32/2013. (XI. 22.) AB határozata a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. CXXV. törvény 58. § (3) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos követelmén

32/2013. (XI. 22.) AB határozata a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. CXXV. törvény 58. § (3) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításáról és alkotmányjogi panasz elutasításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz alapján – dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bragyova András, dr. Dienes-Oehm egon, dr. Paczolay Péter, dr. Salamon László és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja: a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995.  évi CXXV.  törvény 58.  § (3) bekezdésének alkalmazása során az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdéséből, valamint a VI. cikk (2) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy az igazságügyért felelős miniszter a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995.  évi CXXV.  törvény 56.  § a)–e)  pontjában meghatározott titkos információgyűjtést engedélyező határozatát – a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 14. §-ában, valamint az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 18. §-ában szabályozott külső kontroll hatékonysága érdekében – indokolni köteles. 2. Az  Alkotmánybíróság a  Rendőrségről szóló 1994.  évi XXXIV.  törvény 7/E.  § (3)  bekezdésének meghatározott szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. I. [1] Az alkotmányjogi panasz előterjesztői jogi képviselőjük útján 2012. június 15. napján az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI.  törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján alkotmányjogi panasszal fordultak az  Alkotmánybírósághoz, melyben a  Rendőrségről szóló 1994.  évi XXXIV.  törvénynek (a  továbbiakban: Rtv.) a  2011.  évi CCVII.  törvény 8.  §-ával megállapított, 2012. január 5-től hatályos 7/E.  § (3)  bekezdése következő szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték: „a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995.  évi CXXV.  törvény (a  továbbiakban: Nbtv.) 53–60.  §-ának megfelelő alkalmazásával”, valamint „amelynek ellátása során az  Nbtv. 38–52.  §-a szerint jogosult adatok igénylésére és kezelésére. Az  Nbtv. 56. § a)–e) pontjában meghatározott titkos információgyűjtést az igazságügyért felelős miniszter engedélyezi.” [2] Az indítványozók utaltak arra, hogy önmagában azt is alkotmányellenesnek tartják, hogy a  korábbihoz képest újabb szervezet (a Rendőrségen belül a  terrorizmust elhárító szerv) felhatalmazást kapott a  titkos megfigyelésre, de a  nemzetbiztonsági szolgálatok hasonló jogosultságát is alkotmányellenesnek tartják. A  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995.  évi CXXV.  törvény (a  továbbiakban: Nbtv.) 58.  § (1)  bekezdésének „5.  § b), d), h)–j), valamint a  6.  § d), i), l)–n)  pontjaiban meghatározott nemzetbiztonsági feladatok ellátása során az” szövegrészét és (2)  bekezdését azonban az  Abtv. 30.  § (4)  bekezdésében foglalt korlátozás – miszerint az  alaptörvény-ellenes jogszabály hatálybalépésétől számított száznyolcvan nap elteltével alkotmánybírósági eljárás megindításának nincs helye – miatt nem támadhatták meg. [3] Az indítványozók az  állított alaptörvény-ellenesség indokolását megelőzően indítványozói jogosultságukat támasztották alá. Kijelentették, hogy a  kifogásolt rendelkezés őket személyesen, ténylegesen és közvetlenül érinti, ugyanakkor kifejtették, hogy a  megfigyelés titkos jellegéből kifolyólag valójában csak a  megfigyelés lehetősége biztos, de ez  a  lehetőség önmagában, további egyedi döntés közbejötte nélkül az  alapvető jogaik sérelmét okozza. A  titkos megfigyelés ugyanis aszimmetrikus információs helyzetre épülő hatalmi viszonyt hoz létre, amely konformitásra ösztönzi az  érintetteket. Az  érintettségre vonatkozó érvelésüket a  német Szövetségi Alkotmánybíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlatából vett példákkal támasztották alá. A személyes érintettségük alátámasztására továbbá előadták, hogy – bár mindenki potenciális áldozat – nekik, mint az  Eötvös Károly Közpolitikai Intézet – a  mindenkori kormányzat tevékenységét civil eszközökkel ellenőrző (watchdog) szervezet – munkatársainak a szokásosnál valószínűbb az érintettségük. Az indítványozók szerint abban az esetben, ha az  Alkotmánybíróság nem tekinti a  potenciálisan megfigyelteket az  alkotmányjogi panasz tekintetében érintettnek, egyáltalán nem lesz a titkos megfigyelések vonatkozásában jogvédelem. Az érintettség valószínűsítését követően kifejtették, hogy az alkotmányjogi panasz olyan alapvető alkotmányjogi kérdéseket vet fel (bírói kontroll nélkül megengedhető-e a  magánszférához való jog és az  információs önrendelkezési jog, végső soron az  emberi méltósághoz való jog korlátozása), amelyet az Alkotmánybíróság mindeddig nem vizsgált érdemben, és amely nem válaszolható meg közvetlenül az Alaptörvény VI. cikk (1) és (2) bekezdéseiből. [4] Az indítványozók a  továbbiakban a  támadott szabályok alaptörvény-ellenességére vonatkozó indokaikat adták elő. Az  Rtv. 7/E.  §-a értelmében a  terrorizmust elhárító szerv – amely a  rendőrség részeként, de szervezetileg elkülönülten működik – felhatalmazást kap arra, hogy egyes feladatai ellátása körében titokban információkat gyűjtsön. Ez  általában a  rendőrségre irányadó titkos információszerzésre vonatkozó szabályok szerint történik [Rtv. 7/E. § (2) bekezdés], de két esetben a titkos információgyűjtés nem az Rtv., hanem az Nbtv. szerint végezhető. A titkos információszerzés körében végezhető tevékenységek tekintetében az Rtv. 69. § (1) bekezdése megegyezik az Nbtv. 56. §-ával. Míg azonban az Rtv.-ben fellelhetők a polgárok magánszféráját védő garanciák, az Nbtv.-ből ezek – az indítványozók szerint – hiányoznak: [5] – az Rtv. szerint a fenti tevékenységekre meghatározott súlyos bűncselekményekkel összefüggő bűnüldözési célból, illetve bűncselekmény gyanúja miatt körözött személy felkutatása esetében van mód, az Nbtv. ilyen megkötést nem tartalmaz. [6] – az  Rtv. a  fenti titkos információgyűjtést bírói engedélyhez köti, az  Nbtv. az  igazságügyért felelős miniszter engedélyéhez. [7] – az Rtv.-ben az engedélykérés indokolása jogilag kötött, az Nbtv.-ben nem. [8] – az  Rtv. szerint a  megfigyelés befejezését követő 8 napon belül meg kell semmisíteni a  megfigyelés célja szempontjából érdektelen információt vagy az ügyben nem érintett személy adatait, az Nbtv. ilyen kötelezettséget nem tartalmaz. [9] A kifogásolt szövegrészek megsemmisítése – az  indítványozók állítása szerint – a  fenti „sérelmes” helyzetet megszüntetné, mivel a terrorizmust elhárító szerv titkos információszerzésére ennek következtében a szélesebb jogi garanciákat magába foglaló Rtv. vonatkozna. [10] Az indítványozók – az Alkotmánybíróság korábbi határozataira hivatkozással – állítják, hogy a magánszférához való jog korlátozása nem állja ki a szükségesség-arányosság próbáját. Külön kiemelik, hogy nincs olyan érv, amely a bírói kontroll mellőzését igazolná, sőt ellenkezőleg, az igazságügyért felelős miniszter és a bíró szakmai felkészültségének különbözősége (a bírónak az  engedélyezés a  fő tevékenysége, míg a  miniszternek ez  mellékes feladata; a  bíró szakmailag felkészült, a  miniszter felkészültsége kétséges; a  bíró független, a  miniszter pártpolitikus) a  bírói engedélyezést támasztja alá. Az  indítványozók szerint a  bírói kontroll mellőzése nem a  magánszférához való jog, valamint a személyes adatok védelméhez való jog korlátozását, hanem semmibe vételét jelentené. Az érintett ezzel végérvényesen elesik a  bírói jogvédelemtől, mivel a  megfigyelés titkos jellege miatt később sem adódik alkalma bírói jogorvoslattal élni a magánszférát sértő beavatkozással szemben. [11] Az Alkotmánybíróság beszerezte a  közigazgatási és igazságügyi miniszter, az  Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága elnökének, valamint a Fővárosi Törvényszék elnökének a véleményét. II. [12] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „VI. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák. (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a  közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.” [13] 2. Az Rtv. indítvány által támadott rendelkezése: „7/E.  § (3) A  terrorizmust elhárító szerv az  (1)  bekezdés a)  pont ad)  alpontjában, valamint e)  pontjában meghatározott feladata ellátása érdekében a  nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995.  évi CXXV.  törvény (a  továbbiakban: Nbtv.) 53–60.  §-ának megfelelő alkalmazásával titokban információt gyűjthet, amelynek ellátása során az  Nbtv. 38–52.  §-a szerint jogosult adatok igénylésére és kezelésére. Az  Nbtv. 56.  § a)–e)  pontjában meghatározott titkos információgyűjtést az igazságügyért felelős miniszter engedélyezi.” [14] 3. Az Nbtv. hivatalból vizsgált rendelkezése: „58.  § (3) A  bíró, illetve az  igazságügyért felelős miniszter (a  továbbiakban együtt: engedélyező) az  előterjesztés benyújtásától számított 72 órán belül határozatot hoz. Az előterjesztésnek helyt ad, vagy azt megalapozatlansága esetén elutasítja. A határozat ellen fellebbezésnek nincs helye.” III. [15] Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az  eljárás alapjául szolgáló alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv. által támasztott formai és tartalmi követelményeknek. [16] 1. Az  Rtv. kifogásolt rendelkezését az  egyes rendvédelmi tárgyú törvények módosításáról, valamint az  azzal összefüggő további törvénymódosításokról szóló 2011. évi CCVII. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 8. §-a állapította meg. Ez  a  rendelkezés 2012. január 5-én lépett hatályba. Az  indítványt 2012. június 15-én, tehát az  Abtv. 30.  § (4)  bekezdés szerinti 180 napos határidőn belül nyújtották be az  Alkotmánybírósághoz. Az  alkotmányjogi panasz megfelel az Abtv. 52. § (1) és (1b) bekezdésekben támasztott feltételeknek, mivel tartalmazza az Alkotmánybíróság Abtv. 26.  § (2)  bekezdése szerinti hatáskörére való hivatkozást, az  indítványozók az  Rtv. 7/E.  § (3)  bekezdése megjelölt szövegrészei alaptörvény-ellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló határozott kérelmet adnak elő, a kifogásolt szövegrészek alaptörvény-ellenességét megindokolják. [17] 2. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság az ügyrendjében meghatározottak szerinti tanácsban eljárva dönt az alkotmányjogi panasz befogadásáról. A (2) bekezdés szerinti tanács mérlegelési jogkörében vizsgálja az  alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a  26–27.  § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. §-ok szerinti feltételeket. [18] Az indítványozó az Abtv. 26. § (2) bekezdés szerinti hatáskörben kérte az Alkotmánybíróság eljárását. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás. A kivételes panasz esetében, mivel az  közvetlenül a  norma ellen irányul, különös jelentősége van az  érintettség vizsgálatának, hiszen a  panaszos alapjogában való személyes, közvetlen és aktuális (jelenvaló) sérelme különbözteti meg a kivételes panaszt az actio popularis-tól. [19] 2.1. Az  indítványozók személyes érintettségüket elsősorban arra alapozták, hogy titkos megfigyelés esetén mindenki „potenciális áldozat”. [20] Az Alkotmánybíróság a potenciális érintettség vizsgálata során áttekintette a nemzetközi gyakorlatot. A strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága (a  továbbiakban: Bíróság) több olyan ügyben is hozott már döntést, amelyben potenciális megfigyeltek fordultak a Bírósághoz az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény) 6., 8. és 13. cikkének sérelmére hivatkozva [Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 6.; Malone kontra Egyesült Királyság [PC] (8691/79) 1984. augusztus 2.; Association for European Integration and Human Rights és Ekimdzhiev kontra Bulgária (62540/00) 2007. június 28.; Iordachi és társai kontra Moldova (25198/02) 2009. február 10.; Kennedy kontra Egyesült Királyság (26839/05) 2010. május 18.; Hadzhiev kontra Bulgária (22373/04) október 23.]. [21] A Klass és társai kontra Németország ügyben – az ügy elbírálásakor hatályos szabályok alapján – a szűrő funkciót ellátó Bizottság is elsőként azt vizsgálta, hogy az  indítványozók az  Egyezmény értelmében panaszosnak, vagyis áldozatnak tekinthetők-e. A  Bizottság megállapította: „[…] csak az  [a magánszemély] nyújthat be panaszt, aki azt állítja, hogy jogsérelmet szenvedett. A  panaszosok azonban csupán azt állították, hogy lehetséges, hogy titokban megfigyelik vagy megfigyelték őket, például olyan ügyfelek jogi képviselőjeként, akiket szintén megfigyelnek, a  titkos megfigyelés alatt álló személyeket azonban nem minden esetben tájékoztatják utólag a  foganatosított intézkedésről. Az  eset sajátosságaira tekintettel a  panaszosokat a  25.  cikk [új 34.  cikk] értelmében panaszosoknak kell tekinteni.” A  Bizottság álláspontját – a  megfigyelés titkosságában rejlő sajátosságán túlmenően  – azzal támasztotta alá, hogy a  panaszosok egy része ügyvéd, akik esetében elméletileg nem zárható ki, hogy az államellenes bűncselekmény gyanúja alatt álló ügyfeleikkel való kapcsolatra tekintettel ténylegesen megfigyelés alatt álljanak. A  Bizottság képviselői a  szóbeli meghallgatáson azt is kifejtették: „Ahhoz, hogy egy magánszemély érvényesíteni tudja az Egyezmény 8. cikkének sérelmén alapuló panasz igényét, elegendő, hogy az a személy olyan helyzetben legyen, amely felveti a  titkos megfigyelés komoly veszélyét (risque sérieux/reasonable risk) [Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 6. 31. bekezdés]. [22] A Bíróság az ügy különlegességére tekintettel maga is értelmezte a panasz fogalmát. Kifejtette, hogy az Egyezmény 25. cikke – a 24. cikkel ellentétben, amelynek célja az Egyezmény betartásához fűződő közös érdek – nem biztosítja a  törvények absztrakt megtámadásának (actio popularis) lehetőségét [33. bekezdés]. Ezért alapvetően nem elegendő a törvény puszta léte által okozott jogsérelem valószínűsítése, a panasz feltétele a törvénynek a panaszos hátrányára történő alkalmazása. Abban az  esetben azonban, ha a  panaszos az  eszköz titkos jellege miatt nem szerez tudomást a  jogsértésről, az Egyezmény hatékony érvényesülésének elve (l’effet utile) megköveteli az egyén védelmét [34. bekezdés]. [23] A Bíróság megállapította, hogy a  kifogásolt rendelkezések alapján foganatosítható megfigyelés potenciálisan érinti minden embernek a  levél, posta, távbeszélő- és távíróforgalmát a Német Szövetségi Köztársaságban, vagyis minden felhasználó vagy potenciális felhasználó közvetlenül érintett. A  Bíróság tehát – a  kormány azon állítása ellenére, hogy a panaszosok nem voltak titkos megfigyelés tárgyai – az eset sajátosságaira tekintettel panaszosnak (áldozatnak) tekintette az  eljárás kezdeményezőit: „bármelyik panaszos jogosan állíthatja, hogy az  Egyezményben biztosított jogában sérelmet szenvedett annak ellenére, hogy egyikük sincs abban a helyzetben, hogy kijelenthesse, őt ténylegesen megfigyelték” [38. bekezdés]. [24] A Bíróság legutóbb 2012. október 23-án erősítette meg a  fenti gyakorlatát a  Hadzhiev kontra Bulgária ügyben: „A Bíróság megjegyzi, hogy több korábbi ügyben arra az  álláspontra helyezkedett, hogy mindaddig, amíg a  jogrendszer olyan megfigyelési rendszert intézményesít, amely lehetővé teszi bármely személy email-ének és telekommunikációjának a  megfigyelését anélkül, hogy ők erről valaha is tudomást szereznének – hacsak nem szereztek indiszkréció, szándékos kiszivárogtatás vagy utólagos közlés alapján tudomást róla –, az közvetlenül érinti a  postai- és telekommunikációs szolgáltatások valamennyi felhasználóját abban az  országban. A  fenti esetekben a  Bíróság elfogadta, hogy a  magánszemély kifogásolhatja, hogy ő a  titkos eszközök vagy az  azokat megengedő jogalkotás puszta léte által okozott jogsérelem áldozata anélkül, hogy bizonyítania kellene az  intézkedés vele szemben történő alkalmazását.” [Hadzhiev kontra Bulgária (22373/04) 2012. október 23. 38. bekezdés] [25] Az Alkotmánybíróság a nemzetközi gyakorlat áttekintését követően megvizsgálta, hogy az Rtv. kifogásolt szabálya alapján meghatározható-e a titkos információgyűjtés által érintett személyi kör. Az Rtv. kifogásolt rendelkezése két feladatkört jelöl meg, amelyek ellátása érdekében lehetőséget biztosít a  terrorizmust elhárító szervnek az  Nbtv. szerinti titkos információgyűjtésre: [26] – a  terrorizmus elleni küzdelem keretében – Magyarország nemzetbiztonsági érdekei elősegítése érdekében – Magyarország területén terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvések megelőzése, felderítése és elhárítása [Rtv. 7/E. § (1) bekezdés ad) pont]. [27] – valamint Magyarország területén kívül közvetlenül fenyegető háborús cselekmények, fegyveres konfliktusok, valamint terrorista és túszejtő akciók esetén a  bajba jutott magyar állampolgárok mentéséhez, hazatérésük biztosításához, evakuálásához szükséges külföldre vonatkozó, valamint külföldi eredetű információk megszerzése érdekében [Rtv. 7/E. § (1) bekezdés d) és e) pont]. [28] A fenti rendelkezések a  titkos információgyűjtés elrendelésének alapját határozzák meg. Ezek nem tekinthetők az  érintett személyi kör meghatározásának, mivel a  titkos információgyűjtésnek – a  titkos adatszerzéssel ellentétben  – nem feltétele a  bűncselekmény elkövetésének a  gyanúja, hiányzik tehát a  bűncselekmény, mint viszonyítási alap. A  fenti rendelkezések személyi hatálya tehát kiterjed minden Magyarország felségterületén (nagykövetség, konzulátus épületében, magyar lobogó alatt közlekedő hajón, repülőgépen is) tartózkodó személyre. Figyelembe kell azonban venni, hogy a  kifogásolt rendelkezés tárgyi hatálya mégis szűkíti a  személyi kört. [29] Az Nbtv. 57. § (2) bekezdés a) pontja a külső engedély megszerzéséhez szükséges kérelem kötelező tartalmi elemei között előírja, hogy az  előterjesztésnek tartalmaznia kell „az érintett vagy érintettek nevét, vagy körét, illetőleg az  azonosításra alkalmas – rendelkezésre álló – adatokat.” Az  Nbtv. 57.  § b)  pontja pedig kötelező módon előírja, hogy a  kérelem szükségességét indokolni kell. Annak ellenére tehát, hogy a  titkos információgyűjtés esetében hiányzik a  bűncselekmény gyanúja, az  érintettek tevékenysége és a  terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvések elhárítása, illetve a külföldön bajba jutott magyar állampolgárok védelmének feladata között valamilyen összefüggésnek mindenképpen fenn kell állnia. Az intézkedés szükségessége másképpen nem lenne indokolható. [30] Az Nbtv. 57.  § (2)  bekezdés a)  pontja viszont az  előterjesztés tartalmának meghatározása révén lehetővé teszi a  titkos megfigyelés meghatározatlan személyazonosságú érintettekre történő kiterjesztését (bár a  csoport tagjainak a  tevékenysége és a  terrorizmust elhárító szerv fenti tevékenysége között összefüggésnek kell lennie, csak a titkos információgyűjtés eredményeképpen állapítható meg, hogy a csoport mely tagjai vonatkozásában van gyakorlatilag is összefüggés). [31] Ezen túlmenően az  Nbtv. 56.  §-ában felsorolt titkos információgyűjtési eszközök és módszerek lehetőséget biztosítanak az érintett életének teljes körű megfigyelésére, ezért az elkerülhetetlenül érint kívülálló személyeket is (bárkit, aki a „célszeméllyel” kapcsolatba kerül). [32] Az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy az  Nbtv. 58.  § (6)  bekezdése kizárja a  megfigyelt személyek utólagos tájékoztatását, ezért az intézkedés alkalmazásának a bizonyítása az indítványozóktól nem elvárható. [33] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a panaszosokat – a titkos információgyűjtés különleges jellegére tekintettel – érintetteknek tekinti. [34] 2.2.  Az  Alkotmánybíróság a  személyes érintettséget követően megvizsgálta, hogy a  kifogásolt jogszabályhely vonatkozásában a  közvetlenség követelménye fennáll-e. A  kifogásolt rendelkezés érvényesüléséhez konstitutív hatályú végrehajtási aktus (az igazságügyért felelős miniszter, mint a  titkos információgyűjtés engedélyezőjének határozata) szükséges. Az  indítványozóknak először a  jogsértést közvetlenül megvalósító államhatalmi aktust kellene megtámadniuk, amelyet követően lehetővé válna a  norma közvetett vizsgálata is. Jelen esetben azonban az  indítványozóknak nincs lehetőségük az  engedélyező határozatának megismerésére, mivel az  Nbtv. 58.  § (6)  bekezdése értelmében nem is szerezhetnek tudomást az  engedélyező eljárásáról, illetve a  titkos információgyűjtés tényéről. Az  Alkotmánybíróság ezért a  titkos információgyűjtés lehetőségét megteremtő jogszabályi rendelkezést – az  eljárás titkos jellegére tekintettel – közvetlenül hatályosuló normának tekinti. Az Alkotmánybíróság a közvetlenség kritériumának vizsgálata során figyelembe vette az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz végső jogorvoslat jellegét is. [35] 2.3. Az  aktuális érintettség követelménye a  konkrét ügyben – a  megfigyelés titkos jellegére tekintettel – nem értelmezhető. A  panaszosnak nincs, nem lehet tudomása arról, hogy a  támadott jogszabály alkalmazása, azaz a titkos információgyűjtés vele szemben megkezdődött-e vagy befejeződött. [36] Tehát az Rtv. 7/E. § (3) bekezdése – a fentiekben kifejtettek szerint – az indítványozókat személyesen és közvetlenül érintette. Az  Rtv. kifogásolt rendelkezésével szemben nem állt a  panaszosok rendelkezésére a  jogsérelem orvoslására szolgáló bírói vagy más jogorvoslati eljárás. [37] 2.4. Az alkotmányjogi panaszban felvetett probléma – titkos információgyűjtési eszközök és módszerek [házkutatás, a  lakás megfigyelése, postai küldemények felbontása, elektronikus kommunikáció (e-mail) megismerése, valamint az  online átkutatás] alkalmazása – szoros kapcsolatban áll a  magánszférához való joggal, az  információs önrendelkezési joggal és az  emberi méltósághoz való joggal, s mint ilyen, alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek minősül. [38] Az Alkotmánybíróság ezek alapján megállapította, hogy az  alkotmányjogi panasz törvényben előírt feltételei fennállnak, ezért azt érdemben elbírálta. IV. [39] Az indítvány nem megalapozott. [40] 1. Az Alkotmánybíróság először áttekintette a titkosszolgálati eszközök alkalmazására vonatkozó igen szerteágazó hatályos szabályozást. A fő szabályokat az egyes jogosult szervek úgynevezett ágazati törvényei rögzítik: Rtv., Nbtv., a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.), az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény, a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXV. törvény. [41] A fenti jogszabályok a  titkosszolgálati eszközök alkalmazása szempontjából titkos információgyűjtés és titkos adatszerzés között tesznek különbséget, fogalom meghatározást viszont nem tartalmaznak. A  két titkos információgyűjtési módszer alkalmazásának szabályozása alapján a különbség abban foglalható össze, hogy a titkos információgyűjtés alkalmazására a nyomozás elrendelése előtt, míg a titkos adatszerzés alkalmazására a nyomozás elrendelése után, a vádemelésig kerülhet sor. Ugyanakkor „közös” szabályai is vannak a titkos információgyűjtésnek és a titkos adatszerzésnek. A Be. 200. § (4) bekezdése szerint, ha a nyomozás elrendelését megelőzően külön törvény alapján a bíró, illetőleg az igazságügyért felelős miniszter által engedélyezett titkos információgyűjtés végrehajtása során az ügyben a nyomozást elrendelik, a titkos információgyűjtést a továbbiakban a Be. alapján csak mint titkos adatszerzést lehet folytatni. [42] 1.1. A  hatályos szabályozás a  titkos információgyűjtés két típusát tartalmazza: a  bűnüldözési célból folytatott és a nem bűnüldözési célból folytatott titkos felderítést. [43] A bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtés az  Rtv. értelmében lehet bírói engedélyhez kötött [Rtv. 69.  §] és – az  alkalmazható intézkedések tekintetében jóval szűkebb körű – bírói engedélyhez nem kötött [Rtv. 64.  §]. A  bírói engedélyhez kötött titkosszolgálati eszközök és módszerek megegyeznek a  Be. 200.  § (1)  bekezdésben szabályozott eszközökkel és módszerekkel, azzal az  eltéréssel, hogy az  Rtv. 69.  § (1)  bekezdés a)  pontja a  magánlakásban történtek technikai eszközökkel történő megfigyelése és rögzítése mellett [b)  pont] szabályozza a magánlakás titokban történő átkutatásának (házkutatás) és az észleltek technikai eszközökkel történő rögzítésének lehetőségét is. [44] Az Rtv. 69.  §-a a  titkos információgyűjtést – a  titkos adatszerzésnél tágabb körben és az  eszköz kivételességét körülhatároló általános törvényi korlát nélkül – egyes speciális feltételeket megjelölve teszi lehetővé. A  69.  § (1)  bekezdés szerint ilyen eszközök és módszerek alkalmazására bűnüldözési célból az  (1)  bekezdésben, illetve a (3) bekezdésben megjelölt esetekben van lehetőség. Az Rtv. 63. § (1) bekezdésében meghatározott bűnüldözési célok a  következők: a  bűncselekmény elkövetésének megelőzése, megakadályozása, felderítése, megszakítása, az  elkövető kilétének megállapítása, elfogása, körözött személy felkutatása, tartózkodási helyének megállapítása, bizonyítékok megszerzése, valamint a  büntetőeljárásban részt vevők és az  eljárást folytató hatóság tagjainak, az igazságszolgáltatással együttműködő személyek védelme, valamint az e törvényben meghatározott költségvetési szervek bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú ellenőrzése érdekében. Az Rtv. 69. § (3) bekezdése a bűnüldözési célon túlmenően a  titkosszolgálati eszköz alkalmazásával érintett bűncselekményekhez köti a  titkos információgyűjtés engedélyezését. [45] Az Rtv. 70.  § (2)  bekezdés rendelkezik a  különleges eszköz alkalmazása iránti kérelem tartalmi elemeiről. A  különleges eszköz alkalmazását – az  Rtv. 71.  § (1)  bekezdése alapján – az  engedélyt kérő nyomozó hatóság székhelye szerint illetékes helyi bíróságnak a  törvényszék elnöke által kijelölt bírája engedélyezi. Az  Rtv. 71.  § (2) bekezdése pedig kifejezetten előírja, hogy a bíró a különleges eszköz engedélyezése iránti kérelem benyújtásától számított 72 órán belül indokolt végzéssel határoz, amelyben a kérelemnek helyt ad, vagy azt a törvényi feltételek hiánya miatt elutasítja. [46] A bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés alkalmazását az  Rtv. 71.  § (3)  bekezdése – a  Be. 203.  § (5)  bekezdéséhez hasonlóan – legfeljebb kilencven napos határidőre teszi lehetővé. Ugyanakkor míg a  Be. egy alkalommal biztosít lehetőséget a hosszabbításra, az Rtv. ilyen korlátozást nem tartalmaz. Az Rtv. 73. § (1) bekezdése viszont előírja, hogy a titkos információgyűjtést haladéktalanul meg kell szüntetni többek között, ha annak további alkalmazásától eredmény nem várható, a (3) bekezdés értelmében pedig a titkos megfigyelést követő 8 napon belül meg kell semmisíteni a  megfigyelés célja szempontjából érdektelen rögzített információt vagy az  ügyben nem érintett személy adatait. [47] 1.2. A nem bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtés lehet külső engedélyhez nem kötött [Nbtv. 54. §, 55. §] és külső engedélyhez kötött [Nbtv. 56–60. §]. Az engedély – a törvényben meghatározott esetekben – bírói vagy igazságügy-miniszteri engedélyt jelent. [48] Az Nbtv. indokolása szerint a  nemzetközi gyakorlatban számos példa van arra, hogy az  államok különbséget tesznek a  bűnüldözési (és az  ahhoz szorosan kapcsolódó bűnmegelőzési, bűnfelderítési), valamint az  egyéb nemzetbiztonsági célból történő információgyűjtés között. [49] A törvény ezen rendezőelvre tekintettel határozott meg osztott külső engedélyezési rendszert. Konkrét bűncselekmények felderítése tekintetében – hasonlóan az  Rtv.-ben elfogadott megoldáshoz – a  titkos információgyűjtést a  Fővárosi Törvényszék elnöke által e  feladatra kijelölt bíró engedélyezi. Egyéb, az  általános jellegű információgyűjtés során alkalmazott, az  56.  §-ban meghatározott tevékenységet az  igazságügy-miniszter engedélyezi. [50] Az Nbtv. 74. § a) pontja meghatározza a nemzetbiztonsági érdek fogalmát: „Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme, ennek keretén belül aa) az ország függetlensége és területi épsége elleni támadó szándékú törekvések felderítése, ab) az  ország politikai, gazdasági, honvédelmi érdekeit sértő vagy veszélyeztető leplezett törekvések felfedése és elhárítása, ac) a kormányzati döntésekhez szükséges, külföldre vonatkozó, illetve külföldi eredetű információk megszerzése, ad) az  ország az  alapvető emberi jogok gyakorlását biztosító törvényes rendjének, a  többpárti rendszeren alapuló képviseleti demokráciának és a  törvényes intézmények működésének jogellenes eszközökkel történő megváltoztatására vagy megzavarására irányuló leplezett törekvések felderítése és elhárítása, valamint ae) a  terrorcselekmények, az  illegális fegyver- és kábítószer-kereskedelem, valamint a  nemzetközileg ellenőrzött termékek és technológiák illegális forgalmának felderítése és megakadályozása;” [51] Mindkét esetre vonatkozik az  Nbtv. 53.  § (2)  bekezdése, amelynek értelmében titkos információgyűjtés alkalmazására abban az  esetben kerülhet sor, ha a  törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg. Mindkét esetben lehetőség van az  Nbtv. 59.  §-a szerinti kivételes engedélyezésre. Ha az engedélyeztetési eljárás miatti késedelem olyan felderítési vagy bizonyítási esélytől fosztaná meg a nemzetbiztonsági szolgálatokat, amely az adott ügyben nyilvánvalóan sértené a nemzetbiztonsági szolgálat eredményes működéséhez fűződő érdeket, a  nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója az  engedélyezésre irányuló előterjesztés egyidejű benyújtása mellett az  igazságügy-miniszter vagy bíró döntéséig kivételesen engedélyezheti az  56.  §-ban felsorolt titkos információgyűjtés lefolytatását. Ugyanazon ügyben – ha közvetlen veszélyt jelentő új tény nem merül fel – a főigazgatók csak egyszer élhetnek a kivételes engedélyezés lehetőségével. [52] Az Nbtv. 56.  §-a sorolja fel a  külső engedély alapján alkalmazható titkosszolgálati eszközöket és módszereket, amelyek megegyeznek az  Rtv. 69.  § (1)  bekezdésében szabályozott eszközökkel és módszerekkel. Ezek a tevékenységek a következők: [53] a) magánlakás átkutatása, az észleltek technikai eszközökkel történő rögzítése; [54] b) magánlakásban történtek technikai eszközökkel történő megfigyelése, rögzítése; [55] c) postai küldemény, valamint beazonosítható személyhez kötött zárt küldemény felbontása, ellenőrzése, tartalmának technikai eszközökkel való rögzítése; [56] d) elektronikus hírközlési szolgáltatás útján továbbított kommunikáció tartalmának megismerése, az  észleltek technikai eszközökkel való rögzítése; [57] e) számítástechnikai eszköz vagy rendszer útján továbbított, vagy azon tárolt adatok megismerése, rögzítése és felhasználása. [58] Az Nbtv. 57.  § (1)  bekezdése értelmében a  titkos információgyűjtés engedélyezésére irányuló előterjesztést az  Információs Hivatal, az  Alkotmányvédelmi Hivatal, a  Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, és meghatározott feladat tekintetében a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat főigazgatója nyújthatja be. Az előterjesztésnek tartalmaznia kell a  titkos információgyűjtés helyét, az  érintett vagy érintettek nevét vagy körét, a  titkos információgyűjtés módját és szükségességének indokolását, illetve a  tevékenység kezdetét és végét. Az  Nbtv. 58.  § (3)  bekezdése kimondja, hogy a  bíró, illetve az  igazságügyért felelős miniszter az  előterjesztés benyújtásától számított 72 órán belül határozatot hoz, amelyben az  előterjesztésnek helyt ad vagy azt megalapozatlansága esetén elutasítja. Az  engedélyező határozat ellen fellebbezésnek nincs helye, vagyis az  engedélyezést előterjesztő a  döntés ellen nem élhet jogorvoslattal. Az  érintett pedig a  döntést meg sem ismerheti, mivel a  (6)  bekezdés értelmében az engedélyező eljárásáról, illetve a titkos információgyűjtés tényéről az érintettet nem tájékoztathatja. [59] Az Nbtv. 58. § (4) bekezdése értelmében az engedélyező a titkos információgyűjtést – az Rtv. 71. § (3) bekezdéséhez hasonlóan – esetenként legfeljebb kilencven napra engedélyezi, de ezt a határidőt, bár csak újabb előterjesztésre és indokolt esetben, de korlátlan alkalommal további kilencven napra meghosszabbíthatja. Ugyanakkor az  Nbtv. 60.  §-a – az  Rtv. 73.  § (1)  bekezdéséhez hasonlóan – előírja, hogy a  titkos információgyűjtést haladéktalanul meg kell szüntetni, ha célját elérte vagy a  további alkalmazásától eredmény nem várható. Az  Nbtv. 60.  § (1)  bekezdés d) pontja abban az esetben is előírja a titkos információgyűjtés haladéktalan megszüntetését, ha az bármely okból törvénysértő. [60] Az Nbtv. 50.  § (2)  bekezdése általános érvénnyel előírja ugyan az  adat törlését, ha annak kezelése nyilvánvalóan szükségtelen, de – az  Rtv. 73.  § (3)  bekezdésével ellentétben – nem mondja ki egyértelműen a  megfigyelés célja szempontjából érdektelen rögzített információ vagy az  ügyben nem érintett személy adatai törlésének kötelezettségét. [61] A titkos információgyűjtés belső eljárási és engedélyezési szabályait az  Nbtv. 11.  § (1)  bekezdés h)  pontja alapján a főigazgatók előterjesztésére a miniszter hagyja jóvá. Ezek azonban az állampolgárok számára nem hozzáférhetők. [62] Az igazságügy-miniszter engedélyezési eljárása fölött az  Nbtv. 14.  § (4)  bekezdése értelmében az  Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága gyakorol ellenőrzést. [63] 1.3. A  következőkben az  Alkotmánybíróság áttekintette a  titkos eszközök alkalmazására feljogosított terrorizmust elhárító szerv hatáskörére vonatkozó szabályozást. A  Kormány a  Terrorelhárítási Központról szóló 232/2010. (VIII. 19.) Korm. rendelettel (a  továbbiakban: R.1.), 2010. szeptember 1. napjával hozta létre a  Terrorelhárítási Központot (a  továbbiakban: TEK). A  R.1. értelmében a  TEK az  ország egész területére kiterjedő illetékességgel rendelkező, a  rendészetért felelős miniszter irányítása alatt működő, tevékenységének jellege alapján közhatalmi, a  feladatellátáshoz gyakorolt funkciói szerint önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv. A  R.1. 6.  §-a határozta meg a TEK feladatait, de arra vonatkozó kifejezett rendelkezést nem tartalmazott, hogy a TEK fegyveres rendvédelmi szerv. [64] Az egyes rendészeti tárgyú és az  azokkal összefüggő törvények módosításáról szóló 2010.  évi CXLVII.  törvény (Módtv1.) 2011. január 1-i hatállyal módosította az  Rtv.-t is. A  terrorizmus elleni harcot az  egységes rendőrség feladataként határozta meg. Az  Rtv. új 4.  § (2)  bekezdése kimondta, hogy a  rendőrséget az  általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv, a  belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv, valamint a terrorizmust elhárító szerv alkotja. [65] A Módtv1. a  R.1.-hez hasonlóan, a  rendeleti szintű szabályozást törvényi szintre emelve, de azt kiegészítve és pontosítva szabályozta a  terrorizmust elhárító szerv (az R.1. szerint a  TEK) feladat- és hatáskörét. A  Módtv1. megteremtette a terrorizmust elhárító szerv számára a titkos információgyűjtés alkalmazásának jogszabályi alapját. Az Rtv. 7/E. § (2) bekezdése rögzítette, hogy a terrorizmust elhárító szerv az Rtv. VII. fejezetében szabályozott módon titokban információt gyűjthet, de bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtést kizárólag bűnfelderítési célból végezhet. Az  Rtv. 7/E.  § (3)  bekezdése pedig meghatározott feladatok ellátása körében (a terrorcselekménnyel veszélyeztetett körben, helyszínen vagy objektumban terrorcselekménnyel összefüggésbe hozható személy vagy csoport felderítése és azonosítása) az igazságügyért felelős miniszter döntéséhez kötötte az Rtv. 69. § (1) bekezdés a)–e) pontjában meghatározott titkos információgyűjtés engedélyezését. [66] A R.1.-et 2011. január 2. napjával hatályon kívül helyezte a  terrorizmust elhárító szerv kijelöléséről és feladatai ellátásának részletes szabályairól szóló 295/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.2.), amely a korábban meghatározott feladatokat tovább részletezte. Az  Rtv. TEK-re vonatkozó szabályai – köztük az  Rtv. kifogásolt szabálya – az  egyes rendvédelmi tárgyú törvények módosításáról, valamint az  azzal összefüggő további törvénymódosításokról szóló 2011. évi CCVII.  törvénnyel (a továbbiakban: Módtv.) nyerték el hatályos tartalmukat. A módosítások jelentősen bővítették a TEK feladat- és hatáskörét. Ennek értelmében: „7/E. § (1) A terrorizmust elhárító szerv nem gyakorol nyomozóhatósági jogkört. A terrorizmust elhárító szerv a) ellátja az 1. § (2) bekezdés 15. pontjában meghatározott feladatot, amelynek keretében aa) jogszabályban meghatározottak szerint végzi a  terrorcselekmény [Btk. 261.  §], a  légijármű, vasúti, vízi, közúti tömegközlekedési vagy tömeges áruszállításra alkalmas jármű hatalomba kerítése [Btk. 262. §], valamint az azokkal összefüggésben elkövetett más bűncselekmények megelőzését, felderítését, megszakítását, az elkövetők elfogását, ab) végzi az  emberrablás [Btk. 175/A.  §], valamint az  azzal összefüggésben elkövetett más bűncselekmények megszakítását, az elkövetők elfogását, ac) végzi az  emberrablással [Btk. 175/A.  §] összefüggésben elkövetett bűncselekményeket elkövető személyekkel, csoportokkal, szervezetekkel szembeni megelőzési, felderítési feladatokat, ad) a  terrorizmus elleni küzdelem keretében – Magyarország nemzetbiztonsági érdekei érvényesítésének elősegítése érdekében – megelőzi, felderíti és elhárítja azokat a  törekvéseket, amelyek Magyarország területén terrorcselekmény elkövetésére irányulnak, b) a jogszabályban meghatározottak szerint kizárólagos hatáskörrel – a Nemzeti Adó- és Vámhivatal esetében annak felkérésére – végzi egyes veszélyes személyek elfogását, c) a – jogszabályban meghatározott – kiemelten védett vezetők tekintetében személyvédelmi feladatokat lát el, d) a  rendészetért felelős miniszternek a külpolitikáért felelős miniszter egyetértésével meghozott döntése alapján – a  hatályos nemzetközi normák betartásával – közreműködik a  magyar állampolgárok életét, testi épségét Magyarország területén kívül közvetlenül fenyegető háborús cselekmények, fegyveres konfliktusok, valamint terrorista és túszejtő akciók esetén a bajba jutott magyar állampolgárok mentésében, hazatérésük biztosításában, az evakuálás végrehajtásában, e célból együttműködik az Európai Unió tagállamaival és szerveivel, az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének szerveivel, illetve az érintett nemzetközi szervezetekkel, valamint az érintett külföldi állam hatóságaival, valamint e) megszerzi, elemzi, értékeli és továbbítja a  d)  pontban meghatározott feladat ellátásához szükséges, a  külföldre vonatkozó, valamint külföldi eredetű információkat. f ) a  rendészetért felelős miniszternek a  külpolitikáért felelős miniszter egyetértésével meghozott döntésében meghatározott időtartamra – a hatályos nemzetközi normák betartásával – ellátja a kijelölt fa) magyar külképviseletek és azok diplomáciai személyzete, valamint fb) a kormányzati tevékenység szempontjából fontos, külföldön lévő magyar szervek (intézmények) és létesítmények személy- és létesítményvédelmét, e  célból együttműködik az  Európai Unió tagállamaival és szerveivel, az  Észak-atlanti Szerződés Szervezetének szerveivel, illetve az  érintett nemzetközi szervezetekkel, valamint az érintett külföldi állam hatóságaival.” [67] A Módtv. átalakította a  titkos információgyűjtés engedélyezésének kereteit is. A  terrorizmust elhárító szerv az  (1)  bekezdés a)  pont aa)–ac)  alpontjában, valamint c)  pontjában meghatározott feladatai ellátása érdekében a  VII. fejezetben szabályozott módon gyűjthet titokban információt. A  terrorizmust elhárító szerv – az  Rtv. indítványozók által kifogásolt rendelkezése értelmében – az  (1)  bekezdés a)  pont ad)  alpontjában, valamint e)  pontjában meghatározott feladata ellátása érdekében az  Nbtv. 53–60.  §-ának megfelelő alkalmazásával gyűjthet titokban információt, amelynek ellátása során az  Nbtv. 38–52.  §-a szerint jogosult adatok igénylésére és kezelésére. Az  Nbtv. 56.  § a)–e)  pontjában meghatározott titkos információgyűjtést az  igazságügyért felelős miniszter engedélyezi. A  Módtv. tehát úgy módosította az  Rtv. panaszosok által támadott rendelkezését, hogy a  nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtés (terrorcselekmények elhárítása, kiegészülve a  külföldön bajba jutott magyar állampolgárok kimenekítését érintő információgyűjtési feladatkörrel) során az eszközök alkalmazására az  Rtv. helyett az  Nbtv. megfelelő rendelkezéseinek alkalmazását írta elő. A  terrorelhárító szerv nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtési jogosultsága tehát már 2011. január 1-től megjelent ugyan a  jogrendszerben, de az engedélyezés keretei jelentős mértékben megváltoztak. [68] A fenti jogi szabályozás alapján megállapítható, hogy az  Rtv. kifogásolt rendelkezése egy utaló szabály, amely meghatározott feladatok vonatkozásában – nemzetbiztonsági érdekből – biztosítja a  Nbtv. szerinti titkos információgyűjtést. [69] 2. Az  Alkotmánybíróság a  nem bűnüldözési célból folytatott, az  Nbtv.-ben szabályozott titkos információgyűjtést korábban nem vizsgálta. Ugyanakkor a  2/2007. (I. 24.) AB határozatban (a  továbbiakban: Abh.1.) felvázolta azokat az  általános szempontokat, amelyek szerint demokratikus jogállamban elfogadható a  titkos információgyűjtés és titkos adatszerzés eszközeinek és módszereinek alkalmazása. „A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés büntetőjogi eszközként való igénybevételét a  demokratikus jogállamban megalapozza az  a  körülmény, hogy egyes, a  társadalom rendjét súlyosan sértő vagy veszélyeztető bűncselekmények elleni eredményes fellépéshez a  hagyományos eszközök nem bizonyulnak elegendőnek. A  társadalom védelme érdekében olyan módszerekre, eszközökre van szükség, amelyek behozhatják a bűnüldöző szerveknek a bűnözéssel szemben esetlegesen fennálló lépéshátrányát. A vizsgált alapjogoknak a titkos eljárásban alkalmazható módszerek által okozott korlátozása tehát alkotmányosan nem szükségtelen eszköz. A jogállamiság és az alapjogok védelme azonban megköveteli azt is, hogy ezen eszközök felhasználásának rendjét a jog részletesen és differenciáltan szabályozza. Minthogy a titkos eszközök és módszerek igénybevétele súlyos beavatkozást jelent az  egyén életébe, alkalmazásuknak csupán kivételesen, átmeneti, végső megoldásként lehet helye.” [ABH 2007, 65, 100.] [70] Tekintettel arra, hogy az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdése és a  korábbi Alkotmány 2.  cikk (1)  bekezdése tartalmilag megegyezik, és az  Alaptörvény értelmezési szabályaiból sem vonható le az  Alkotmánybíróság fenti álláspontjával ellentétes megállapítás, a titkosszolgálati eszközök szükségességére és arányosságára vonatkozó elvi megállapítások fenntarthatók. [71] Az Alkotmánybíróság figyelembe vette strasbourgi Bíróság korábbi határozataiban is hivatkozott gyakorlatát is. A  Bíróság a „rejtett nyomozáshoz” kapcsolódó ügyeket az  Egyezménynek a  magánélet szabadságát védő 8.  cikke rendelkezésein keresztül vizsgálja. A Bíróság az ítéleteiben rámutatott, hogy a 8. cikk (1) bekezdésében garantált jog egy demokratikus társadalomban csak a (2) bekezdésben meghatározott törvényes keretek között, az ott rögzített célokból, a szükségesség igazolása mellett korlátozható. [72] A törvényesség a Bíróság gyakorlatában nem csupán azt jelenti, hogy a korlátozás lehetséges eseteinek törvényben meghatározottnak kell lennie. „A törvényben meghatározott eset” fogalma alatt értendő, hogy a  szabályozásnak meg kell felelnie a  jogállamiság elveinek. Minthogy a  titkos információgyűjtés szükségképpen kizárja a  hatékony jogorvoslat lehetőségét, elengedhetetlenül fontos, hogy az alkalmazást lehetővé tévő eljárási rend kellő garanciát nyújtson az egyén jogainak védelmére. Minderre tekintettel az alkalmazást három szakaszból álló ellenőrzésnek kell alávetni: amikor a beavatkozást elrendelik, mialatt a beavatkozást végrehajtják, miután a beavatkozást befejezték. Az  ellenőrzést a  végrehajtó hatalomtól független „testületeknek” kell végezni. Elsősorban az  állandó, folyamatos és kötelező ellenőrzés a  garancia arra, hogy a  konkrét ügyekben nem sértik meg az  arányosság követelményét {pl. Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 06.; Malone kontra Egyesült Királyság [PC] (8691/79) 1984 augusztus 2.; Leander kontra Svédország (9248/81) 1987. március 26.}. [73] Határozataiban a  Bíróság rámutatott azokra a  követelményekre, amelyeket a  titkos eszközök használatára vonatkozó szabályozásnak minimálisan ki kell elégítenie. Kiemelte, hogy éppen azért, mert az alapjogokba történő beavatkozás titkos, s mert az  ilyen eszközök használata a  végrehajtó hatalomnak „beláthatatlan” lehetőségeket ad, elengedhetetlen, hogy már maguk az  eljárások kellő garanciát nyújtsanak az  egyén jogainak érvényesülésére. Ez  pedig megkívánja, hogy az  államok hangsúlyt helyezzenek a  precíz és részletes, követhető, az  állampolgárok számára is hozzáférhető szabályok megalkotására. A  jogi szabályozásból világossá kell válnia az  ilyen eszközöket alkalmazó hatóság hatáskörének, az  intézkedések lényegének, azok gyakorlása módjának. A  Bíróság a  világos normatartalom követelménye körében arra is rámutatott, hogy a  törvényeknek tartalmazniuk kell a  beavatkozást indokoló eseteket, körülményeket és a  beavatkozás feltételeit. Minimális biztosítékként szerepelnie kell bennük továbbá az  érintett személyek körének meghatározására alkalmas feltételeknek, az  alkalmazás dokumentálására és a  dokumentáció megóvására, valamint megsemmisítésének szabályaira vonatkozó rendelkezéseknek. Az  alkalmazásról szóló döntés meghozatala körében pedig a  hatóságok nem kaphatnak túl széles mérlegelési jogot [pl. Valenzuela Contreras kontra Spanyolország (58/1997/842/1048)]. Az  alkalmazás garanciái közé tartozik továbbá, hogy (külső személyek számára) az információkhoz való hozzáférést korlátozni kell [pl. Kopp kontra Svájc (13/1997/797/1000) 1998. március 25.]. [74] A meghatározott célból történő alkalmazás azt jelenti, hogy a  titkos eszközök alkalmazására csak a  8.  cikk (2)  bekezdésében felsorolt okokból (a nemzetbiztonság, a  közbiztonság, az  ország gazdasági jóléte, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a  közegészség, illetve az  erkölcsök védelme, továbbá mások jogainak védelme érdekében) kerülhet sor. Szorosan ehhez kapcsolódik a  szükségesség követelményének érvényesülése is. Alapfeltétel, hogy az állami beavatkozásra nyomós közérdekből kerüljön sor, s annak az elhárítani kívánt veszéllyel és az okozott joghátránnyal arányban állónak kell lennie. [75] Ennek vizsgálata nem szorítkozik arra, hogy a  korlátozás törvényben szabott feltételei kiállják-e a  szükségességiarányossági tesztet, kiterjed a  konkrét alkalmazás szükségességére is. A  szükségesség megítélésénél alapvető jelentőségű, hogy az  alkalmazásra csak „minősített” (súlyos) fenyegetettség esetén van mód, s csak akkor, ha a hagyományos nyomozási eszközök az ügy körülményei miatt hatástalannak bizonyulnak és arra csak előzetesen megismerhető szigorú eljárási rendben kerülhet sor {pl. Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 6., Halford kontra Egyesült Királyság (20605/92) 1997. június 25.}. [76] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az  Egyezményből, az  ahhoz kapcsolódó Bírósági gyakorlatból megállapíthatóan a nemzetbiztonsági, közbiztonsági, bűnüldözési célok olyanok, amelyek érvényesülése érdekében a rejtett nyomozás – mint a  jogkorlátozás súlyos eszköze – is alkalmazható akkor, ha ennek a  fentebb részletezett feltételei fennállnak. [77] 3. Az  Alkotmánybíróság a  kifogásolt rendelkezést az  indítványozók kérelmének keretei között vizsgálta. Az  indítványozók a  terrorizmust elhárító szerv nem bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtési tevékenységét kifogásolták. Azzal indokolták a kifogásolt rendelkezés alaptörvény-ellenességét, hogy az úgy nyújt lehetőséget a  terrorizmust elhárító szerv számára az  Nbtv. szerinti titkos információgyűjtésre, hogy az  Nbtv.-ből hiányoznak a hivatkozott alapjogok érvényesülését biztosító garanciák. [78] Az indítványozók nem különböztették meg a titkos információgyűjtés különböző szakaszait (amikor a beavatkozást elrendelik, mialatt a beavatkozást végrehajtják, miután a beavatkozást befejezték), hanem kiragadták az alkalmazás egyes elemeit, és ezeket kifogásolták. A beavatkozás elrendelése kapcsán azt kifogásolták, hogy az  igazságügyért felelős miniszter engedélye nem képez megfelelő garanciát, különösen, hogy az  engedélykérés indokolása jogilag nem kötött. Miután a  beavatkozást befejezték – álláspontjuk szerint – nem rendezett a  megfigyelés célja szempontjából érdektelen információ vagy az ügyben nem érintett személy adatainak a sorsa. [79] Az indítványozók előadták, hogy formai okból (180 napos határidő lejárt) nem támadhatták az  Nbtv. titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályozását. Az Alkotmánybíróságnak azonban az Alaptörvény 24. § (4) bekezdése alapján lehetősége van a jogszabálynak az indítvánnyal megjelölt rendelkezésével szoros tartalmi összefüggésben álló más rendelkezésének a vizsgálatára is. Az Rtv. kifogásolt szabálya utaló szabály, ezért az Alkotmánybíróságnak a vizsgálatot a tartalmi összefüggés miatt ki kellett terjesztenie az Nbtv. hivatkozott szabályaira is. [80] Az Alkotmánybíróságnak tehát a kérelem keretei között azt kell vizsgálnia, hogy a terrorizmust elhárító szerv titkos információgyűjtésének az  igazságügyért felelős miniszter általi engedélyezése, illetve a  beavatkozás befejezését követő adatkezelés sérti-e a  hivatkozott alapjogokat, vagyis a  magánszférához való jogot és az  információs önrendelkezési jogot. [81] Az Alkotmánybíróság a  hivatkozott alapjogok sérelmének vizsgálata során a  13/2013. (VI. 7.) AB határozatban a  korábbi alkotmánybírósági határozatokban foglaltak felhasználhatóságát illetően rögzített szempontok figyelembe vételével járt el. Ennek megfelelően a konkrét ügy kapcsán összevetette az alapul szolgáló alaptörvényi, illetve alkotmányi rendelkezéseket. [82] 3.1. Az  Alaptörvény VI.  cikk (1)  bekezdése – a  régi Alkotmány 59.  § (1)  bekezdésével ellentétben – átfogóan védi a magánszférát: az egyén magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét. [83] A magánszféra lényege tekintetében azonban továbbra is fenntartható az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatában megfogalmazott – a  magánélet fogalmának esszenciáját jelentő, általános érvényű – megállapítás, miszerint a magánszféra lényegi fogalmi eleme, hogy az érintett akarata ellenére mások oda ne hatolhassanak be, illetőleg be se tekinthessenek [36/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 390, 400.]. [84] Az Alaptörvény VI.  cikk (1)  bekezdésében biztosított magánszférához való jog és az  Alaptörvény II.  cikke által garantált emberi méltósághoz való jog között különösen szoros a kapcsolat. Az Alaptörvény II. cikke megalapozza a  magánszféra alakítása érinthetetlen területének védelmét, ami teljesen ki van zárva minden állami beavatkozás alól, mivel ez  az emberi méltóság alapja. Az  Alaptörvény értelmében a  magánszféra védelme azonban nem szűkül le az Alaptörvény II. cikke által is védett belső vagy intimszférára, hanem kiterjed a tágabb értelemben vett magánszférára (kapcsolattartás), illetve arra a  térbeli szférára is, amelyben a  magán- és családi élet kibontakozik (otthon). Ezen túlmenően önálló védelmet élvez az egyén életéről alkotott kép is (jó hírnévhez való jog). [85] Az Nbtv. 56.  §-ában felsorolt titkos információgyűjtés (magánlakás átkutatása, magánlakásban történtek megfigyelése, postai küldemény felbontása, elektronikus kommunikáció tartalmának megismerése, számítástechnikai eszköz útján továbbított vagy azon tárolt adatok megismerése) lehetővé teszi a  magánszféra minden (akár az  intim) szegmenseibe történő erőteljes beavatkozást, és a  megfigyelt személyen kívül másokat is érinthet. Bár a  magánszféra különböző területei különböző erősségű védelmet igényelnek, mivel a  beavatkozás titkos, és mint ilyen beláthatatlan lehetőségeket ad a  megfigyelést végrehajtó hatóság számára, elengedhetetlen, hogy maga az eljárás kellő garanciát nyújtson a magánszféra minden területének megfelelő védelmére. Az állami beavatkozás határait az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdésében meghatározott formai (törvényi szabályozás) és tartalmi (szükségesség-arányosság) követelmények jelölik ki. [86] Az Alaptörvény VI.  cikke különálló bekezdésben [(2)  bekezdés] rendelkezik a  személyes adatok védelméről. Tekintettel arra, hogy a  régi Alkotmány 59.  § (1)  bekezdés utolsó fordulata („mindenkit megillet […] a  személyes adatok védelméhez való jog”) és az  Alaptörvény VI.  cikk (2)  bekezdés első fordulata („Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez”) tartalmilag megegyezik, az  Alkotmánybíróság – az  Alaptörvény értelmezési szabályainak keretei között – jelen ügyben is irányadónak tekintette a korábbi Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtett elvi jellegű megállapításokat. [87] Az Alkotmánybíróság a  személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezte, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve, információs önrendelkezési jogként. A  személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában az  érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az  adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az  ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a  felhasználás módját is [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 49, 42.]. [88] Az Alaptörvény az  egyén-közösség közötti viszonyt az  egyén közösséghez kötöttsége jegyében határozta meg, anélkül azonban, hogy annak egyedi értékét érintené. Ez  következik különösen az  Alaptörvény O)  cikkéből és II.  cikkéből. Ezért az  Alaptörvény értelmezése során is fenntartható a  személyes adatok védelméhez való jogot információs önrendelkezési jogként értelmező korábbi alkotmánybírósági gyakorlat. Az információs önrendelkezési jog szorosan kapcsolódik a magánszférához való joghoz és az arról való döntést foglalja magában, hogy az egyén mikor és milyen korlátok között fedi fel a személyéhez köthető adatokat. Az egyénnek társadalmi lényként, szociális beágyazottsága miatt bizonyos mértékben azonban el kell tűrnie adatai kötelező kiszolgáltatását, és azok állam általi felhasználását. [89] Az Nbtv. 56.  §-ában felsorolt titkos információgyűjtés keretében megszerzett adatok rögzítése, felhasználása az  információs önrendelkezési jog súlyos korlátozása. Az  információs önrendelkezési jog korlátozása –  a  magánszférához való joggal ellentétben – nem elsősorban az  adat jellegéhez, hanem annak felhasználásához igazodik. Az információs önrendelkezési jog átfogóan védi az egyén személyes adatait, attól függetlenül, hogy azok hogyan jutottak az adatkezelő birtokába. [90] Az Alkotmánybíróság az információs önrendelkezési jog korlátozásának feltételeit az alapjog-korlátozás szokásosan alkalmazott tesztjéhez (szükségesség-arányosság) képest konkretizálta. Az  információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben legfontosabb garanciája eszerint a célhozkötöttség. Ez azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad. Az  adatfeldolgozásnak minden szakaszában meg kell felelnie a bejelentett és közhitelűen rögzített célnak. A célhozkötöttségből következik, hogy a  meghatározott cél nélküli, „készletre”, előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés- és tárolás alkotmányellenes [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 49, 42.]. [91] Az információs önrendelkezési jogra is vonatkozik az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdésében foglalt – a  korábbi alkotmánybírósági gyakorlatban kidolgozott – általános kritérium, miszerint alapvető jognak csak más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme szabhat korlátot. Az  alapjog-korlátozás általános kritériumainak megjelölése tartalmazza az „elérni kívánt céllal arányosan” kitételt, amely az  adatok feldolgozása terén különösképpen kötelez a célhoz kötöttségre. [92] 3.2. Az  Alkotmánybíróság először a  titkos információgyűjtés igazságügyért felelős miniszter általi engedélyezésének alkotmányosságát vizsgálta. A  titkos megfigyelés alkalmazásának első szakasza a  beavatkozás elrendelése. Tekintettel arra, hogy az  igazságügyért felelős miniszter az  Rtv. 7/E.  § (3)  bekezdésének alkalmazása során az  – Nbtv. 56.  § a)–e)  pont alatt felsorolt – titkos információgyűjtési eszközök és módszerek alkalmazásának engedélyezésével az  alapjogokat súlyosan sértő állami beavatkozást hagy jóvá, eljárási rendjének törvényben szabályozottnak kell lennie, meg kell felelnie a  normavilágosság követelményének és külső kontrollmechanizmusokat is tartalmaznia kell. [93] A magánszféra védelméhez való jog és az  információs önrendelkezési jog nem korlátlan alapjogok. A  magánszférába való behatolást és a  megszerzett adatok felhasználását mind bűnüldözési, mind pedig nemzetbiztonsági célok igazolhatják. Az egyén mindeközben alapjogainak csak olyan mértékű korlátozását köteles elviselni, amelynek alkotmányos törvényi alapja van. [94] A terrorelhárító szerv annak ellenére, hogy rendvédelmi szerv, nem csupán az  Rtv. alapján bűnüldözési célból, hanem az Nbtv. alapján nemzetbiztonsági célból is végezhet titkos információgyűjtést. Az Rtv. kifogásolt szabálya ad felhatalmazást a terrorelhárító szervnek, hogy meghatározott feladatai körében a Nbtv. alapján végezzen titkos információgyűjtést. Pontosan meghatározza azt a két feladatkört, amelyek ellátása céljából lehetővé teszi az Nbtv. szerinti titkos megfigyelést: az Rtv. 7/E. § (1) bekezdés a) pont ad) alpontjában, valamint e) pontjában meghatározott feladata ellátása során. [95] Az Rtv. 7/E. § (1) bekezdés a) pont ad) alpontjában meghatározott feladat a terrorizmus elleni küzdelem keretében –  Magyarország nemzetbiztonsági érdekei érvényesítésének elősegítése érdekében – a  Magyarország területén terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvések megelőzése, felderítése és elhárítása. Az  e)  pont visszautal a  d)  pontra, mely az  ott megjelölt feladat ellátásához szükséges, a  külföldre vonatkozó, valamint külföldi eredetű információk megszerzését, elemzését, értékelését és továbbítását teszi lehetővé. A  d)  pont alatt meghatározott feladat a  magyar állampolgárok életét, testi épségét, Magyarország területén kívül közvetlenül fenyegető háborús cselekmények, fegyveres konfliktusok, valamint terrorista és túszejtő akciók esetén bajba jutott magyar állampolgárok mentésében, hazatérésük biztosításában, az  evakuálás végrehajtásában való közreműködés, illetve e  célból az  Európai Unió tagállamaival és szerveivel, az  Észak-atlanti Szerződés Szervezetének szerveivel, illetve az érintett nemzetközi szervezetekkel, valamint az érintett külföldi állam hatóságaival való együttműködés. A fenti feladatok ellátására a rendészetért felelős miniszternek a külpolitikáért felelős miniszter egyetértésével meghozott döntése szükséges. [96] Az Rtv. 7/E. § (3) bekezdésének utalást tartalmazó támadott rendelkezése a Nbtv. minden olyan előírását felsorolja, amely a  t …