32/2013. (XI. 22.) AB határozata a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. CXXV. törvény 58. § (3) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításáról és alkotmányjogi panasz elutasításáról

32/2013. (XI. 22.) AB határozata a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. CXXV. törvény 58. § (3) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításáról és alkotmányjogi panasz elutasításáról.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz alapján – dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bragyova András, dr. Dienes-Oehm egon, dr. Paczolay Péter, dr. Salamon László és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 58. §

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

I. [1] Az alkotmányjogi panasz előterjesztői jogi képviselőjük útján 2012. június 15. napján az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján alkotmányjogi panasszal fordultak az Alkotmánybírósághoz, melyben a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvénynek (a továbbiakban: Rtv.) a 2011. évi CCVII. törvény 8. §-ával megállapított, 2012. január 5-től hatályos 7/E. § (3) bekezdése következő szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték: „a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 53–60. §-ának megfelelő alkalmazásával”, valamint „amelynek ellátása során az Nbtv. 38–52. §-a szerint jogosult adatok igénylésére és kezelésére. Az Nbtv.

válaszolható meg közvetlenül az Alaptörvény VI. cikk (1) és (2) bekezdéseiből. [4] Az indítványozók a továbbiakban a támadott szabályok alaptörvény-ellenességére vonatkozó indokaikat adták elő. Az Rtv. 7/E. §-a értelmében a terrorizmust elhárító szerv – amely a rendőrség részeként, de szervezetileg elkülönülten működik – felhatalmazást kap arra, hogy egyes feladatai ellátása körében titokban információkat gyűjtsön. Ez általában a rendőrségre irányadó titkos információszerzésre vonatkozó szabályok szerint történik [Rtv. 7/E. § (2) bekezdés], de két esetben a titkos információgyűjtés nem az Rtv., hanem az Nbtv. szerint végezhető.

A titkos információszerzés körében végezhető tevékenységek tekintetében az Rtv. 69. § (1) bekezdése megegyezik az Nbtv. 56. §-ával. Míg azonban az Rtv.-ben fellelhetők a polgárok magánszféráját védő garanciák, az Nbtv.-ből ezek

II. [12] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „VI. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák.

III. [15] Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az eljárás alapjául szolgáló alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv. által támasztott formai és tartalmi követelményeknek. [16] 1. Az Rtv. kifogásolt rendelkezését az egyes rendvédelmi tárgyú törvények módosításáról, valamint az azzal összefüggő további törvénymódosításokról szóló 2011. évi CCVII. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 8. §-a állapította meg. Ez a rendelkezés 2012. január 5-én lépett hatályba. Az indítványt 2012. június 15-én, tehát az Abtv. 30. §

Malone kontra Egyesült Királyság [PC] (8691/79) 1984. augusztus 2.; Association for European Integration and Human Rights és Ekimdzhiev kontra Bulgária (62540/00) 2007. június 28.; Iordachi és társai kontra Moldova (25198/02) 2009. február 10.; Kennedy kontra Egyesült Királyság (26839/05) 2010. május 18.; Hadzhiev kontra Bulgária (22373/04) október 23.]. [21] A Klass és társai kontra Németország ügyben – az ügy elbírálásakor hatályos szabályok alapján – a szűrő funkciót ellátó Bizottság is elsőként azt vizsgálta, hogy az indítványozók az Egyezmény értelmében panaszosnak, vagyis áldozatnak tekinthetők-e. A Bizottság megállapította: „[…] csak az [a magánszemély] nyújthat be panaszt, aki azt állítja, hogy jogsérelmet szenvedett. A panaszosok azonban csupán azt állították, hogy lehetséges, hogy titokban megfigyelik vagy megfigyelték őket, például olyan ügyfelek jogi képviselőjeként, akiket szintén megfigyelnek, a titkos megfigyelés alatt álló személyeket azonban nem minden esetben tájékoztatják utólag a foganatosított intézkedésről. Az eset sajátosságaira tekintettel a panaszosokat a 25. cikk [új 34. cikk] értelmében panaszosoknak kell tekinteni.” A Bizottság álláspontját – a megfigyelés titkosságában rejlő sajátosságán túlmenően – azzal támasztotta alá, hogy a panaszosok egy része ügyvéd, akik esetében elméletileg nem zárható ki, hogy az államellenes bűncselekmény gyanúja alatt álló ügyfeleikkel való kapcsolatra tekintettel ténylegesen megfigyelés alatt álljanak. A Bizottság képviselői a szóbeli meghallgatáson azt is kifejtették: „Ahhoz, hogy egy magánszemély érvényesíteni tudja az Egyezmény 8. cikkének sérelmén alapuló panasz igényét, elegendő, hogy az a személy olyan helyzetben legyen, amely felveti a titkos megfigyelés komoly veszélyét (risque sérieux/reasonable risk) [Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 6. 31. bekezdés]. [22] A Bíróság az ügy különlegességére tekintettel maga is értelmezte a panasz fogalmát. Kifejtette, hogy az Egyezmény 25. cikke – a 24. cikkel ellentétben, amelynek célja az Egyezmény betartásához fűződő közös érdek – nem biztosítja a törvények absztrakt megtámadásának (actio popularis) lehetőségét [33. bekezdés]. Ezért alapvetően nem elegendő a törvény puszta léte által okozott jogsérelem valószínűsítése, a panasz feltétele a törvénynek a panaszos hátrányára történő alkalmazása. Abban az esetben azonban, ha a panaszos az eszköz titkos jellege miatt nem szerez tudomást a jogsértésről, az Egyezmény hatékony érvényesülésének elve (l’effet utile) megköveteli az egyén

védelmét [34. bekezdés]. [23] A Bíróság megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezések alapján foganatosítható megfigyelés potenciálisan érinti minden embernek a levél, posta, távbeszélő- és távíróforgalmát a Német Szövetségi Köztársaságban, vagyis minden felhasználó vagy potenciális felhasználó közvetlenül érintett. A Bíróság tehát – a kormány azon állítása ellenére, hogy a panaszosok nem voltak titkos megfigyelés tárgyai – az eset sajátosságaira tekintettel panaszosnak (áldozatnak) tekintette az eljárás kezdeményezőit: „bármelyik panaszos jogosan állíthatja, hogy az Egyezményben biztosított jogában sérelmet szenvedett annak ellenére, hogy egyikük sincs abban a helyzetben, hogy kijelenthesse, őt ténylegesen megfigyelték” [38. bekezdés]. [24] A Bíróság legutóbb 2012. október 23-án erősítette meg a fenti gyakorlatát a Hadzhiev kontra Bulgária ügyben: „A Bíróság megjegyzi, hogy több korábbi ügyben arra az álláspontra helyezkedett, hogy mindaddig, amíg a jogrendszer olyan megfigyelési rendszert intézményesít, amely lehetővé teszi bármely személy email-ének és telekommunikációjának a megfigyelését anélkül, hogy ők erről valaha is tudomást szereznének – hacsak nem szereztek indiszkréció, szándékos kiszivárogtatás vagy utólagos közlés alapján tudomást róla –, az közvetlenül érinti a postai- és telekommunikációs szolgáltatások valamennyi felhasználóját abban az országban. A fenti esetekben a Bíróság elfogadta, hogy a magánszemély kifogásolhatja, hogy ő a titkos eszközök vagy az azokat megengedő jogalkotás puszta léte által okozott jogsérelem áldozata anélkül, hogy bizonyítania kellene az intézkedés vele szemben történő alkalmazását.” [Hadzhiev kontra Bulgária (22373/04) 2012. október 23. 38. bekezdés] [25] Az Alkotmánybíróság a nemzetközi gyakorlat áttekintését követően megvizsgálta, hogy az Rtv. kifogásolt szabálya alapján meghatározható-e a titkos információgyűjtés által érintett személyi kör. Az Rtv. kifogásolt rendelkezése két feladatkört jelöl meg, amelyek ellátása érdekében lehetőséget biztosít a terrorizmust elhárító szervnek az Nbtv. szerinti titkos információgyűjtésre: [26] – a terrorizmus elleni küzdelem keretében – Magyarország nemzetbiztonsági érdekei elősegítése érdekében – Magyarország területén terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvések megelőzése, felderítése és elhárítása [Rtv. 7/E. § (1) bekezdés ad) pont]. [27] – valamint Magyarország területén kívül közvetlenül fenyegető háborús cselekmények, fegyveres konfliktusok, valamint terrorista és túszejtő akciók esetén a bajba jutott magyar állampolgárok mentéséhez, hazatérésük

biztosításához, evakuálásához szükséges külföldre vonatkozó, valamint külföldi eredetű információk megszerzése érdekében [Rtv. 7/E. § (1) bekezdés d) és e) pont]. [28] A fenti rendelkezések a titkos információgyűjtés elrendelésének alapját határozzák meg. Ezek nem tekinthetők az érintett személyi kör meghatározásának, mivel a titkos információgyűjtésnek – a titkos adatszerzéssel ellentétben – nem feltétele a bűncselekmény elkövetésének a gyanúja, hiányzik tehát a bűncselekmény, mint viszonyítási alap. A fenti rendelkezések személyi hatálya tehát kiterjed minden Magyarország felségterületén (nagykövetség, konzulátus épületében, magyar lobogó alatt közlekedő hajón, repülőgépen is) tartózkodó személyre. Figyelembe kell azonban venni, hogy a kifogásolt rendelkezés tárgyi hatálya mégis szűkíti a személyi kört. [29] Az Nbtv. 57. § (2) bekezdés a) pontja a külső engedély megszerzéséhez szükséges kérelem kötelező tartalmi elemei között előírja, hogy az előterjesztésnek tartalmaznia kell „az érintett vagy érintettek nevét, vagy körét, illetőleg az azonosításra alkalmas – rendelkezésre álló – adatokat.” Az Nbtv. 57. § b) pontja pedig kötelező módon előírja, hogy a kérelem szükségességét indokolni kell. Annak ellenére tehát, hogy a titkos információgyűjtés esetében hiányzik a bűncselekmény gyanúja, az érintettek tevékenysége és a terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvések elhárítása, illetve a külföldön bajba jutott magyar állampolgárok védelmének feladata között valamilyen összefüggésnek mindenképpen fenn kell állnia. Az intézkedés szükségessége másképpen nem lenne indokolható. [30] Az Nbtv. 57. § (2) bekezdés a) pontja viszont az előterjesztés tartalmának meghatározása révén lehetővé teszi a titkos megfigyelés meghatározatlan személyazonosságú érintettekre történő kiterjesztését (bár a csoport tagjainak a tevékenysége és a terrorizmust elhárító szerv fenti tevékenysége között összefüggésnek kell lennie, csak a titkos információgyűjtés eredményeképpen állapítható meg, hogy a csoport mely tagjai vonatkozásában van gyakorlatilag is összefüggés). [31] Ezen túlmenően az Nbtv. 56. §-ában felsorolt titkos információgyűjtési eszközök és módszerek lehetőséget biztosítanak az érintett életének teljes körű megfigyelésére, ezért az elkerülhetetlenül érint kívülálló személyeket is (bárkit, aki a „célszeméllyel” kapcsolatba kerül). [32] Az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy az Nbtv. 58. § (6) bekezdése kizárja a megfigyelt személyek utólagos tájékoztatását, ezért az intézkedés alkalmazásának a bizonyítása az indítványozóktól nem elvárható.

[33] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a panaszosokat – a titkos információgyűjtés különleges jellegére tekintettel – érintetteknek tekinti. [34] 2.2. Az Alkotmánybíróság a személyes érintettséget követően megvizsgálta, hogy a kifogásolt jogszabályhely vonatkozásában a közvetlenség követelménye fennáll-e. A kifogásolt rendelkezés érvényesüléséhez konstitutív hatályú végrehajtási aktus (az igazságügyért felelős miniszter, mint a titkos információgyűjtés engedélyezőjének határozata) szükséges. Az indítványozóknak először a jogsértést közvetlenül megvalósító államhatalmi aktust kellene megtámadniuk, amelyet követően lehetővé válna a norma közvetett vizsgálata is. Jelen esetben azonban az indítványozóknak nincs lehetőségük az engedélyező határozatának megismerésére, mivel az Nbtv.

Az Alkotmánybíróság a közvetlenség kritériumának vizsgálata során figyelembe vette az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz végső jogorvoslat jellegét is. [35] 2.3. Az aktuális érintettség követelménye a konkrét ügyben – a megfigyelés titkos jellegére tekintettel – nem értelmezhető. A panaszosnak nincs, nem lehet tudomása arról, hogy a támadott jogszabály alkalmazása, azaz a titkos információgyűjtés vele szemben megkezdődött-e vagy befejeződött. [36] Tehát az Rtv. 7/E. § (3) bekezdése – a fentiekben kifejtettek szerint – az indítványozókat személyesen és közvetlenül érintette. Az Rtv. kifogásolt rendelkezésével szemben nem állt a panaszosok rendelkezésére a jogsérelem orvoslására szolgáló bírói vagy más jogorvoslati eljárás. [37] 2.4. Az alkotmányjogi panaszban felvetett probléma – titkos információgyűjtési eszközök és módszerek [házkutatás, a lakás megfigyelése, postai küldemények felbontása, elektronikus kommunikáció (e-mail) megismerése, valamint az online átkutatás] alkalmazása – szoros kapcsolatban áll a magánszférához való joggal, az információs önrendelkezési joggal és az emberi méltósághoz való joggal, s mint ilyen, alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek minősül. [38] Az Alkotmánybíróság ezek alapján megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz törvényben előírt feltételei fennállnak, ezért azt érdemben elbírálta.

IV. [39] Az indítvány nem megalapozott. [40] 1. Az Alkotmánybíróság először áttekintette a titkosszolgálati eszközök alkalmazására vonatkozó igen szerteágazó hatályos szabályozást. A fő szabályokat az egyes jogosult szervek úgynevezett ágazati törvényei rögzítik: Rtv., Nbtv., a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.), az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény, a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXV. törvény. [41] A fenti jogszabályok a titkosszolgálati eszközök alkalmazása szempontjából titkos információgyűjtés és titkos adatszerzés között tesznek különbséget, fogalom meghatározást viszont nem tartalmaznak. A két titkos információgyűjtési módszer alkalmazásának szabályozása alapján a különbség abban foglalható össze, hogy a titkos információgyűjtés alkalmazására a nyomozás elrendelése előtt, míg a titkos adatszerzés alkalmazására a nyomozás elrendelése után, a vádemelésig kerülhet sor. Ugyanakkor „közös” szabályai is vannak a titkos információgyűjtésnek és a titkos adatszerzésnek. A Be. 200. § (4) bekezdése szerint, ha a nyomozás elrendelését megelőzően külön törvény alapján a bíró, illetőleg az igazságügyért felelős miniszter által engedélyezett titkos információgyűjtés végrehajtása során az ügyben a nyomozást elrendelik, a titkos információgyűjtést a továbbiakban a Be. alapján csak mint titkos adatszerzést lehet folytatni. [42] 1.1. A hatályos szabályozás a titkos információgyűjtés két típusát tartalmazza: a bűnüldözési célból folytatott és a nem bűnüldözési célból folytatott titkos felderítést. [43] A bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtés az Rtv. értelmében lehet bírói engedélyhez kötött [Rtv. 69. §] és – az alkalmazható intézkedések tekintetében jóval szűkebb körű – bírói engedélyhez nem kötött [Rtv. 64. §]. A bírói engedélyhez kötött titkosszolgálati eszközök és módszerek megegyeznek a Be. 200. §

A különleges eszköz alkalmazását – az Rtv. 71. § (1) bekezdése alapján – az engedélyt kérő nyomozó hatóság székhelye szerint illetékes helyi bíróságnak a törvényszék elnöke által kijelölt bírája engedélyezi. Az Rtv. 71. §

55. §] és külső engedélyhez kötött [Nbtv. 56–60. §]. Az engedély – a törvényben meghatározott esetekben – bírói

vagy igazságügy-miniszteri engedélyt jelent. [48] Az Nbtv. indokolása szerint a nemzetközi gyakorlatban számos példa van arra, hogy az államok különbséget tesznek a bűnüldözési (és az ahhoz szorosan kapcsolódó bűnmegelőzési, bűnfelderítési), valamint az egyéb nemzetbiztonsági célból történő információgyűjtés között. [49] A törvény ezen rendezőelvre tekintettel határozott meg osztott külső engedélyezési rendszert. Konkrét bűncselekmények felderítése tekintetében – hasonlóan az Rtv.-ben elfogadott megoldáshoz – a titkos információgyűjtést a Fővárosi Törvényszék elnöke által e feladatra kijelölt bíró engedélyezi. Egyéb, az általános jellegű információgyűjtés során alkalmazott, az 56. §-ban meghatározott tevékenységet az igazságügy-miniszter engedélyezi. [50] Az Nbtv. 74. § a) pontja meghatározza a nemzetbiztonsági érdek fogalmát: „Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme, ennek keretén belül

kimondja, hogy a bíró, illetve az igazságügyért felelős miniszter az előterjesztés benyújtásától számított 72 órán belül határozatot hoz, amelyben az előterjesztésnek helyt ad vagy azt megalapozatlansága esetén elutasítja.

Az engedélyező határozat ellen fellebbezésnek nincs helye, vagyis az engedélyezést előterjesztő a döntés ellen nem élhet jogorvoslattal. Az érintett pedig a döntést meg sem ismerheti, mivel a (6) bekezdés értelmében az engedélyező eljárásáról, illetve a titkos információgyűjtés tényéről az érintettet nem tájékoztathatja. [59] Az Nbtv. 58. § (4) bekezdése értelmében az engedélyező a titkos információgyűjtést – az Rtv. 71. § (3) bekezdéséhez hasonlóan – esetenként legfeljebb kilencven napra engedélyezi, de ezt a határidőt, bár csak újabb előterjesztésre és indokolt esetben, de korlátlan alkalommal további kilencven napra meghosszabbíthatja. Ugyanakkor az Nbtv.

Az Rtv. 7/E. § (2) bekezdése rögzítette, hogy a terrorizmust elhárító szerv az Rtv. VII. fejezetében szabályozott módon titokban információt gyűjthet, de bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtést kizárólag bűnfelderítési célból végezhet. Az Rtv. 7/E. § (3) bekezdése pedig meghatározott feladatok ellátása körében (a terrorcselekménnyel veszélyeztetett körben, helyszínen vagy objektumban terrorcselekménnyel összefüggésbe hozható személy vagy csoport felderítése és azonosítása) az igazságügyért felelős miniszter döntéséhez kötötte az Rtv. 69. § (1) bekezdés a)–e) pontjában meghatározott titkos információgyűjtés engedélyezését. [66] A R.1.-et 2011. január 2. napjával hatályon kívül helyezte a terrorizmust elhárító szerv kijelöléséről és feladatai ellátásának részletes szabályairól szóló 295/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.2.), amely a korábban meghatározott feladatokat tovább részletezte. Az Rtv. TEK-re vonatkozó szabályai – köztük az Rtv. kifogásolt szabálya – az egyes rendvédelmi tárgyú törvények módosításáról, valamint az azzal összefüggő további törvénymódosításokról szóló 2011. évi CCVII. törvénnyel (a továbbiakban: Módtv.) nyerték el hatályos tartalmukat.

A módosítások jelentősen bővítették a TEK feladat- és hatáskörét. Ennek értelmében: „7/E. § (1) A terrorizmust elhárító szerv nem gyakorol nyomozóhatósági jogkört. A terrorizmust elhárító szerv

átmeneti, végső megoldásként lehet helye.” [ABH 2007, 65, 100.] [70] Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és a korábbi Alkotmány 2. cikk (1) bekezdése tartalmilag megegyezik, és az Alaptörvény értelmezési szabályaiból sem vonható le az Alkotmánybíróság fenti álláspontjával ellentétes megállapítás, a titkosszolgálati eszközök szükségességére és arányosságára vonatkozó elvi megállapítások fenntarthatók. [71] Az Alkotmánybíróság figyelembe vette strasbourgi Bíróság korábbi határozataiban is hivatkozott gyakorlatát is.

A Bíróság a „rejtett nyomozáshoz” kapcsolódó ügyeket az Egyezménynek a magánélet szabadságát védő 8. cikke rendelkezésein keresztül vizsgálja. A Bíróság az ítéleteiben rámutatott, hogy a 8. cikk (1) bekezdésében garantált jog egy demokratikus társadalomban csak a (2) bekezdésben meghatározott törvényes keretek között, az ott rögzített célokból, a szükségesség igazolása mellett korlátozható. [72] A törvényesség a Bíróság gyakorlatában nem csupán azt jelenti, hogy a korlátozás lehetséges eseteinek törvényben meghatározottnak kell lennie. „A törvényben meghatározott eset” fogalma alatt értendő, hogy a szabályozásnak meg kell felelnie a jogállamiság elveinek. Minthogy a titkos információgyűjtés szükségképpen kizárja a hatékony jogorvoslat lehetőségét, elengedhetetlenül fontos, hogy az alkalmazást lehetővé tévő eljárási rend kellő garanciát nyújtson az egyén jogainak védelmére. Minderre tekintettel az alkalmazást három szakaszból álló ellenőrzésnek kell alávetni: amikor a beavatkozást elrendelik, mialatt a beavatkozást végrehajtják, miután a beavatkozást befejezték.

Az ellenőrzést a végrehajtó hatalomtól független „testületeknek” kell végezni. Elsősorban az állandó, folyamatos és kötelező ellenőrzés a garancia arra, hogy a konkrét ügyekben nem sértik meg az arányosság követelményét {pl. Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 06.; Malone kontra Egyesült Királyság [PC] (8691/79) 1984 augusztus 2.; Leander kontra Svédország (9248/81) 1987. március 26.}. [73] Határozataiban a Bíróság rámutatott azokra a követelményekre, amelyeket a titkos eszközök használatára vonatkozó szabályozásnak minimálisan ki kell elégítenie. Kiemelte, hogy éppen azért, mert az alapjogokba történő beavatkozás titkos, s mert az ilyen eszközök használata a végrehajtó hatalomnak „beláthatatlan” lehetőségeket ad, elengedhetetlen, hogy már maguk az eljárások kellő garanciát nyújtsanak az egyén jogainak érvényesülésére.

Ez pedig megkívánja, hogy az államok hangsúlyt helyezzenek a precíz és részletes, követhető, az állampolgárok számára is hozzáférhető szabályok megalkotására. A jogi szabályozásból világossá kell válnia az ilyen eszközöket alkalmazó hatóság hatáskörének, az intézkedések lényegének, azok gyakorlása módjának. A Bíróság a világos normatartalom követelménye körében arra is rámutatott, hogy a törvényeknek tartalmazniuk kell a beavatkozást indokoló eseteket, körülményeket és a beavatkozás feltételeit. Minimális biztosítékként szerepelnie kell bennük továbbá az érintett személyek körének meghatározására alkalmas feltételeknek, az alkalmazás dokumentálására és a dokumentáció megóvására, valamint megsemmisítésének szabályaira vonatkozó rendelkezéseknek.

Az alkalmazásról szóló döntés meghozatala körében pedig a hatóságok nem kaphatnak túl széles mérlegelési jogot [pl. Valenzuela Contreras kontra Spanyolország (58/1997/842/1048)]. Az alkalmazás garanciái közé tartozik továbbá, hogy (külső személyek számára) az információkhoz való hozzáférést korlátozni kell [pl. Kopp kontra Svájc (13/1997/797/1000) 1998. március 25.]. [74] A meghatározott célból történő alkalmazás azt jelenti, hogy a titkos eszközök alkalmazására csak a 8. cikk

Alapfeltétel, hogy az állami beavatkozásra nyomós közérdekből kerüljön sor, s annak az elhárítani kívánt veszéllyel és az okozott joghátránnyal arányban állónak kell lennie. [75] Ennek vizsgálata nem szorítkozik arra, hogy a korlátozás törvényben szabott feltételei kiállják-e a szükségességiarányossági tesztet, kiterjed a konkrét alkalmazás szükségességére is. A szükségesség megítélésénél alapvető jelentőségű, hogy az alkalmazásra csak „minősített” (súlyos) fenyegetettség esetén van mód, s csak akkor, ha a hagyományos nyomozási eszközök az ügy körülményei miatt hatástalannak bizonyulnak és arra csak előzetesen megismerhető szigorú eljárási rendben kerülhet sor {pl. Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 6., Halford kontra Egyesült Királyság (20605/92) 1997. június 25.}. [76] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Egyezményből, az ahhoz kapcsolódó Bírósági gyakorlatból megállapíthatóan a nemzetbiztonsági, közbiztonsági, bűnüldözési célok olyanok, amelyek érvényesülése érdekében a rejtett nyomozás – mint a jogkorlátozás súlyos eszköze – is alkalmazható akkor, ha ennek a fentebb részletezett feltételei fennállnak. [77] 3. Az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezést az indítványozók kérelmének keretei között vizsgálta.

Az indítványozók a terrorizmust elhárító szerv nem bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtési tevékenységét kifogásolták. Azzal indokolták a kifogásolt rendelkezés alaptörvény-ellenességét, hogy az úgy nyújt lehetőséget a terrorizmust elhárító szerv számára az Nbtv. szerinti titkos információgyűjtésre, hogy az Nbtv.-ből hiányoznak a hivatkozott alapjogok érvényesülését biztosító garanciák. [78] Az indítványozók nem különböztették meg a titkos információgyűjtés különböző szakaszait (amikor a beavatkozást elrendelik, mialatt a beavatkozást végrehajtják, miután a beavatkozást befejezték), hanem kiragadták az alkalmazás egyes elemeit, és ezeket kifogásolták. A beavatkozás elrendelése kapcsán azt kifogásolták, hogy az igazságügyért felelős miniszter engedélye nem képez megfelelő garanciát, különösen, hogy az engedélykérés indokolása jogilag nem kötött. Miután a beavatkozást befejezték – álláspontjuk szerint – nem rendezett a megfigyelés célja szempontjából érdektelen információ vagy az ügyben nem érintett személy adatainak a sorsa. [79] Az indítványozók előadták, hogy formai okból (180 napos határidő lejárt) nem támadhatták az Nbtv. titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályozását. Az Alkotmánybíróságnak azonban az Alaptörvény 24. § (4) bekezdése alapján lehetősége van a jogszabálynak az indítvánnyal megjelölt rendelkezésével szoros tartalmi összefüggésben álló más rendelkezésének a vizsgálatára is. Az Rtv. kifogásolt szabálya utaló szabály, ezért az Alkotmánybíróságnak a vizsgálatot a tartalmi összefüggés miatt ki kellett terjesztenie az Nbtv. hivatkozott szabályaira is. [80] Az Alkotmánybíróságnak tehát a kérelem keretei között azt kell vizsgálnia, hogy a terrorizmust elhárító szerv titkos információgyűjtésének az igazságügyért felelős miniszter általi engedélyezése, illetve a beavatkozás befejezését követő adatkezelés sérti-e a hivatkozott alapjogokat, vagyis a magánszférához való jogot és az információs önrendelkezési jogot. [81] Az Alkotmánybíróság a hivatkozott alapjogok sérelmének vizsgálata során a 13/2013. (VI. 7.) AB határozatban a korábbi alkotmánybírósági határozatokban foglaltak felhasználhatóságát illetően rögzített szempontok figyelembe vételével járt el. Ennek megfelelően a konkrét ügy kapcsán összevetette az alapul szolgáló alaptörvényi, illetve alkotmányi rendelkezéseket. [82] 3.1. Az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése – a régi Alkotmány 59. § (1) bekezdésével ellentétben – átfogóan védi a magánszférát: az egyén magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét.

[83] A magánszféra lényege tekintetében azonban továbbra is fenntartható az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatában megfogalmazott – a magánélet fogalmának esszenciáját jelentő, általános érvényű – megállapítás, miszerint a magánszféra lényegi fogalmi eleme, hogy az érintett akarata ellenére mások oda ne hatolhassanak be, illetőleg be se tekinthessenek [36/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 390, 400.]. [84] Az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében biztosított magánszférához való jog és az Alaptörvény II. cikke által garantált emberi méltósághoz való jog között különösen szoros a kapcsolat. Az Alaptörvény II. cikke megalapozza a magánszféra alakítása érinthetetlen területének védelmét, ami teljesen ki van zárva minden állami beavatkozás alól, mivel ez az emberi méltóság alapja. Az Alaptörvény értelmében a magánszféra védelme azonban nem szűkül le az Alaptörvény II. cikke által is védett belső vagy intimszférára, hanem kiterjed a tágabb értelemben vett magánszférára (kapcsolattartás), illetve arra a térbeli szférára is, amelyben a magán- és családi élet kibontakozik (otthon). Ezen túlmenően önálló védelmet élvez az egyén életéről alkotott kép is (jó hírnévhez való jog). [85] Az Nbtv. 56. §-ában felsorolt titkos információgyűjtés (magánlakás átkutatása, magánlakásban történtek megfigyelése, postai küldemény felbontása, elektronikus kommunikáció tartalmának megismerése, számítástechnikai eszköz útján továbbított vagy azon tárolt adatok megismerése) lehetővé teszi a magánszféra minden (akár az intim) szegmenseibe történő erőteljes beavatkozást, és a megfigyelt személyen kívül másokat is érinthet. Bár a magánszféra különböző területei különböző erősségű védelmet igényelnek, mivel a beavatkozás titkos, és mint ilyen beláthatatlan lehetőségeket ad a megfigyelést végrehajtó hatóság számára, elengedhetetlen, hogy maga az eljárás kellő garanciát nyújtson a magánszféra minden területének megfelelő védelmére. Az állami beavatkozás határait az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében meghatározott formai (törvényi szabályozás) és tartalmi (szükségesség-arányosság) követelmények jelölik ki. [86] Az Alaptörvény VI. cikke különálló bekezdésben [(2) bekezdés] rendelkezik a személyes adatok védelméről.

Tekintettel arra, hogy a régi Alkotmány 59. § (1) bekezdés utolsó fordulata („mindenkit megillet […] a személyes adatok védelméhez való jog”) és az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdés első fordulata („Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez”) tartalmilag megegyezik, az Alkotmánybíróság – az Alaptörvény értelmezési szabályainak keretei között – jelen ügyben is irányadónak tekintette a korábbi Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtett elvi jellegű megállapításokat. [87] Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezte, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve, információs önrendelkezési jogként. A személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 49, 42.]. [88] Az Alaptörvény az egyén-közösség közötti viszonyt az egyén közösséghez kötöttsége jegyében határozta meg, anélkül azonban, hogy annak egyedi értékét érintené. Ez következik különösen az Alaptörvény O) cikkéből és II. cikkéből. Ezért az Alaptörvény értelmezése során is fenntartható a személyes adatok védelméhez való jogot információs önrendelkezési jogként értelmező korábbi alkotmánybírósági gyakorlat. Az információs önrendelkezési jog szorosan kapcsolódik a magánszférához való joghoz és az arról való döntést foglalja magában, hogy az egyén mikor és milyen korlátok között fedi fel a személyéhez köthető adatokat. Az egyénnek társadalmi lényként, szociális beágyazottsága miatt bizonyos mértékben azonban el kell tűrnie adatai kötelező kiszolgáltatását, és azok állam általi felhasználását. [89] Az Nbtv. 56. §-ában felsorolt titkos információgyűjtés keretében megszerzett adatok rögzítése, felhasználása az információs önrendelkezési jog súlyos korlátozása. Az információs önrendelkezési jog korlátozása

A magánszférába való behatolást és a megszerzett adatok felhasználását mind bűnüldözési, mind pedig nemzetbiztonsági célok igazolhatják. Az egyén mindeközben alapjogainak csak olyan mértékű korlátozását köteles elviselni, amelynek alkotmányos törvényi alapja van. [94] A terrorelhárító szerv annak ellenére, hogy rendvédelmi szerv, nem csupán az Rtv. alapján bűnüldözési célból, hanem az Nbtv. alapján nemzetbiztonsági célból is végezhet titkos információgyűjtést. Az Rtv. kifogásolt szabálya ad felhatalmazást a terrorelhárító szervnek, hogy meghatározott feladatai körében a Nbtv. alapján végezzen titkos információgyűjtést. Pontosan meghatározza azt a két feladatkört, amelyek ellátása céljából lehetővé teszi az Nbtv. szerinti titkos megfigyelést: az Rtv. 7/E. § (1) bekezdés a) pont ad) alpontjában, valamint e) pontjában meghatározott feladata ellátása során. [95] Az Rtv. 7/E. § (1) bekezdés a) pont ad) alpontjában meghatározott feladat a terrorizmus elleni küzdelem keretében

A bírói engedélyhez kötöttség tehát azzal függ össze, hogy a megjelölt jogszabályhelyekben foglalt feladatok a terrorelhárító szerv bűnüldözési funkciójához kapcsolódnak. [104] A nemzetbiztonsági feladatok ellátása érdekében végezni kívánt külső engedélyhez kötött általános jellegű titkos információgyűjtés engedélyezése az igazságügyért felelős miniszter hatáskörébe tartozik. Az igazságügyért felelős miniszter engedélyezéséhez kötöttség tehát a nemzetbiztonsági érdek érvényesítésével van összefüggésben.

A Módtv. 28. §-a által az Nbtv. értelmező rendelkezései közé beiktatott nemzetbiztonsági érdek fogalma

A nemzetbiztonsági kockázatok megelőzése, kivédése politikai döntést igényelnek, s mint ilyenek a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartoznak. Ez indokolja, hogy az Nbtv. alkalmazásakor az általános jellegű titkos információgyűjtés során az igazságügyért felelős miniszter járjon el engedélyezőként. [106] Az igazságügyért felelős miniszternek ugyanakkor a nemzetbiztonsági célú engedélyezéskor mérlegelnie kell a nemzetbiztonsági érdek és az alapjogi sérelem között. Az engedélyező feladata tehát az ország biztonsági érdekei védelmének mérlegelésén, a politikai (bel- és külpolitikai) szempontok figyelembe vételén túlmenően a nemzetbiztonsági érdek és az alapjogok ütközésének kiegyenlítése is. Ennek során abból kell kiindulnia, hogy a terrorelhárító szerv titkosszolgálati módszereket nemzetbiztonsági célból is csupán a felderítés legvégső eszközeként vehet igénybe. Az Nbtv. 53. § (2) bekezdése ugyanis egyértelműen rögzíti azok ultima ratio jellegét: a titkos információgyűjtés speciális eszközeit és módszereit csak akkor használhatják, ha a meghatározott feladatok ellátásához szükséges adatok más módon, vagyis hagyományos nyomozati eszközök alkalmazásával nem szerezhetők meg. Az Nbtv. említett rendelkezése hivatott biztosítani azt a jogi garanciát, amelyet a bűncselekményi gyanúhoz kötött bűnfelderítési célú titkos információgyűjtés esetén a bűncselekmények törvényben rögzítése jelent. [107] Az Nbtv. 53. § (2) bekezdésével összhangban az 57. § (2) bekezdés b) pontja értelmében az előterjesztésnek tartalmaznia kell a titkos információgyűjtés megnevezését és szükségességének indokolását. Az engedélykérés indokolása tehát – a panaszosok állításával ellentétben – kötelező. Az Nbtv. 58. § (3) bekezdése pedig előírja, hogy az engedélyezőnek az előterjesztésben foglaltakra kell alapoznia döntését: az előterjesztésnek helyt ad, vagy azt megalapozatlansága esetén elutasítja. Amennyiben tehát az eljáró hatóság nem tudja kellőképpen alátámasztani, hogy a feladatai ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg, a különleges eszközök és módszerek alkalmazása nem engedélyezhető. [108] Az Nbtv. garanciális jelleggel rögzít olyan eseteket is, amikor a folyamatban lévő engedélyhez kötött titkos információgyűjtést meg kell szüntetni annak ellenére, hogy a kilencven napos határidő még nem járt le. Az Nbtv.

A terrorelhárító szerv azon tevékenysége felett, amelyet az Nbtv. szabályainak megfelelő alkalmazásával lát el, az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) ellenőrzést gyakorol. Az Nbtv. 14. §

14. §(4) bekezdés e) pont]. A megállapítások alapján a Bizottság felhívhatja a minisztert a szükséges intézkedések

megtételére, kezdeményezi a felelősség megvizsgálását [Nbtv. 14. § (4) bekezdés f ) pont]. [119] Az Nbtv. a parlamenti ellenőrzés gyakorlása során egyetlenegy korlátot tartalmaz: a Bizottság nem juthat olyan információk birtokába, amelyek a konkrét ügyben a módszer, illetve forrás (közreműködő személye) védelméhez fűződő kiemelt súlyú nemzetbiztonsági érdeket veszélyeztetne [Nbtv. 16. § (1) bekezdés]. [120] A nemzetbiztonsági szolgálatok, illetve a terrorelhárító szerv működését, és ehhez kapcsolódóan az igazságügyminiszteri engedélyezést a parlamenti ellenőrzésen túlmenően az alapvető jogok biztosa is ellenőrizheti. [121] Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdés f ) pontja szerint a rendvédelmi szervek – így a terrorizmust elhárító szerv – az ombudsman által vizsgálható hatóságok körébe tartozik. Az Ajbt. 23. § (2) bekezdése szabályozza, hogy a biztos a nemzetbiztonsági szolgálatokat érintő vizsgálata során milyen iratokat nem ismerhet meg. Ezek között a terrorelhárító szerv nemzetbiztonsági feladatok ellátása érdekében előterjesztett titkos információgyűjtés iránti kérelme és az igazságügy-miniszteri engedély nem szerepelnek. Az ombudsmani vizsgálatnak tehát nincs akadálya, a törvény – a parlamenti ellenőrzéshez hasonlóan – egyetlen korlátot tartalmaz: a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazására jogosult szervek e tevékenységével kapcsolatos vizsgálatáról készült jelentése nem tartalmazhat olyan adatot, amelyből a szerv adott ügyben folytatott titkos információgyűjtő tevékenységére lehetne következtetni [28. § (3) bekezdés].

Az alapjogi biztos az általa vizsgált ügyeket az Ajbt. 38. §-ában foglalt feltételek esetében éves beszámoló keretében az Országgyűlés elé terjeszti, és – jogszabályt érintő kezdeményezés kivételével – kérheti, hogy az ügyet az Országgyűlés vizsgálja ki. Ha a visszásság feltárása minősített adatot érintene, az ügyet az alapvető jogok biztosa éves beszámolójával egyidejűleg, vagy – ha a visszásság kirívóan súlyos, illetve a természetes személyek nagyobb csoportját érinti – az éves beszámolót megelőzően, a minősített adat védelméről szóló törvényben meghatározott minősítési szintű jelentésben az Országgyűlés hatáskörrel rendelkező bizottsága elé terjeszti. [122] Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az Nbtv. lehetővé teszi az igazságügyért felelős miniszter engedélyezési eljárásának a végrehajtó hatalomtól független szervek általi ellenőrzését. [123] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította az Rtv. 7/E. § (3) bekezdés megjelölt szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt amiatt, hogy az igazságügyért felelős miniszter engedélyezése nem nyújt kellő garanciát a hivatkozott alapjogok érvényesítésére. A terrorelhárító szerv meghatározott – nemzetbiztonsági célú – feladatai körében végzett igazságügyért felelős miniszteri engedélyezés szervesen beleilleszkedik az Nbtv. által képviselt osztott engedélyezési rendszer szabályozási koncepciójába, a koncepció pedig – a szabályozott tárgy sajátos jellegére tekintettel – alkotmányjogilag nem kifogásolható. [124] 3.3. Az Alkotmánybíróság az Rtv. 7/E. § (3) bekezdésében foglalt utaló szabály vizsgálata során észlelte, hogy az Nbtv. 58. § (3) bekezdése nem írja elő kifejezetten az engedélyező határozat indokolási kötelezettségét. [125] Az Rtv. 71. § (2) bekezdése előírja, hogy az engedélyező bíró a titkos eszköz alkalmazására vonatkozó kérelem tárgyában a benyújtástól számított meghatározott időtartamon belül (72 óra) indokolt döntést (végzés) hoz: a kérelemnek helyt ad, vagy azt a törvényi feltételek hiánya miatt elutasítja. Az Rtv. 70. § (2) bekezdése a kérelem kötelező tartalmi elemeként előírja – többek között – az alkalmazás törvényi feltételeinek meglétére vonatkozó indokolást. A különleges eszközök és módszerek engedélyezéséről és igénybevételéről szóló 26/1999. (VIII. 13.) BM rendelet 3. § (2) bekezdése konkretizálja az Rtv. fenti szabályát. Előírja, hogy az indokolásban ki kell térni

alapjogok mérlegelésnek felülvizsgálatát. [134] Az Alkotmánybíróság – élve az Abtv. 46. § (3) bekezdésébe foglalt felhatalmazással – a hatékony külső kontroll érdekében az Alaptörvény VI. cikk (1) és (2) bekezdését érvényre juttató alkotmányos követelményként határozta meg, hogy az igazságügyért felelős miniszter az Nbtv. 58. § (3) bekezdésének alkalmazása során a titkos információgyűjtést elrendelő határozatát indokolni köteles. [135] 3.4. Az Alkotmánybíróság a következőkben megvizsgálta, hogy a terrorelhárító szervnek a titkos információgyűjtés befejezését követő adatkezelése sérti-e az információs önrendelkezési jogot. Az indítványozók azt kifogásolták, hogy az Nbtv. – a Rtv.-vel ellentétben – nem tartalmazza a megfigyelés célja szempontjából érdektelen rögzített információ vagy az ügyben nem érintett személy adatai törlésének kötelezettségét. [136] Az Rtv. 7/E. § (3) bekezdése a megszerzett adatok kezelésére vonatkozóan a Nbtv. 38–52. § alkalmazását rendeli el. Az Nbtv. fenti rendelkezései a nemzetbiztonsági szolgálatok speciális helyzetéből és tevékenységéből fakadó különleges előírásokat tartalmazzák. Az Nbtv. 39. § (1) bekezdése megszabja a nemzetbiztonsági szolgálatok adatgyűjtésének kereteit, és ebben a körben lehetővé teszi a titkos információgyűjtéssel szerzett adatok kezelését [d) pont]. A (2) bekezdés „szükségességi és arányossági klauzulája” előírja, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok kötelesek az adott cél eléréséhez feltétlenül szükséges, ugyanakkor az érintett személyiségi jogait legkevésbé korlátozó eszközt igénybe venni. Az Nbtv. 43. §-a pedig az alkotmányos adatkezelés célhozkötöttségi kritériumát erősíti meg azzal, hogy megköveteli, a nemzetbiztonsági szolgálatok a birtokukba került adatokat csak az adatfelvétel elrendelésének jogalapjául szolgáló célra használják fel. [137] Az Nbtv. 44. § (1) bekezdése általános érvénnyel lehetővé teszi, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok feladataik teljesítése érdekében együttműködésük során írásban igényeljék és megismerjék más nemzetbiztonsági szolgálat által kezelt adatokat. A 45. § megteremti annak jogalapját, hogy – a személyes adatok védelmére vonatkozó általános szabályok között – a nemzetbiztonsági szolgálatok külföldi adatkezelő részére adatokat továbbítsanak.

A 46. § meghatározza a nemzetbiztonsági szolgálatok által vezetett, az általuk továbbított adatokra vonatkozó adatszolgáltatási nyilvántartás tartalmát. Így az adat útja mindvégig nyomon követhető. A 47. § lehetővé teszi az adatkezelési rendszereknek az adott, konkrét feladat ellátásához szükséges időtartamra való összekapcsolását.

Garanciális szabály, hogy az eljárást követően a keletkezett adatállományokat törölni kell. A 48. § lehetővé teszi, hogy a főigazgatók az érintettnek a nemzetbiztonsági szolgálatok által kezelt adatairól történő tájékoztatásra és törlésre vonatkozó kérelmét, valamint a szolgálatok tevékenységével kapcsolatos közérdekű adat megismerését

Ezen túlmenően az Nbtv. lehetőséget biztosít az érintett számára is a személyes adatai törlése iránti kérelem előterjesztésére, amely kérelmet a főigazgató csak meghatározott okból tagadhat meg. Az adatfeldolgozás során is érvényesül külső kontroll, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságot ugyanis a kérelmek elutasításának indokairól tájékoztatni kell [Nbtv. 48. §]. [139] Ezért az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezelés alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésre irányuló indítványt ebben a tekintetben is elutasította. [140] Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az alkotmányos követelményre tekintettel – az Abtv. 44. § (1) bekezdése alapján – rendelte el.

Budapest, 2013. november 18. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke