7/2019. (III. 20.) AB határozata a Kúria Kfv.II.37.672/2015/28. számú ítélete, valamint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános sza

7/2019. (III. 20.) AB határozata a Kúria Kfv.II.37.672/2015/28. számú ítélete, valamint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. CXL. törvény 2005. november 1-jétől 2009. szeptember 30-ig hatályos 54. § (4)–(6) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről, valamint mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr.  Hörcherné dr.  Marosi Ildikó, dr.  Pokol Béla, dr.  Schanda Balázs és dr.  Varga Zs. András alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr.  Czine Ágnes, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Schanda Balázs, dr. Stumpf István és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság a  Kúria Kfv.II.37.672/2015/28. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004.  évi CXL. törvény 2005. november 1-jétől 2009. szeptember 30-ig hatályos 54. § (4)–(6) bekezdései alaptörvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az  Alaptörvény XXIV.  cikk (1)  bekezdésébe valamint a  XXVIII.  cikk (1) és (3)  bekezdéseibe ütköző mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség áll fenn annak következtében, hogy a jogalkotó nem szabályozta a tanúk zártan kezelt adatainak a különböző eljárási törvények hatálya alá kerülése esetén fennálló védelmének eljárásrendjét. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2019. december 31-ig tegyen eleget. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben. I. [1] 1. Az  indítványozó gazdasági társaság (jogi képviselő: Oppenheim Ügyvédi Iroda, 1053 Budapest, Károlyi utca 12.) jogi képviselője útján az  Alkotmánybíróságról szóló 2011.  évi CLI.  törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 27.  §-a alapján 2016. július 21-én alkotmányjogi panasszal fordult az  Alkotmánybírósághoz a  Kúria Kfv.II.37.672/2015/28. számú ítélete és a  Gazdasági Versenyhivatal Vj/69/2008/538. számú határozata ellen, azok alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérve. Az indítványozó álláspontja szerint az ítélet és a közigazgatási határozat ellentétes az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdése szerinti tisztességes eljáráshoz való joggal. Az  indítványozó indítvány-kiegészítésében az Alaptörvény XXIV. cikkének és a B) cikk (1) bekezdésének megsértésére is hivatkozott, továbbá alkotmányjogi panasza jogalapjaként az Abtv. 26. § (1) bekezdését is megjelölte a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004.  évi CXL.  törvény (a  továbbiakban: Ket.) vele szemben alkalmazott ún. „védett tanúra” vonatkozó szabályozás tekintetében, mert álláspontja szerint a  szabályozás az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésébe, a  XXIV.  cikkbe és a  XXVIII.  cikkbe ütközik azáltal, hogy nem rendelkezik megfelelő eljárási garanciákról. [2] Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben a  Gazdasági Versenyhivatal (a  továbbiakban: GVH) 2010.  október  28-án kelt, Vj/69/2008/538. számú határozatában megállapította, hogy az  indítványozó jogelődei – más eljárás alá vont vállalkozásokkal együtt – 2005 februárja és 2008 áprilisa között – a  tisztességtelen piaci magatartás és a  versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996.  évi LVII.  törvény (a  továbbiakban: Tpvt.) 11.  §-ába és az  Európai Közösséget létrehozó Szerződés (a  továbbiakban: EKSz.) 81.  cikkébe ütköző – a  gazdasági verseny korlátozását célzó egységes, folyamatos és összetett – megállapodás és összehangolt magatartás formájában megnyilvánuló jogsértést valósított meg, amikor az  eljárás alá vontak egyeztették egymással egyes malmi búzaőrlemények árát, illetve árának változását, valamint egymás piacának meg nem támadására tett vállalásukkal felosztották egymás között a  piacot. A  GVH e  jogsértés miatt az  indítványozó jogelődeivel szemben összesen 1 000 000 000 Ft versenyfelügyeleti bírságot szabott ki. [3] A versenyfelügyeleti eljárás megindítását követően a  kartellben részt vevő egyik vállalkozás engedékenységi kérelmet nyújtott be, amelyben elismerte a jogsértést és a kartell működésével, a találkozók tárgyával, időpontjával és résztvevőivel kapcsolatban részletes adatokat szolgáltatott a  GVH számára, ezért a  GVH ezen vállalkozással szemben nem szabott ki bírságot. Az  indítványozó és más eljárás alá vontak keresetet nyújtottak be a  GVH határozata ellen. [4] Az első fokon eljáró Fővárosi Törvényszék 2.K.31.793/2011/90. számú ítéletében az egységes és folyamatos jogsértés időtartamát több felperes, köztük az  indítványozó vonatkozásában megváltoztatta, azt rövidebb időtartamban állapította meg, amelyre tekintettel a  bírságtételeket is leszállította, valamint az  egyik felperes vonatkozásában a kiszabott bírságot hatályon kívül helyezte és a GVH-t új eljárás lefolytatására kötelezte. A másodfokon megismételt eljárásban eljáró Fővárosi Törvényszék 2.Kf.650.018/2015/14. számú ítéletében a  GVH fellebbezését részben alaposnak találva az elsőfokú ítéletet akként változtatta meg, hogy több felperes, köztük az indítványozó keresetét is teljes egészében elutasította, egyebekben – így a  GVH-t egy felperes vonatkozásában új eljárásra kötelező részében – helybenhagyta az elsőfokú ítéletet. [5] A Kúria Kfv.II.37.672/2015/28. számú ítéletében a  másodfokú ítéletet – egy felperesre vonatkozóan a  jogsértés időtartamának eltérő meghatározásával, így a  bírság ennek megfelelő leszállításával – hatályában fenntartotta. A Kúria ítéletének elvi tartalma az alkotmányjogi panasz tárgya szempontjából a [154] bekezdés szerint „[a] védett tanú vallomásával kapcsolatban a  védelemhez való jogra vonatkozó alapvető elv megsértését nem jelenti az, ha nem biztosított a  vállalkozás számára a  tanúhoz közvetlenül kérdések intézése, mert az  uniós ítélkezési gyakorlat értelmében ez az elv azt követeli meg, hogy az érintett vállalkozásoknak és a vállalkozások társulásainak a közigazgatási eljárástól kezdve arra legyen lehetőségük, hogy kifejthessék az álláspontjukat a hatóság által állított tényállás, kifogások és körülmények valószerűségéről és jelentőségéről, de ez  az elv azt nem követeli meg, hogy e vállalkozásoknak a közigazgatási eljárás során maguknak is lehetősége legyen kérdéseket feltenni a hatóság által meghallgatott tanúk részére.” A  Kúria ítéletének [121]–[122] bekezdései szerint „[a] védett tanúk vonatkozásában a Kúria utal arra, hogy a védekezéshez való jog, a tisztességes tárgyaláshoz való jog megsértését nem eredményezi az a körülmény, hogy a »védett tanúkhoz« kérdéseket nem intézhettek, a vallomásukat tartalmazó jegyzőkönyvet a  »védett tanú« védelme érdekében kivonatolt formában ismerhették meg. A  Ket.-nek a  versenyfelügyeleti eljárás idején hatályos és alkalmazandó 54.  § (4)  bekezdése lehetővé tette a  tanú természetes személyazonosító adatainak zártan kezelését, amely magával vonta, hogy a Ket. 54. § (6) bekezdése folytán az ekként »védett tanú« meghallgatásánál az  ügyfelek, illetőleg képviselőik nem lehettek jelen, a  »védett tanú« jegyzőkönyvbe foglalt vallomását csak kivonatos formában ismerhették meg a  Ket. 73.  § (1)  bekezdéséből is fakadóan. Utal a  Kúria a T-110/07. számú ügyben hozott ítélet {Siemens AG kontra Európai Bizottság ügyben 2011. március 3-án hozott ítélet [ECLI:EU:T:2011:68]} 188–189.  pontjaiban kifejtettekre, amely szerint a  védelemhez való jogra vonatkozó alapvető elv megsértését nem jelenti az, ha nem biztosított a  vállalkozás számára a  tanúhoz közvetlenül kérdések intézése, mert az  állandó ítélkezési gyakorlat értelmében ez  az elv azt követeli meg, hogy az  érintett vállalkozásoknak és a  vállalkozások társulásainak a  közigazgatási eljárástól kezdve arra legyen lehetőségük, hogy kifejthessék az  álláspontjukat a  hatóság által állított tényállás, kifogások és körülmények valószerűségéről és jelentőségéről, de ez azt nem követeli meg, hogy e vállalkozásoknak a közigazgatási eljárásban saját maguknak is lehetősége legyen kérdéseket feltenni a hatóság által meghallgatott tanúk részére. Tehát a kérdésfeltevés jogának hiánya nem értékelhető súlyos jogsértésnek és nem ad alapot a  védett tanúk vallomásának kirekesztésére sem […]. […] [A] hatóság a  védett tanúk vallomását egyéb bizonyítékokkal összevetve értékelte, megállapítását nem csak a  »védett tanúk« nyilatkozatára alapította, ezért nem volt jelentősége annak, hogy a  felperesek azt állították a  »védett tanúk« motivációi feltáratlanok maradtak. Minden alapot nélkülöző a  II. és a VII. rendű felperesek azon kifogása, hogy a  »titokmentesítést« nem ellenőrizhették, ez  a  védekezési joguk teljes megvonását eredményezte, mert az ilyen értelmű ellenőrzés kizárt, az az intézmény lényegével lenne ellentétes, ha az ügyfelek ellenőrizhetnék a  »védett tanú« vallomásának kivonatolását. Hangsúlyozza a  Kúria, hogy a  felperesek a  védekezés lehetőségétől nem voltak elzárva, a védekezéshez való joguk sérelme nem állapítható meg.” [6] 2. A  Ket. – az  alapügyben alkalmazandó, 2009. szeptember 30-ig hatályos, 2009. október 1-jétől a  39/A.  §-ában lényegileg hasonló tartalommal szabályozott – 54.  § (4)  bekezdése alapján a  hatóságnak lehetősége van a  tanú (a továbbiakban: „védett tanú”) személyes adatainak zárt kezelését elrendelni. Az indítványozó a Kúria döntésének alaptörvény-ellenességét arra alapítja, hogy a Kúria szerint az indítványozó terhére felhasználhatóak a három „védett tanú” GVH előtti meghallgatására vonatkozó jegyzőkönyvek, amelyek a  védekezéshez való jogának sérelmével beszerzett bizonyítékok. [7] A „védett tanúk” nyilatkozataira a  GVH határozat terhelő bizonyítékként hivatkozik a  jogsértés érdeme tekintetében, valamint a  3. számú „védett tanú” nyilatkozata alapján minősítették az  indítványozó magatartását szervezőnek, amely magasabb összegű bírság kiszabását eredményezte vele szemben, így valószínűsítette, hogy e  bizonyítékok kirekesztése a  jogsértés megállapítását és a  szankció kiszabását is érdemben befolyásolta volna. Az  indítványozó utalt az  Emberi Jogok Európai Bíróságának azon gyakorlatára, amely szerint az  emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4-én kelt Egyezmény 6.  cikke körében kiterjesztően értelmezte a  büntetőjogi vád fogalmát több versenyügyben, így álláspontja szerint a  tisztességes eljárás követelménye kapcsán hasonlóan magas szintű védelem illeti meg az indítványozót, mint a büntetőeljárások terheltjeit. Ebben a  körben utalt a  büntetőeljárásról szóló 1998.  évi XIX.  törvény (a  továbbiakban: régi  Be.) 96. §-ában, illetve 97. §-ában szabályozott tanúvédelem különbségeire. A régi Be. 96. §-a alapján a tanú személyes adatainak zárt kezelése esetén a védelemnek lehetősége van a tárgyaláson a tanúhoz kérdéseket intézni, míg a régi Be. 97.  §-a szerinti különösen védett tanúnak a  személye kezelendő védettként, amelynek az  a  következménye, hogy a  tanúnak nem tehetők fel kérdések nyilvános tárgyaláson, a  tanút a  büntetőeljárásban a  nyomozási bíró hallgatja ki, akinek a régi Be. 213. § (2) bekezdése alapján fel kell tárnia a tanú szavahihetőségét és a vallomásának hitelt érdemlőségét befolyásoló körülményeket. Az  indítványozó szerint a  Ket. nem tesz a  régi Be.-hez hasonló különbséget a különösen védett tanú és a  tanú személyes adatainak zárt kezelése között. Az  indítványozó szerint az alapügyben a GVH úgy értelmezte és alkalmazta a Ket.-nek a  tanú adatai zárt kezelésére vonatkozó szabályait, hogy az  ily módon meghallgatott tanú valójában a  régi Be.-ben szabályozotthoz hasonló, különösen védett tanúi státust kap, azonban a  GVH jogalkalmazásában a  régi Be. által biztosított eljárási garanciák – mint a  tanú szavahihetőségének pártatlan és elfogulatlan tisztázása, független bírói fórumnak a meghallgatáson való részvétele – nem kapcsolódnak. Az  indítványozó az  Európa Tanács R (97) 13. számú ajánlására is hivatkozott, amely szerint „[A]z esetlegesen bizonyítékokat szolgáltató személyek számára biztosított anonimitásnak kivételes intézkedésnek kell lennie, amennyiben ilyen lehetőség elérhető a  nemzeti jogszabályok alapján. Azokban az  esetekben, melyekben e személyek kérelmezték az anonimitást, és/vagy ahol az illetékes hatóságok biztosították azt számukra, a büntetőeljárásról szóló törvénynek rendelkeznie kell a hitelesség ellenőrzéséről, hogy megteremtse az igazságos egyensúlyt a  büntetőeljárás szükségletei és a  védelemhez való jog között. A  védelemnek így lehetősége nyílik arra, hogy kifogásolja a  tanú anonimitásának állítólagos szükségességét, ellenőrizze hitelességét és ismereteinek eredetét.” Az indítványozó az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) a Kostovski kontra Hollandia ügyben hozott (11454/85) ítéletére is hivatkozott, amely szerint a tisztességes tárgyaláshoz való jog erősebb, mint az ügyek hatékony elintézéséhez fűződő érdek. [8] Az indítványozó szerint a  Kúria ítéletében hivatkozott T-110/07. számú uniós ítélet nem az  érintett kérdéskörre vonatkozik, mivel azon ügyben az  Európai Bizottság pontosan feltárta M. úr üzleti kapcsolatait, pályafutását és érdekeltségeit és arra a  következtetésre jutott, hogy az  engedékenységi kérelmezőtől nem tekinthetők függetlennek M. úr nyilatkozatai. Míg a  jelen ügyben éppen az  képezi az  alkotmányjogi jelentőségű kérdés lényegét, hogy elrejthetők-e az  indítványozó elől a  „védett tanú” érdekeltségére vonatkozó információk, és a  tanú szavahihetőségének ellenőrzésére vonatkozó jogosultság megvonható-e a  versenyjogi váddal érintett vállalkozástól. Az indítványozó előadta, hogy az Európai Bizottság eljárásaiban a meghallgatásokat az ún. „Hearing Officer”, azaz a Meghallgatási Tisztviselő vezeti le, aki független személy. [9] Az indítványozó álláspontja szerint az  olyan büntetőjogi jellegű eljárásban, mint a  versenyfelügyeleti eljárás, a „védett tanúk” meghallgatása és az  arról készült jegyzőkönyvek bizonyítékként történő felhasználása sértette az  indítványozó tisztességes eljáráshoz való jogát, illetve a  védelemhez való jogát, mert (a) az  indítványozónak semmifajta lehetősége nem volt arra, hogy ellenőrizze, hogy a „védett tanúk” meghallgatása ténylegesen az eljárási alapelveknek megfelelően történt-e; (b) az  indítványozó nem tudott közvetlenül kérdéseket feltenni az  érintett tanúknak, amellyel szavahihetőségük és nyilatkozataik valóságtartalma ellenőrizhető lehetett volna, e  tekintetben azt is kifogásolta, hogy a  „védett tanúkhoz” sem a  meghallgatásuk során, sem később nem volt lehetősége közvetlenül kérdést intézni és más módon sem tudta ellenőrizni a „védett tanúk” szavahihetőségét, vallomásuk hitelességét, amely kapcsán utalt arra, hogy következtetni lehetett arra, hogy a védett tanúk maguk is jelen voltak bizonyos megbeszéléseken, azonban nem derül ki a jegyzőkönyvekből, hogy valamilyen anyagi érdek (tulajdonosi, részvényesi előnyök, kinevezés ígérete stb.) áll-e a  tanúvallomások hátterében; (c) nem tudott észrevételt tenni az  érintett tanúk kikérdezésének metodológiájára és meghallgatásuk esetleges szabálytalanságaira; (d) volt olyan jegyzőkönyv, amelyből nem volt megismerhető, hogy pontosan milyen kérdéseket tett fel a  GVH a „védett tanúknak”; (e) a „védett tanúk” által tett nyilatkozatokat nem hallhatta „elsőkézből”, ekként nem ismerhették meg az  összes, a „védett tanúk” által adott információt, melyek közül nem feltétlenül minden információ került utóbb jegyzőkönyvbe, amelynek kivonatolását a  GVH végezte el, az  indítványozó csak a  kivonatolt jegyzőkönyveket ismerhette meg; (f ) a „védett tanúk” meghallgatásán nem volt biztosított az eljáró hatóságtól független „felügyelet”, ami a meghallgatás jogszerűsége felett őrködött volna. [10] Az indítványozó utalt arra, hogy egy vállalkozás vonatkozásában a  jogsértés megállapításának és bírság kiszabásának egyéb jelentős következményei is vannak, példának okáért a  közbeszerzési eljárásokból történő kizárást is vonhat maga után, így nyilvánvalóan komoly előnyöket jelenthet egy magánszemély számára, ha azon vállalkozás versenytársai, amelyben ő személyesen érdekelt, kizárásra kerül a  közbeszerzési eljárásokból, így a  közreműködésével érintett vállalkozás anyagi előnyökhöz juthat. Az  indítványozó szerint a „védett tanúk” meghallgatásakor meg kellett volna bizonyosodni arról, hogy az  érintett személyek vagy közeli hozzátartozóik az  eljárás alá vont vállalkozások versenytársainak tisztségviselői, tagjai-e, érdekeltek-e az  eljárás alá vontak piac helyzetének elnehezülésében, rendelkeztek-e folyamatos, megélhetésüket biztosító munkabérrel, jelentősebb hitelekkel, átestek-e súlyos vagyoni krízisen stb. Továbbá indokolt lett volna a  tanúk nyilatkoztatása arról, hogy elfogultnak tekintik-e magukat, illetve tisztázni kellett volna, hogy nem vezeti-e a  tanúkat személyes bosszú az eljárás alá vontakkal esetlegesen fennállt korábbi munkaviszonyuk megszüntetése miatt. Az indítványozó szerint az  a  mód, ahogyan a  Ket. 39/A.  §-át a  GVH alkalmazta a „védett tanúk” vonatkozásában, sértette az  indítványozó tisztességes eljáráshoz való jogát, ekként ezen bizonyítékok kirekesztése szükséges. Mindezekre tekintettel kérte a Kúria ítéletének és a GVH határozatának megsemmisítését, továbbá kérelmezte azt is, hogy az Alkotmánybíróság lássa el a Kúriát a bizonyítékok kirekesztésére vonatkozó alkotmányos követelményekkel. [11] Az indítványozó indítvány-kiegészítésében előadta, hogy sosem állította, hogy versenyügyekben büntető eljárásjogi szabályokat kellene alkalmazni, azonban álláspontja szerint a  büntető eljárásokban érvényesülő garanciák megfelelően alkalmazandók a  versenyfelügyeleti eljárásokban is. Az  indítványozó szerint a  „védett tanúkra” vonatkozó Ket. szabályozás kizárólag a  tanúk személyazonosító adatainak zárt kezelésére, nem pedig azoknak az eljárás alá vontak előli „elrejtésére” ad felhatalmazást a hatóság számára. Az  indítványozó szerint a  tisztességes eljáráshoz való jog magában foglalja a kontradiktórius eljárás követelményét is, amelynek álláspontja szerint nem felelt meg, hogy a  Kúriának módjában állt teljes terjedelmükben áttanulmányozni a „védett tanúk” vallomásáról készült jegyzőkönyveket. Az  indítványozó szerint a  versenyügyekben a  kontradiktórius eljárás követelménye a hatékony és teljes körű felülvizsgálat garanciája. [12] Az indítványozó álláspontja szerint a  Kúria ítélete, valamint a  Ket. „védett tanúra” vonatkozó szabályozása 2009. szeptember 30-ig az 54. § (4)–(7) bekezdései, 2009. október 1-jétől a 39/A. §-a az Alaptörvény XXVIII. cikkébe, a  XXIV.  cikkébe és a  B)  cikk (1)  bekezdésébe ütközik. Az  indítványozó szerint az  Abtv. 46.  § (1) és (2)  bekezdés c)  pontja alapján a  „védett tanúra” vonatkozó szabályozás esetében nem állapítható meg a  jogi szabályozás Alaptörvényből eredő lényeges tartalma, ezért mulasztás megállapításának van helye. [13] 3. Az  ügyben az  igazságügyi miniszter, a  Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, valamint a  GVH észrevételeket terjesztett elő. II. [14] Az Alkotmánybíróság eljárása során az alábbi jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe. [15] 1. Az Alaptörvénynek az alkotmányjogi panaszban hivatkozott rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „I.  cikk […] (3) Az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” „XXIV.  cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a  hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el. […] (3) A  büntetőeljárás alá vont személynek az  eljárás minden szakaszában joga van a  védelemhez. A  védő nem vonható felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye miatt. […] (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [16] 2. A Ket.-nek az alkotmányjogi panaszban hivatkozott, 2009. szeptember 30-ig hatályos rendelkezései: „54.  § […] (4) A  tanú erre irányuló indokolt kérelme alapján a  hatóság vezetője elrendelheti a  tanú természetes személyazonosító adatainak zárt kezelését, ha a tanú valószínűsíti, hogy őt tanúvallomása miatt súlyosan hátrányos következmény érheti. E  rendelkezés megfelelően irányadó arra a  természetes személyre is, akinek bejelentése alapján a hatóság az eljárást hivatalból megindította (a továbbiakban: bejelentő). (5) A  (4)  bekezdésben meghatározott esetben a  tanúnak, a  bejelentőnek a  természetes személyazonosító adatait az  ügy iratai között lezárt és lepecsételt borítékban kell elhelyezni. A  boríték felnyitására csak az  ügy előadója és a hatóság vezetője, a felügyeleti szerv erre felhatalmazott ügyintézője és vezetője, az illetékes ügyész és a bírósági felülvizsgálat során eljáró bíró jogosult. (6) A tanú meghallgatásán nem lehet jelen az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője, ha a tanú védett adatról tesz vallomást, továbbá ha elrendelték a tanú természetes személyazonosító adatainak zárt kezelését. (7) A  tanú, bejelentő természetes személyazonosító adatainak zártan történő kezelése nem érinti a  személyes adatok védelméhez való jog érvényesítéséhez szükséges, külön törvény szerinti adatmegismerési, adatbetekintési jogosultságot.” [17] 3. A  Ket.-nek az  alkotmányjogi panaszban hivatkozott, 2009. október 1-jétől 2017. december 31-ig hatályos rendelkezései: „39/A.  § (1) Erre irányuló indokolt kérelem esetén a  hatóság elrendeli a  tanú, a  tolmács, a  szemletárgy birtokosa, a támogató és a hivatalbóli eljárást kezdeményező személy természetes személyazonosító adatainak és lakcímének zárt kezelését, ha az  adatok zárt kezelése iránti kérelmet előterjesztő valószínűsíti, hogy őt az  eljárásban való közreműködése miatt súlyosan hátrányos következmény érheti. A végzést kizárólag a kérelmet előterjesztővel kell közölni. […] (3) A természetes személyazonosító adatokat és a lakcímet a hatóság az ügy iratai között elkülönítve, zártan kezeli. A hatóság biztosítja, hogy a zártan kezelt adatok az eljárási cselekmények során ne váljanak megismerhetővé. (4) A  zártan kezelt adatok megismerésére csak az  ügyintéző, a  jegyzőkönyvvezető és a  leíró, a  hatóság vezetője, a felügyeleti szerv, valamint a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság erre felhatalmazott ügyintézője és vezetője, az illetékes ügyész és a bírósági felülvizsgálat során eljáró bíró jogosult. (5) Az  iratbetekintési jog biztosítása érdekében a  hatóság – a  jogszabályban meghatározott tartalmi és formai követelményeknek egyebekben megfelelő – kivonatot készít az eljárás során keletkezett iratról akként, hogy abból az (1) bekezdésben meghatározott személy kilétére vonatkozóan következtetés ne legyen levonható.” [18] 4. Az  általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016.  évi CL.  törvény (a  továbbiakban: Ákr.) zárt adatkezelésre vonatkozó, 2018. január 1-jétől hatályos rendelkezései: „28. § [Az adatok zárt kezelése] (1) Indokolt esetben a  hatóság kérelemre vagy hivatalból elrendeli az  ügyfél és az  eljárás egyéb résztvevője természetes személyazonosító adatainak és lakcímének zárt kezelését, ha az eljárásban való közreműködése miatt súlyosan hátrányos következmény érheti. A végzést a kérelmet előterjesztővel kell közölni. (2) A  szakértő az  (1)  bekezdésben foglaltak szerint az  igazságügyi szakértői névjegyzék nyilvános adatain kívüli természetes személyazonosító adatai és lakcíme zárt kezelését kérheti. (3) A természetes személyazonosító adatokat és a lakcímet a hatóság az ügy iratai között elkülönítve, zártan kezeli és biztosítja, hogy a zártan kezelt adatok az eljárási cselekmények során ne váljanak megismerhetővé.” [19] 5. A Tpvt. zárt adatkezelésre vonatkozó, 2018. január 1-jétől hatályos rendelkezései: „54/A. § (1) Erre irányuló indokolt kérelem esetén a vizsgáló, illetve az eljáró versenytanács elrendeli az ügyfél vagy az  eljárás egyéb résztvevője természetes személyazonosító adatainak és lakcímének zárt kezelését, ha a  kérelmet előterjesztő valószínűsíti, hogy a  versenyfelügyeleti eljárásban való közreműködése miatt súlyosan hátrányos következmény érheti. A végzést az érintett személlyel kell közölni. (2) Az  (1)  bekezdésben foglaltak szerint az  ügyfél csak a  vállalkozási tevékenységére vonatkozó közhiteles nyilvántartás nyilvános adatain kívüli természetes személyazonosító adatai és lakcíme, a  szakértő csak az  igazságügyi szakértői névjegyzék nyilvános adatain kívüli természetes személyazonosító adatai és lakcíme zárt kezelését kérheti. (3) A  természetes személyazonosító adatokat és a  lakcímet a  Gazdasági Versenyhivatal az  ügy iratai között elkülönítve, zártan kezeli, és biztosítja, hogy a  zártan kezelt adatok az  eljárási cselekmények során ne váljanak megismerhetővé. (4) Erre irányuló indokolt kérelem esetén a  vizsgáló, illetve az  eljáró versenytanács elrendeli az  eljárás egyéb résztvevőjeként, illetve adatszolgáltatásra kötelezettként megkeresett jogi személy nevének, székhelyének, valamint törvényes képviselője nevének zárt kezelését, ha a  kérelmet előterjesztő valószínűsíti, hogy a  versenyfelügyeleti eljárásban való közreműködése miatt súlyosan hátrányos következmény érheti. A  jogi személyt érintő zárt adatkezelésre a  természetes személy adatainak zártan kezelésével kapcsolatos szabályokat kell megfelelően alkalmazni.” III. [20] 1. Az  Alkotmánybíróság az  Abtv. 56.  § (1)  bekezdése értelmében elsőként az  alkotmányjogi panasz befogadhatósága törvényi feltételeinek fennállását vizsgálta meg. [21] Az Abtv. 27. §-ának a) és b) pontjai értelmében az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja alapján alaptörvényellenes bírói döntéssel szemben az  egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az  Alkotmánybírósághoz, ha az  ügy érdemében hozott döntés vagy a  bírósági eljárást befejező döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és az indítványozó jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. [22] Az indítványozó a  2016. július 21-én benyújtott alkotmányjogi panaszát 2017. július 11-én és 2018. május 14-én érkezett beadványaival is kiegészítette. A támadott kúriai ítéletben alkalmazott Ket. 54. §-a alaptörvény-ellenességét az indítványozó tartalmilag már a 2016. július 21-én érkezett indítványában is kifogásolta, azonban az Abtv. 26. §-át ezen első beadványában nem jelölte meg. Az  Alkotmánybíróság e  vonatkozásban az  elkésettség megállapítását arra tekintettel nem tartotta indokoltnak, mivel az  indítványozó már az  első indítványában is kifogásolta a  vonatkozó Ket. rendelkezések Alaptörvénnyel való összhangjának hiányát, azonban e  tekintetben mindvégig az Abtv. 46. § (1) bekezdése szerinti mulasztás megállapítását indítványozta, amely tartalmú döntés meghozatalára nem elkésetten érkező indítvány esetében is kizárólag hivatalból van lehetőség, mulasztás megállapításának indítványozására az Abtv. nem biztosít jogot az alkotmányjogi panasz indítványozóinak. Az Abtv. 52. § (2) bekezdése értelmében az  Alkotmánybíróság vizsgálata a  megjelölt alkotmányossági kérelemre korlátozódik, amely nem érinti az  Abtv. 28.  § (1)  bekezdésében illetve a  46.  § (1)  bekezdésében meghatározott, hivatalból megtehető megállapításokra vonatkozó hatáskörét. Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy az  indítvány határidőben érkezett, az indítványozó érintettnek tekinthető és a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeit kimerítette. [23] Az indítványozó megjelölte az  Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó törvényi rendelkezést, valamint az  Alaptörvény sérülni vélt rendelkezéseként a  B)  cikk (1)  bekezdését, a  XXIV.  cikket és a  XXVIII.  cikket. Az  alkotmányjogi panasz a  XXIV.  cikk (1)  bekezdése és a  XXVIII.  cikk (1) és (3) és (7)  bekezdései vonatkozásában tartalmaz indokolást, e  tekintetben az  indítvány megjelöli az  Alaptörvényben biztosított jog vélt sérelmének lényegét, a sérelmezett bírói döntést és kifejezetten kérte annak megsemmisítését. [24] Az Alkotmánybíróság az  alkotmányjogi panasz vonatkozásában az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdését érintően nem látott lehetőséget érdemi alkotmányossági vizsgálat lefolytatására. Az  Alkotmánybíróság ennek kapcsán hangsúlyozza, hogy „az Alaptörvény egyes rendelkezéseinek puszta felsorolása ugyanis nem ad kellő alapot az alkotmányossági vizsgálat lefolytatására” {34/2014. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [212]}. Ezzel összefüggésben kiemelendő, hogy az  indítvány az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésére hivatkozása esetén sem értelmezhető az  Alaptörvényben biztosított jog sérelme, ezért e  tekintetben érdemi alkotmányossági vizsgálat lefolytatására indokolás előterjesztése esetében sem lenne lehetőség {3115/2016. (VI. 21.) AB  határozat, Indokolás [30]}. Ennek oka, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése vonatkozásában a visszaható hatályú jogalkotás, illetve a felkészülési idő hiányára való hivatkozás kivételével alkotmányjogi panasz benyújtására nincs lehetőség {3059/2016. (III. 22.) AB végzés, Indokolás [11]}. [25] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az  indítványozó határozott kérelme hiányában nem állapítható meg az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésének a sérelme. [26] 2. Az Abtv. 29. §-a értelmében alapvető feltétel, hogy az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet tartalmazzon, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vessen fel. E  két feltétel alternatív jellegű, így az egyik fennállása önmagában megalapozza az Alkotmánybíróság érdemi eljárását {3/2013. (II.  14.) AB  határozat, Indokolás [30], 34/2013. (XI. 22.) AB  határozat, Indokolás [18]}. A  feltételek meglétének vizsgálata az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörébe tartozik. [27] Az indítványozó alkotmányjogi panaszában kifogásolta a  versenyfelügyeleti eljárás megindításakor hatályos Ket. 54.  § (4)–(6)  bekezdéseiben, majd 2009. október 1-jétől 2017. december 31-ig a  Ket. 39/A.  §-ában szabályozott „védett tanú” jogintézményének GVH által alkalmazott és az  eljáró bíróságok által jóváhagyott, a  konkrét ügyben követett jogértelmezését. [28] Az alkotmányjogi panasz alapján kikristályosodó alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés abban áll, hogy egy közigazgatási ügyben a  „védett tanú” jogintézményének alkalmazásakor milyen eljárási garanciáknak kell érvényesülniük az eljárás során, így az Alkotmánybíróság tanácsa 2017. május 2-i tanácsülésén megállapította, hogy az indítvány a befogadási feltételeknek megfelel, ezért azt befogadta. IV. [29] Az alkotmányjogi panasz az alábbiak szerint nem megalapozott. [30] 1. Az  Alkotmánybíróság mindenekelőtt az  Alaptörvény XXIV.  cikk (1)  bekezdésére vonatkozó joggyakorlatát tekintette át arra figyelemmel, hogy az  indítványozó ügyében alkalmazott Ket. 54.  § (4)–(6)  bekezdései, nem a  bírósági eljárásra vonatkoznak, hanem az  indítványozóval szemben folytatott versenyfelügyeleti eljárásban kerültek alkalmazásra. E  tekintetben a  felülvizsgálatot végző bíróságok szerepe abban állt, hogy az  indítványozó által kezdeményezett közigazgatási perben a  Ket. 54.  § (4)–(6)  bekezdéseihez fűzött, a  konkrét ügyben hatósági határozatban megtestesülő jogértelmezést felülvizsgálják, ezért a  jelen ügyben az  Alkotmánybíróságnak alapvetően nem az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése, hanem a XXIV. cikk (1) bekezdése alapján kell a vizsgálatát lefolytatnia. A  tisztességes bírósági eljáráshoz való alapjogot az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdése rögzíti, az  Alaptörvény XXIV.  cikk (1)  bekezdése „[a] közigazgatási hatósági eljárás vonatkozásában fogalmazza meg a tisztességes eljárás követelményét” {3265/2014. (XI. 4.) AB határozat, Indokolás [23]}. [31] „Az Alaptörvény XXIV.  cikk (1)  bekezdésére mint a  tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmére –  az  Alkotmánybíróság gyakorlata alapján – csupán olyan esetben alapítható alkotmányjogi panasz, ha a  sérelmesnek vélt bírósági eljárás közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt zajlott. Az  Alkotmánybíróság legutóbb az  5/2017. (III. 10.) AB  határozatában semmisítette meg a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ítéletét az  Alaptörvény XXIV.  cikk (1)  bekezdésébe ütközés miatt abból az  okból, hogy a  bíróság helyben hagyott egy jogszabálysértő közigazgatási határozatot, ezzel mintegy »elfogadva« az alaptörvény-ellenességet” {3071/2017. (IV. 19.) AB  végzés, Indokolás [12]}. Az  Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a  tisztességes hatósági eljáráshoz való jog érvényesülését tartalmi vizsgálathoz köti, amely során elemzi az  alapjog sérelmére vezető jogszabályi környezetet, a szabályozás célját, a konkrét ügy tényállását, illetve az abból levont következtetéseket az adott esetre vonatkoztatható alapjogsérelemre {19/2015. (VI. 15.) AB határozat, 17/2015. (VI. 5.) AB határozat, 3174/2014. (VI. 18.) AB határozat}. [32] Az Alkotmánybíróság joggyakorlata következetesen kifejezésre juttatja, hogy a közigazgatási szerv a jogalkalmazás során, a  konkrét eljárásaiban sem hagyhatja figyelmen kívül az  ügyfél jogait, egyidejűleg kell teljesítenie közérdekvédelmi és szubjektív jogvédelmi funkcióját. Az  Alkotmánybíróság az  Alaptörvény hatálya alatt is alapelvként kezelte a  közigazgatás jognak alárendelt tevékenységére vonatkozó jogállami parancsot {5/2013. (II.  21.) AB  határozat, Indokolás [37]; 24/2015. (VII. 7.) AB  határozat, Indokolás [20]; 30/2017. (XI. 14.) AB  határozat, Indokolás [85]}. Ellentétben a XXVIII. cikk (1) bekezdésének a tartalmával, a testület rendszerszintű, és a XXVIII. cikk (1)  bekezdésének tartalmát meghatározó, abszolút jogot eddig gyakorlatában nem azonosított a  tisztességes ügyintézéshez való alapjog kapcsán. Ugyanakkor megállapította számos olyan, az  alapjog tartalmához tartozó részjogosítvány – korábban törvényben garantált jog – alapjogi jellegét, amelyek az ügyfelet helyezik középpontba, és amelyek érvényesítése, a  vizsgálati típusú hatósági eljárás alaki és anyagi hatékonyságát (gyorsaságát, szakszerűségét, törvényességét), összességében jognak alárendeltségét hivatottak szolgálni. E  részjogosítványok a korlátozhatóság szempontjából az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti rezsim alá tartoznak. Ilyen, az  észszerű határidőben meghozott döntéshez való részjogosítványként tekintett az  Alkotmánybíróság a  hatóság eljárásának időbeli dimenziójára {3/2014. (I. 21.) AB  határozat, Indokolás [71]–[77]; 17/2015. (VI. 5.) AB határozat Indokolás [108]}. A hatósági eljárás alapjogilag is értékelt elemének minősítette a határozat közlését {6/2017. (III. 10.) AB  határozat, Indokolás [37]–[39]} és a  közlés módját {17/2015. (VI. 5.) AB  határozat, Indokolás [109], megerősítette: 35/2015. (XII. 16.) AB határozat, Indokolás [27]}. Végül a testület a XXIV. cikk (1) bekezdésének részeként nevezte meg a fegyveregyenlőség jogát is az olyan hatósági eljárásokban, amelyek ellenérdekű ügyfelek részvételével zajlanak {10/2017. (V. 5.) AB határozat, Indokolás [61]–[63]}. [33] A tisztességes hatósági eljárás követelménye egyetlen hatósági eljárásban sem sérülhet, jóllehet az  Alaptörvény XXIV.  cikk (1)  bekezdéséből fakadó követelményrendszer eltérő lehet az  egyes szakigazgatási eljárásokban, azok sajátosságaira tekintettel. Az  Alaptörvényből levezethető követelményeknek tehát figyelemmel kell lenniük az  egyes szakigazgatási eljárások speciális vonásaira {3223/2018. (VII. 2.) AB  határozat, Indokolás [31]–[34]}. Az Alkotmánybíróság az alábbiak szerint azonosította az ügyfél részvételi jogait a  tisztességes hatósági eljáráshoz fűződő jog részeként. „Az Alaptörvény XXIV.  cikk (1)  bekezdése szerinti alapjog alanya […] az  ügyfél […]. E  jog kötelezettje a közigazgatási hatóság […]. Az alapjog rendeltetése, hogy ügyfélközpontú megközelítésben biztosítsa a  közérdek és a  szubjektív jogvédelem közötti egyensúlyt, az  anyagi jog érvényesülését, végső fokon a  hatóság jogszerű működését. Tartalmát tekintve a  tisztességes hatósági eljáráshoz való jog magában foglalja azokat a részjogosítványokat, amelyek az ügyfél részvételi jogainak biztosítása megkövetel. Összetevői közé tartozik ezért egyebek mellett a  nyilatkozattétel és a  szankció-megállapítással végződő közigazgatási eljárásokban a  hatékony védekezéshez való jog” {3223/2018. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [57]}. [34] 2. Az Alkotmánybíróság az EJEB joggyakorlatát is áttekintette. [35] A tanúk vonatkozásában a  terheltet megillető jogokat az  EJEB nem tekinti korlátozhatatlannak, ugyanakkor egy török ügyben elmarasztalta az államot, mert a kérelmezőt három csendőr vallomása alapján ítélték el, azonban sem nyomozati szakban, sem bírósági szakban nem volt lehetősége kérdéseket intézni a tanúkhoz [Hulki Günes kontra Törökország, (28490/95), 2003. június 19.]. [36] Az EJEB elmarasztalta az  államot azért is, mert a  terhelt azért nem tudott megfelelően kérdéseket intézni a  tanúkhoz, mert a  hatóságok nem biztosítottak a  számára jogi képviselőt [Kolu kontra Törökország (35811/97), 2005. augusztus 2.]. Ugyanakkor nem tekintette egyezménysértőnek az EJEB, hogy a nyomozati szakban kihallgatott és szembesített tanút a  bírósági eljárásban eltűnése miatt nem lehetett meghallgatni, azonban a  védelemnek lehetősége volt a  tanú vallomásának hitelt érdemlőségét kétségbe vonni és az  ítélet nem kizárólag ezen tanúvallomáson alapult [Isgró kontra Olaszország (Series A no. 194-A), 1991. február 19.]. [37] Az EJEB azért marasztalta el Franciaországot, mert a kérelmezőt a sértett és annak barátnője tanúvallomása alapján ítélték el, egyéb bizonyíték nem állt rendelkezésre, továbbá a  bírósági szakban nem került sor a  tanúk ismételt kihallgatására [Delta kontra Franciaország (Series A no. 191-A), 1990. december 19.]. [38] Az anonim tanúk vonatkozásában az  EJEB egyezménysértést állapított meg, mivel a  terhelt előtt ismeretlen, nyomozati szakban kihallgatott tanúk vallomását oly módon használták fel a  bírósági eljárásban, hogy a  védelemnek közvetett módon sem adtak lehetőséget a  tanúkhoz kérdések intézésére [Kostovski kontra Hollandia (Series A no. 166), 1989. november 20.]. Az EJEB számos ítéletében rögzítette, hogy anonim tanúk esetén a védelem számára lehetőséget kell adni arra, hogy tanúvallomások hitelt érdemlőségét kétségbe vonja [Windisch kontra Ausztria (Series A  no. 186), 1990. szeptember 27., Van Mechelen és mások kontra Hollandia (1997-II, 691), 1997. április 23.]. Az  EJEB ugyanakkor nem találta az  egyezménybe ütközőnek, amikor a  védelem nem jelezte, hogy kérdéseket kíván intézni a  tanúhoz, majd több tárgyalással később kifogásolta, hogy nem volt lehetősége a kérdésfeltevésre [Solakov kontra Macedónia (47023/99), 2011. október 31.]. [39] 3. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti érdemi vizsgálata során szükségesnek tartotta a „védett tanúra” vonatkozó jogszabályi környezet és a szabályozás céljának bemutatását. [40] Az Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdése értelmében alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. A  jelen ügyben a  Ket. 54.  § (4)–(6) bekezdéseiben, majd később a Ket. 39/A. §-ában lényegileg azonos tartalommal szabályozott „védett tanú” jogintézménye és annak hatósági jogértelmezése, amelyet a  felülvizsgálatot végző bíróságok a  közigazgatási perben megerősítettek, az  indítványozó ügyfél részvételi jogai közül a  nyilatkozattételhez és a  védekezéshez való jogot érintette, amelybe beletartozik az  iratbetekintéshez való jog és a  tanúhoz kérdések indítványozásának joga. Az  indítványozó ezen alapjogai – amelyeket a Ket. 54. § (4)–(6) bekezdéseiben, majd a Ket. 39/A. §-ában rögzített szabályozás a tanút az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése alapján megillető alapjoga alapján – az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti tesztnek megfelelően korlátozhatók {3223/2018. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [58]}. [41] A tanúvédelem kifejezett szabályozására hazánkban elsőként a  büntető eljárással összefüggésben került sor, a  büntetőeljárásról szóló törvény módosításáról szóló 1994.  évi XCII.  törvény vezette be a  tanú adatainak zárt kezelésének lehetőségét, majd az  1998.  évi LXXXVIII.  törvény iktatta be a  különösen védett tanú jogintézményét a  magyar jogrendbe. Ezt követően a  2003. július 1-jén hatályba lépett régi Be. már külön cím alatt, a 95. §–98/A. §-okban szabályozta a tanú védelmét. Annak ellenére, hogy a tanú védelmét a tételes jog csak a 1990-es években kodifikálta, már az 1486. évi XIV. törvénycikk 7. §-a elismerte, hogy a hamis tanúvallomás adott esetben a  tanú megfélemlítésére vagy befolyásoltságára vezethető vissza. Werbőczy István Tripartituma (Második rész, 27. cím, 3.  §) akként fogalmaz, hogy „[E]lőször (mondám) megkívántató a  szabadság, hogy mindenik tanú szabadon és félelem nélkül önként és nem erőszakos kényszer alatt, hanem csupán törvényes megkérdezésre tegyen bizonyságot a  valóságra nézve, nehogy az  igazság a  fegyver között, elnémulni lássék.” A  magyar büntető eljárásjog azonban az 1990-es évekig nem szabályozta a mai értelemben vett tanúvédelem jogintézményét. [42] Az Alkotmánybíróság az  Abtv. 26.  § (1)  bekezdése szerinti érdemi vizsgálata során azt veszi górcső alá, hogy a  vizsgált jogszabályi rendelkezések megfelelnek-e a  szükségességi-arányossági tesztnek, azaz a  jelen ügyben a „védett tanúnak” az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése alapján fennálló személyes adatok védelméhez fűződő jogát érvényre juttató Ket. 54. § (4)–(6) bekezdései, majd a Ket. 39/A. §-a szükséges, illetve arányos mértékben korlátozta-e az indítványozó tisztességes hatósági eljáráshoz és tisztességes bírósági eljáráshoz való jogát. [43] A „védett tanú” eredetileg büntetőügyekben alkalmazott bizonyítási eszköz, amely a  közigazgatási eljárásokban is átvételre került, azonban nem a büntető eljárásjog szabályozásával azonos tartalommal. Ezen túlmenően a régi és az  új polgári perrendtartásban, illetve a  szabálysértési törvényben is szerepel a  tanú személyes adatainak zártan kezelésére vonatkozó szabályozás, azonban a  Ket.-be átültetett rendelkezések a  polgári perrendtartásbeli és a szabálysértési szabályozással sem teljesen azonos tartalmúak. [44] A Ket. 54.  § (4)  bekezdése, amely a  tanú adatainak zárt kezeléséről rendelkezik 2005. november 1-jén lépett hatályba, majd a  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004.  évi CXL.  törvény módosításáról szóló 2008.  évi CXI.  törvény iktatta be 2009. október 1-jével a  39/A.  §-t, amely lényegileg azonos módon szabályozta az  ún. „védett tanú” jogintézményét. A  2009. október 1-je előtti és utáni szabályozás közötti legfontosabb különbség, hogy korábban a hatóság vezetője mérlegelhette, hogy a tanú indokolt kérelmét teljesíti, míg a  már 39/A.  §-ában testet öltő szabályozás értelmében a  hatóságnak nincs mérlegelési joga a  tanú azon valószínűsítése esetén, amely szerint őt a  tanúvallomásával összefüggésben súlyosan hátrányos következmény érheti, köteles volt a kérelmet teljesíteni. A Ket. – 2009. október 1-je előtt az 54. § (5) bekezdésében, majd a 39/A. § (3) bekezdésében – mindvégig úgy szabályozta e jogintézményt, hogy a zártan kezelt adatokat tartalmazó iratokat az ügy iratai között elkülönítetten, lepecsételt, lezárt borítékban kellett elhelyezni, valamint az 54. § (6) bekezdése értelmében a  „védett tanú” meghallgatásán nem lehet jelen az  ügyfél és az  eljárás egyéb résztvevője sem, a  vallomásról a  hatóságnak kivonatot kellett készítenie és az  iratbetekintés során kizárólag ezen zártan kezelt adatokat nem tartalmazó kivonatot ismerheti meg az  ügyfél. 2009. október 1-je előtt a  Ket. 54.  § (5)  bekezdése értelmében a tanúnak a természetes személyazonosító adatait tartalmazó boríték felnyitására csak az ügy előadója és a hatóság vezetője, a felügyeleti szerv erre felhatalmazott ügyintézője és vezetője, az illetékes ügyész és a bírósági felülvizsgálat során eljáró bíró jogosult. 2009. október 1-je után a Ket. 39/A. § (4) bekezdése alapján a zártan kezelt adatok megismerésére csak az  ügyintéző, a  jegyzőkönyvvezető és a  leíró, a  hatóság vezetője, a  felügyeleti szerv, valamint a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság erre felhatalmazott ügyintézője és vezetője, az illetékes ügyész és a bírósági felülvizsgálat során eljáró bíró jogosult. [45] A zártan kezelt adatok megismerésére jogosult személyeket a  Ket. taxatíven határozza meg, következésképpen a  jogszabályban megjelölt személyeken kívül más személy előtt nem fedhetők fel a „védett tanúk” zártan kezelt adatai. A  Ket. 54.  §-a, majd a  39/A.  §-a alapján elrendelt természetes személyazonosító adatok és lakcím zárt kezelése következtében a  tanú anonim marad az eljárásban, amely fizikai anonimitást is jelent. Kiemelendő, hogy a  Ket.-ben szabályozott „védett tanú” esetében a  fizikai anonimitás biztosítása nem a  GVH által meghonosított értelmezés, hiszen a  Ket. Szakértői Bizottságának szakmai véleményét tartalmazó 18. számú módszertani állásfoglalása, illetve a  Ket. Nagykommentárja is ezen értelmezést tartalmazza. Mindezek alapján jogszabályi felhatalmazás hiányában a hatóság az ügyfelek kérelmére, még a „védett tanú” megnevezése esetén sem fedheti fel a „védett tanú” személyi adatait, erre csak a „védett tanú” nyilatkozata alapján van lehetőség. [46] Az Ákr. a  28.  §-ban fenntartotta a  korábbi Ket. szabályozást, azonban 2018. január 1-jétől már hivatalból is helye van az adatok zárt kezelése elrendelésének. A GVH által folytatott versenyfelügyeleti eljárások esetében az adatok zártan kezelésére vonatkozó szabályozást 2018. január 1-jétől már nem az Ákr., hanem a Tpvt. 54/A. §-a tartalmazza, azonban a versenyfelügyeleti eljárásban továbbra sincs lehetőség a tanú természetes személyazonosító adatai zárt kezelésének hivatalból történő elrendelésére. [47] A szabálysértésekről szóló 2012.  évi II.  törvény (a  továbbiakban: Sztv.) 63.  §-a értelmében a  tanú adatainak zárt kezelése kérelemre vagy hivatalból rendelhető el, azaz a hatóság mérlegelésére bízza a tanú ilyen irányú kérelmének teljesítését, ugyanakkor a  (2)  bekezdés b)  pontja kifejezetten szabályozza, hogy a  személyes adatok zártan kezelésének megszüntetésére csak a tanú beleegyezésével kerülhet sor. [48] A polgári perrendtartásról szóló 1952.  évi III.  törvény (a  továbbiakban: régi Pp.) rendelkezései közé a  2008.  évi XXX.  törvény iktatta be a  tanú adatainak zárt kezelésének szabályozását a  91/2007. (XI. 22.) AB  határozatban megállapított mulasztásra tekintettel. A régi Pp. 171/A. §-a alapján a peres eljárásokban a bíróság a tanú személyi adatait, különösen indokolt esetben a  nevét is zártan kezeli. A  régi Pp. a  tanúbizonyítást indítványozó félre telepíti annak kötelezettségét, hogy megnyilatkoztassa az  idézni indítványozott tanút adatainak zártan kezelése kérdésében, ugyanakkor a  személyi adatok zártan kezelését a  tanú is kérheti a  kihallgatása megkezdése előtt. A  polgári perrendtartásról szóló 2016.  évi CXXX.  törvény (a  továbbiakban: Pp.) 285.  §-a fenntartotta a  régi Pp. szerinti szabályozást azzal a  különbséggel, hogy a  tanú személyi adataira vonatkozó bejelentést megsértő felet a  tanú 15  napon belül előterjesztett kifogására a  bíróság pénzbírsággal sújtja. A  közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I.  törvény (a továbbiakban: Kp.) 78. §-a értelmében a Pp. a bizonyításra – így a tanú adatainak zárt kezelésére – vonatkozó szabályait kell alkalmazni a közigazgatási perben. [49] A régi Be.-be az  1998.  évi LXXXVIII.  törvény iktatta be az  ún. különösen védett tanú jogintézményét, amely a  közvetlenség elvével szakítva lehetővé tette az  anonim tanúk vallomástételét. A  régi Be. megkülönbözteti egymástól a  tanú személyi adatainak zárt kezelését (96.  §) és a  különösen védett tanú jogintézményét (97.  §), mivel csak ezen utóbbi státusz jár a  tanú fizikai anonimitásával, hiszen a  „csak” zárt adatkezelésben részesülő tanú vallomástételekor a  vádlott jelen van a  tárgyalóteremben, így a  tanú személyi adatait ugyan nem ismerheti meg, azonban a  tanút láthatja, vallomásának megtételekor egyidejűleg jelen lehet és kérdések feltevését indítványozhatja. A  különösen védett tanú azonban a  terhelt előtt fizikailag is anonim marad, mivel a  tárgyalásra nem idézhető, illetve tárgyaláson nem hallgatható ki. A  különösen védett tanúvá nyilvánítást a  szabályozás szigorú feltételekhez köti: (i) vallomása kiemelkedő tárgyi súlyú ügy lényeges körülményeire vonatkozik, (ii) a vallomásától várható bizonyíték mással nem pótolható, (iii) személye, tartózkodási helye, illetve azon tény, hogy tanúként kívánják kihallgatni, a  terhelt és a  védő előtt nem ismert, (iv) a  tanú személyének felfedése a  tanú vagy hozzátartozója életét, testi épségét vagy személyes szabadságát súlyos fenyegetésnek tenné ki. A tanú különösen védetté nyilvánításáról az  ügyész indítványára a  nyomozási bíró dönt a  régi Be. 210.  § (3)  bekezdése alapján, majd a  különösen védetté nyilvánított tanút is a  nyomozási bíró hallgatja ki, illetve készíti el a  tanúkihallgatás jegyzőkönyvi kivonatát. Amennyiben az  ügyész a  különösen védett tanú vallomását bizonyítékként kívánja felhasználni, a  vallomásról készített kivonatot csatolja az  iratokhoz, amely a  régi Be. 219.  § (5)  bekezdése alapján az  okiratokra vonatkozó szabályok szerint használható fel bizonyítékként. Amennyiben a  vádlott, illetve védője a  különösen védett tanút megnevezi, illetőleg személyét más kétséget kizáró módon azonosítja, a  bíróság megszünteti a tanú különösen védetté nyilvánítását, amelyhez nem szükséges a tanú hozzájárulása. A tanács elnöke ilyen esetben egyidejűleg kezdeményezi a  tanú védelmének más formáját. A  büntetőeljárásról szóló 2017.  évi XC.  törvény (a  továbbiakban: Be.) 90–93.  §-ai szabályozzák a  különösen védett tanú jogintézményét, amely nem változtatott az elrendelés feltetételein, ugyanakkor a Be. alapján a különösen védett tanú vallomása is az ügy iratai között, zártan kerül kezelésre, illetve a kihallgatására technikai eszközzel torzított telekommunikációs úton kerül sor vagy megkeresett bíróság, illetve kiküldött bíró végzi. [50] A jogszabályi környezet áttekintését követően megállapítható, hogy a  „védett tanúra” vonatkozó Ket.-beli szabályozás, amely az  Ákr.-ben és a  Tpvt.-ben is átvételre került, a  tanú indokolt kérelmére, súlyos hátrány valószínűsítése esetén a  hatóság kötelezettségévé teszi a  tanú személyes adatainak zártan kezelését, amelynek következtében a  versenyfelügyeleti eljárás során – és más közigazgatási eljárások során is – a  tanú fizikailag anonimmá válik, ily módon az ügyfél, illetve képviselője nem lehet jelen a tanú meghallgatásán, hozzá közvetlenül kérdést nem intézhet, azonban az  utólagos közvetett kérdezését a  jogszabály lehetővé teszi, illetve a  tanú vallomását az  iratbetekintési jog megnyíltakor a  zártan kezelt adatok törlését követően, kivonat formájában az ügyfelek megismerhetik és arra észrevételt tehetnek. [51] A Ket. és az  Ákr. „védett tanú” szabályozása a  közigazgatási eljárástípusból adódó különbségeken túlmenően alapvetően abban különbözik a régi és a Pp., illetve a régi és a Be. szabályozásától, hogy a „védett tanú” ügyfél általi megnevezése esetén jogszabályi felhatalmazás hiányában nincs lehetőség a „védett tanú” kilétének felfedésére. [52] Az Alkotmánybíróság joggyakorlatában mindezidáig csak a  büntető eljárás, illetve a  polgári peres eljárások vonatkozásában foglalkozott a tanúk adatainak zárt kezelésével. [53] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény negyedik módosítása (2013. március 25.), a 22/2012. (V. 11.) AB határozatban és a  13/2013. (VI. 7.) AB  határozatban a  korábbi alkotmánybírósági határozatokban foglaltak felhasználhatóságát illetően rögzített szempontok – {22/2012. (V. 11.) AB  határozat, Indokolás [40]; 13/2013. (VI. 17.) AB  határozat, Indokolás [27]–[34]} – alapján megerősíti, hogy azon korábbi megállapításait, amelyek a  tanú adatainak zártan kezelésére vonatkoznak az  Alaptörvény XXIV. és XXVIII.  cikkei alapján is irányadónak tekinti. Az  Alkotmánybíróság a 45/2009. (IV. 10.) AB határozatban megállapította, hogy „az a különbség, ami a tanúvédelem szempontjából fennáll a tanúk helyzetében attól függően, hogy a katonai vétség elbírálása a büntetőeljárásban vagy az egyes szervezetek fegyelmi eljárásaiban történik, sérti a  diszkrimináció tilalmát” (ABH 2009, 324, 336–337.). Az  Alkotmánybíróság a 104/2010. (VI. 10.) AB határozatban rögzítette, hogy „[A]z Alkotmányból nem vezethető le az állam alkotmányos kötelezettsége a  tanúvédelmi rendszer szabályozására és működtetésére, sem közvetlenül az  élethez és a  szabadsághoz való alapvető jogból, sem közvetetten az  állam intézményvédelmi kötelezettségéből, illetve a  bíróság igazságszolgáltatási feladataiból. […] [a] tanú törvényben meghatározott személyi adatainak (születési ideje és helye, anyja neve, lakóhelyének és tartózkodási helyének címe, a  foglalkozása, a  személyazonosító okmány száma, kivételesen a neve) zárt kezelése a tanúvédelmi rendszer első lépcsője. Ennek a védelmi formának az  a  lényege, hogy bár a  tanú a  megjelenési kötelezettségének minden esetben, továbbá a  vallomástételi kötelezettségének – ha nincs mentessége – köteles eleget tenni, azonban személyi adatait csak a  nyomozó hatóság, az  ügyész, iletve a  bíróság ismerheti meg. A  sajátos iratkezelési és másolatadási szabályokkal biztosított védelem csak a  tanú beleegyezésével oldható fel, ennek hiányában a  zárt kezelés az  eljárás jogerős befejezése után is értelemszerűen fennmarad. […] A  büntetőeljárás alá vont személy tisztességes eljáráshoz való joga és a  védelemhez való jog szempontjából lényeges, hogy a  tanú adatainak zárt kezelése nem korlátozza a  terhelt és a  védő alapvető eljárási jogainak érvényesülését. A  tanú és a  védő a  tárgyaláson találkoznak, a  terhelt és védője hallja a tanú vallomását, a tanúnak közvetlenül kérdéseket tehetnek fel, a vallomásra észrevételt tehetnek, csupán a  tanú neve, lakcíme, foglalkozása stb. marad számukra ismeretlen. A  terheltnek és a  védőnek sem a  tisztességes eljáráshoz való jog, sem pedig a  védelemhez való jog körében nem merülhet fel olyan, az  alkotmányossági megítélés szempontjából releváns érdeke, hogy a  tanú személyes adatait megismerjék” (ABH 2010, 5562.). Az  Alkotmánybíróság a  166/2011. (XII. 20.) AB  határozatában ismételten kifejezésre juttatta, hogy „nincs olyan alkotmányos alapjog, illetve alkotmányos cél, amelynek védelme, illetve elérése szükségessé tenné a  tanú információs önrendelkezési jogának korlátozását, akkor ha maga vagy az  érdekében eljáró ügyvéd az  adatok zárt kezelését kéri” (ABH 2011, 545.). [54] Az indítványozó XXIV. és XXVIII. cikk szerinti kifogása a Ket. „védett tanú” jogintézményének a GVH és a bíróságok általi értelmezése vonatkozásában alapvetően arra vonatkozott, hogy a  jogalkalmazók lényegében a  régi Be. szerinti különösen védett tanúi státuszt biztosítanak a közigazgatási eljárásban a tanúk adatainak zártan kezelésével anélkül, hogy a  régi Be. szerinti garanciák érvényesülnének. Az  Alkotmánybíróság ennek kapcsán utal arra, hogy a  közigazgatási eljárások, így a  versenyfelügyeleti eljárás sem kontradiktórius jellegű, a  bizonyítás felvétele nem nyilvános tárgyaláson történik. Az  Alkotmánybíróság visszautal továbbá a  30/2014. (IX. 30.) AB  határozatra, amely szerint „a kartellügyekben lefolytatott hatósági eljárások kimenetele az  eljárás alá vont személy számára a  büntetőjogi elmarasztaláshoz sok tekintetben hasonló hátrányokkal járhat. Versenyfelügyeleti eljárás alá vállalkozások vonhatók, melyek jellemzően jogi személyek (társaságok). A  büntetőjogi elmarasztaláshoz hasonló hátrány e szervezetek tekintetében a bírság, mely – mértékétől függően – a vállalkozás gazdasági megrendüléséhez, akár fizetésképtelenségéhez és emiatt megszűnéséhez is vezethet. Versenyügyekben a  GVH azonban nem természetes személyek bűnössége felől dönt, a felelősségre vonással olyan súlyú stigmatizáció, negatív társadalmi előítélet, illetve kifejezett joghátrány, mint a  büntetőjogi elítéléssel, nem jár. A  versenyellenes magatartáshoz –  a  büntetőjog ultima ratio jellegével összefüggésben álló – súlyos alapjog-korlátozással járó büntetések nem kapcsolódnak. A  versenyfelügyeleti eljárás ezért nem tekinthető a  szoros értelemben vett büntetőjogi vád elbírálására irányuló eljárásnak (hard core of criminal law), emiatt ugyanolyan szigorú követelmények, mint a  tulajdonképpeni büntetőeljárások tekintetében, az  ilyen eljárásokkal szemben nem támaszthatóak. Az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdéséből az  államnak az  a  kötelezettsége fakad, hogy a  GVH határozatának bírósági felülvizsgálatát a XXVIII. cikknek megfelelő tisztességes eljárásban biztosítsa. Ebbe beletartozik az is, hogy a  »vádról való döntéssel« szemben megfogalmazott követelményeknek megfelelően (azaz a  tulajdonképpeni büntetőeljárásokhoz képest korlátozottabb módon ugyan, de) érvényesülniük kell a  kartellügyekben is” {30/2014. (IX.  30.) AB  határozat, Indokolás [61]–[62]}. Következésképpen a  versenyfelügyeleti eljárások vonatkozásában önmagában nem vet fel alapjogi sérelmet, hogy a  büntetőeljárási törvényekben szereplő garanciarendszer nem kerül teljeskörűen adaptálásra. [55] Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy még a  büntetőeljárás egésze vonatkozásában sem áll fenn alkotmányos kötelezettsége a  jogalkotónak arra vonatkozólag, hogy a  védelemhez való jog „az egyes eljárási szakaszokban azonos tartalommal és egységes részletszabályokkal érvényesüljön” {3206/2016. (X. 17.) AB végzés, Indokolás [38]}. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán kiemeli, hogy a versenyfelügyeleti eljárás ügyfeleit megillető védelemhez való jog nem korlátozhatatlan alapjog, a tanúk adatainak zártan kezelésével a védelemhez való jog – e vonatkozásban – ugyan korlátozottabban érvényesülhet ezen eljárások során, mivel az ügyfelek a tanúk fizikai anoniomitása folytán nem ellenőrizhetik a „védett tanúk” személyazonosságát, egyéb személyi körülményeit, ezáltal a  vallomásoknak a  tanúk kilétét felfedő részeit sem, azonban ezen korlátozás nem okoz alapjogi sérelmet pusztán azon az  alapon, hogy a  büntetőeljárások kontradiktórius jellegéből adódóan büntetőügyekben a  védett tanúk fizikai anonimitása szűkebb körben érvényesül, hiszen a  versenyügyekben – ellentétben a  büntetőügyekkel – az  elkövetők indítékai, jogsértéssel elért hasznai, valamint a  velük szemben alkalmazott szankciók teljes mértékben pénzügyi jellegűek, amelyek ráadásul nem természetes személyekhez, hanem vállalkozásokhoz kötődnek. [56] Következésképpen a védelemhez való joggal ütköző közigazgatási tanúvéde …