33/2017. (XII. 6.) AB határozata az Országos Bírósági Hivatal elnökének az integritási szabályzatról szóló 6/2016. (V. 31.) OBH utasítás 5. § e) pont

33/2017. (XII. 6.) AB határozata az Országos Bírósági Hivatal elnökének az integritási szabályzatról szóló 6/2016. (V. 31.) OBH utasítás 5. § e) pont szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről. Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Czine Ágnes és dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Juhász Imre, dr. Pokol Béla, dr. Salamon László és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országos Bírósági Hivatal elnökének az  integritási szabályzatról szóló 6/2016. (V. 31.) OBH utasítás 5. § e) pontjának „és ajánlásában” szövegrésze alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti. Az Országos Bírósági Hivatal elnökének az  integritási szabályzatról szóló 6/2016. (V. 31.) OBH utasítás 5.  § e) pontja az alábbi szöveggel marad hatályban: „5.  § e) integritás: a  bíróság, a  bírósági szervezet és a  bírósággal szolgálati jogviszonyban álló bíró és igazságügyi alkalmazott befolyásmentes, feddhetetlen, a  jogszabályi előírásoknak, valamint az OBH elnökének utasításában meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek való megfelelése és mindezeknek megfelelő magatartás, szervezeti működés;” 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országos Bírósági Hivatal elnökének az  integritási szabályzatról szóló 6/2016. (V. 31.) OBH utasítás 34. § (2) bekezdésének a)–b) és e) pontjai, továbbá a 44. § a) pontjának „és  az  esetleges jogkövetkezmények alkalmazásáról” szövegrésze, valamint a  44.  § d)  pontja alaptörvényellenes, ezért azokat megsemmisíti. Az Országos Bírósági Hivatal elnökének az  integritási szabályzatról szóló 6/2016. (V. 31.) OBH utasítás 34.  § (2) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban: „34. § (2) A szükséges intézkedés lehet különösen: a) b) c) a feltárt problémák és azok okainak megszüntetése a jogszerű állapot helyreállításával, d) az okozott sérelem orvoslása e) f ) más hatóságok megkeresése.” Az Országos Bírósági Hivatal elnökének az integritási szabályzatról szóló 6/2016. (V. 31.) OBH utasítás 44. §-a az alábbi szöveggel marad hatályban: „44. § A bíróság elnöke: a) gondoskodik az  integritást sértő magatartások felismerése és kezelése érdekében a  szervezet működésével összefüggő visszaélésekre, szabálytalanságokra és korrupciós kockázatokra vonatkozó bejelentések fogadásáról, kivizsgálásáról; b) a  korrupció-ellenességgel, integritással, közérdekű bejelentésekkel foglalkozó más szervezetekkel (különösen az Állami Számvevőszékkel, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatallal, a Nemzeti Védelmi Szolgálattal, az Alkotmányvédelmi Hivatallal) közvetlen kapcsolatot tart; c) a  szervezet működésével összefüggő visszaélésekre, szabálytalanságokra, valamint az  integritási és korrupciós kockázatokra vonatkozó bejelentéseket kivizsgálja; d) e) az  alkalmazottakat ért támadások esetén a  szükséges megkereséseket foganatosítja és az  alkalmazottak részére jogvédelmet biztosít; f ) ellenőrzi az általa meghozott döntések végrehajtását; g) gondoskodik a személyes adatokat nem tartalmazó integritás-felelősi beszámoló alkalmazottakkal történő megismertetéséről; h) értékeli a megtett intézkedések hatékonyságát és következményeit; i) jelentős integritási kockázat esetén haladéktalanul felveszi a megfelelő hatóságokkal a kapcsolatot; j) integritási kockázat esetén haladéktalanul tájékoztatja az OBH elnökét.” 3. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt egyebekben elutasítja. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. I. [1] 1. Az  indítványozó a  Dunaújvárosi Járásbíróság bírája az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 26.  § (2)  bekezdése alapján benyújtott alkotmányjogi panaszában az  Országos Bírósági Hivatal elnökének az  integritási szabályzatról szóló 6/2016. (V. 31.) OBH utasítása (a  továbbiakban: Szabályzat) egésze, illetve egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. [2] A Szabályzat a  bírák, az  igazságügyi alkalmazottak magatartására, az  összeférhetetlenségi esetekkel, valamint a  mentelmi jog felfüggesztésével kapcsolatos és az  integritással összefüggő egyéb bejelentések kezelésére, valamint az  ajándék elfogadásának a  tilalmára vonatkozik, és személyi hatálya kiterjed az  OBH, az  ítélőtáblák, a törvényszékek és a járásbíróságok bíráira és igazságügyi alkalmazottaira. [3] A Szabályzat részletesen – részben törvényi rendelkezésekre utalással – meghatározza az ún. „integritás” sérelmének eseteit (6–14.  §); a  kapcsolódó eljárás rendjét (15–17.  §); szabályozza a  mentelmi jog felfüggesztésével, illetve a  folyamatban lévő eljárásokkal kapcsolatos bejelentési kötelezettséget (19–26.  §); az  ajándék elfogadásának a  tilalmát, illetve az  ajándékozás szabályait (27–33.  §), tiltott ajándék, protokoll-ajándék; az  „integritási szabályszegés” esetén hozható intézkedéseket (34–35.  §); az  integritásfelelősre vonatkozó előírásokat (36–38.  §); az  integritás tárgyú bejelentések intézését, ellenőrzését és nyilvántartását (39–46.  §) és a  külső kapcsolattartók fogadásának rendjét (47–48. §). [4] Az indítványozó kérelmének felvezetése szerint a  Szabályzat sérti az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdését, VIII.  cikk (2)  bekezdését, IX.  cikk (1)  bekezdését, X.  cikkét, 25.  cikk (8)  bekezdését, 26.  cikk (1)  bekezdését és XXVIII.  cikk (1) és (7) bekezdését. Ezen túl az indítványozó szerint a Szabályzat sérti a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a  továbbiakban: Jat.) több rendelkezését, különösen a  24.  § (1)  bekezdését, valamint az  Emberi Jogok Európai Egyezménye számos rendelkezését, így különösen a 6., 9., 10., 13., 14. cikkében foglaltakat. [5] 2. Az indítványozó elsődleges kérelme a Szabályzat egészének a megsemmisítésére irányul. [6] E körben a panaszos egyrészt az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdésének és a 26. cikk (1) bekezdésének a sérelmét, másrészt a  Jat. 2.  § (1)  bekezdésével és 3–4.  §-aival, a  bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII.  törvény (a  továbbiakban: Bjt.) 35–42.  §-aival, valamint a  bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 3. §-ával való ellentétre hivatkozik a következők szerint. [7] Kifejti, hogy az  Alaptörvény 25.  cikk (8)  bekezdése (amely szerint a  bíróságok szervezetének, igazgatásának és központi igazgatása felügyeletének, a  bírák jogállásának részletes szabályait, valamint a  bírák javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg); valamint a  26.  cikk (1)  bekezdése (amely úgy rendelkezik, hogy a  bírák függetlenek, és csak a  törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak, továbbá a  bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani) alapján a  bírói függetlenség alapvető eleme, hogy a  bírákra vonatkozó jogokat és kötelezettségeket csak törvényben – ráadásul csak sarkalatos törvényben – lehet megállapítani (ezzel összhangban határozza meg a  Bjt.  35–42.  §-a a  bírák jogait és kötelességeit, az  összeférhetetlenség szabályait, valamint azt is, hogy mely magatartások szolgálhatnak fegyelmi felelősség alapjául). E követelményt a Szabályzat az indítványozó szerint sérti, mert olyan kötelezettségeket állapít meg a bíróknak, amelyeknek a megsértése adott esetben akár a bírói tisztség megszüntetését is eredményezheti. [8] Az indítványozó emellett rámutat, hogy a  Szabályzat 5.  § e)  pontja ráadásul az  integritás fogalmát oly módon határozza meg, hogy az „jövőbeli, nem ismert felhatalmazást ad az OBH mindenkori elnökének”, mivel úgy fogalmaz, hogy az integritás egyebek mellett „az OBH elnökének utasításában és ajánlásában meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek való megfelelés és mindezeknek megfelelő magatartás, szervezeti működés”. Ez nem csupán a jelen Szabályzatra való utalást jelenti, hanem azzal a veszéllyel jár, hogy a „jövőben kvázi rendeleti irányítás lépjen a törvények helyébe”, ami veszélyeztetheti a bíróság mint független hatalmi ág működését. [9] Az indítványozó hivatkozik a  Jat. 3.  §-ára is, szerinte ugyanis a  Szabályzat ellentétes azzal az  előírással, mely szerint az  azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a  jogszabályban kell szabályozni, és hogy a  szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. Emellett a  Szabályzat a  Jat. 4.  §-át is sérti, amely úgy szól, hogy ha egy tárgykört törvény szabályoz, törvényben kell rendezni az alapvető jogintézményeket és a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciákat. E követelmények sérelme egyúttal az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdésének a sérelmét is jelenti. [10] Mindezeken túlmenően pedig az  indítványozó a  Jat. 24.  § (1)  bekezdését is felhívja, rámutat, hogy e  rendelkezés szerint a  közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes, továbbá abban jogszabály rendelkezése nem ismételhető meg. A  Szabályzat viszont egyrészt ellentétes a  bírói függetlenségnek a  Bszi.  3.  §-ában lefektetett szabályával [ez az  ellentét nem csupán grammatikailag áll fenn, ami sérti a  Jat. 2.  § (1) bekezdését is, hanem a „formális logika szerint is, ha azon a körön kívülre lép, amelyre egyébként jogosultsága nincsen”]; továbbá számos pontjában szövegszerűen megismétli a Bjt. egyes rendelkezéseit. [11] 3. Az  indítványozó másodlagos kérelmenként a  Szabályzat egyes konkrét rendelkezéseinek alaptörvényellenességét is állítja a következők szerint. [12] 3.1. A Szabályzat 5. § e) pontja az indítványozó érvelése szerint nem csupán túlterjeszkedik a sarkalatos törvényeken, hanem azok helyére is léphet „új, nem ismert kötelességszegő magatartási formák megalkotásával”. Az 5. § e) pont szerinti „magatartás” tartalma homályos, tisztázatlan és „jövőbeli bármely előírás alapját képezheti”. Mindez ellentétes az  Alaptörvény 25.  cikk (8)  bekezdésével, a  Jat. 24.  § (1)  bekezdésével és a  Bjt. 37.  § (2)  bekezdésével [a  Bjt.  37.  § (2)  bekezdése szerint a  bíró köteles a  tisztségéhez méltó, kifogástalan magatartást tanúsítani és tartózkodni minden olyan megnyilvánulástól, amely a bírósági eljárásba vetett bizalmat vagy a bíróság tekintélyét csorbítaná]. [13] Az indítványozó meglátása szerint az  OBH-elnök „értékeinek és elveinek” való megfelelésre utalás homályos, meghatározhatatlan és visszaélésre okot adó megfogalmazás, amely ellentétes a  bírói függetlenség alkotmányos elvével [Alaptörvény 26.  cikk (1)  bekezdés], valamint a  Jat. 2.  § (1)  bekezdésével is (amely az  egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalom követelményét rögzíti). [14] 3.2. A  Szabályzat 5.  § h)  pontja az  indítványozó szerint egyrészt nehezen értelmezhető (nem világos, mit jelent a „szubjektív állapot”), másrészt a  megfogalmazás rendkívül tág, ami ellentétes a  Jat. 2.  § (1)  bekezdésében írt követelménnyel. [15] 3.3. Az  indítványozó véleménye szerint a  Szabályzat 7.  § (2)  pontjának „egyéb” fordulata sérti a  Jat. 2.  § (1)  bekezdésében írt követelményt, mivel az  nem világos, nem egyértelmű, nem értelmezhető, és adott esetben bármilyen magatartás e körbe sorolható. [16] 3.4. Az indítványozó szerint a Szabályzat 10. § c) pontjában foglalt „gazdasági-vállalkozási tevékenység” értelmezése problematikus, ugyanis minden civil szervezet – még az  a  szervezet is, amely gazdasági tevékenység céljára nem alapítható – végez a tevékenységével összefüggő gazdálkodási tevékenységet. [17] 3.5. A  Szabályzat 14.  § (2)  bekezdése az  indítványozó álláspontja szerint ellentétes a  Bjt. 108.  § (1)  bekezdésével, amely kifejezetten arra utal, hogy „van olyan élethelyzet, amikor a fegyelmi eljárás kezdeményezése nem indokolt”. E rendelkezést lényegében kiüresíti a Szabályzat az indítványozó álláspontja szerint, mert abból az következik, hogy minden, még a legcsekélyebb kötelezettségszegés esetében is fegyelmi eljárást kell kezdeményezni. [18] 3.6. A Szabályzat 34. § (1) bekezdése az indítványozó álláspontja szerint sérti a méltányosság és fokozatosság elvét, valamint sérelmezi, hogy nem tartalmaz jogorvoslati lehetőséget. Mivel a  jogkövetkezmény kihatással van a  bíró szolgálati viszonyára és előmeneteli lehetőségére, a  jogorvoslati jog hiánya „súlyosan alaptörvény-ellenes”, sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdését [az indítványozó nyilvánvaló elírásként e körben az Alaptörvény XVIII. cikk (7) bekezdését jelölte meg]. [19] 3.7. A  Szabályzat 36.  § (1)  bekezdésével összefüggésben az  indítványozó úgy véli, hogy e  szabály alapján a  köztársasági elnök által kinevezett és csak általa felmenthető, független, mentelmi joggal rendelkező bírók ügyében adott esetben egy jogi végzettséggel nem rendelkező személy láthat el felügyeleti tevékenységet. Az  integritássértés akár fegyelmi felelősséggel is járhat – hangzik az  érvelés –, ezért e  rendelkezés sérti az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1) és (2)  bekezdését, valamint a  Bjt. 99.  § (1)  bekezdését. Súlyosan aggályos továbbá az  indítványozó szerint, hogy egy konkrétan megnevezett egyetemhez kötődő végzettség előírása szerepel a  Szabályzatban, kizárva ezzel a  más intézményben végzettek alkalmazását, ami nem egyeztethető össze az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésével (az oktatás szabadságával). [20] 3.8. A  Szabályzat 44.  §-ának d)  pontjában az „egyéb vizsgálat” és az  i)  pontban a „jelentős integritási kockázat” fordulatok tartalma az  indítványozó álláspontja szerint nem világos, nincs meghatározva továbbá, hogy mikor, milyen jogkövetkezmények alkalmazására kerül sor, ami ellentétes a Jat. 2. § (1) bekezdésével. [21] 4. Az indítványozó végezetül az Emberi Jogok Európai Egyezményének (kihirdette: 1993. évi XXXI. törvény) 6. cikke (tisztességes eljáráshoz való jog), 9.  cikke (gondolat-, lelkiismeret- és vallásszabadsághoz való jog), 10.  cikke (véleménynyilvánítás szabadsága), 13. cikke (hatékony jogorvoslathoz való jog) és 14. cikke (diszkrimináció tilalma) sérelmét is állítja, utalva a fent kifejtettekre, önálló érvelést azonban e tekintetben nem terjesztett elő. [22] 5. Az Alkotmánybíróság beszerezte az Országos Bírósági Hivatal elnökének álláspontját. II. [23] 1. Az Alaptörvény alkotmányjogi panasszal érintett rendelkezései: „I.  cikk (3) Az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” „VIII. cikk (2) Mindenkinek joga van szervezeteket létrehozni, és joga van szervezetekhez csatlakozni.” „IX. cikk (1) Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához.” „X.  cikk (1) Magyarország biztosítja a  tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá – a  lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében – a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát. (2) Tudományos igazság kérdésében az állam nem jogosult dönteni, tudományos kutatások értékelésére kizárólag a tudomány művelői jogosultak. (3) Magyarország védi a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Művészeti Akadémia tudományos és művészeti szabadságát. A  felsőoktatási intézmények a  kutatás és a  tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza. Az  állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el. […] (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” „A bíróság […] 25.  cikk (8) A  bíróságok szervezetének, igazgatásának és központi igazgatása felügyeletének, a  bírák jogállásának részletes szabályait, valamint a bírák javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg.” „26.  cikk (1) A  bírák függetlenek, és csak a  törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. A  bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.” [24] 2. A Szabályzatnak az alkotmányjogi panasszal támadott rendelkezései: „5.  § e) integritás: a  bíróság, a  bírósági szervezet és a  bírósággal szolgálati jogviszonyban álló bíró és igazságügyi alkalmazott befolyásmentes, feddhetetlen, a  jogszabályi előírásoknak, valamint az OBH elnökének utasításában és ajánlásában meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek való megfelelése és mindezeknek megfelelő magatartás, szervezeti működés […] […] h) integritássértés: a bíró és az igazságügyi alkalmazott részéről megvalósított magatartás, tevékenység, mulasztás által beálló következmény, állapot (szubjektív) vagy a bírótól, az igazságügyi alkalmazottól független külső tényezők által megvalósuló befolyásolás (objektív)” „7.  § (2) Az  integritást sértik azon egyéb tevékenységek, amelyek a  bíró vagy az  igazságügyi alkalmazott függetlenségét, pártatlanságát veszélyeztetik.” „10. § Az integritást sérti, a Bjt. 40. § (2) bekezdésében foglaltakra figyelemmel a bíró esetében: […] c) ha a gazdasági-vállalkozási tevékenységet folytató civil szervezetnél vezető tisztségviselőként közreműködés.” „14. § (2) Az integritást sérti, ha a bíró vagy az igazságügyi alkalmazott esetében a fegyelmi eljárás alapjául szolgáló magatartásról tudomást szerző – az  igazgatási szabályzat 5.  § (2)  bekezdése szerinti – igazgatási intézkedésre jogosult nem indítványozza, nem kezdeményezi, vagy nem rendeli el a fegyelmi eljárást.” „34.  § (1) A  bíróság elnöke az  integritási szabályszegés esetén – indokolt esetben az  integritásfelelős közreműködésével – gondoskodik a szükséges intézkedések megtételéről. (2) A szükséges intézkedés lehet különösen: a) az integritássértés megállapítása, b) az integritást sértő személy felé a megállapítás tudomására hozása, c) a feltárt problémák és azok okainak megszüntetése a jogszerű állapot helyreállításával, d) az okozott sérelem orvoslása, e) kötelezettségszegés esetén a felelősségre vonás kezdeményezése, f ) más hatóságok megkeresése.” „36.  § (1) Az  integritási és korrupciós kockázatok hatékony kezelése érdekében az  OBH-ban, az  ítélőtáblán és a  törvényszéken szolgálati jogviszonyban álló jogi egyetemi, vagy a  Nemzeti Közszolgálati Egyetemen szerzett integritás tanácsadói végzettséggel rendelkező integritásfelelőst kell kijelölni.” „44. § A bíróság elnöke: a) gondoskodik az integritást sértő magatartások felismerése és kezelése érdekében a szervezet működésével összefüggő visszaélésekre, szabálytalanságokra és korrupciós kockázatokra vonatkozó bejelentések fogadásáról, kivizsgálásáról és az esetleges jogkövetkezmények alkalmazásáról; b) a  korrupció-ellenességgel, integritással, közérdekű bejelentésekkel foglalkozó más szervezetekkel (különösen az  Állami Számvevőszékkel, a  Kormányzati Ellenőrzési Hivatallal, a  Nemzeti Védelmi Szolgálattal, az Alkotmányvédelmi Hivatallal) közvetlen kapcsolatot tart; c) a  szervezet működésével összefüggő visszaélésekre, szabálytalanságokra, valamint az  integritási és korrupciós kockázatokra vonatkozó bejelentéseket kivizsgálja; d) lefolytatja az integritássértésekkel kapcsolatos egyéb vizsgálatokat és meghozza a szükséges intézkedéseket; e) az alkalmazottakat ért támadások esetén a szükséges megkereséseket foganatosítja és az alkalmazottak részére jogvédelmet biztosít; f ) ellenőrzi az általa meghozott döntések végrehajtását; g) gondoskodik a  személyes adatokat nem tartalmazó integritás-felelősi beszámoló alkalmazottakkal történő megismertetéséről; h) értékeli a megtett intézkedések hatékonyságát és következményeit; i) jelentős integritási kockázat esetén haladéktalanul felveszi a megfelelő hatóságokkal a kapcsolatot; j) integritási kockázat esetén haladéktalanul tájékoztatja az OBH elnökét.” III. [25] Az Alkotmánybíróság eljáró tanácsa az  Abtv. 56.  § (1)  bekezdésében foglaltak alapján elsőként azt vizsgálta meg, hogy az  alkotmányjogi panasz befogadható-e, vagyis megfelel-e az  Abtv.-ben foglalt, a  panaszok befogadhatóságára vonatkozó törvényi követelményeknek. [26] 1. Az  Alkotmánybíróság eljáró tanácsa megállapította, hogy az  alkotmányjogi panasz részben megfelelt az előterjesztésére vonatkozó alábbi követelményeknek. [27] Az Abtv. 26.  § (2)  bekezdése értelmében az  Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés c)  pontja alapján, ha az  alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a  jogsérelem, és nincs a  jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a  jogorvoslati lehetőségeit az  indítványozó már kimerítette. [28] 2. Az indítvány közjogi szervezetszabályozó eszköz – a Jat. 23. § (4) bekezdése szerinti, az Országos Bírósági Hivatal elnöke által kibocsátott normatív utasítás – alaptörvény-ellenességét állította, amelynek elbírálására alkotmányjogi panasz alapján az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 37. § (2) bekezdése alapján hatásköre van. [29] 3. A támadott Szabályzat 2016. május 31-én került közzétételre. A 2016. június 30-án érkezett alkotmányjogi panasz az Abtv. 30. § (1) bekezdésében meghatározott 180 napos határidőn belül érkezett. [30] 4. A Bszi. 77/A. § (1) bekezdése értelmében a bíró az OBH elnöke által alkotott szabályzattal szemben alkotmányjogi panasszal az  Alkotmánybírósághoz fordulhat, ha fennállnak az  Abtv.-ben az  alkotmányjogi panasz benyújtására meghatározott feltételek. Ennek megfelelően az indítványozói jogosultság részben megalapozott. [31] Ugyanakkor az  Emberi Jogok Európai Egyezményébe való ütközés megállapítására irányuló kérelem vonatkozásában az  Alkotmánybíróság az  alábbiakat állapította meg: Az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés f ) pontja alapján a  jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára az Abtv. 32. § (2) bekezdésben meghatározott indítványozói kör kezdeményezése esetén jogosult. Nincs azonban hatásköre az  Abtv. 26.  § (2)  bekezdésére alapított alkotmányjogi panasz alapján indult eljárásban a  jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítvány érdemi vizsgálatát mellőzte. [32] 5. A panaszos az Abtv. 26. § (2) bekezdés szerinti hatáskörben kérte az Alkotmánybíróság eljárását. [33] Az Abtv. 26.  § (2)  bekezdése szerint az  Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás. „Az Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés c) és d)  pontja szerinti alkotmányjogi panasz jogintézményének egyaránt elsődleges célja […] az  egyéni, szubjektív jogvédelem: a  ténylegesen jogsérelmet okozó alaptörvény-ellenes jogszabály, illetve alaptörvény-ellenes bírói döntés által okozott jogsérelem orvosolása. […] a  panasz befogadhatóságának feltétele az érintettség, nevezetesen az, hogy a panaszos által alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabály a panaszos személyét, konkrét jogviszonyát közvetlenül és ténylegesen, aktuálisan érintő rendelkezést állapít meg, s ennek következtében a  panaszos alapjogai sérülnek {33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [61]–[62], [66]}” {3367/2012. (XII. 15.) AB végzés; Indokolás [13], [15]}. [34] Tehát „[a] kivételes panasz esetében, mivel az  közvetlenül a  norma ellen irányul, különös jelentősége van az  érintettség vizsgálatának, hiszen a  panaszos alapjogában való személyes, közvetlen és aktuális sérelme különbözteti meg a kivételes panaszt az utólagos normakontroll korábbi, bárki által kezdeményezhető változatától. [Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (régi Abtv.) 20.  § (2)  bekezdés]” {3105/2012. (VII. 26.) AB végzés, Indokolás [3]}. A kivételes alkotmányjogi panasz kapcsán az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint „[a]z érintettségnek […] személyesnek, közvetlennek és aktuálisnak kell lennie {lásd: 3110/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [27]}.” {3120/2015. (VII. 2.) AB végzés, Indokolás [55]}. [35] Nem állapítható meg az indítványozó érintettsége akkor, ha a támadott jogszabályi rendelkezés az indítványozóval szemben nem került alkalmazásra, vagy annak hatályosulása őt közvetlenül nem érintette (vagyis a jogsérelem nem következett be, nem aktuális) {3170/2015. (VII. 24.) AB végzés, Indokolás [11]}. Ha a  jogszabály érvényesüléséhez konstitutív hatályú végrehajtási aktus szükséges, az  indítványozónak először a  jogsértést közvetlenül megvalósító államhatalmi aktust kell megtámadnia, amelyet követően lehetővé válik a norma közvetett vizsgálata is. „Az aktuális érintettség követelménye azt jelenti, hogy az érintettségnek az alkotmányjogi panasz benyújtásakor fenn kell állnia” {először 3110/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [27]–[31], legutóbb megerősítette: 3123/2015. (VII. 9.) AB végzés, Indokolás [12]}. [36] Jelen ügyre vetítve mindezt, a  következők állapíthatók meg: a  támadott Szabályzat személyi hatálya a  2.  § (1)  bekezdése szerint az  OBH, az  ítélőtáblák, a  törvényszékek és a  járásbíróságok bíráira és igazságügyi alkalmazottaira terjed ki. Az  indítványozó a  Dunaújvárosi Bíróságon szolgálatot teljesítő bíró, tehát a  Szabályzat személyi hatálya kétséget kizáróan kiterjed rá. [37] Az indítványozónak a  támadott rendelkezések kapcsán kifejtett érvelésének központi eleme az, hogy az előírások számára konkrét – a bírákra vonatkozó törvényekben foglaltakhoz képest kiegészítő – magatartási kötelezettséget jelentenek. E  rendelkezéseket – részben valamely magatartástól való tartózkodással – a  Szabályzat személyi hatálya alá tartozó bíráknak (tehát az  indítványozónak is) végre kell hajtania. A  Szabályzat 2.  § (2)  bekezdése kifejezetten is úgy fogalmaz, hogy a  tárgyi hatály a  „bírák, […] magatartására […]” terjed ki. Megállapítható tehát, hogy az  indítványozó által állított jogsérelmet maguk a  támadott előírások okozzák: a  vizsgált közjogi szervezetszabályozó eszköznek az  integritássértő magatartásokat meghatározó előírásai minden más állami aktus közbejötte nélkül, közvetlenül érvényesülnek. [38] Az alkotmányjogi panasz alapján vizsgált Szabályzat a bírák és igazságügyi alkalmazottak esetleges integritássértő cselekményeinek leírását és az integritássértés esetén lefolytatandó eljárást szabályozza. A Szabályzat alaptörvényellenessége vizsgálatának kezdeményezésével kapcsolatban az  érintettség – szűk értelmezés szerint – kizárólag akkor lenne igazolható, ha az  érintett bíró vagy igazságügyi alkalmazott valamely, a  Szabályzatban írt szabályt megszegné, és emiatt vele szemben integritássértési eljárás is indulna, melynek lezárultát követően fordulhatna alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz. [39] Ezzel összefüggésben jelen ügyben is hangsúlyozandó , hogy „[n]em várható el […] a  panaszosoktól az, hogy jogsértéssel eljárás megindítására adjanak okot annak érdekében, hogy alkotmányjogi panasszal élhessenek” {3208/2013. (XI. 18.) AB határozat, Indokolás [30]}. [40] Az Alaptörvény ugyan a bírói függetlenséget nem kezeli alapjogként, de az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a  bírói függetlenségnek egyéb alaptörvényi rendelkezésekkel (pl. hatalommegosztás elvével) való együttes értelmezése fontos alkotmányossági kérdéseket vet fel [vö: 36/2013. (XII. 5.) AB határozat]. E  két alaptörvényi rendelkezés közvetlen összekapcsolása olyan helyzetet eredményez, melyben a  bírói függetlenség potenciális sérelmének a bekövetkezése is alapot adhat az érintettség megállapítására. [41] Az Alkotmánybíróság a befogadhatóság vizsgálata körében azt sem látta továbbá a szabályozásból egyértelműen következőnek, hogy az  integritássértés esetén biztosított-e az  esetleges munkáltatói intézkedéssel szemben a  jogorvoslat. Emellett a  Szabályzat rendelkezéseinek érdemi vizsgálata nélkül nem állapítható meg kétséget kizáróan az sem, hogy az  integritássértés esetén indított eljárás, és a bírák, valamint az  igazságügyi alkalmazottak felelősségre vonására irányuló eljárások hogyan viszonyulnak egymáshoz. A  fenti indokok együttes fennállása miatt az  Alkotmánybíróság arra a  következtetésre jutott, hogy a  szabályozás alkotmányossága (jelesül az, hogy a  szabályozási koncepció nem sérti-e a  tisztességes eljárás követelményét azáltal, hogy az  integritássértési eljárás viszonya más munkajogi jogkövetkezménnyel járó eljárással nem tisztázott, valamint a  jogorvoslathoz való jog sérelme is megalapozott lehet, ha a  jogalkotó olyan eljárásban nem biztosította a  jogorvoslat lehetőségét, melyet a  Bjt. szerint biztosítani kellett volna) csak érdemi vizsgálat alapján dönthető el. Ennek azonban előfeltétele az  indítvány befogadása. Erre tekintettel az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy az  indítványozó közvetlen, tényleges és aktuális érintettsége fennáll, a  kifogásolt Szabályzat közvetlenül hatályosul, és az  abban előírt kötelezettségek teljesítése ellen nincs a jogsérelmet elhárítani képes jogorvoslat. [42] 6. Az Alaptörvényben biztosított jogra való hivatkozhatósággal összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. [43] 6.1. Az  alkotmányjogi panasz benyújtásának feltétele, hogy a  panaszos Alaptörvényben biztosított jog sérelmére hivatkozzon. [44] Az Alaptörvény 26.  cikk (1)  bekezdésében biztosított bírói függetlenséggel kapcsolatban az  Alkotmánybíróság a  4/2014. (I. 30.) AB határozatban megállapította, hogy a  „bírói függetlenség az  igazságszolgáltatás függetlenségének legfontosabb garanciája. A  független igazságszolgáltatás pedig a  jogállami működés egyik fundamentuma. A bírói függetlenség nem alapjog, nem is a bíró kiváltsága, hanem a jogkeresők érdekét szolgálja. Ugyanakkor nemcsak igazságszolgáltatási vagy szervezési-igazgatási alapelv, hanem egyes elemeiben a  bírói tisztséget viselő személy Alaptörvényben biztosított joga és kötelezettsége is. Azzal, hogy az  Alaptörvény 26.  cikk (1)  bekezdése a  bírák szakmai és személyi függetlenségét is garantálja, jogot biztosít a  bírák mint a  bírói szolgálatot ellátó természetes személyek részére a  függetlenséghez.” (Indokolás [43]–[44]) [45] Az Alkotmánybíróság legutóbb a  bírák nemzetbiztonsági ellenőrzésének szabályait vizsgáló 12/2017. (VI.  19.) AB  határozatában megerősítette, hogy az  alkotmánybírósági gyakorlat következetes abban, hogy „a bírói függetlenség biztosítékának tekinti az elmozdíthatatlanság követelményét. [13/2013. (VI. 17.) AB határozat, 21/2010. (II. 25.) AB határozat, 1/2008. (I. 11.) AB határozat]. A  bírói függetlenség része a  személyi függetlenség: a  bíró nem utasítható, akarata ellenére nem bocsátható el és nem mozdítható el a  helyéről, csak sarkalatos törvényben meghatározott okokból és eljárás eredményeként. A személyi függetlenséghez tartozik az is, hogy a hivatásos bíró tisztsége egy életre szól” (Indokolás [83]). [46] Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a bírói függetlenség garanciarendszerében nagy jelentőséget tulajdonít a szervezeti és státusbeli biztosítékoknak. „A bírák Alaptörvény által garantált elmozdíthatatlansága egyebek között olyan személyes garancia, amely a bírák döntési autonómiájának biztosítéka, mivel kizárja annak lehetőségét, hogy a törvényeknek és lelkiismeretének megfelelő ítélete miatt közvetett, a szolgálati jogviszonyával összefüggő retorzió érje” {33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [84]}. [47] A bírói függetlenség a  bírák közjogi helyzetének egyik legfontosabb garanciája. Az  ilyen közjogi státust érintő, azt befolyásoló, a bírákra vonatkozó szabályok esetében az alkotmányossági vizsgálat a  jelen indítványban foglalt érvelés alapján kivételesen alkotmányjogi panasz keretében is kezdeményezhető. [48] Tekintettel arra, hogy az  indítványozó bíró a Szabályzat rendelkezéseiben éppen státusának veszélyeztetését látta, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy alkotmányjogi panaszban – ebben az összefüggésben – „hivatkozni lehet a  bírói függetlenségre, vagyis az  Alaptörvény azon rendelkezésére, amely személy szerint a  bírák számára biztosít egyes jogokat.” {4/2014. (I. 30.) AB határozat, Indokolás [45]} [49] Mindezekre tekintettel az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy érdemben vizsgálható az  alkotmányjogi panaszban foglalt azon indítványi elem, mely a Szabályzat 5. § e) pontjának a bírói függetlenség követelményébe ütközését állította. [50] 6.2. Az  indítványozó az  előző pontban említett alapjogi hivatkozáson túlmenően azonban nem Alaptörvényben biztosított jog sérelmére hivatkozott, amikor az  Alaptörvény 25.  cikk (8)  bekezdésének, valamint a  Jat. 2., 3. és 4. §-ainak, továbbá a Bjt. 35–42. §-ainak és a Bszi. 3. §-ának a sérelmét állította a Szabályzat egyes rendelkezéseivel [Szabályzat 5. § e) és h) pontjai, 7. § (2) bekezdése, valamint a Szabályzat 14. § (2) bekezdése] összefüggésben. Erre vonatkozóan az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. [51] Az indítványozó részben nem Alaptörvényben biztosított jog sérelmére hivatkozott, amikor az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdésének – a sarkalatossági előírásnak – a sérelmét állította a Szabályzat 5. § e) pontjával összefüggésben. [52] Úgyszintén nem Alaptörvényben biztosított jogra hivatkozott az  indítványozó, amikor a Jat. 2. § (1) bekezdésének (egyértelmű normatartalom), illetve a  Jat. 24.  § (1)  bekezdésébe ütközés (magasabb szintű jogszabállyal való ellentét) a  megállapítását kérte az  Alkotmánybíróságtól a  Szabályzat 5.  § e) és h)  pontjaival, valamint a  7.  § (2) bekezdésével összefüggésben. [53] Hasonlóképpen nem Alaptörvényben biztosított jog sérelmét állította az  indítványozó, amikor az  integritás fogalmának [Szabályzat 5. § h) pont] a Bjt. 37. § (2) bekezdésébe (a bíró köteles a tisztségéhez méltó, kifogástalan magatartást tanúsítani) ütközésére hivatkozott, valamint akkor sem, amikor a  Szabályzat 14.  § (2)  bekezdésének (a  fegyelmi eljárás megindításának kötelező volta) a  Bjt. 108.  §-ával (fegyelmi eljárás kezdeményezésétől való eltekintés lehetősége) való ellentétét fogalmazta meg. [54] Tekintettel arra, hogy az  alkotmányjogi panasz ebben a  részében ugyancsak nem felel meg a  törvényi követelményeknek, az  Alkotmánybíróság az  indítvány ezen részeinek [a Szabályzat 5.  § e) és h)  pontjai, 7.  § (2) bekezdése, valamint a Szabályzat 14. § (2) bekezdése ellentétes az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdésével, a Jat. 2., 3. és 4. §-aival, a Bjt. 35–42. §-aival és a Bszi. 3. §-aival] vizsgálatát mellőzte. [55] 6.3. Az  indítványozó bíró a  Szabályzat egészét az  Alaptörvény 26.  cikk (1)  bekezdésébe is ütközőnek vélte, mert álláspontja szerint az  sérti a  bírói függetlenséget. Indokolásában azzal érvelt, hogy egyrészt a  Szabályzat rendelkezéseit a  Bjt.-nek mint sarkalatos törvénynek kellene tartalmaznia, másrészt a  szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű, harmadrészt, hogy a  Szabályzat olyan alapvető jogintézményeket rendez, amelyek törvényi szabályozást igényelnének, negyedrészt, hogy a  közjogi szervezetszabályozó eszközben jogszabályi rendelkezések nem ismételhetők meg, végül pedig, hogy a  Szabályzat túlterjeszkedik a  törvényen, jelesül a  Bjt.-n. Ezen érvek közül azonban a  párhuzamos vagy többszintű szabályozás, továbbá a  jogszabályi rendelkezések megismétlése nem a bírói függetlenség sérelmének megállapításra irányul, hanem a Szabályzatnak a  Jat. tételes rendelkezéseibe (3., 4. és 24.  §) ütközését állítja, ami önmagában még nem veti fel az  alaptörvényellenességet. Azok az  indítványozói megjegyzések, amely szerint a  Szabályzat egyes rendelkezései törvényi (esetleg sarkalatos törvényi) szabályozási körbe tartoznának, csak az  egyes sérelmezett rendelkezések tartalmi vizsgálata útján tisztázhatók, és nem járnak együtt szükségszerűen az  egész Szabályzat megsemmisítésével. Ellenkező értelmezés esetén ugyanis az  OBH elnökének szervezetszabályozási jogát kellene kétségbe vonni. Erre viszont az Indítványozó sem utalt, ehelyett azt állította, hogy a Szabályzat olyan rendelkezéseket tartalmaz, melyek tartalmukat tekintve sarkalatos törvényi rendezést igényeltek volna. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság ezt az indítványi elemet sem vizsgálta meg érdemben. [56] 7. Az Alkotmánybíróság a határozott kérelem követelményével összefüggésben az alábbiakat állapította meg. [57] Az Abtv. 52.  § (1b)  bekezdésének e)  pontja szerint az  indítványnak indokolást kell tartalmaznia arra nézve, hogy a sérelmezett közjogi szervezetszabályozó eszköz, illetve annak előírásai miért ellentétesek az Alaptörvény megjelölt rendelkezéseivel. [58] 7.1. Az indítványnak a Szabályzat 10. § c) pontját támadó indítványi eleme a fenti követelménynek nem felel meg. E  rendelkezéssel kapcsolatban az  indítványozó nem jelölte meg, hogy az  álláspontja szerint az  Alaptörvény mely rendelkezésével ellentétes, ezért az Alkotmánybíróság az indítvány ezen részének vizsgálatát mellőzte. [59] 7.2. Az  indítványozó a  Szabályzat 5.  § h)  pontját ellentétesnek vélte a  Jat. 2.  § (1)  bekezdésével, és emiatt az Alaptörvény 26. cikkében foglaltakkal, azonban érdemi, alkotmányjogilag értékelhető indokolást e rendelkezéssel összefüggésben nem terjesztett elő, pusztán arra hivatkozott, hogy a  rendelkezés nem egyértelmű volta miatt a  szabály grammatikailag is nehezen értelmezhető. Emiatt az  Alkotmánybíróság az  indítvány ezen részének vizsgálatát szintén nem folytatta le. [60] 7.3. Az  indítványozó emellett több más alapjog [pl. Alaptörvény VIII.  cikk (2)  bekezdés (szervezetekhez való csatlakozás joga), IX. cikk (1) bekezdés (véleménynyilvánítás szabadsága)] sérelmét is állította. Ezeket az alaptörvényi rendelkezéseket az  indítványozó pusztán felsorolta, azonban azokkal kapcsolatban érdemi alkotmányjogi érvelést nem terjesztett elő, illetve nem is hozta kapcsolatba a  Szabályzat egyetlen rendelkezésével sem. Emiatt az Alkotmánybíróság az indítvány ezen részének érdemi alkotmányossági vizsgálatát is mellőzte. [61] 8. Az  alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdéssel kapcsolatban az  alkotmányossági vizsgálat arra jutott, hogy a panasz tárgyát képező Szabályzat célja, hogy a bíróságokon és az Országos Bírósági Hivatalban (a továbbiakban: OBH) olyan vezetési és irányítási rendszer működjön, amelybe illeszkedő belső kontrollrendszer biztosítja a  szervezet integritását az  értékek meghatározásával, az  azok követésében való útmutatással, a  szabályok betartásának ellenőrzésével – szükség esetén – jogkövetkezmények alkalmazásával. A  szabályzat meghatározza az  integritás alapú szervezeti működés érdekében ellátandó feladatokat, főbb folyamatokat, és elősegíti az  adott jogszabályi környezetben az  átláthatóság, a  felelősség és a  számonkérhetőség, a  szakmaiság, a  pártatlanság, a  tisztességes eljárás, a  jogszabályokban és az  OBH elnökének szervezetszabályozó eszközeiben meghatározott értékek iránti elkötelezettség érvényesülését, és azt, hogy a  bírák és az  igazságügyi alkalmazottak a  feladataik teljesítését az esküjükhöz hűen gyakorolják. [62] A Szabályzat tehát – részben a jogszabályoknak, részben az OBH elnöke által meghatározott egyéb szempontoknak [lásd Szabályzat 5.  § e)  pont] való megfelelés előmozdítása érdekében – konkrét magatartási szabályokat ír elő a bíróknak, amelyek be nem tartása szankciót von(hat) maga után. [63] Amint azt az  Alkotmánybíróság 3173/2015. (IX. 23.) AB határozatában összefoglalta: „a bírói függetlenség »nemcsak igazságszolgáltatási vagy szervezési-igazgatási alapelv, hanem egyes elemeiben a  bírói tisztséget viselő személy Alaptörvényben biztosított joga« (Indokolás [43]). Egy másik ügyben megállapította azt is, hogy »[a] bírák jogállásának lényeges eleme a  személyes függetlenséggel, az  elmozdíthatatlansággal összefüggésben a  jogviszonyuk megszűnésének a  szabályozása« {33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [87]}. […] A  bírói függetlenség – még akkor is, ha egyes elemeiben a  bírák részére biztosított jogként is értelmezhető – az  alkotmányos államszervezet egyik központi rendező elve, amelynek célja az  ítélkezés befolyásmentességének garantálása, és egyúttal annak lehetővé tétele, hogy a bíró csak a törvénynek alárendelve, a belső meggyőződése alapján tudja meghozni döntését.” (Indokolás [31]–[32]) [64] Alapvető alkotmányjogi jelentőségűnek tekinthető ezzel összefüggésben az  a  kérdés, hogy az  Alaptörvény 26.  § (1)  bekezdését – amely tehát garantálja a  bírák személyes függetlenségét, törvény alá rendeltségét és elmozdíthatatlanságát – nem sérti-e az, hogy a  bíráknak, igazságügyi alkalmazottaknak az  OBH elnökének utasításában, ajánlásában meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek, elveknek kell megfelelniük és magatartásukat is ezekhez a követelményekhez kell igazítaniuk. [65] A panasz tehát az  Alaptörvény 26.  cikk (1)  bekezdésében rögzített bírói függetlenség tartalmával, a  bírói függetlenség mint a bírói tisztséget viselő személy Alaptörvényben biztosított jogának védelmi körével összefüggő kérdéseket vet fel. [66] Emlékeztetni szükséges ezzel összefüggésben arra, hogy a bírói függetlenség tartalmával foglalkozó, az Alaptörvény hatálybalépését követően hozott érdemi alkotmánybírósági határozatok e  kérdéskörrel nem foglalkoztak. A 33/2012. (VII. 17.) AB határozat (bírák nyugdíjazása) azt mondta ki, hogy a bírói függetlenség elemének tekinthető a  tisztségből való elmozdíthatatlanság; a  4/2014. (I. 30.) AB határozat (illetményfizetés kérdése a  bírói tisztségből való felfüggesztés időtartama alatt) pedig abban foglalt állást, hogy a hivatásos bíró személyes függetlenségének egyik biztosítéka a  bírói tisztséghez méltó javadalmazás, amely tulajdonképpen a  bíró gazdasági függetlenségét jelenti. [67] Szintén alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vet fel az  indítványozó a  jogorvoslathoz fűződő alapjog védelmi köre vonatkozásában: érdemi vizsgálatot igénylő kérdés, hogy a  Szabályzatban meghatározott szankciók alkalmazása esetében az érintett számára biztosítani kell-e a jogorvoslathoz való jogot. [68] A fentiek alapján megállapítható, hogy az  indítvány olyan alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdéseket vet fel, amelyek miatt az Alkotmánybíróság a panaszt befogadta. [69] Mindezekre tekintettel az  Alkotmánybíróság az  érdemi alkotmányossági vizsgálatot a  Szabályzat 5.  § e)  pontja, a 34. § (1) bekezdése és a 36. § (1) bekezdése tekintetében az alábbiak szerint folytatta le. IV. [70] Az alkotmányjogi panasz részben megalapozott. [71] 1. Az  Alkotmánybíróság a  fent kifejtettek alapján az  indítvány tartalma szerint három kérdésben folytatott le az  alábbiak szerint érdemi vizsgálatot. Az  egyik alkotmányossági problémája az  indítványozónak abban állt, hogy a  Szabályzat 5.  § e)  pontjában foglalt azon szabály, miszerint az  „integritás” többek között az  „OBH elnökének utasításában és ajánlásában meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek való megfelelés és mindezekben megfelelő magatartás, szervezeti működés” sérti az  Alaptörvény 26.  cikk (1)  bekezdésében megfogalmazott bírói függetlenséget. A  másik alkotmányossági problémát az  indítványozó abban látta, hogy a  Szabályzat 34.  § (1)  bekezdésében szabályozott integritási szabályszegés következménye ellen a  Szabályzat nem biztosít jogorvoslati jogot, mely az  indítványozó szerint az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (7)  bekezdésével ellentétes. A indítványozó harmadik érdemi felvetése azt állította, hogy a Szabályzat 36. § (1) bekezdésében foglalt integritásfelelős akár egy jogi végzettséggel nem rendelkező, mindössze 3 éves BA-képzést elvégzett személy is lehet, aki a  köztársasági elnök által kinevezett és csak általa felmenthető, független, mentelmi joggal rendelkező bíró fegyelmi felelősségre vonása ügyében eljárhat, mely a  tisztességes eljáráshoz való jogot és az  ártatlanság vélelmének követelményét [XXVIII. cikk (1), (2) bekezdés] is sértheti. [72] 1.1. Az  Alkotmánybíróság először a  Szabályzat 5.  § e)  pontjának második fordulatát vizsgálta meg a  bírói függetlenség sérelme szempontjából. [73] A 4/2014. (I. 30.) AB határozat a  következőképpen foglalta össze a  bírói függetlenség elvének tartalmát: „A bírói függetlenség az  igazságszolgáltatás függetlenségének legfontosabb garanciája. A  független igazságszolgáltatás pedig a  jogállami működés egyik fundamentuma. A  bírói függetlenség nem alapjog, nem is a  bíró kiváltsága, hanem a jogkeresők érdekét szolgálja. Ugyanakkor nemcsak igazságszolgáltatási vagy szervezési-igazgatási alapelv, hanem egyes elemeiben a bírói tisztséget viselő személy Alaptörvényben biztosított joga és kötelezettsége is. Azzal, hogy az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése a bírák szakmai és személyi függetlenségét is garantálja, jogot biztosít a bírák mint a bírói szolgálatot ellátó természetes személyek részére a  függetlenséghez. […] A bírói függetlenség a  bírói tisztséget viselő személy vonatkozásában két síkon értelmezhető, egyrészt szakmai függetlenséget, másrészt személyi függetlenséget jelent. A szakmai függetlenség azt garantálja, hogy a bírót ne lehessen ítélkezési tevékenysége során közvetlenül befolyásolni. Maga az  Alaptörvény deklarálja ezen garancia érvényesülése érdekében a 26. cikk (1) bekezdés további részében, hogy a bírák csak a törvénynek vannak alárendelve és ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatók. [74] A személyi függetlenség pedig azt a  több összetevőből álló független közjogi státust jelenti, amely a  bírót a szolgálati jogviszonyának fennállása során megilleti. [75] Az Alaptörvény a  bírák jogállását érintő részletes rendelkezések megállapítását sarkalatos törvényre bízza. Ennek megfelelően a  Bjt. tartalmazza a  bírák jogállásával összefüggő szabályokat. A  33/2012. (VII. 17.) AB határozatában ezzel összefüggésben a  következőket állapította meg: A  bírói függetlenség egyedi aspektusában kiemelkedő szerepe van a  Bjt.-nek, amely a  bírói szolgálati jogviszony szabályozásában hivatott biztosítani a  befolyásmentes ítélkezéshez szükséges státusbeli szabadságot a  bíró számára. A  bírói függetlenséggel összefüggésben megállapítható, hogy a  bírói szolgálati jogviszonyok stabilitásának biztosítása olyan, az  Alaptörvényből folyó követelmény, amely más jogviszonyokhoz képest is többlet garanciákat igényel. Ilyen garanciális jelentőséggel bíró elemnek minősül az, hogy sarkalatos törvény határozza meg a bírói jogviszony megszűnésének okait, a hivatás gyakorlásának időtartamát, azt a felső korhatárt, amelyen belül a bírák elmozdíthatatlanok; szolgálati jogviszonyuk megszüntetésére – egyetértésük hiányában – csak kivételesen (súlyos fegyelmi vétség, bűncselekmény elkövetése, a  hivatás gyakorlására való alkalmatlanná válás esetén) van mód.” (Indokolás [84]) {4/2014. (I. 30.) AB határozat, Indokolás [43]–[44] és [47]–[50]} [76] 3154/2017. (VI. 21.) AB határozatban az  Alkotmánybíróság a  bírói függetlenséggel összefüggésben az  alábbi megállapításokat tette: „Az Alkotmánybíróság az  Alkotmány hatályban léte alatt a  bírói függetlenséget a  hatalmi ágak közötti viszonyrendszerből, a  hatalommegosztás elvéből vezette le [53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 267.]. E megközelítésben a bírói hatalom egyrészt független mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalomtól, másrészt politikai értelemben véve semleges. Ez  utóbbi azt jelenti, hogy amíg a  törvényhozó és végrehajtó hatalom kölcsönös (politikai) függésben van egymástól, addig a  bírói hatalom e  politikai téren kívül létezik, függetlenül annak változásaitól. A  bírói függetlenség ugyanakkor nem korlátlan, annak legfontosabb alkotmányos korlátja, és egyben a bírói működés alapja az ítélkezési tevékenység törvényeknek való alávetettsége. A  törvényeknek való alávetettség ugyanakkor a  függetlenség záloga is egyben, hiszen a  bíróságok a  politikai szféra által meghatározott és létrehozott törvényeket önállóan értelmezik. A  bíróságok ítélkezési gyakorlata azonban független a  politikai változásoktól, és egyfajta folyamatosságot, állandóságot jelent, a  másik két hatalmi ág dinamizmusával szemben. Ebből következően a  bírói függetlenség elve az  Alkotmánybíróság korai gyakorlatában alapvetően az  ítélkezési tevékenység függetlenségét jelentette. A  további státuszbeli és szervezeti garanciák is (csak) a  független ítélkezés biztosítását szolgálják. A  bíráknak nem csak a  másik két hatalmi ág képviselőitől, hanem a  többi bírótól is függetlennek kell lenniük. Ez  a  belső (a  bírósági szervezetrendszeren belüli) függetlenség is kétirányú: az  ítélkezési tevékenység függetlenségét egyrészt biztosítani kell a  többi bíróval szemben, azaz garantálni kell, hogy a  bírók saját szakmai meggyőződésük alapján ítélkezhessenek, másrészt ki kell zárni az  igazgatási befolyásolás lehetőségét is [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 261–262.]. Az  Alkotmánybíróság – a  minden befolyástól mentes ítélkezésben testet öltő – bírói függetlenséget feltétel nélküli követelménynek tételezte, amely abszolút alkotmányos védelem alatt áll {legutóbb a  13/2013. (VI. 17.) AB  határozatban, Indokolás [117], ezt megelőzően összefoglaló jelleggel a  19/1999. (VI. 25.) AB határozatban, ABH 1999, 150, 153.}. Az Alaptörvény hatálybalépését követően az alkotmánybírósági gyakorlat túllépve a korábbi kereteken, megállapította, hogy az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésében szabályozott bírói függetlenség nemcsak alkotmányos elv, hanem egyúttal (Alaptörvényben biztosított) jogot is keletkeztet a bírák számára {4/2014. (I. 30.) AB határozat, Indokolás [44]–[45]}.” {3154/2017. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [19]} [77] Ezt követően az Alkotmánybíróság áttekintette az OBH-nak az  igazságszolgáltatás szervezetrendszerében elfoglalt helyét, és ezen keresztül az OBH elnökének feladat- és hatásköreit, különös tekintettel arra, hogy az OBH elnökének Szabályzata milyen kérdésekben foglalhat állást. Az  Alaptörvény bíróságokat szabályozó 25.  cikk (5)  bekezdése szerint a bíróságok igazgatásának központi feladatait az Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi. [78] A Bszi. harmadik részének „A bíróságok központi igazgatása” című részben a 65. § határozza meg általánosságban az  OBH elnökének feladatait. Ennek értelmében „[a]z OBH elnöke a  bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával ellátja a bíróságok igazgatásának központi feladatait, valamint a költségvetési törvény bíróságokról szóló fejezete tekintetében a fejezet irányító hatásköreit, és felügyeletet gyakorol az ítélőtáblák és a törvényszékek elnökeinek igazgatási tevékenysége felett.” A  Bszi. 76.  §-a sorolja fel részletesen az  OBH elnökének feladatait. Ilyenek az  általános központi igazgatási feladatkörben fennálló, az  OBH irányításával kapcsolatos, a  bíróságok költségvetésével kapcsolatos, a statisztikai adatgyűjtéssel, az ügyelosztással és a munkateher méréssel kapcsolatos feladatok. Az OBH elnökének feladatai közé tartoznak továbbá a személyzeti kérdésekkel, a bíróságok igazgatásával, a képzéssel, tájékoztatással kapcsolatos feladatkörök. [79] A Bszi. 76.  § (1)  bekezdésének b)  pontja értelmében az  OBH elnöke általános központi igazgatási feladatkörében az  igazgatási feladatainak ellátása érdekében jogszabályi keretek között – normatív utasításként – a  bíróságokra kötelező szabályzatokat alkot, továbbá ajánlásokat és határozatokat hoz. [80] Az e  rendelkezéshez fűzött miniszteri indokolás szerint „az OBH elnöke az  általános központi igazgatási feladatai keretében képviseli a  bíróságokat, kialakítja a  bírósági igazgatás hosszú távú feladatait és a  megvalósításuk feltételeit tartalmazó programot, jogszabályi keretek között a  bíróságokra kötelező szabályzatokat alkot, továbbá ajánlásokat és határozatokat hoz, a  bíróságokat érintő jogszabály alkotását kezdeményezheti, és a  bíróságok véleményét összegezve véleményezi (az önkormányzati rendeleteket kivéve) a  bíróságokat érintő jogszabályok tervezetét. Új jogosítványként és feladatként rögzítésre kerül a  törvényben, hogy az  OBH elnöke a  bíróságokat közvetlenül érintő jogszabályokra vonatkozó napirendi pont megtárgyalásakor meghívottként részt vesz az Országgyűlés bizottságainak ülésén.” [81] A fenti rendelkezések alapján az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az  OBH elnökének szabályzatai alapvetően a  bíróságokra vonatkozó kötelező szabályzatok megalkotását jelenthetik. Ez  a  gyakorlatban azt jelenti, hogy az  OBH elnökének szabályzatában kizárólag olyan elvek és értékek vehetők alapul, amelyek az  Alaptörvényből, a  Bszi.-ből és a  Bjt.-ből következnek vagy azokból közvetlenül levezethetők. A  szabályzatok tartalmának tehát a  bírósági igazgatással kapcsolatos kérdések rendezése körében kell megmaradnia, és nem érintheti az  ítélkező bíró függetlenségét. Ezzel összefüggésben azt kellett az Alkotmánybíróságnak megvizsgálnia, hogy az indítvánnyal támadott Szabályzat túllépi-e az  Alaptörvény, a  Bszi. vagy a  Bjt. által meghatározott kereteket, megsértve ezzel az ítélkező bíró függetlenségét vagy sem. [82] A Szabályzat létrejöttének elsődleges célja, hogy a  bírósági szervezet sértetlenségét, feddhetetlenségét, tisztességességét, becsületét szem előtt tartva megóvja a  szervezetet és az  abban dolgozó bírákat, valamint igazságügyi alkalmazottakat mindenfajta tisztességtelen, jogellenes befolyástól, befolyásolástól, korrupciótól. A  Szabályzat 1.  §-a akként fogalmaz, hogy olyan vezetési és irányítási rendszer működtetése a  cél, amelybe egy olyan belső kontrollrendszer illeszkedik, mely a szervezet integritását az értékek meghatározásával biztosítja. Ennek alapvető elvei az átláthatóság, a felelősség, a számonkérhetőség, a szakmaiság, a pártatlanság, a tisztességes eljárás, valamint a  jogszabályokban és az  OBH elnökének szervezetszabályozó eszközeiben meghatározott értékek iránti elkötelezettség, valamint a hivatás eskühöz méltó gyakorlása. [83] A fenti alapelveket konkretizálja a  Szabályzat 5.  § e)  pontjának második fordulata, mely az  integritás fogalma alatt az  OBH elnökének utasításában és ajánlásában meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek való megfelelést érti. [84] Az indítványozó ezzel összefüggésben azonban éppen azt sérelmezi, hogy az  ilyen, alapvetően egy személyhez kapcsolódó, tehát erősen szubjektív elveknek, célkitűzéseknek való megfelelés olyan mértékben bizonytalan, mely az ítélkező bíró „személyi függetlenségét” sérti. [85] Az Alkotmánybíróság ezen indítványi elemmel kapcsolatban az alábbi megállapításokat teszi. Az Alaptörvény bírói függetlenséget garantáló rendelkezése akként fogalmaz, hogy a  bírák függetlenek, és csak a  törvénynek vannak alárendelve (Ugyanilyen tartalmú rendelkezés található a Bszi. 3. §-ában is). [86] Az OBH elnökének Szabályzata nem minősül törvénynek, az  a  Jat. 23.  § (4)  bekezdése értelmében közjogi szervezetszabályozó eszköz, mely az  OBH elnökének vezetése, irányítása vagy felügyelete alá tartozó szervek szervezetét és működését, valamint tevékenységét szabályozhatja. Jelen Szabályzat a  fenti alaptörvényi és jogszabályi rendelkezéseket konkretizálja, azok végrehajtását szolgálja. [87] Az Alkotmánybíróság a  3154/2017. (VI. 21.) AB határozatban kifejtette, hogy „a bírák szakmai függetlenségét illetően annak nincs jelentősége, hogy a bíróságok központi igazgatását egy testületi szerv vagy egyszemélyi vezető látja el, ha hatásköre nem terjed ki a  bíróságok ítélkezési tevékenységének befolyásolására. A  Bszi. ugyanakkor, pontosan arra tekintettel, hogy a központi igazgatás egyszemélyi felelős vezetőjének igazgatási feladatai jelentősen megnövekednek, szétválasztotta egymástól a  bíróságok legfőbb igazgatási és legfőbb szakmai vezetését. Az Alaptörvénynek megfelelően a legfőbb bírósági szerv a Kúria, és ennek megfelelően a bíróságok egészét illetően a  szakmai vezetői feladatokat a  Kúria elnöke látja el, míg a  bíróságok központi igazgatása – az  Országgyűlés által a bírák közül megválasztott, egyszemélyi felelősséggel rendelkező igazgatási vezető – az OBH elnökének a feladata.” 3154/2017. (VI. 21.) AB határozat Indokolás [23]. [88] Ebben az  idézett határozatban az  Alkotmánybíróság éppen azt vizsgálta, hogy az  OBH elnöke (a  Bszi. által biztosított jogkörök gyakorlása során és a Bjt. vonatkozó szabályai által meghatározott körben) a bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával látta-e el a bíróságok igazgatásának központi feladatait. [89] Azt kellett tehát ezzel az  indítványi elemmel kapcsolatban a  jelen határozatban az  Alkotmánybíróságnak megvizsgálnia, hogy a  Szabályzat 5.  § e)  pontja értelmezhető-e akként, hogy az  OBH elnöke által kiadott Szabályzatban megjelenő célkitűzések, elvek és értékek, valamint az  ezeknek való megfelelés az  adott bírót az  ítélkezési tevékenységében közvetlenül befolyásolja. A  bíró függetlenség sérelme ugyanis a  fent kifejtetteket figyelembe véve csak akkor lenne megállapítható, ha az  adott szabály a  bírót ítélkezési tevékenységében közvetlenül befolyásolná. [90] A Szabályzat 5. § e) pontja az értéksemleges normativitáson túlmutató elemet nem hordoz. Kizárólag általánosan elfogadott, a szakmai és a  laikus közvélemény által a bíróságokkal szemben támasztott követelmények betartását célozza, ezen túlmenően olyan személyes elemmel nem bír, mely a  bírót ítélkezési tevékenységében közvetlenül befolyásolná. [91] A Szabályzat az  OBH elnökének utasításában meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek való megfelelést tűzi ki célul a bírák és igazságügyi alkalmazottak elé. [92] A Szabályzat 1.  §-ában meghatározott értékeknek (átláthatóság, felelősség, számonkérhetőség, szakmaiság, a  pártatlanság, a  tisztességes eljárás) való megfelelés valamennyi bíróval és igazságügyi alkalmazottal szemben fokozott társadalmi követelmény, alapvetően elvárt magatartás. Az  a  tény, hogy ennek a  világosan körülírt értékrendszernek a  követése a  Szabályzat személyi hatálya alá tartozók számára kötelezettség, önmagában még nem eredményezi a bírák ítélkező tevékenységének a befolyásolását, vagy annak közvetlen lehetőségét. [93] A Szabályzatban meghatározott magatartások: kereső tevékenységek korlátozása, gazdasági társaságban végzett személyes közreműködés megtiltása, civil szervezetnél vezető tisztségviselőként való közreműködés, összeférhetetlenségi ok bejelentésének elmulasztása, választottbírósági tagság létesítése, tiltott ajándék elfogadása nem érintik hátrányosan a bíró ítélkező tevékenységét. A vizsgált előírások a bíróságok általános központi igazgatási feladatai keretében megmaradó olyan, a  bírókra is kötelező szervezetirányítási szabályok, melyek megalkotására az OBH elnöke törvényi felhatalmazással bír. [94] Ilyen magatartási szabályok előírása nem terjeszkedik túl azon a körön, melyen belül a szervezet irányítója jogosult meghatározott alapvető elvárások megfogalmazására. Ezek a rendelkezések továbbá nem terjeszkednek túl az OBH elnökének igazgatási jogkörében kiadható szabályozásra kapott felhatalmazás jogi keretein sem. E  magatartási szabályoknak való megfelelési kötelezettség nem eredményezi az ítélkező tevékenység befolyásolását, illetve a bíró személyi függetlenségének a sérelmét sem. [95] Az Alkotmánybíróság …