32/2015. (XI. 19.) AB határozata a Quaestor károsultak kárrendezését biztosító követeléskezelő alap létrehozásáról szóló 2015. XXXIX. törvény egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről

32/2015. (XI. 19.) AB határozata a Quaestor károsultak kárrendezését biztosító követeléskezelő alap létrehozásáról szóló 2015. XXXIX. törvény egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panaszok tárgyában – dr. Kiss László, dr. Salamon László és dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Juhász Imre, dr. Pokol Béla, dr. Szívós Mária és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Quaestor károsultak kárrendezését biztosító követeléskezelő alap létrehozásáról szóló 2015. évi XXXIX. törvény 1. §-a alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.

I. [1] 1. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján három jogi személy, a Befektető-védelmi Alap (a továbbiakban: BEVA) tagja lényegében egyező tartalmú alkotmányjogi panaszt terjesztett elő a Quaestor károsultak kárrendezését biztosító követeléskezelő alap létrehozásáról szóló 2015. évi XXXIX. törvény (a továbbiakban: Tv.) egészével, illetve egyes rendelkezéseivel szemben, mivel álláspontjuk szerint e szabályok az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe, a C) cikk (1) bekezdésébe, M) cikkébe, az I. cikk

Az indítványozók a kellő felkészülési idő követelményének megsértését egyfelől a Tv. egésze, másfelől az előlegfizetés [4. § (5)–(6) bekezdései] tekintetében, konkrétabban pedig a 2015. évre vonatkozó előlegfizetési kötelezettséget megállapító 4. § (8) bekezdésével összefüggésben látták megalapozottnak. A rendelkezések hatálybalépését figyelembe véve – mint érintett pénzügyi intézmények – nincs lehetőségük a fizetési kötelezettség megfelelő előirányzására, a teljesítésre való felkészülésre. Az indítványozók előadták, hogy a pénzügyi intézményeknek az üzleti évet számos körülményt figyelembe véve kell megtervezniük. Különösen sérelmes a szabályozás módosítása a 2015-ös év vonatkozásában. E rendelkezésekkel összefüggésben az indítványozók a jogállami jogbiztonság alaptörvényi rendelkezésének [B) cikk (1) bekezdés] a sérelmét is állították. [6] 2.2. A Tv. 1. § (1) és (2) bekezdéseivel, 4. §-ával, valamint a 10. § (1)–(4) bekezdéseivel és a 11. §-ával kapcsolatban az indítványozó BEVA tagok a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértését is állították. [7] 2.2.1. Az indítványozók arra hivatkoztak, hogy a Tv. a megkárosított befektetők közül egy csoportot (a Quaestor károsultakat) kiemelte és a Tv. alanyi hatálya miatt a BEVA által nyújtott kártalanítás mértékéhez képest megemelt összegű kártalanítás kizárólag rájuk vonatkozik (pozitív diszkrimináció). Ugyanakkor az indítványozók szerint a 2014–2015. évek folyamán több más befektetői csoport is sérelmet szenvedett különböző befektetési szolgáltatók (a Hungária Értékpapír Zrt., a Buda-Cash Brókerház, a DRB Bank, az Orgovány és Vidéke Takarékszövetkezet, vagy az ALBA Takarékszövetkezet) fizetésképtelen helyzete miatt. [8] 2.2.2. A biztosított követelések körének meghatározása (a törvény tárgyi hatálya) is szokatlan az indítványozók szerint. A tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvénytől (a továbbiakban: Tpt.) eltérően, a Tv. szerint a kártalanítás a Quaestor által ki sem bocsátott értékpapírokra, azaz az érvénytelen jogügyletekre is kiterjed. [9] 2.2.3. A kárrendezés mértékét is a hátrányos megkülönbözetés tilalmába ütközőnek vélték az indítványozók. Arra hivatkoztak ugyanis, hogy a Tv. 11. § (1) bekezdése szerint a kárrendezés a BEVA által kifizetendő kártalanítást meghaladó követelésre vonatkozik, annak összege személyenként legfeljebb 30 millió forint lehet a BEVA által fizetett kártalanítással együtt. [A Tpt. 217. § (2) bekezdése értelmében a BEVA egyébként a kártalanításra jogosult befektető részére követelését – személyenként és Alap tagonként összevontan – legfeljebb húszezer euró

összeghatárig (kb. 6 millió forint) fizeti ki kártalanításként.] [10] 2.2.4. A kárrendezés időpontja sem egyértelmű az indítványozók szerint. Utaltak arra, hogy a Tpt. 216. §-a szerint a BEVA kártalanítási kötelezettsége akkor következik be, amikor a bíróság elrendeli az érintett társaság felszámolását, ugyanakkor a Quaestor károsultak a Quaestor felszámolásánál korábbi időpontban kaphatnak kártalanítást. [11] 2.2.5. A Tv. 4. §-a szerinti előlegfizetési kötelezettséget is sérelmezték a BEVA tag indítványozók. E rendelkezés szerint a BEVA tagoknak előlegfizetési kötelezettsége áll fenn, az Európai Unió más tagállamában engedéllyel rendelkező és Magyarországon befektetési szolgáltatási tevékenységet folytató szolgáltatóknak azonban ilyen kötelezettségük nincs, amely a Tpt.-hez képest a BEVA tagoknak kedvezőtlenebb helyzetet eredményez. [12] 2.3. Az indítványozók a tulajdonhoz való jog [Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés] sérelmét abban látták, hogy a Tv. alapján a BEVA tagok a Quaestor Alap működéséhez – a 4. § „(4) bekezdés szerinti hitel törlesztő részleteinek (lejáratainak) megfizetése céljából” – előleg fizetése formájában adott esetben hozzájárulni kötelesek. Ezáltal a jogalkotó lényegében kölcsön nyújtására kötelezi az érintett befektetési szolgáltatókat és hitelintézeteket úgy, hogy bár a visszafizetés kötelezettségét a Tv. rögzíti, ennek garanciáit azonban nem tartalmazza. Sőt, a Tv. 13. §-a kifejezetten számol annak a lehetőségével, hogy az előleg visszafizetésére nem fog sor kerülni (erre az esetre adóból történő levonást irányoz elő, később megalkotandó külön törvény alapján). Az indítványozók szerint még visszafizetés esetében is tulajdonkorlátozásról van szó, amennyiben pedig ez elmarad, már tulajdonelvonásról, mely alaptörvény-ellenes, hiszen az alapjog-korlátozást sem más alapjog vagy alkotmányos érték védelme, sem pedig a közérdek nem indokolja. E körben az indítványozók több törvényi rendelkezést is megjelöltek az indítvány különböző részeiben [2. oldal: Tv. 4. § (4)–(7) bekezdés; 16. oldal: Tv. 4. § (4)–(8) bekezdés, 6. § d) pont, 11. §; 17. oldal:

Tv. 4. § (5)–(6) bekezdés, 6. § d) pont, 13. §; 19. oldal: Tv. preambuluma, 1. §, 4. §, 5. § és 13. §, illetve a Tv. egésze]. [13] 2.4. A Tv. egyes szabályai [1. §, 2. § (1) és (2) bekezdések, 3. § (1) és (3)–(4) bekezdések, a 4. § (4)–(8) bekezdések, a 10. § (1)–(7) bekezdések, a 11. § (1)–(3) bekezdések, valamint a 13. §] az indítványozók szerint a jogbiztonság (normavilágosság, egyértelműség) követelményét is sértik. A visszafizetés szabályai nincsenek kidolgozva, a befizetők e szabályokat nem ismerik, erre vonatkozó garanciális szabályt a rendszer nem tartalmaz. A Tv. tárgyi hatálya sem állapítható meg pontosan és egyéb értelmezési problémák is felvetődnek a Tv. alkalmazása során. Ilyen például az, hogy a Tv. a kártalanítás, kárrendezés, kártérítés fogalmakat következetlenül használja. [14] 2.5. Végül az indítványozók azt állították, hogy a Tv. egyes rendelkezései [1. §, 4. §, 10. § (6)–(7) bekezdések, valamint a 11. § (1)–(3) bekezdések] a vállalkozáshoz való jogot is sértik [Alaptörvény M) cikk], ugyanis a vállalkozás működése a speciális előleg-biztosítási kötelezettség miatt elnehezül. Nem derül ki a jogszabályból – állították az indítványozók –, hogy a vállalkozáshoz való jog korlátozása milyen másik alapjog érvényre juttatását célozza, valamint az sem, hogy a korlátozás arányos-e. [15] 3. A magánszemélyek indítványai a következőket tartalmazzák: [16] 3.1. Az indítványozók valamennyien a Buda-Cash Brókerház Zrt. károsultjai, amely társasággal szemben

Az indítvány szerint köztudomású tény, hogy a Quaestor által forgalmazott, kiemelten magas kamatozású kötvényt nem biztosította a BEVA sem, azaz valamennyi ügyfél tisztában volt azzal, hogy a magasabb hozam reményében nagyobb kockázatot vállal, mint ha más befektetési szolgáltatóhoz fordult volna. [21] További indokolatlan megkülönbözetésként hivatkozik az indítvány arra, hogy a Tv. olyan befektetések esetére biztosítja a jelentős összegű további kártalanítást, amelyre egy brókercég vállalt garanciát, míg az egyéb károsultaknak, akik például a Magyar Állam által garantált államkötvénybe, vagy diszkont kincstárjegybe fektettek be, csak a BEVA által biztosított kártalanítás áll rendelkezésükre. [22] Az alaptörvény-ellenesség további indokaként hivatkozott az indítvány arra, hogy a Quaestor károsultak döntő hányada soron kívül és teljes mértékben hozzájut a követeléséhez, szemben a Buda-Cash károsultjaival, akik kénytelenek lesznek a BEVA által nem rendezett káruk érvényesítése érdekében további jelentős többletköltséggel járó, és valószínűsíthetően több évig elhúzódó peres eljárás keretében érvényesíteni igényüket, amelynek kimenetele és eredménye bizonytalan. [23] 3.2. Egy másik alkotmányjogi panasz indítványozója, aki szintén a Buda-Cash ügyfele, az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján elsődlegesen a Tv. egészének, másodlagosan a Tv. 1. § (1) és (2) bekezdései, 3. § (1) és (3)–(4) bekezdései,

10. §(1)–(7) bekezdései, 11. § (1)–(3) bekezdései, 13. §-a, illetve 14. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását

és megsemmisítését kérte. A támadott rendelkezések alaptörvény-ellenességét illetően az indítvány az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, C) cikk (1) bekezdésének, I. cikk (3) bekezdésének, XIII. cikk (1) és (2) bekezdésének, valamint XV. cikk (1) és (2) bekezdésének sérelmére hivatkozott. [24] Az indítvány szerint a Quaestor károsultak körének a befektetői-betételhelyezői károsultak homogén csoportján belüli kiemelése olyan alkotmányellenes megkülönböztetés, amelyet más alapvető jog érvényre juttatása nem indokol, illetve tárgyilagos mérlegelés szerint nincs ésszerű indoka. [25] Az alkotmányjogi panaszban foglaltak szerint a Tv. 1. §-a által meghatározott, a kárrendezéssel biztosított követelés fogalma lényegesen szélesebb kört fog át, mint a Tpt. által meghatározott követeléskör. A Tpt. 213. § (2) bekezdése szerint ugyanis a BEVA által fedezett kártalanítás csak az érintett társaság birtokába került és a befektető nevén nyilvántartott vagyon (értékpapír, pénz) kiadására vonatkozó követelésekre terjed ki, további követelésekre – így különösen a kibocsátó fizetésképtelensége miatti nemfizetésből fakadó kockázatra – nem. A Tv. hatálya alá tartozó követeléskör viszont kiterjed nem csak a teljesedésbe ment (a társaság által ténylegesen kibocsátott és előállított kötvényeken alapuló), hanem az érvénytelen jogügyletekre is, amelyek esetében kötvény, mint dematerializált értékpapír tényleges kibocsátására és előállítására nem került sor. A jogalkotó tehát a Tpt. szabályaitól eltérően kibocsátói (fizetésképtelenségi) kockázatbiztosítást teremt utólag a ténylegesen ki nem bocsátott kötvényekre, azaz érvénytelen jogügyletekre vonatkozóan is, amely azonban más kötvénykibocsátók vonatkozásában nem áll fenn, illetve a jogalkotó ilyen típusú biztosítást más kötvénykibocsátók esetében korábban sem biztosított. [26] Az alkotmányjogi panaszban foglaltak szerint a Tv. 10. § (1)–(4) bekezdései alapján nem egyértelmű a kárrendezés kifizetésének időpontja, mivel maga a Tv. egyáltalán nem rendelkezik annak konkrét időpontjáról. [27] Az indítványozó szerint – a pénzügyi intézmények által előterjesztett érveléshez hasonlóan – a Tv. 11. §-ában meghatározott kártalanítási határ súlyosan sérti a nem Quaestor károsultak tulajdonhoz való jogát is. [28] Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiság részét képező normavilágosság követelményének sérelmét állította az indítvány a Tv. 1. §-a, 3. § (1), (3)–(4), bekezdései, 10. §-a, 11. §-a és 13. §-a tekintetében, hasonló

érvek mentén, mint a BEVA tag indítványozók. A Tv. 1. § (1) bekezdése szerint a Quaestor károsultak követelése akkor is a Tv. hatálya alá tartozik, ha a jogügylet érvénytelen. Ebben az esetben azonban nem világos, hogy a Tv.

II. [32] 1. Az Alaptörvény alkotmányjogi panasszal érintett rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „C) cikk (1) A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.” „M) cikk (1) Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.

Az Alap a honlapján közzéteszi az 1. § szerinti gazdasági társaságok számviteli jogszabályok szerinti kapcsolt vállalkozásainak listáját. […]

A (4) bekezdés szerinti hitel felvételekor csak olyan szerződés köthető, ami a kibocsátott kötvények lejárat előtti visszavásárlását, a felvett hitel előtörlesztését legalább félévente egy alkalommal, korlátlan összegben lehetővé teszi.” „6. § Az igazgatóság […]

III. [34] Az alkotmányjogi panaszok részben megalapozottak. [35] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy az indítványok megfelelnek-e az Abtv.-ben előírt formai és tartalmi feltételeknek. [36] A formai feltételek teljesítése körében azt kellett megvizsgálni, hogy az alkotmányjogi panaszok határidőben érkeztek-e [Abtv. 30. §], illetve, hogy azok a határozott kérelem Abtv. 52. §-ában írt feltételeinek eleget tesznek-e. [37] 1.1. Az Abtv. 30. §-a szerint az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján benyújtott alkotmányjogi panaszt a jogszabály hatálybalépésétől számított 180 napon belül kell benyújtani. A Tv. a kihirdetését követő napon, tehát 2015. április 18-án lépett hatályba. Az alkotmányjogi panaszokat 2015. június 1-jén, 4-én, 12-én és július 15-én, tehát határidőben adták postára, illetve érkeztek közvetlenül az Alkotmánybíróságra. [38] 1.2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a benyújtott panaszok egy része az Abtv. 52. § (1) és

XXXII. törvény (régi Abtv.) 20. § (2) bekezdés]” {3105/2012. (VII. 26.) AB végzés, Indokolás [3]}. [42] 2.2. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy az indítványozók (BEVA tagok, illetve magányszemélyek) érintettsége megállapítható-e, illetve milyen indítványi elemek tekintetében megalapozott. [43] 2.2.1. Először a BEVA tag indítványozók érintettségét vizsgálta az Alkotmánybíróság. [44] Az indítványozók a Tv. 1. § (1) és (2) bekezdéseivel, a 4. §-ával, valamint a 10. § (1)–(4) bekezdéseivel és a 11. §-ával kapcsolatban azt sérelmezték, hogy azok sértik a hátrányos megkülönböztetés tilalmát (csak a Quaestor károsultakra terjed ki a jogszabály hatálya, a követelések köre a Tpt.-ben foglaltaktól eltér, a kártérítés mértéke a BEVA-kártalanításhoz képest jóval magasabb, a kárrendezés időpontja nem egyértelmű, és más károsultakhoz képest kedvezőbb.) Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az indítványozók érintettsége ebben az összefüggésben nem áll fenn. A Quaestor Alap részére teljesítendő befizetési kötelezettség ugyanis az a körülmény, mely az indítványozó BEVA tagok érintettségét megalapozza, az azonban, hogy a Quaestor Alap milyen szabályok szerint teljesíti a kifizetéseket a károsult befektetők számára, az indítványozókra nézve nem bír relevanciával. A BEVA tagok érdekeltsége azzal összefüggésben áll ugyanis fenn, hogy a Quaestor Alap részére a befizetést (valójában hitelt vagy kölcsönt) teljesít, illetve, hogy ezen pénzösszeg részére történő visszafizetése, jóváírása milyen szabályok szerint valósul meg. Az azonban, hogy a Quaestor Alap az indítványozók által előlegezett pénzösszegből kinek és milyen rendelkezések alapján juttat, a befizetésre kötelezettet nem érinti. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványok ezen részét érintettség hiányában az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította. [45] 2.2.2. A megjelölt jogszabályi rendelkezések közül csak a Tv.-nek a BEVA tagok előlegfizetésével összefüggő szabályai hozhatók összefüggésbe az indítványozó BEVA tagok tulajdonhoz való jogával [Tv. 4. § (5)–(9) bekezdés;

Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépése után is fenntartotta korábbi értelmezését, mely szerint a jogbiztonság önmagában nem alapjog, így a B) cikk (1) bekezdésének a sérelmére alkotmányjogi panaszt csak kivételes esetben – a visszaható hatályú jogalkotás és a felkészülési idő hiánya esetén {3268/2012. (X. 4.) AB végzés, Indokolás [14]–[17]; 3322/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [10]; 3323/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [9]; 3324/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [9]; 3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [11]} – lehet alapítani. Az indítványozók a felkészülési idő hiányát sérelmezték, e tekintetben tehát nincs akadálya az érdemi vizsgálatnak, ugyanakkor az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére alapított – alkotmányjogi panaszban megfogalmazott – további kifogások (pl. normavilágosság) alkotmányossági vizsgálatára az Abtv. 26. §

Alaptörvény-ellenes diszkrimináció ugyanis azáltal is megvalósulhat, hogy a jogalkotó meghatározott személyeket

IV. [54] Ezt követően az Alkotmánybíróság az indítványok tartalmát az alábbiak szerint vizsgálta meg. [55] 1. Először azt bírálta el érdemben, hogy a Tv. 4. § (8) bekezdése vonatkozásában – a Tv. hatálybalépését megállapító

14. §át figyelembe véve – a kellő felkészülési idő biztosított volt-e

[56] 1.1. Az Alkotmánybíróság a BEVA tag indítványozók kérelmével összefüggésben áttekintette eddigi, a kellő felkészülési idő követelményével összefüggésben kialakított, a jelen határozatban figyelembe vett gyakorlatát. [57] Az Alkotmánybíróság működésének kezdete óta a jogállamiság, illetve a jogbiztonság szerves részeként tekintett a kellő felkészülési idő követelményére. Az Alkotmánybíróság a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában összegezte a kellő felkészülési idő értelmezésének legfőbb kritériumait. A határozat szerint: „[a] demokratikus jogállam […] – sok egyéb mellett – abban is különbözik a diktatúrától, hogy […] garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. […] [a] jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon

Abh.), Indokolás [58] bekezdésében. [58] Az Alkotmánybíróság gyakorlatát (Abh. Indokolás [57]–[59], 6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [241], 20/2014. (VII. 3.) AB határozat, Indokolás [122]) összegezve: a kellő felkészülési idő követelményének való megfelelés vizsgálata minden esetben az adott körülmények – a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése, vagy a szabályozás normatív tartalmának kifejtése között eltelt idő, a szabályozás új kötelezettséget előíró vagy többletkötelezettséget megállapító jellege – figyelembevételével történik. Alaptörvény-ellenesség megállapításának pedig akkor van helye, ha az előbbiekre tekintettel a felkészülési idő oly mértékben rövid, hogy az új szabályozáshoz való alkalmazkodás rendkívüli nehézségekkel járna, lehetetlen, vagy felkészülési idő egyáltalán nincs biztosítva. [59] 1.2. Az Alkotmánybíróság a Tv. támadott rendelkezéseit megvizsgálva megállapította, hogy a Tv. ugyan nem közvetlenül rendel el előlegfizetési kötelezettséget a BEVA tagok részére, azonban nemcsak megteremti a kötelezettség előírásának a lehetőségét, hanem azzal reálisan, tervként számol. A Tv. 4. § (5) bekezdése a „előleget igényelhet” megfogalmazást tartalmazza, ugyanakkor az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az „igényelhet” kifejezéssel a Tv. nem csupán lehetőségként tekint a BEVA tagok általi előlegfizetésre, hanem azt burkoltan, normatív módon írja elő. Az „igényelhet” kifejezés ugyanis magában foglalja, hogy azt az érintett nem vitathatja, tehát számára az teljesítendő kötelezettség. Tovább erősíti az előző megállapítást a Tv. 4. § (8) bekezdése, amely a Tv. hatálybalépése évében, majd az azt követő években is számol az előlegfizetési kötelezettséggel (lásd: „kell megállapítani” szóhasználat). [60] 1.3. A Quaestor károsultak kárrendezését biztosító követeléskezelő alap létrehozásáról szóló T/4347. számú törvényjavaslat 2015. április 10-én került benyújtásra. A törvényjavaslatot 2015. április 14-én fogadta el az Országgyűlés, majd az 2015. április 17-én kihirdetésre került. A Tv. – annak 14. §-a értelmében – a kihirdetését követő napon, 2015. április 18-án lépett hatályba. [61] A törvényjavaslat benyújtása és a Tv. hatálybalépése között tehát rövid idő telt el, ez a körülmény azonban

mivel olyan rendkívüli, törvény által előírt fizetési kötelezettségként jelentkezhet, amellyel nem számolhattak a gyakorlatukban megszokott pénzügyi év megtervezésekor. A Tv. szerinti előlegfizetés tehát azt várja el a BEVA tagoktól, hogy egy egyértelműen meg nem határozható pénzösszeget tartsanak rendelkezésre, amelyből az igényelt összeget teljesíteni tudják. Az előlegfizetés mértékének bizonytalansága ennél fogva kérdésessé teszi, hogy az érintettek pontosan milyen kötelezettség teljesítésére kell, hogy felkészüljenek. [64] Összefoglalóan: a BEVA tagok oldalán az előlegfizetés praestare kötelezettségként jelenik meg, annak lehívása nyitott, ami azt eredményezi, hogy azzal előre nem tudnak számolni, üzleti évük megtervezését ez megnehezíti.

Az Alkotmánybíróságnak ugyanakkor figyelembe kellett vennie, hogy a Tv. által felállított Quaestor Alap működése, illetve a kárrendezési mechanizmus eleve bizonytalanná teszik, hogy az előlegfizetési kötelezettséggel terhelt BEVA tagok megismerhessék a teljesítendő fizetési kötelezettség mértékét. A Tv. ugyanis az előlegfizetést a Quaestor Alap működése biztosítása érdekében felvett hitel törlesztésére irányozza elő [4. § (5) bekezdés]. Az előlegfizetési kötelezettség tehát eleve a kár – a Tv. hatálybalépéséig fel nem mért – nagyságától, a Quaestor Alap által kibocsájtott kötvények lejegyzésének arányától, ezen felül pedig legfőképpen, a Quaestor Alap működéséhez felvett hitel mértékétől függ [4. § (4) bekezdés]. [65] Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a BEVA tagok részére a BEVA igazgatósága rendkívüli befizetést a Tpt. 222. §

Az Alkotmánybíróság rámutat továbbá arra, hogy a rendkívüli befizetés mértéke a Tpt.-ben maximalizált, pontosan meghatározható összeg [lásd: Tpt. 222. § (7) bekezdése], míg az előlegfizetésre ez a szabály nem alkalmazandó, így a befizetendő összegnek a vizsgált esetben felső határa nincsen. [66] 1.5. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az érintettek – így az indítványozók – számára a Tv. szövege alapján nem egyértelmű, hogy pontosan milyen mértékű, milyen ütemezésű és időtartamú fizetési kötelezettséget jelent a Quaestor Alap igazgatósága által igényelt előlegfizetés. Az érintetteknek kizárólag akkor lesz lehetőségük megismerni az őket terhelő kötelezettség pontos tartalmát, amikor az előlegfizetést a Quaestor Alap igazgatósága igényli, illetve azt megállapítja. A kötelezettség tartalma a Tv. szövegéből nem vezethető le, azt legfeljebb becsülni lehet. A kellő felkészülési idő követelményéből – figyelembe véve az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatát

A Tv. megfogalmazása bizonytalanná teszi azt, hogy egy eleve pontatlan kötelezettséget mikor kell az érintetteknek teljesítenie. A Tv. szövegéből következik, hogy az előlegfizetés megállapítására ugyan nem közvetlenül a Tv. hatálybalépését követően kerül sor – mivel megelőzi a Quaestor Alap felállítása, kár meghatározása, a kötvénykibocsátás, valamint a hitelfelvétel –, azonban az akár rendkívül szűk időkereten belül is megtörténhet.

Az előbb kifejtetteket figyelembe véve – összevetve azzal, hogy az előlegfizetés akár jelentős érdeksérelmet is jelenthet – a Tv. nem biztosít kellő felkészülési időt az érintettek számára a 2015. évre vonatkozó előlegfizetés vonatkozásában. [68] Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tv. 4. § (8) bekezdése – a kötelezettség pontatlansága miatt a bekezdés egésze, a 2015. évre vonatkozóan pedig a tényleges felkészülés lehetőségének hiánya miatt – nem biztosít kellő felkészülési időt az érintettek számára, ezért alaptörvény-ellenes. [69] 2. Másodszor az Alkotmánybíróság a Tv. 1. §-a alaptörvény-ellenességét állító indítványi elemet vizsgálta meg, amelyet magánszemélyek terjesztettek elő a hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelmével összefüggésben. [70] 2.1. A pénzügyi befektetők védelmének alapvető intézménye a Tpt.-ben szabályozott Befektető-védelmi Alap (BEVA). A BEVA célja, hogy a befektetési szolgáltató tevékenységet végző vállalkozások felszámolása esetén a befektetők részére részleges kártalanítást biztosítson. [A Tpt. 210. (1) bekezdéses szerint rendszeres gazdasági tevékenység keretében, pénzügyi eszközre vonatkozóan végzett megbízás felvétele és továbbítása, megbízás végrehajtása az ügyfél javára, sajátszámlás kereskedés, valamint portfóliókezelés (a befektetési vállalkozásokról és az árutőzsdei szolgáltatásokról, valamint az általuk végezhető szolgáltatásokról szóló 2007. évi CXXXVIII. törvény 5. §) csak a BEVA tagjaként végezhető]. A BEVA kártalanítási kötelezettsége abban az esetben következik be, ha a bíróság a BEVA tagjának felszámolását rendeli el [Tpt. 216. § (1) bekezdés], a kártalanítás mértéke pedig legfeljebb húszezer euró [Tpt. 217. § (2) bekezdés]. (A BEVA által fizetett kártalanítás mértéke egymillió forint összeghatárig száz százalék, egymillió forint összeghatár felett egymillió forint és az egymillió forint feletti rész kilencven százaléka.) A BEVA által kifizetett kártalanítás mértékéig a befektető követelése az ügyfélről a BEVÁ-ra száll át, és követelését a felszámolási eljárás során érvényesíti [Tpt. 220. § (2)–(3) bekezdés]. [71] A BEVA által biztosított kártalanítás a fenti formában tehát a pénzügyi befektetők teljes körére kiterjed, tekintettel arra, hogy a befektetési szolgáltatási tevékenység csak a pénzügyi szolgáltató BEVA tagsága mellett végezhető. [72] A BEVA által történő, Tpt. szerinti kártalanítás rendszerét a Tv. a hatálya alá eső szabályozási körben is fenntartja, amikor kimondja azt, hogy az általa biztosított kárrendezés a BEVA által kifizetendő kártalanítást meghaladó

követelésre vonatkozik [Tv. 11. § (1) bekezdés]. Ezen túlmenően (e mellett) azonban a Tv. sajátos kártalanítási rendszert tartalmaz. [73] A Tv. személyi hatályát a károsult pénzügyi befektetők egy meghatározott csoportjára, az indítványozók által támadott 1. § által meghatározott személyi körre szűkíti. Ez a károsult személyi kör meghatározott befektetési szolgáltatókkal (Quaestor vállalatcsoport tagjai) kötött meghatározott ügyletek (kötvénykibocsátás) alapján fennálló követeléssel rendelkező pénzügyi befektetőket fog át. Az így meghatározott károsulti kör részére a Tv. – a BEVA által biztosított (kb. hatmillió forintig terjedő) kártalanítással együtt – harmincmillió forint összegig terjedő kártalanítást biztosít. Ezt a kártalanítást a Tv. a Quaestor csoport egyik tagja által kibocsátott, vagy ilyenként megjelölt, és a csoport egy másik tagja által értékesített kötvények befektetői (vásárlói) számára biztosítja, függetlenül attól, hogy a jogügylet érvényesen létrejött-e, illetve teljesedésbe ment-e. A Tv. tehát az említett kártalanítást egyaránt biztosítja a befektetők részére a ténylegesen ki nem bocsátott (fiktív) kötvényekkel összefüggő, és érvénytelen jogügyletek alapján is. Ezzel szemben a BEVA által fizetendő kártalanítás kizárólag olyan követelés alapján állapítható meg, amely a befektető és a pénzügyi szolgáltató között létrejött megállapodás teljesítése érdekében a szolgáltató birtokába került és a befektető nevén nyilvántartott vagyon (értékpapír, pénz) kiadására vonatkozó kötelezettségen alapul [Tpt. 213. § (2) bekezdés]. [74] További sajátossága a szabályozásnak, hogy az általa konstituált igények érvényesítésére naptárilag meghatározott határidőt állapít meg [Tv. 9. § (4) bekezdés], valamint a kérelem vizsgálatára és a kárigény teljesítésére vonatkozóan is speciális szabályokat tartalmaz [Tv. 10. § (1) és (4) bekezdés]. [75] A Tv. 9. § (1) bekezdése szerint a törvény alapján érvényesített követelések – ellenérték fejében – a törvény erejénél fogva átszállnak a Tv. 2. § (1) bekezdése szerinti Quaestor Alapra. Megismétli azonban a hivatkozott szabály a Tpt.

által teremtett differenciálás azonban nem köthető egyetlen, az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése szerinti tulajdonsághoz sem. Ebből következően a támadott jogszabályi rendelkezés alkotmányosságát nem az Alaptörvény XV. cikk (2), hanem az (1) bekezdése alapján kell megítélni, amely az általános jogegyenlőségi szabály alapján „a jogrend valamennyi szabálya tekintetében azért biztosítja az egyenlő kezelés követelményét, mert az egyenlőség végső alapja az egyenlő méltóság” {8/2015. (IV. 17.) AB határozat, Indokolás [41]}. [80] A megkülönböztetés alkotmányosságának a vizsgálatakor alapvetően abból kell kiindulni, hogy „a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden különbségtétel tilos, hanem azt az elvárást fogalmazza meg, hogy a jognak mindenkit egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie” {3024/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [47]}.

Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésének sérelme miatti alaptörvény-ellenesség akkor állapítható meg, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos – homogén – csoportba tartozó (egymással összehasonlítható helyzetben lévő) jogalanyok között tesz különbséget, és a különbségtétel nem igazolható: az eltérő szabályozásnak nincs ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka, vagyis önkényes {ld. különösen: 3009/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [54], 43/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [41], 14/2014. (V. 13.) AB határozat, Indokolás [32]} [81] 2.4. A Tv. hatályát meghatározó – az indítványok által támadott – 1. § szerint a törvény hatálya azokra az ügyletekre terjed ki, amelyeknél az ügyfél jognyilatkozata a QUAESTOR FINANCIAL HRURIRA Tanácsadó és Szolgáltató Korlátolt Felelősségű Társaság által kibocsátott, vagy ilyenként megjelölt, a QUAESTOR Értékpapírkereskedelmi és Befektetési Zártkörűen Működő Részvénytársaság vagy annak a számviteli jogszabályok szerinti kapcsolt vállalkozása által értékesített kötvények vásárlására irányult, és az ügyfél az ellenérték-fizetési kötelezettségének eleget tett, függetlenül attól, hogy a jogügylet érvényesen létrejött-e, illetve teljesedésbe ment-e. Kárrendezésre jogosultak azok a magánszemélyek, jogi személyek és egyéb szervezetek, akik az (1) bekezdés szerinti kötvénykibocsátásból eredően az (1) bekezdésben említett gazdasági társaságokkal szemben e törvény hatálybalépésének napján fennálló követeléssel rendelkeznek. A Tv. 11. § (1) bekezdése alapján a kárrendezés a BEVA által kifizetendő kártalanítást meghaladó követelésre vonatkozik, annak összege személyenként nem haladja meg az 1. § szerint fennálló követelések összegét, legfeljebb azonban a BEVA által fizetett kártalanítással együtt a harmincmillió forintot. [82] A Tv. 11. § (1) bekezdése tehát kifejezetten a BEVA által kifizetendő kártalanítást meghaladó követelésekről rendelkezik, amely körben az 1. § által meghatározott jogosultak számára biztosítja a harmincmillió forint értékig terjedő kártalanítást. Vagyis a szabályozás abból indul ki (joggal), hogy az 1. § szerinti jogosultak mindegyikének követelése úgynevezett biztosított követelés, vagyis a Tv. által lehetővé tett kártalanítás egy részét a BEVA fedezi.

A BEVA által – a Tpt. szabályai szerint – fedezett követelések pedig minden egyes károsult pénzügyi befektetőre kiterjednek (ld. Indokolás [70]–[75]). Mindebből következően a szabályozás konstrukcióját akként (is) lehet definiálni, hogy az a (potenciálisan) károsult pénzügyi befektetők köréből kiemeli a Tv. 1. §-a által meghatározott személyi kört, és számukra biztosítja a Tv. 11. § (1) bekezdése szerinti többletkártalanítást. [83] A Tv. által a jogosultak számára harmincmillió forint összegig biztosított a kártalanítás, szemben az egyéb károsult befektetők számára a BEVA által lehetővé tett húszezer eurós (hatmillió forint) összeghatárú kártalanítással.

Ez nyilvánvalóan hátrányos az utóbbiakra nézve. Ez a megkülönböztetés azonban alaptörvény-ellenességet csak abban az esetben okoz, ha az eltérő szabályozás egymással összehasonlítható helyzetben lévő – homogén csoportba tartozó – jogalanyokat érint, és ha igen, akkor a különbségtételnek ésszerű indoka nincs, tehát az önkényes. [84] Az első kérdés tehát az, hogy a Tv. 1. §-a által meghatározott személyi kör (Quaestor károsultak) és a BEVA által kártalanítandó más károsult pénzügyi befektetők (köztük az indítványozók) egymással összehasonlítható helyzetben vannak-e? [85] A vizsgált törvény esetében a legjelentősebb csoportképző ismérv az, hogy a károsultak kárát a velük üzleti kapcsolatban álló pénzügyi befektetési szolgáltató magatartása – illetve fizetésképtelensége és felszámolása

A Tv. hatálya azonban csak a Quaestor vállalatcsoporttal kapcsolatban álló károsultakra terjed ki. [86] A kérdés ezek után az, hogy a különbségtételnek van-e ésszerű indoka, vagyis hivatkozik-e a jogalkotó olyan szempontokra, amelyek kizárják a megkülönbözetés önkényes voltát. [87] A Tv. javaslatának indokolása a következőket tartalmazza. „A törvény célja a Quaestor vállalatcsoport kötvénykibocsátásával érintett befektetők helyzetének a rendezése. A Quaestor vállalatcsoport jogszabálysértő és részben nem valós kötvénykibocsátása mintegy 32 000 befektető számára tette bizonytalanná korábbi befektetéseik megtérülését.

A Quaestor vállalatcsoport által elkövetett visszaélésekhez számos egyedi – a pénzpiacon tapasztalható más anomáliáktól eltérő – jellegzetesség kapcsolódik. A kötvények kibocsátására és forgalomba hozatalára egyrészt kizárólag a cégcsoport javára, annak finanszírozására került sor.

Másrészt ez a tevékenység több szempontból is hasonlít a betétgyűjtésre. Az ügyfelek pénzt helyeztek el a vállalatcsoport tagjainál, amelyekért értékpapírt kaptak. Ezeknek az értékpapíroknak egy jelentős részéről utóbb kiderült, hogy fiktív, vagyis tényleges értékpapír kibocsátásra nem is került sor. Ettől függetlenül azonban a kötvényeket forgalmazó társaság, valamint a készpénzt adó ügyfél között polgári jogi jogviszony jött létre.

Ez részben a kölcsönszerződés, részben pedig a betétszerződés jellegzetességeit mutatja, hiszen az ügyfél kamat ellenében adta a pénzt a vállalatcsoport érintett tagjának.

A külön törvény megalkotására azért is szükség van, mert a károsultak nagy számára tekintettel az egyedi igényérvényesítés rendkívüli nehézségekkel járna. A bíróságok számára nehezen leküzdhető kihívást jelentene, ha a károsultak egyenként érvényesítenék igényüket. Mindez a károsultakat is hátrányos helyzetbe hozná, hiszen vagy polgári peres eljárást kellene indítaniuk befektetésük visszaszerzése érdekében, vagy hitelezőként a vállalatcsoport tagja elleni felszámolási eljárásba kellene hitelezőként bejelentkezniük, viselve annak kockázatát, hogy követelésük a fizetésképtelenségi eljárásban mikor és milyen hányadban térül meg.” [88] A törvényjavaslat indokolása és a Magyar Nemzeti Bank elnökhelyettesének tájékoztatása alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Quaestor csoport a tevékenysége finanszírozását jelentős részben kötvénykibocsátással biztosította, amelynek révén a mindenkori banki kamatokat meghaladó hozamígéretekkel jelentős kötvényállományt épített fel. A kialakított folyamatos árjegyzési mechanizmus és a korlátlan visszavásárlási gyakorlat segítségével likvid befektetés, illetve kvázi „bankszerű” működés látszatát kelthette. Az ügyfelek

alapján – a jogalkotó döntési kompetenciája. [94] Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a hátrányos megkülönböztetés szempontjából aggályos lehet az körülmény is, ha a károsultak kártalanítása a korábban realizált előnyök figyelmen kívül hagyásával történik.

Ez ugyanis azt jelentené, hogy egyes befektetők (akik lényegében a korábbi évek – piacinál feltehetően magasabb – hozamát is évente „tőkésítették”) nemcsak a tőkére, hanem a hozamra is kiterjedő kártalanításban részesülnének.

Erre a körülményre a jogalkotónak az esetleges újraszabályozás esetében figyelemmel kell lennie. [95] 3. Az Alkotmánybíróság ezt követően a befektetési szolgáltatók indítványai azon részét vizsgálta meg, melyek a tulajdonhoz való jog sérelmét állították. [96] 3.1. A Tv. nem rendeli el közvetlenül, hogy a BEVA tagok befizetést teljesítsenek a Quaestor Alapba, ugyanakkor megteremti a befizetés elrendelésének a jogi alapját (a Tv. 6. § d) pontja a BEVA igazgatóságát mint a Quaestor Alap irányítását végző szervet hatalmazza fel a befizetésről szóló döntés meghozatalára). A Tv. szabályaiból egyértelműen következik, hogy a jogalkotó a befizetéssel nem csupán távoli, esetleges, hanem reális lehetőségként számol.

Kifejezetten szabályozza ugyanis, hogy a Tv. alkalmazásában kik minősülnek BEVA tagnak [4. § (7) bekezdés], azt, hogy a BEVA tagok milyen arányban kötelesek befizetést teljesíteni [Tv. 4. § (6) bekezdés], illetve a naptári évenként fizetendő előleg megállapításának határidejét is [Tv. 4. § (8) bekezdés]. A Tv. az előleg visszatérítésének szabályait ugyanakkor nem tartalmazza: a Tv. 6. § d) pontja annyit ír elő, hogy a visszatérítésről történő rendelkezés az igazgatóság hatáskörébe tartozik; továbbá a vissza nem fizetett követelések „adóból történő levonásáról külön törvény rendelkezik” a Quaestor Alap záró beszámolóját – tehát a Quaestor Alap tevékenységének befejezését – követően (Tv. 13. §). [97] 3.2. A támadott Tv. által előírt előlegfizetési kötelezettség a Quaestor károsultak kárrendezése céljából létrehozott Quaestor Alap működésének a biztosítását (így például a Quaestor Alap által felvett kölcsön törlesztő részleteinek a megfizetését) szolgálja. [98] A Tv. által elrendelt, pénzvagyont érintő fizetési kötelezettség nem minősül köztehernek. A Quaestor Alap ugyanis nem része a költségvetésnek, nem állami/közösségi feladatok ellátása vagy a társadalom közös szükségleteinek a fedezése a célja [vö. Alaptörvény O) cikk és XXX. cikk, illetve 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról, 28. § (1) bekezdés a közterhekről], hanem – preambuluma szerint – egy meghatározott gazdasági társaság által kibocsátott kötvényeknek az érintett cégcsoporthoz tartozó másik cég (és kapcsolt vállalkozásai) „általi értékesítési tevékenysége következtében megkárosított befektetők kárrendezése”. Lényeges tényező továbbá az is, hogy közterhek esetében a befizetett összeg pénzbeli visszatérítésére nem kerül sor – nem minősíthető visszatérítésnek az, ha a befizető adott esetben a befizetésekből finanszírozott állami szolgáltatásokból, juttatásokból, ellátásokból való részesedésre jogosultsággal rendelkezik (pl. a személyi jövedelemadót fizető személy juttatásra válik jogosulttá). A Quaestor Alap esetében viszont a Tv. a BEVA tagok által fizetendő előleg visszatérítésével számol, tehát valójában kölcsönről van szó. Ez a tény pedig kizárja az előlegfizetés köztehernek való minősítését. [99] 3.3. Hangsúlyozandó azonban, hogy a közérdeket nem csak a közterhek szolgálhatják. Amennyiben a Quaestor Alap igazgatósága elrendeli az előlegfizetést, azt a BEVA tagoknak a Tv. szerinti módon teljesíteniük kell meglévő forrásaikból. A Quaestor Alap a BEVA tagok által teljesített hozzájárulást („előleget”) az általa a Quaestor károsultak

kárrendezése céljából felvett kölcsön törlesztő részleteinek, illetve az általa kibocsátott kötvény lejáratainak a megfizetésére fordítja. Ez tehát egyértelműen azt jelenti, hogy a BEVA tagok forrásainak (vagyonának) egy része közvetett jogi megoldás útján a Quaestor károsultak kárrendezése érdekében időlegesen igénybe vehető.

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a megoldás alkotmányjogi szempontból az Alaptörvény XIII. cikk

valamely alapvető jog érvényesülése vagy alkotmányos érték, esetleg a közérdek védelme érdekében korlátozza-e a tulajdonhoz való jogot; s ha igen, akkor 2. a korlátozás arányos-e. Mivel az arányosság tekintetében a tulajdonhoz való jog Alaptörvényben meghatározott szabályából nem származik sajátos követelmény, az arányosság általános vizsgálati mércéje alkalmazandó: a korlátozással elérni kívánt cél fontosságának és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlyának összhangban kell állnia. [103] 3.4. A fentieknek megfelelően az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy a korlátozás szükségessége fennáll-e, e körben is először azt, hogy arra közérdekből került-e sor. [104] A gazdaság fenntartható működésének előfeltétele a stabil pénzügyi szektor. A pénzügyi rendszer stabilitásához pedig nagymértékben hozzájárul az ügyfelek bizalma a szektor megbízható működésében, betéteik és befektetéseik biztonságában. A jogalkotó feladata ennek a jogi feltételeit és eszközeit megteremteni. Az államnak egyrészt megelőző jelleggel, proaktív módon szükséges fellépnie (e körbe tartozik a befektetési szolgáltatók működése jogi kereteinek a kialakítása, illetve annak felügyelete), bizonyos esetekben azonban utólag is szükséges lehet a megfelelő korrekciók végrehajtása, egyedi intézkedések alkalmazása. [105] A Tv. elfogadásával a jogalkotó úgy döntött, hogy méltányosságból konkrét, egy adott cégcsoportba tartozó – a Tv. preambulumában és 1. §-ában is nevesített – befektetési szolgáltatók „tevékenysége következtében megkárosított befektetők kárrendezéséről” rendelkezik. A Quaestor Alap tehát nem kockázatközösség, kockázatközösség esetében ugyanis a résztvevők egy jövőben bekövetkező (kár)esemény pénzügyi kockázatát osztják meg egymás között oly módon, hogy bármelyik résztvevő – illetve ügyfele – potenciális haszonélvezője lehet ennek a konstrukciónak.

A Tv. azonban egy konkrét, a múltban már bekövetkezett esemény negatív hatásainak az elhárítását tűzte ki célul.

A BEVA tagok részvétele továbbá egyoldalú: esetleges – az igazgatóság által elrendelt – befizetésük révén is pusztán hozzájárulnak a kárrendezéshez, azonban fordított helyzetben (pl. ha ők néznének szembe pénzügyi nehézséggel) az alap forrásaiból nem részesedhetnének (csupán abban reménykedhetnének, hogy a jogalkotó a Quaestor Alaphoz hasonló pénzügyi kárrendezési alap felállításáról rendelkezik). [106] A kedvezményezett személyek köre tehát egy pontosan meghatározható, viszonylag szűk csoportot érint: kizárólag egy adott cégcsoport ügyfelei által elszenvedett veszteséget kívánja kompenzálni a jogalkotó, s az érintett cég ügyfelei közül is csak azokat, akik egy meghatározott terméket vásároltak (pontosabban: ha az ügyfél az ellenértékfizetési kötelezettségének eleget tett, akkor a kárrendezésre attól függetlenül sor kerül, hogy az ügylet érvényesen létrejött-e, illetve teljesedésbe ment-e). [107] A csoport nagysága, illetve az a tény, hogy egy konkrét cégcsoport befektetőit kedvezményező jogszabályról van szó, a közérdek megállapíthatóságát önmagában még nem zárja ki. Emlékeztet rá az Alkotmánybíróság, hogy – elsősorban az ingatlantulajdont érintő korlátozások kapcsán kialakított – gyakorlatában a közérdek tág értelmezést kap: „a közérdek értelmezésénél elfogadható, hogy bár közvetlenül a magánérdek áll előtérben, közvetetten a társadalmi problémák megoldása révén az egész közösség érdekeinek szolgálatáról van szó” {42/2006. (X. 5.) AB határozat, ABH 2006, 520, 529.; a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat Indokolása [28]–[34] bekezdésében foglaltak alapján megerősítette: 18/2015. (VI. 15.) AB határozat, Indokolás [25]}. E megközelítés kiindulópontját már a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat tartalmazta, mely úgy fogalmazott, hogy bár „egyre több tulajdonkorlátozásért jár a kisajátításhoz hasonló védelem, egyre több korlátozást kell minden ellentételezés nélkül elviselni. Különösen érintik a korlátozások az ingatlantulajdont, ahol a klasszikus kisajátítás közérdekűségének tartalmát adó közhasznúság vagy közcélúság is megváltozik abban az értelemben, hogy a tulajdonkorlátozás vagy a tulajdonelvonás gyakran közvetlenül más magánszemélyek javára szól (és csak a társadalmi problémák megoldása által a köz javára) – mint pl. a városrendezés, földreformok, bérlővédelem sok esetében” (ABH 1993, 373, 381.). [108] A közérdek megállapíthatóságára lehetőség van abban az esetben, ha a jogszabály alapján előtérben álló magánérdek mögött a közérdek egyértelműen és nyilvánvalóan fellelhető. A kedvezményezett csoport nagysága

nem konkluzív érv a közérdek szempontjából. Adott esetben egy szűkebb csoport érdekében hozott szabály is megtestesíthet közérdeket, ha például a vizsgált normának a csoportra gyakorolt hatásánál tágabb, általánosabb, esetleg társadalmi szintű hatása van. A kedvezményezett csoport nagysága – illetve a kedvezményezettek körének a kiválasztása – azonban befolyásolhatja annak a megítélését, hogy a normában megtestesülő alapjog-korlátozás közérdekből történik-e. Minél kisebb a kedvezményezett csoport, annál szigorúbb vizsgálatot és igazolást követelhet a tulajdonkorlátozás. [109] A közérdek vizsgálata azonban nem keverhető össze a diszkrimináció vizsgálatával. A közérdekűségi vizsgálatnak minden esetben arra kell irányulnia, hogy a kedvezményezett csoport érdekében alkalmazott megoldás mögött fellelhető-e a közérdek. Az, hogy adott esetben kiket zárt ki a jogalkotó a kompenzáció igénybevételéből, nem a közérdek vizsgálata körében értékelendő. [110] A befektetési szolgáltatók tevékenysége következtében elszenvedett károk méltányosság és társadalmi szolidaritás alapján történő teljes vagy részleges megtérítése hozzájárulhat az ügyfelek pénzügyi szektort érintő bizalmának a fenntartásához (helyreállításához), s ez a szektor működésének a biztonságára pozitív hatással lehet. Az állami beavatkozás megnyilvánulhat akár – mint jelen esetben is – ex gratia jellegű megoldás formájában. A Tv. esetében egyértelműen előtérben áll az érintett – viszonylag nagyszámú – befektető magánérdeke (a tulajdonhoz való joguk védelme), hiszen a jogszabály célja az általuk elszenvedett veszteségek kompenzálása, a kárrendezés. E mögött azonban a pénzügyi szektor stabilitásának a védelme is fellelhető mint jogalkotói cél. A Quaestor vállalatcsoport működése miatt ugyanis a pénzügyi szektor szereplői iránti bizalom kritikusan megrendült, amely komoly működési zavart is okozhatott volna az egész értékpapírpiacon, így más befektetési szolgáltatók vagy akár a pénzügyi intézmények (a bankszektor egésze) működésében is. A BEVA tagok így tulajdonképpen közvetlenül ugyan az érintett károsultak kártalanításához járulnak hozzá, valójában azonban a Tv. az értékpapírpiachoz és tágabban az egész pénzpiachoz fűződő piaci bizalom visszaállítását segíti elő. Ahogyan a magánjog egyik alapvető értéke a vagyoni forgalom biztonsága, úgy a pénzügyi piac egyik alapvető értéke a pénzforgalom biztonsága. Az állam utólag történő beavatkozása akkor, ha nagyszámú károsult érintett, nem csupán a károsult ügyfelek, hanem

közvetve minden betétes és befektető pénzügyi szektort érintő bizalmát erősítheti. E bizalom pedig hozzájárul a pénzügyi rendszer működésének stabilitásához, ami közvetve nemzetgazdasági, össztársadalmi érdek, azaz közérdek is. A szabályozás tehát kétségtelenül túlmutat a kártalanításban részesülők körén, azok egyéni érdekein. [111] A közérdekre történő hivatkozást az Alkotmánybíróság mindezek alapján nem tartja megalapozatlannak. [112] 3.5. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a fentiek szerint megállapíthatónak tartotta, hogy a BEVA tagok tulajdonának a korlátozására közérdekből került sor, ezt követően azt kellett megvizsgálni, hogy a korlátozás arányossága megállapítható-e. Az alapjogi korlátozás arányossága azt követeli meg, hogy a korlátozás ne legyen nagyobb, mint amennyit az alkotmányosan igazolt cél elérése megkíván. Ez azt jelenti, hogy az elérni kívánt cél fontosságának és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlyának megfelelő arányban kell állniuk egymással.

Továbbá törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb – legkevésbé korlátozó – eszközt alkalmazni. [113] Az Alkotmánybíróság áttekintette a Tv. által szabályozott előlegfizetés előírásait, és a következőket állapította meg.

A Tv. lehetővé teszi a BEVA tagok pénzvagyona egy részének az időleges igénybevételét a nagyszámú Quaestor károsult kárrendezése céljából, e körben nem rendelkezik azonban 1) a hozzájárulás éves mértékéről (csupán arról, hogy milyen arányban kell azt elosztani a fizetésre kötelezettek között), 2) arról, hogy az előlegfizetést összesen hány alkalommal – hány éven keresztül – rendelheti el az igazgatóság, illetve 3) a Tv. szabályaiból az sem derül ki, hogy maximálisan mennyi időre kell rendelkezésre bocsátani az előleget. A jogszabály előírásainak összevetése alapján előlegfizetésre akár minden évben sor kerülhet, s végső esetben ez a folyamat akár több, mint tíz évig is tarthat: a „meg nem térült követelések” (értsd: a BEVA tagok által előleg címén kifizetett hozzájárulás, amit az adott évben a Quaestor Alap nem fizet vissza) adóból történő levonására a Quaestor Alap záró beszámolóját követően kerülhet sor, a záró beszámolót pedig a Quaestor Alap tevékenységének befejezését követően fogadják el. Mivel a Quaestor Alap a működés biztosítása érdekében maximum tíz évre vehet fel kölcsönt (illetve maximum tíz éves futamidejű kötvényt bocsáthat ki), működése akár több mint tíz évig is tarthat, s ez alatt az időtartam alatt akár minden évben elrendelhető előlegfizetés [Tv. 4. § (4)–(5), (8) bekezdés, 6. § e) pont, 13. §]. A jogszabály továbbá 4) előírja ugyan a visszafizetési kötelezettséget [Tv. 4. § (5) bekezdés], azonban az erről szóló döntést az alap igazgatóságának diszkrecionális döntési jogkörébe utalja, illetve a Tv. megemlíti az adóból történő levonás lehetőségét mint végső megoldást, azonban e külön jogszabály még nem született meg. (E körben említendő meg az is, hogy a Tv. „az adóból történő levonás” perspektívájáról szól, a társasági adó azonban például nyereségadó, tehát a levonás csak akkor lehetséges, ha az adóalap pozitív.) Végezetül pedig 5) a Tv. a Quaestor Alap rendelkezésére bocsátott összegek használatáért ellenszolgáltatást (pl. kamatot) sem állapít meg. [114] A szabályozásból az a következtetés vonható le, hogy az állam a Tv. megalkotásával méltányosságból döntött egy adott cégcsoport ügyfeleinek kártalanítása mellett, tehát a kárrendezés ex gratia jellegű megoldásnak minősül, ennek terheit azonban – közvetett módon, átmenetileg, de egyértelműen – a BEVA tagokra kívánja hárítani. A BEVA tagok által ily módon elszenvedett tulajdonkorlátozásra ellenszolgáltatás nélkül kerül sor, ráadásul annak mértéke és időtartama is teljes mértékben kiszámíthatatlan. Végezetül, bár az előleg visszafizetését a Tv. elrendeli ugyan,

azonban ennek garanciáit nem tartalmazza. A tulajdonkorlátozás mindezen törvényi rendelkezések, illetőleg azok hiányosságai miatt aránytalanul súlyos mértékű. [115] Az elérni kívánt cél fontossága (a károsultak kárrendezése és közvetve a pénzügyi szektor stabilitásához való hozzájárulás, az ügyfeleknek a szektor megbízható működésébe vetett bizalmának a helyreállítása) az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem áll arányban a BEVA tagok által elszenvedett tulajdonkorlátozás súlyával. Az alapjog-korlátozás aránytalansága miatt az Alkotmánybíróság a Tv. vonatkozó rendelkezéseit – a Tv. 4. §

Budapest, 2015. november 17. Dr. Lenkovics Barnabás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke,