrumot fognak át, mint a bűnüldözési feladatok, a valóságot elsősorban nem az események büntetőjogi relevanciájának szemszögéből vizsgálják és nem is feltétlenül járnak büntetőeljárási következményekkel. Az ország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme szempontjából releváns egyes cselekmények elkövetésére irányuló törekvések felderítése, elhárítása általában a konkrét bűncselekmények körén kívül esik {32/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [105]}. Jelen eljárásában is elismeri az Alkotmánybíróság, hogy a jogalkotó előírhat a különböző állami tevékenységek végzéséhez, munkakörök betöltéséhez nemzetbiztonsági követelményeknek való megfelelést, védve ezzel a demokratikus jogállamot, a társadalmat és annak értékeit. [44] A közérdekű adat megismerhetőségét korlátozó nemzetbiztonsági érdek tárgyában született 3142/2014. (V. 9.) AB végzés deklarálta, hogy „[a] korlátozás alapjaként megjelölt nemzetbiztonsági érdek, illetve mások jogainak védelme, valamint a diszkrecionális jogkör határainak megállapítása (értelmezése) alkotmánybírósági hatáskör.” (Indokolás [22]) Nemzetbiztonsági kockázat fennállása nemzetbiztonsági érdekeket veszélyeztethet. Figyelemmel a 26/2013. (X. 4.) AB határozat azon megállapítására, hogy „[a] jogalkotás és az alkotmánybírósági vizsgálat szükségképpen elvont szintjén is elképzelhető, hogy nemzetbiztonsági érdekek kerülnek veszélybe, és megvédésük érdekében az alkotmányos alapjogok korlátozására van szükség” (Indokolás [143]), a továbbiakban a vélt vagy valós nemzetbiztonsági érdek és az indítványozó által állított alapjogi sérelem közötti mérlegelést, jogállami feloldását kellett elvégeznie az Alkotmánybíróságnak. [45] 4. Az Alaptörvény R) cikkében foglalt értelmezési szabály tartalmát az Alkotmánybíróság először az Abh2.-ben bontotta ki, mely határozat tárgya elsődlegesen épp a bírói státusz volt, így jelen ügyben különös jelentőséggel bír az ezen döntésben tett megállapítások felidézése. [46] A magyar történeti alkotmány konszolidált értelmezésének minimumához tartozik annak elfogadása, hogy a XIX. században végbement polgári átalakulást konstituáló törvények a történeti alkotmány részét képezik.

E törvények teremtették meg – nem jelentéktelen előzmények után – azt a szilárd jogintézményi alapot, amelyre a modern jogállam épül. Amikor tehát az Alaptörvény mintegy ablakot nyit közjogunk történeti dimenziójára, ráirányítja a figyelmet azokra az intézménytörténeti előzményekre, amelyek nélkül mai közjogi viszonyaink és általában jogi kultúránk gyökér nélküliek lennének (Abh2., Indokolás [75]). [47] A bírák független ítélkezésének biztosítása felé vezető folyamat a bírói elmozdíthatatlanság rögzítésével

utólagos normakontroll indítványa elbírálása során az Alkotmánybíróság ezen elvi élű megállapításaiból indult ki, és ennek szellemében bírálta el az indítványban foglaltakat. [49] A bírói hatalom – amely a magyar parlamenti demokráciában is elválik a törvényhozó és a végrehajtó hatalomtól – az állami hatalomnak az a megnyilvánulása, amely az erre rendelt szervezet útján a vitássá tett vagy megsértett jogról – törvényben szabályozott eljárás során – kötelező erővel dönt {3242/2012. (IX. 28.) AB határozat; Indokolás [11]}. Az Alkotmánybíróság értelmezésében a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos szerkezetében a bírói hatalom függetlenségének kitüntetett szerepe van. A bírói hatalom legfőbb sajátossága a másik két, „politikai” jellegű hatalmi ággal szemben ugyanis az, hogy állandó, semleges és folyamatos. A bíróságok tehát nincsenek olyan kölcsönös meghatározottságban és függőségben a többi hatalmi ágtól, mint amilyenben azok egymás között vannak. A bírói függetlenség garantálása nem azonosítható a bírói hatalom elválasztásával a másik két hatalmi ágtól, hanem általánosabb, s a bírósági szervezeten belül is megoldandó probléma. Míg a végrehajtó hatalom korlátozását mind a parlamenti ellenőrzés intézményeinek megteremtésével, mind a közigazgatás bírói kontrolljának általánossá tételével indokolt és alkotmányosan szükséges biztosítani, addig a bírói hatalomba való külső beavatkozásnak szigorúbbak és alapvető garanciális elveken nyugvók az alkotmányos korlátai. A bírói hatalomnak függetlennek kell lennie a másik két hatalmi ág politikai meghatározottságától és annak változásaitól; e követelmény pedig kizárja a másik két hatalmi ág befolyását a bíróságok ítélkezésére. [50] E körben a következőkre utal az Alkotmánybíróság. Az Nbtv. 1. §-a felsorolja Magyarország nemzetbiztonsági szolgálatait, melyek: az Információs Hivatal, az Alkotmányvédelmi Hivatal, a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat, valamint a Terrorelhárítási Információs és Bűnügyi Elemző Központ. Ezen öt nemzetbiztonsági szolgálat közül négy az Nbtv. 4. § g) pontja, 5. § f ) pontja, 6. § r) pontja, 8. § f ) pontja alapján nemzetbiztonsági ellenőrzést is végez. Az Nbtv. 12. § (1) bekezdése értelmében a nemzetbiztonsági szolgálatok élén főigazgatók állnak, akiket a miniszter előterjesztésére a miniszterelnök nevez ki, és ment fel. Az Nbtv. 10. §-a, illetve a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 1. melléklete határozza

meg, hogy mely nemzetbiztonsági szolgálat melyik miniszter irányítása alatt áll. Ez utóbbi rendelet 21. § 21. pontja határozza meg, hogy a belügyminiszter a Kormány polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányításáért felelős tagja.

Az érintett miniszterek – egyebek mellett – ellenőrzik a nemzetbiztonsági szolgálatok törvényes és rendeltetésszerű működését, feladataik végrehajtását. A miniszter javaslatot tesz a miniszterelnöknek a főigazgató kinevezésére és felmentésére, illetve ez utóbbiak kivételével gyakorolja a munkáltatói jogokat a főigazgató felett. A miniszter nevezi ki és menti fel a főigazgató helyetteseit, gyakorolja felettük a munkáltatói jogokat. [51] Az Alkotmánybíróság a fentieken túlmenően arra is rámutatott már, hogy a hatalmi ágak elválasztása nem jelenti egyszersmind a hatalmi ágak korlátozhatatlanságát. A demokratikus államszervezetnek ugyanis épp az a lényege, hogy a különböző hatalmi ágak egymás korlátaiként is jelentkeznek. Ekként a bírói hatalomnak is vannak a végrehajtó hatalmat korlátozó jogosítványai és megfordítva. Azonban alkotmányos indokok megléte esetén is, a bírói szervezetet érintő külső hatalmi jogkör érvényesülése is csak a független ítélkezés sérelme nélkül engedhető meg, illetve fogadható el alkotmányosnak. [52] Az Alkotmánybíróság megállapította egy korábbi döntésében, hogy „a hatalommegosztás és a bírói függetlenség érvényesülését nem a bírói szervezet és a másik két hatalmi ág, a »non-governmental« szervezetek, valamint a politikai, társadalmi rendszer egyéb szereplői közötti kapcsolatok hiánya definiálja. Ebből a szempontból jelentősége van annak, hogy az ítélkezésre vonatkoztatott bírói függetlenség alkotmányos elve nem azonosítható a bíróságok funkcióspecifikus tevékenységének keretet adó bírósági szervezet függetlenségével. Az önálló bírói hatalmi ág közhatalmi tevékenysége az igazságszolgáltatási feladatok ellátásában materializálódik {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [61]}. Ebben a döntésében utalt az Alkotmánybíróság arra is, hogy hatalommegosztással kapcsolatos alkotmányossági problémát éppen az vethetne fel, ha a bírók kárára, más hatalmi ágak javára egyoldalú erőeltolódás lenne kimutatható. [53] A bírák nem csak a hatalmi ágak rendszerében foglalnak el premizált helyet. A bírói szolgálati jogviszonyok más közszolgálati jogviszonyokhoz képest is fokozott alkotmányi védelemben részesülnek. A közhivatal viseléséhez való jog mellett a bírák szolgálati jogviszonyának alkotmányi védelme következik az Alaptörvény 26. cikk

35. §(4) bekezdése előírja, hogy a bírót hivatása méltóságának és felelőssége súlyának megfelelő, függetlenségét

biztosító javadalmazás illeti meg. Az ehhez szükséges bírói illetményalapot évenként a központi költségvetésről szóló törvény határozza meg oly módon, hogy annak összege az előző évi összegnél nem lehet alacsonyabb. [57] 5. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban (Indokolás [23]–[32]) kifejtettekhez hasonlóan abból indult ki, hogy az ellenőrzésnek az a célja, hogy az érintett személynél feltárják a kinevezése előtt (vagy ez alatt) a nemzetbiztonsági kockázatnak minősülő körülményeket, és a kinevező ennek az ismeretnek a birtokában dönthessen a kinevezésről (vagy a további alkalmazásáról). Hangsúlyozni kell, hogy a szóban lévő ellenőrzés nem bűnüldözési célú, nem bűncselekmény gyanúja, vagy kísérlete, valamint előkészülete (ha a törvény ezt is büntetni rendeli) ad rá okot, hanem ez egy kockázatfelmérő eljárás. [58] Az átvilágítás egy közel ötven kérdést tartalmazó kérdőív kitöltésével kezdődik (lásd: Nbtv. 2. számú melléklete).

A személyes adatokon túl nyilatkozni kell többek között a házastárs gazdasági érdekeltségének külföldi kapcsolatáról, illetve, hogy a vizsgálat alá eső ellen vagy házastársával (élettársával) szemben indult-e büntető, szabálysértési, fegyelmi vagy kártérítési eljárás. Nyilatkozni kell házasságon kívüli szexuális kapcsolatról, esetleg homoszexuális viszonyról, valamint arról, hogy az illető fogyaszt-e alkoholt, esetleg drogot, volt-e elvonókúrán, és jeleznie kell, hogy tud-e olyan kockázati tényezőről, amely miatt kompromittálható vagy zsarolható lehet.

Az adatlapon közöltek ellenőrzésére legfeljebb három olyan személyt – nem rokonokat – kell megadni, akik tárgyilagos véleményt adhatnak a vizsgált személyről. Ezekből a kérdésekből néhány olyan körülményre vonatkozik, amelynek fennállása akár önmagában is bűncselekményt megvalósító magatartásra utal, pl. kábítószer-forgalmazás, kapcsolat jogállamellenes szervezettel. Ezt követően a nemzetbiztonsági szolgálatok munkatársai – nyíltan és operatív eszközökkel (lehallgatással, megfigyeléssel) – környezettanulmányt készítenek az illetőről. A vizsgálat része a vizsgált személy teljes kapcsolatrendszere is. Az ellenőrzés egyik módja a biztonsági kérdőívben feltüntetett adatokat alátámasztó, nyilvántartásban, adatkezelési rendszerben, adatállományban kezelt adatok ellenőrzése, másik módja a titkos információgyűjtés. Utóbbiak lehetnek külső engedélyhez nem kötött eszközök (bővebben:

Abh., Indokolás [38]) vagy bírói illetve miniszteri engedélyhez kötött eszközök (bővebben: Abh., Indokolás [39]). [59] Az ellenőrzés alá eső munkakörben dolgozó személy a vizsgálat során lehallgatható, megfigyelhető; ez érinti mindazokat, akikkel érintkezik, például a családtagjait, de adott esetben a szintén bíróságon dolgozó kollégáit is, és szükségszerűen érinti az egyébként ítélkező tevékenységet ellátó bíróra szignált ügyekkel kapcsolatos információkat is. Az Nbtv. 50. § (1) bekezdése szerint pedig lehetővé teszi, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok az adatkezelésre feljogosított szervek nyilvántartásából átvegyék és kezeljék a nemzetbiztonsági ellenőrzési feladatok ellátása során keletkezett adatokat a beosztás, tisztség megszűnésétől számított 20 évig. [60] A 31/2003. (VI. 4.) AB határozatban az Alkotmánybíróság az egyes fontos, valamint közbizalmi és közvéleményformáló tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény több rendelkezését is vizsgálta.

A testület ezen döntésében harmadik alkalommal foglalkozott a törvény lényeges szabályaival, így az ellenőrizendő személyi kör alkotmányossági kérdéseivel. Az egyik indítványi elem annak megállapítására irányult, hogy az Országgyűlés mulasztásos alkotmánysértést követett el azzal, hogy nem szabályozta, nem írta elő törvényben valamennyi bíró és ügyész nemzetbiztonsági ellenőrzését, így sérült az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt

elmozdíthatatlanság követelményének a korlátozására. A bírák nemzetbiztonsági ellenőrzése tehát nem eleve alaptörvény-ellenes. [64] Az Alaptörvény rendelkezéseiből közvetlenül nem következik, hogy valamennyi bírót főszabályként eleve mentesíteni lenne indokolt a nemzetbiztonsági ellenőrzés kötelezettsége alól. Ugyanakkor az Alaptörvény 46. cikk (1) bekezdéséből nem következik közvetlenül olyan nemzetbiztonsági érdek, amely valamennyi bíró nemzetbiztonsági ellenőrzésének követelményét alkotmányosan igazolná. A korlátozás arányosságát és az Alaptörvénynek való megfelelőségét alapvetően az a törvényi szabályozás képes biztosítani, amely

Tekintettel arra, hogy jelen határozattal megsemmisített rendelkezések alkotmányos újraszabályozása jogalkotási feladatot ró az Országgyűlésre, és az Nbtv. vizsgált szabályai több különböző élethelyzetet próbálnak meg szabályozni, az Alkotmánybíróság megítélése szerint a III. fejezetben vizsgált szabály azonnali megsemmisítése jogbizonytalanságot okozna, a megsemmisíteni rendelt szövegrész hatályban tartása kevesebb veszélyt jelent a jogrend épsége és a jogalkalmazás szempontjából, ezért az Nbtv. 74. § g) pontjában szereplő „a bírói szolgálati jogviszony,” szövegrész – figyelemmel az Abtv. 45. § (4) bekezdésére – jövőbeli, 2018. június 29-i hatállyal kerül megsemmisítésre. [68] Az indítványozó elsődleges kérelmében nem csak az Nbtv. 74. § g) pontjának alaptörvény-ellenességét állította, hanem indítványozta a 70. § (1) bekezdés második mondatának „bíró és” szövegrészének megsemmisítését is.

Ez utóbbi jogszabályhelyet az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével ellentétesnek tartja (lásd: I.2.2. pont, Indokolás [11]). Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítványozó ezzel kapcsolatos érvelése nem elégíti ki a kérelem határozottságával szemben támasztott törvényi feltételeket, ezért az Abtv. 64. § d) pontja alapján az indítvány ezen részét visszautasította. [69] Mivel az Alkotmánybíróság megállapította az Nbtv. 74. § g) pontjának „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrésze alaptörvény-ellenességét, ezért az ezzel kapcsolatos másodlagos, harmadlagos és negyedleges kérelmeket nem vizsgálta meg.

IV. [70] 1. Az indítványozó az Nbtv. 71. § (2) bekezdés e) pontjának és 71. § (4) bekezdésének az alaptörvény-ellenességét is állította, azok bírákat érintő alkalmazhatóságuk miatt. Álláspontja szerint ezen támadott jogszabályhelyek sértik a törvényes bíróhoz való jogot, a bírói függetlenséget és az ennek részét képező elmozdíthatatlanság követelményét. [71] Az Nbtv. 71. § (4) bekezdése szerint: „[h]a a nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapított meg, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor hozható létre, illetve tartható fenn, ha annak létrehozását vagy fenntartását a (2) vagy (3) bekezdésben meghatározott szerv, személy vagy testület jóváhagyta.” Ez utóbbi meghatározott szerv, személy vagy testület fogalmát az Nbtv. 71. § (2) és (3) bekezdése konkretizálja. Az Nbtv. 71. § (2) bekezdés e) pontja szerint: „[a] nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony a nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatását megelőzően is létrehozható, ha […] bíró, igazságügyi alkalmazott esetében a munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában az Országos Bírósági Hivatal elnöke” azt jóváhagyta. [72] A fentiekben idézett szabályok az indítványozó szerint a bírákra való alkalmazhatóságuk miatt ellentétesek az Alaptörvény több rendelkezésével. A bírákra vonatkoztatva e szabályok azt jelentik, hogy „[h]a a nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapított meg, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor […] tartható fenn, ha annak […] fenntartását a […] munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában az Országos Bírósági Hivatal elnöke” jóváhagyta. Az Alkotmánybíróságnak e szabályozás alkotmányosságának vizsgálatát kellett elvégeznie. [73] 2. Mielőtt az Alkotmánybíróság megvizsgálta volna a megállapított nemzetbiztonsági kockázat miatti bírói szolgálati jogviszony fenn nem tartásának alkotmányosságát, röviden áttekintette a bírói szolgálati viszony létrejöttével, a bírói kinevezéssel kapcsolatos főbb szabályokat. [74] Az Alaptörvény a bíróságokra vonatkozó leglényegesebb szabályokat tartalmazza csak. Az Alaptörvény 9. cikk

tényleges okoktól. A felmentés eseteit és részletes szabályait a Bjt. tartalmazza. A bírói szolgálati viszony esetében a felmentés a szolgálati viszonyt megszüntető általános intézkedés; az ehhez vezető okokat sorolja fel a Bjt. 90. §-a, mely taxatív módon, 16 pontban jelöli meg, hogy a bírót mely esetekben kell felmenteni. Ez alapján fel kell menteni a bírót például, ha a bírói tisztségéről lemondott, egészségügyi okokból tartósan alkalmatlanná vált, jogerősen szabadságvesztést rendeltek el vele szemben, betöltötte az öregségi nyugdíjkorhatárt vagy éppen a bíróval szemben lefolytatott fegyelmi eljárás során jogerős fegyelmi büntetésként a bírói tisztségből való felmentést indítványozták [Bjt. 90. § a)–p) pontok]. [80] Hangsúlyozza az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben tett azon megállapítását, mely szerint „[a] bírót – a kinevezéssel egyezően – kizárólag a köztársasági elnök mentheti fel” (Indokolás [99]). [81] Megállapítható azonban, hogy sem a Bjt., sem a Bszi. nem tartalmaz olyan rendelkezést, mely a nemzetbiztonsági kockázat megállapításának következményeiről szólna, az a fegyelmi eljárás szabályai között (Bjt. 101–130. §) sincs szabályozva. [82] Megkerülhetetlen az Abh2. azon megállapításának felidézése is, mely szerint: „[a] bírói függetlenséggel összefüggésben megállapítható, hogy a bírói szolgálati jogviszonyok stabilitásának biztosítása olyan, az Alaptörvényből folyó követelmény, amely más jogviszonyokhoz képest is többlet garanciákat igényel. Ilyen garanciális jelentőséggel bíró elemnek minősül az, hogy sarkalatos törvény határozza meg a bírói jogviszony megszűnésének okait, a hivatás gyakorlásának időtartamát, azt a felső korhatárt, amelyen belül a bírák elmozdíthatatlanok; szolgálati jogviszonyuk megszüntetésére – egyetértésük hiányában – csak kivételesen (súlyos fegyelmi vétség, bűncselekmény elkövetése, a hivatás gyakorlására való alkalmatlanná válás esetén) van mód” (Indokolás [84]). [83] 5. Az alkotmánybírósági gyakorlat következetes abban, hogy a bírói függetlenség az igazságszolgáltatás függetlenségének legfontosabb garanciája. Az Alkotmánybíróság a bírói függetlenség biztosítékának tekinti az elmozdíthatatlanság követelményét. [13/2013. (VI. 17.) AB határozat, 21/2010. (II. 25.) AB határozat, 1/2008. (I. 11.) AB határozat]. A bírói függetlenség része a személyi függetlenség: a bíró nem utasítható, akarata ellenére nem bocsátható el és nem mozdítható el a helyéről, csak sarkalatos törvényben meghatározott okokból és eljárás eredményeként. A személyi függetlenséghez tartozik az is, hogy a hivatásos bíró tisztsége „egy életre” szól.

[84] Jelen vizsgálata során is hangsúlyozza az Alkotmánybíróság, hogy a bírói függetlenség garanciarendszerében nagy jelentőséget tulajdonít a szervezeti és státusbeli biztosítékoknak. A bírák Alaptörvény által garantált elmozdíthatatlansága egyebek között olyan személyes garancia, amely a bírák döntési autonómiájának biztosítéka, mivel kizárja annak lehetőségét, hogy a törvényeknek és lelkiismeretének megfelelő ítélete miatt közvetett, a szolgálati jogviszonyával összefüggő retorzió érje (Abh2., Indokolás [84]). A bírák elmozdíthatatlansága a független, pártatlan bírósághoz való jog garanciája is egyben. [85] Az Nbtv. 71. § (4) bekezdése és a 72/B. § (8) bekezdése szerint – figyelemmel a 71. § (2) bekezdés e) pontjára is – az OBH elnöke a nemzetbiztonsági kockázat ellenére dönthet úgy, hogy az érintett bíró jogviszonyát fenntartja.

Ez a rendelkezés azonban csak arra biztosít mérlegelési lehetőséget a munkáltatói jogkört gyakorló OBH elnöke számára, hogy az érintett bíró szolgálati viszonyát a nemzetbiztonsági kockázat ellenére fenntartsa. Ez a mérlegelés inkább tekinthető látszólagosnak, mert az OBH elnökének alkotmányos pozíciója és Országgyűlés előtt tett esküje alapján egy szakvéleményen alapuló nemzetbiztonsági kockázat melletti továbbfoglalkoztatást – tehát a kockázat tárgyát jelentő esemény bekövetkeztének lehetővé tételét – kellene felvállalnia. Arra pedig a törvény nem biztosít lehetőséget, hogy az érintett bírót szolgálati viszonyának fenntartása mellett más bíró munkakörbe ossza vagy osztassa be. Így – a leírt értelmezés folytán – az összes bíró kinevezésének, illetve szolgálati viszonya fenntartásának eldöntése során valójában a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapján készülő szakvélemény kiadmányozója válhat meghatározó szereplővé. [86] A bírák jogállásának lényeges eleme a személyes függetlenséggel, az elmozdíthatatlansággal összefüggésben a jogviszonyuk megszűnésének a szabályozása. Az Nbtv. 71. § (2) bekezdése és e) pontja, illetve (4) bekezdése szerint, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapított meg, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor tartható fenn, ha annak fenntartását a munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában az OBH elnöke jóváhagyta. Ezen szabály közvetlen összefüggésben van a bírói függetlenség részét képező elmozdíthatatlanság követelményével, és a bírói szolgálati viszony megszűnésével. Azonban sem az Nbtv., sem a Bjt., sem a Bszi. nem tartalmaz további szabályt az eljárás mikéntjére vonatkozóan. Ebből adódóan a jogalkalmazás, a bírói szolgálati viszony „fenn nem tartása” esetleges és önkényes lehet, visszaélésekre adhat lehetőséget, mely azonban nem egyeztethető össze a bírói függetlenség részét képező tisztségből való elmozdíthatatlansággal és azzal a fentiekben részletezett követelménnyel, hogy a bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította az alaptörvény-ellenességet. [87] 6. Az alaptörvény-ellenesség jogkövetkezményének megállapítása során az Alkotmánybíróságnak figyelemmel kellett lennie arra, hogy az Nbtv. 71. §-a – hasonlóan az Nbtv. Módtv.2. által megállapított szabályainak többségéhez – egy uniformizált szabályösszesség, mely nagyon különböző hivatásrendekre azonos szabályokat rendel alkalmazni.

A fentiekben részletezett, bírói függetlenséget sértő, alaptörvény-ellenes szabályozást oly módon tudja megszüntetni az Alkotmánybíróság, hogy az uniformizált szabályösszességből az Nbtv. 71. § (2) bekezdés e) pont „bíró” szövegrészét semmisíti meg, ezzel tudja csak a bírákra vonatkozóan alkalmazhatatlanná tenni az Nbtv. 71. §

V. [90] 1. Végül az Alkotmánybíróság a Módtv.2. által bevezetett „felülvizsgálati eljárás” (Nbtv. 72/B. §) alkotmányosságát kellett, hogy megvizsgálja. [91] 1.1. Az Abh. alaptörvény-ellenesnek minősítette és megsemmisítette a Módtv.1. 9. § és 13. §-ának azon szövegrészeit melyek az Nbtv. 68. § (4) bekezdését és a 72. § (3) bekezdését állapították volna meg, így ezen rendelkezések nem léptek hatályba. Az Alaptörvény VI. cikk (1) és I. cikk (3) bekezdéseivel ellentétesnek ítélt szabályok szerint a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony fennállása alatt folyamatosan nemzetbiztonsági ellenőrzés alatt állhatott volna, oly módon, hogy a titkos információgyűjtés külső engedélyhez kötött eszközeit két ízben, alkalmanként legfeljebb 30 napig használhatta volna a nemzetbiztonsági ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat. [92] A nemzetbiztonsági ellenőrzés alkalmas az ellenőrzött személyek és családjuk életének, személyes kapcsolatainak, akár intim életének megfigyelésére, nyilvántartásba vételére. Megállapította az Abh., hogy „[a] nemzetbiztonsági szempontból kifogástalan magatartású, családi életű és kapcsolatrendszerű érintettek családtagjaikkal együtt bármikor ellenőrizhetők és róluk bármit meg lehet tudni. Az Nbtvmód. e két szabálya mind az ellenőrzés folyamatosságának az előírásával, mind a titkos információgyűjtés lehetőségének a megteremtésével túlmegy a magánélet tiszteletben tartásához fűződő jog szükséges és arányos korlátozásának mértékén.

Olyanok vonatkozásában is lehetővé teszi a legdrasztikusabb, a jogviszony időtartama alatt folyamatosan fennálló megfigyelést és a készletező adatgyűjtést, akikkel szemben semmilyen terhelő adat nem merült fel.

A nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony teljes fennállásának időtartama alatt az ellenőrzésre való feljogosítás nem időszakonként ismétlődő, célhoz kötött ellenőrzésre ad felhatalmazást, hanem hosszú ideig tartó, konkrét ok és cél nélkül végezhető, szűrő-kutató tevékenységre. Nem állapítható meg, hogy az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében írtakkal összhangban feltétlenül szükséges lenne feljogosítani a folyamatos, bármikor alkalmazható ellenőrzésre és az ezzel járó, a magánszférába szükségképpen beavatkozást jelentő eszközök akár állandó alkalmazására az ellenőrzésre jogosult szervezetet” (Indokolás, [44]). [93] 1.2. Hangsúlyozta – és jelen határozat meghozatalakor is nyomatékkal felhívja a figyelmet – az Alkotmánybíróság arra, hogy ha az ellenőrzés alá eső személlyel szemben a munkája során bármilyen gyanú keletkezik visszaélést, bűncselekmény elkövetését illetően, akkor nyomozás indítható, akár operatív módon, titkosszolgálati eszközök bevetésével is (Indokolás [44]). Azonban sem az előzetes nemzetbiztonsági ellenőrzés, sem a felülvizsgálati eljárás során nem erről van szó. [94] A megsemmisítésen túlmenően, követelményként állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy „[a] magánszféra, a családi élet védelme, valamint a nemzetbiztonsági érdek érvényesítése között kellő egyensúlyt teremtő, más – az Nbtvmód.-ban szereplőtől eltérő – szabályozás alkotmányos lehet. Az ilyen vizsgálódás lehetőségét

A vizsgált alapjogoknak a titkos eljárásban alkalmazható módszerek által okozott korlátozása tehát alkotmányosan nem szükségtelen eszköz. A jogállamiság és az alapjogok védelme azonban megköveteli azt is, hogy ezen eszközök felhasználásának rendjét a jog részletesen és differenciáltan szabályozza. Minthogy a titkos eszközök és módszerek igénybevétele súlyos beavatkozást jelent az egyén életébe, alkalmazásuknak csupán kivételesen, átmeneti, végső megoldásként lehet helye.” {32/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [69]} [96] A módszerek és eszközök kapcsán fontos differenciálni. Ennek kapcsán korábban is hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy „[n]em mindegy ugyanis, hogy az engedélyező a titkos megfigyelés céljából a lakás átkutatását, a postai küldemények felbontását, az elektronikus levelezés megfigyelését, vagy a számítástechnikai eszközön tárolt összes adat átkutatását (online átkutatás), rögzítését és felhasználását hagyja-e jóvá.” {32/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [131]} [97] Az Abh. következményeként a Módtv.2. vezette be az Nbtv. rendszerébe 72/B. §-ában szabályozott, új felülvizsgálati eljárást. A nemzetbiztonsági szolgálat az új szabályok alapján felülvizsgálati eljárás keretében vizsgálhatja

72/B. § (2) bekezdés e) pontja alapján felülvizsgálati eljárás akkor folytatható le, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonyban álló személlyel kapcsolatban a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult vagy a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója nemzetbiztonsági kockázatra utaló körülményről, így különösen az ea)–ef ) pontokban részletezettekről szerez tudomást. [98] A nemzetbiztonsági ellenőrzés – és jelen formájában a felülvizsgálati eljárás is – széles beavatkozást biztosít nemcsak az ellenőrzés alá vont személy, hanem a vele kapcsolatban álló más személyek magánszférájába.

Ezt a beavatkozást a korábbiakban kifejtettek szerint az Alaptörvény által védett nemzetbiztonsági érdek megkövetelheti. Ugyanakkor ez a beavatkozás csak a szigorú, törvényben biztosított garanciák mellett áll összhangban az Alaptörvénnyel. Az elégtelen törvényi garanciák, különösen a szabad mérlegelést biztosító felhatalmazás ennek a követelménynek nem felel meg. Az Nbtv. 72/B. § (2) bekezdés e) pontjában szereplő „így különösen” fordulat a törvényi garanciákat látszólagossá teszi, mivel az ellenőrzés kezdeményezésére jogosult, illetve az illetékes nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója korlátlanul egészítheti ki az Országgyűlés által megállapított kockázati okokat. Így nem csak a sarkalatosság, de a törvényi szabályozás követelménye is értelmét veszíti. [99] Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a felülvizsgálati eljárás 72/B. § (2) bekezdés e) pontjában szereplő „így különösen” fordulat továbbra sem felel meg az Abh.-ban lefektetett követelményeknek, ellentétes az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésével. Ezzel a fordulattal a felülvizsgálati eljárás parttalan, és nem taxatív felsorolást, nem pontos meghatározást tartalmazó rendelkezés. [100] 1.3. A nemzetbiztonsági ellenőrzés során megszerzett információk és adatok alapján a nemzetbiztonsági szolgálat biztonsági szakvéleményt készít. Az Nbtv. 71/C. § (7) bekezdése alapján a kockázatmentes biztonsági szakvélemény a kiállítást követő 5 évig érvényes. Az a körülmény, hogy a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója az ellenőrzés kezdeményezésére jogosult bírói vezetőtől függetlenül, önállóan is jogosult a felülvizsgálati eljárás lefolytatására ítélkező tevékenységet végző bíróval szemben is, szintén szabad mérlegelést biztosító, egyben rendkívüli jogosítvány is. A nemzetbiztonsági ellenőrzésen sikerrel túlesett bíró kockázatmentes biztonsági szakvéleménye 5 évig érvényes. Az 5 éves érvényességi időn belül az Nbtv. 72/B. § (2) bekezdés e) pontjában szereplő „nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója” fordulat feljogosítja (a munkáltató jogkör gyakorlóján túlmenően) a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatóját arra, hogy egy érvényes és kockázatmentes biztonsági szakvéleménnyel rendelkező, ítélkezési tevékenységet folytató bíróval szemben, felülvizsgálati eljárást indítson. Ez a jogosultság az Alkotmánybíróság megítélése szerint olyan széleskörű felhatalmazás, mely ellentétes a jelen határozat III.4. (Indokolás [45]–[56]) és IV.1.4. pontjaiban (Indokolás [83]–[86])

kifejtett bírói függetlenség elvével. [101] Hasonlóan a III. fejezetben kifejtettekhez, az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenesség jogkövetkezmények levonása során úgy ítélte meg, hogy a részleges megsemmisítés a szövegösszefüggésekre, és a jogszabálynak a gyakorlatban való alkalmazhatósága szempontjaira is figyelemmel lehetséges, ezért az 72/B. § (2) bekezdés

azok a szabályok, amelyeket egy adott ügyben kell alkalmazni, világos biztosítékok legyenek az objektivitás és az átláthatóság végett és mindenekelőtt annak érdekében, hogy az önkényességnek a látszatát is elkerüljék {hasonlóan: 36/2013. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [48]}. [104] 3. Az Alkotmánybíróság kivételesen az Abtv. 59. §-a alapján a nyilvánvalóan okafogyottá váló ügyek esetén az előtte folyamatban lévő eljárást megszüntetheti. Az Ügyrend 67. § (2) bekezdés e) pontja értelmében okafogyottá válik az indítvány különösen, ha az eljárás folytatására okot adó körülmény már nem áll fenn, illetve az indítvány egyéb okból tárgytalanná vált. Az indítványozó az Nbtv. 71. § (4) bekezdését {bővebben: I.6. (Indokolás [15]} és az ezzel közel azonos tartalmú 72/B. § (8) bekezdését {bővebben: I.7., Indokolás [16]–[18]} is vizsgálni kérte. Mindkét jogszabályhely visszautal az Nbtv. 71. § (2) bekezdésére. Tekintettel arra, hogy a IV. pontban az Alkotmánybíróság megállapította az Nbtv. 71. § (2) bekezdés e) pont „bíró” szövegrészének alaptörvény-ellenességét és a rendelkező rész 2. pontjában az alkalmazandó jogkövetkezményt, az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Nbtv. 71. §

Erre tekintettel az Abtv. 59. §-a, valamint az Ügyrend 67. § (2) bekezdés e) pontja alapján az indítványnak ebben a részében az eljárást megszüntette.

VI. [105] Az Alkotmánybíróság e határozatát az Abtv. 44. § (1) bekezdésének első mondata alapján közzé kell tenni a Magyar Közlönyben.

Budapest, 2017. június 13. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke