38/2012. (XI. 14.) AB határozata a közterület életvitelszerű lakhatásra való használatát szankcionáló szabálysértési tényállás és más törvényi rendelkezések megsemmisítéséről

38/2012. (XI. 14.) AB határozata a közterület életvitelszerű lakhatásra való használatát szankcionáló szabálysértési tényállás és más törvényi rendelkezések megsemmisítéséről.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján – dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Pokol Béla és dr. Szívós Mária alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 186. §-a alkotmányellenes, ezért megsemmisíti.

51. §(4) bekezdése, valamint 143. § (4) bekezdésének e) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti

Indokolás I. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény, valamint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXVI. törvény 6. § (2) bekezdése új

Az indítványt az Alkotmánybíróság felhívására – az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogutódja – az alapvető jogok biztosa 2012. február 17-én kelt beadványában fenntartotta, és kiegészítette azzal, hogy indítványozta a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló

Az alapvető jogok biztosa 2012. május 15-én kelt beadványában ismét módosította indítványát. Az időközben hatályba lépett Szabs.tv. hatályon kívül helyezte az Étv. 54. § (6) bekezdését, amely felhatalmazta a települési önkormányzatot arra, hogy rendeletében a település belterületén lévő közterületek – az Étv. 54. § (4) bekezdésében vagy más jogszabályban meghatározott – rendeltetéstől eltérő használatát szabálysértéssé nyilvánítsa. Ennek alapján az indítványozó úgy ítélte meg, hogy az indítvány benyújtását követő jogszabályi változások következtében az Étv. 54. § (6) bekezdése tekintetében az alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló kezdeményezése okafogyottá vált. Egyúttal kiterjesztette az indítványt a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 51. § (4) bekezdésre, valamint 143. § (4) bekezdésének e) pontjára, amelyek felhatalmazást adnak a helyi önkormányzat képviselő-testületének arra, hogy rendeletben pénzbírsággal sújtható tiltott, közösségellenes magatartásokat határozzanak meg. Az indítványban kifejtett álláspont szerint az Étv. 54. § (4)–(5) bekezdésébe foglalt szabályok, amelyek meghatározzák a közterület rendeltetését, és felhatalmazást adnak az önkormányzatnak arra, hogy a közterület rendeltetésére és használatára nézve további szabályokat állapítsanak meg, valamint a Mötv. vitatott felhatalmazó rendelkezései ellentétesek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvével és az ebből folyó jogbiztonság követelményével. Az Alkotmánybíróságnak a jogbiztonság értelmezésével összefüggésben kialakult gyakorlatára hivatkozva, az indítvány rámutat arra, hogy a helyi önkormányzatok számára a törvényben adott „bianco” felhatalmazások sértik a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét, s a vitatott szabályokba foglalt normatartalom nem felel meg a normavilágosság követelményének. II. Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését:

A Kgyr. 15/B. §-át 2012. május 31-től hatályon kívül helyezte az egyes fővárosi önkormányzati rendeletek, valamint fővárosi szabálysértési rendelkezések hatályon kívül helyezéséről szóló 30/2012. (V. 8.) Főv. Kgy. rendelet 2. §

Ket.) az ügy elbírálása során figyelembe vett szabályai: „VI/A. FEJEZET A közigazgatási bírság, a helyszíni bírság és az elkobzás alkalmazásának eljárásjogi alapjai 94/A. § (1) Ha jogszabály bírság kiszabását teszi lehetővé – ide nem értve a 61. § szerinti eljárási bírságot –, a hatóság az eset összes körülményeire tekintettel dönt a bírság kiszabásáról és a bírság összegének meghatározásáról. Ennek keretében – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – mérlegeli különösen:

A döntés indokolásában elegendő az ügyfélnek a jogsértés elismeréséről szóló írásbeli nyilatkozatát rögzíteni az ügyfél aláírásával együtt. (8) Ha az ügyfél a jogsértést nem ismeri el, a hatóság köteles hivatalból megindítani a hatáskörébe tartozó eljárást és erről az ügyfelet a helyszínen értesíti a 29. § (5) bekezdésében meghatározott, rendelkezésre álló adatok közlésével.

94/B. § (1) Ha törvény vagy önkormányzati rendelet lehetővé teszi, a hatóság elkobozza azt a dolgot,

A korábbi jogi szabályozás – amint arra az Alkotmánybíróság 63/1997. (XII. 12.) AB határozatában rámutatott – „Janus-arcú” jogintézménynek tekintette a szabálysértést. „A szabálysértés „kétarcú” jogintézmény: a szabálysértések egy része ún. közigazgatás-ellenes cselekmény (pl. engedélyköteles tevékenység engedély nélküli végzése), másik része pedig az emberi együttélés általános szabályait sértő magatartás, ún. kriminális cselekmény (pl. tulajdon elleni bűncselekmények értékhatárral elválasztott alakzatai).” (ABH 1997, 365, 367–368.) Ehhez képest a Szabs.tv. kizárólag a „kriminális cselekmények” elleni fellépés eszközeként szabályozza a szabálysértést.

A törvény preambuluma „[a] társadalmi együttélés általánosan elfogadott szabályait sértő vagy veszélyeztető, a bűncselekményként történő büntetni rendeléshez szükséges kockázatokkal és veszélyességgel azonban nem rendelkező kriminális cselekmények elleni hatékony fellépés” biztosításában határozza meg a törvényi szabályozás célját. A 1. §-ában pedig a következőképpen határozza meg a szabálysértés fogalmát: „1. § (1) Szabálysértés az a törvény által büntetni rendelt tevékenység vagy mulasztás, amely veszélyes a társadalomra.

Továbbá a szabálysértés fogalmi elemévé vált a személyes szabadság korlátozásában megnyilvánuló elzárás büntetés, vagy a járművezetéstől eltiltás alkalmazása. Bár a szabálysértések többségének pénzbírság a szankciója, amelynek alkalmazása közigazgatási szervek hatáskörébe tartozik, a bírság elzárásra átváltoztatható, és ismételt elkövetés esetén, ha az elkövetőt hat hónapon belül pénzbírsággal sújtható szabálysértés miatt két ízben megbüntették, harmadik esetben az egyébként bírsággal büntethető szabálysértés esetén is közvetlenül elzárás alkalmazására van mód. [Szabs.tv. 23. § (1) bekezdés d) pont] A Szabs.tv. mind felelősségi dogmatikájában, mind az eljárás szabályozásában büntetőjogi és büntető eljárásjogi megoldásokat alkalmaz. (Pl. A Szabs.tv. 29. §-a kimondja, hogy a szándékosság és a gondatlanság, a kísérlet, a felbujtó, a bűnsegéd, a hozzátartozó, a csoportos elkövetés, a nagy nyilvánosság fogalmára, valamint a büntethetőséget kizáró okokra a Büntető Törvénykönyvről szóló törvény által meghatározottakat a szabálysértésekre is alkalmazni kell. De ebbe a körbe tartozónak lehet tekinteni a halmazati büntetésre, az ismételt elkövetésre vonatkozó szabályozást, vagy a szabálysértési nyilvántartás szabályait is. ) Mivel a Szabs.tv. a szabálysértést kriminális cselekményként értékeli, szabályozását a „bagatell” büntetőjog irányába tolta el. Ezt a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény és az azzal összefüggő egyes törvények módosításáról, valamint a katasztrófavédelemmel kapcsolatos egyes törvényi rendelkezések módosításáról szóló 2012. évi XXXI. törvény (Szabs.tv.mód.) indokolása egyértelműen meg is fogalmazza: „A Szabs.tv. preambuluma és 1. §-a egyaránt kriminális, törvény által büntetni rendelt, társadalomra veszélyes cselekményként definiálja a szabálysértéseket. Ezzel a megközelítéssel kvázi-trichotóm rendszer jött létre, a szabálysértési jogot egyértelműen a büntetőjog felé közelítve. Ez a közeledés az áldozat szempontjából pozitívan értékelhető, mivel számára a szabálysértés és a bűncselekmény megélése között nincs jelentős különbség olyan szempontból, hogy mindkét esetben ő szenvedi el a kriminális cselekmény hátrányos következményeit.”

Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a szabálysértés elvesztette a közigazgatás-ellenes magatartások szankcionálásában betöltött szerepét, és a „bagatell büntetőjogi” jellege vált dominánssá. A szabálysértés a Szabs.tv.-nyel lényegében a trichotom büntetőjogi rendszer harmadik, legenyhébb szintjévé vált. Hasonló szerepet tölt be a jogrendszerben, mint „A magyar büntető törvénykönyv a kihágásokról” címet viselő 1879. évi XL. törvénycikkel bevezetett és a kihágás intézményének és a kihágási bíráskodásnak megszüntetéséről szóló 1955. évi 17. törvényerejű rendelettel megszüntetett kihágás intézménye. A szabálysértési jog jogrendszerben elfoglalt helyének ilyen megváltozására tekintettel az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján azt kellett vizsgálnia, hogy valamely magatartás szabálysértéssé nyilvánításának alkotmányossági vizsgálata során mennyiben alkalmazandók az alkotmányos büntetőjog követelményei.

A szabálysértések és a szabálysértési eljárás kriminális jellegére tekintettel, a szabálysértési kódex rendelkezéseinek felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatában is – összhangban az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatával – az alkotmányos büntetőjog követelményeit alkalmazta.

A 63/1997. (XII. 12.) AB határozatában az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg az akkor hatályos szabálysértési kódex szabályozásával szemben, mert az nem biztosította a szabálysértési határozatok bíróság előtti megtámadását. E határozatában rámutatott arra, hogy a szabálysértési tényállásoknak az a csoportja, amely a kriminális magatartásokat szankcionálja, a büntetőjoggal rokon. „Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint e szabálysértések megvalósítása esetén is irányadó az Alkotmány 57. §

A minősítés szempontjából ugyanis a strasbourgi szervek azt vizsgálják, hogy a cselekmény kriminális jellegű-e (ennek során figyelemmel vannak arra is, hogy az adott magatartást a többi tagállamban milyen felelősségi alakzaton belül helyezik el), mi a funkciója a kilátásba helyezett és ténylegesen alkalmazott szankciónak (a büntetőjoghoz hasonlatos-e és a megtorlást-elrettentést szolgálja-e), valamint az milyen mértékű.” (ABH 1997, 365, 368–369.) E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a szabálysértési jog a felelősségi szabályok terén a büntetőjog és a büntető eljárásjog elemeiből építkezik. „Szabálysértés elkövetője csak meghatározott életkort elért és megfelelő felismerési, akaratképző képességgel rendelkező természetes személy lehet, a büntetőjogi értelemben vett felróhatóság alapján. Szabálysértés miatt az elkövető akkor vonható felelősségre, ha cselekménye szándékos vagy gondatlan (Sztv. 5. §), a bizonyítási teher – a büntetőeljáráshoz hasonlóan – a hatóságokat terheli. A szabálysértési felelősségre vonás pedig a jogsértés természete, az elbírálás rendje és a szankció jellege tekintetében a büntető-igazságszolgáltatáshoz áll közel, azzal rokon. A szabálysértési felelősség – legyenek bár az elkövetett jogsértések igazgatásellenesek vagy kriminális jellegűek – alapvetően bűnfelelősség, azaz természetes személy múltban elkövetett jogsértésére válaszol, s a felróhatóság alapján meghatározott – represszív jellegű – joghátrányt helyez kilátásba.” (ABH 1997, 365, 371.) Ugyancsak ebben a határozatában mutatott rá arra is, hogy az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében szabályozott ártatlanság vélelmének alkotmányos alapelve – ami elsősorban büntetőjogi alapelv – a szabálysértési eljárásban is alkalmazandó. (ABH 1997, 365, 372.) A szabálysértési jognak a büntető, büntető eljárási joggal való rokonságával kapcsolatosan a 63/1997. (XII. 11.) AB határozatban kifejtettek alapján egyre szélesebb körben vont le következtetéseket a szabálysértési jogra nézve az Alkotmánybíróság az Alkotmány büntetőjogi alapelveket megállapító rendelkezéseire és korábbi büntetőjogi és büntető eljárásjogi gyakorlatában kimunkált követelményekre hivatkozással. 29/2000. (X. 11.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány 57. § (4) bekezdésében szabályozott nullum crimen sine lege elve a szabálysértési jogban is irányadó, mint ahogy irányadó az elbíráláskori enyhébb szabály alkalmazásának követelménye is. (ABH 2000, 193, 200.) A 3/2007. (II. 13.) AB határozatában az előzetes letartóztatással kapcsolatosan kimunkált alkotmányossági

követelményekből kiindulva állapított meg az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet a szabálysértési őrizet szabályozásával összefüggésben. (ABH 2007, 107, 111.) Az Alkotmánybíróság az 1/2008. (I. 11.) AB határozatban – a fentiekben ismertetett elvekre tekintettel – ítélte az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott tisztességes eljárás követelményeivel ellentétesnek azt, hogy a bíróság az elkövető meghallgatása, tárgyalás tartása nélkül dönt a pénzbírságnak elzárásra történő átváltoztatásáról. (ABH 2008, 51, 64–68.) Ezekben a határozataiban büntetőjogi alkotmányos elvek, eljárási követelmények alkalmazása során hivatkozott az Alkotmánybíróság a szabálysértési és a büntetőjog szoros összefüggésére, arra mutatott rá, hogy – a szabálysértési eljárás kriminális jellegére tekintettel – ez az eljárás is meg kell, hogy feleljen a büntető eljárással szemben támasztott, Alkotmányból levezethető legalapvetőbb követelményeknek. A 176/2011. (XII. 29.) AB határozatában a büntetendővé nyilvánítás alkotmányos követelményeit érvényesítette az Alkotmánybíróság a szabálysértéssé nyilvánítással szemben – a Szabs.tv. hatálybalépése előtt –, amikor a 63/1997. (XII. 12.) AB határozatban kifejtettek alapján, elvi éllel kimondta: „Alapvetően a jogalkotó felelősségi körébe tartozik annak megítélése, hogy mely cselekményeket vonja közrendvédelmi szabályozás körébe. A pönalizálás határainak meghúzásakor azonban a jogalkotónak szem előtt kell tartania, hogy az általános cselekvési szabadságból következően alkotmányos demokráciában a polgároknak – jogi értelemben – mindent szabad, amit normatív rendelkezés nem tilt. Az általános cselekvési szabadság védelméből következően az állam köteles az egyén szabadságát tiszteletben tartani, függetlenül attól, hogy az egyéni cselekedet valamely speciális, erős védelemben részesülő alapvető jog védelmi körébe tartozik-e. Más megfogalmazásban, az állam intézményei az egyének szabadságába önkényes módon nem avatkozhatnak be. Az államnak minden egyén érdekét egyenlően kell mérlegelnie és a szabadságkorlátozást megfelelően, racionális érvekkel kell indokolnia.

Jogszabály ezért akkor minősíthet egy magatartást egyéni jogot vagy közrendet sértőnek, következésképpen tilalmasnak, ha annak van megfelelő alkotmányos indoka. Kriminális szabálysértések esetében jellemzően akkor, ha a cselekmény emberi életet, testi épséget, egészséget vagy jogot veszélyeztető, általánosan elfogadott együttélési szabályt sért, s ha az elkövetési magatartás statuálása megfelel annak a követelménynek, hogy szabálysértési szankcionálás csak ultima ratio-ként alkalmazható.” (ABH 2011, 622, 628.) 3.2. Az Alkotmánybíróság eljárása során áttekintette az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) a közigazgatási, ezen belül a szabálysértési szankciók megítélésével összefüggő gyakorlatát. A Bíróság az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény rendelkezéseivel összefüggésben számos ítéletében értelmezte a büntető ügy, a büntetőjogi vád fogalmát. A Bíróság kialakult gyakorlata szerint az Egyezménynek a büntető ügyekre irányadó szabályai szerint ítél meg olyan jogellenes magatartásokat is, amelyek a nemzeti jog szerint nem minősülnek bűncselekménynek, hanem más, fegyelmi vagy szabálysértési eljárás alapjául szolgálnak. A Bíróság a vizsgált cselekmény kriminális jellegének megítélése során általában három tényezőt vesz alapul. Elsősorban a nemzeti jogból indul ki, s azt vizsgálja, hogy az eljárás tárgyát képező jogellenes magatartás az adott állam jogrendszerében bűncselekménynek minősül-e. Ennek a szempontnak azonban csak relatív értéket tulajdonít. [L. Kadubec v. Slovakia, judgment of 2 September 1997, Reports 1997-V. p. 1830 § 51.] Ha a vizsgált jogellenes cselekmény a nemzeti jog szabályai szerint nem minősül bűncselekménynek, a Bíróság a cselekmény minősítése során az elkövetett jogellenes cselekmény jellegét, valamint a kilátásba helyezett, illetőleg alkalmazott szankció jellegét és súlyát veszi figyelembe. [L. Engel and Others v. the gyakorlatában – ha e szempontoknak megfelelnek – büntető ügynek minősülnek közigazgatási jogi, szabálysértési szankciók is. A közigazgatási szankciók minősítése során az elkövetett cselekmény kriminális jellegét annak alapján ítéli meg, hogy a jogellenessé nyilvánítás célja, a cselekményre vonatkozó anyagi, illetőleg eljárásjogi szabályozás, az alkalmazott felelősségi forma rendelkezik-e a büntetőjogi szabályozás sajátosságaival.

Az ügy büntetőjogi jellegének megítélésében a Bíróság gyakorlatában nagy szerepet kap az alkalmazott szankció funkciója és súlya. A Bíróság büntető ügyként ítéli meg az ügyet, ha a felelősség a bűnösségen alapul és a kiszabható szankció természetét tekintve a büntetőjogi szankciókhoz hasonlóan represszív, megtorló jellegű. [Pl. a fent hivatkozott Öztürk ügy, Garyfallou AEBE v. Greece judgment of 24 September 1997, Reports 1997-V. p. 1821., Lauko v.

A szankció súlyának megítélése során a büntetés szigorát, egyrészt az alkalmazott pénzbírság mértékét veszi figyelembe [Pl. a fent hivatkozott Garyfallou AEBE v. Greece ügy], a személyes szabadság elvesztésével járó büntetést általában a kriminális szférába tartozónak ítéli a Bíróság [L. a fent hivatkozott Galstyan v. Armenia ügy].

Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a Bíróság az Egyezménynek a büntető ügyekre irányadó rendelkezései alapján ítéli meg a szabálysértési ügyeket is.

3.3. Az Alkotmánybíróság – kialakult gyakorlatában – a büntetőjogi beavatkozás alkotmányosságát az Alkotmány 2. §

30/1992. (V. 26.) AB határozatában kijelölte az alkotmánybírósági kontroll szempontjait is. Rámutatott arra, hogy: „Az alkotmányos büntetőjogból fakadó tartalmi követelmény, hogy a törvényhozó a büntetendő magatartások körének meghatározásakor nem járhat el önkényesen. Valamely magatartás büntetendővé nyilvánításának szükségességét szigorú mércével kell megítélni: a különböző életviszonyok, erkölcsi és jogi normák védelmében az emberi jogokat és szabadságokat szükségképpen korlátozó büntetőjogi eszközrendszert csak a feltétlenül szükséges esetben és arányos mértékben indokolt igénybe venni, akkor, ha az alkotmányos vagy az Alkotmányra visszavezethető állami, társadalmi, gazdasági célok, értékek megóvása más módon nem lehetséges.” (ABH 1992, 167, 176.) Ugyanezen határozatában az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy a büntető jogszabály alkotmányosságának megítélése során vizsgálni kell, hogy a Btk. konkrét rendelkezése „mértéktartó és megfelelő választ ad-e a veszélyesnek, nemkívánatosnak ítélt jelenségre, azaz az alkotmányos alapjogok korlátozása esetén irányadó követelménynek megfelelően a cél eléréséhez a lehetséges legszűkebb körre szorítkozik-e. Az alkotmányos büntetőjog követelményei szerint a büntetőjogi szankció kilátásba helyezésével tilalmazott magatartást leíró diszpozíciónak határozottnak, körülhatároltnak, világosan megfogalmazottnak kell lennie. Alkotmányossági követelmény a védett jogtárgyra és az elkövetési magatartásra vonatkozó törvényhozói akarat világos kifejezésre juttatása. Egyértelmű üzenetet kell tartalmaznia, hogy az egyén mikor követ el büntetőjogilag szankcionált jogsértést.

Ugyanakkor korlátoznia kell az önkényes jogértelmezés lehetőségét a jogalkalmazók részéről.” (ABH 1992, 167, 176.) Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügy elbírálása során két kérdésben kellett állást foglalnia. Egyrészt, hogy ezek az Alkotmány alapján kimunkált alkotmányossági követelmények támaszthatók-e a büntetendő magatartások körének meghatározásával kapcsolatosan az Alaptörvény alapján is. Másrészt, hogy ezek a követelmények irányadónak tekinthetők-e a szabálysértéssé nyilvánításra is. Az Alaptörvény B) cikk (2) bekezdése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével azonos módon szabályozza a jogállamiság elvét, az I. cikk (3) bekezdése pedig az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakult értelmezésnek megfelelő tartalommal fogalmazza meg az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének az alapjogok korlátozhatóságára vonatkozó rendelkezését. Így az Alkotmánybíróság az alkotmányos büntetőjognak a magatartások büntetendővé nyilvánításával kapcsolatosan az alkotmánybírósági gyakorlatban kimunkált követelményeit a továbbiakban is irányadónak tekinti.

Kialakult gyakorlatában az Alkotmánybíróság kettős alkotmányossági követelményt állított a büntetendővé nyilvánítással szemben. Egyrészt azt, hogy valamely magatartás büntetendővé nyilvánítása nem lehet önkényes, annak valamely alkotmányos indoka kell, hogy legyen, másrészt azt, hogy a szankciót kilátásba helyező norma feleljen meg a jogállamiság elvéből következő normavilágosság követelményeinek. A szabálysértés a társadalomra a bűncselekménynél kisebb mértékben veszélyes magatartás és a hozzáfűzött szankciók is enyhébbek, azonban tekintettel a szabálysértési jog szerepének megváltozására és arra, hogy a szabálysértések elkövetői személyes szabadságot korlátozó szankcióval is sújthatók, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a büntetendővé nyilvánítással kapcsolatosan korábbi gyakorlatában megfogalmazott követelmények a szabálysértéssé nyilvánításra is irányadók. 3.4. Az Alkotmánybíróságnak e követelményeket figyelembe véve a Szabs.tv. 186. §-ának alkotmányossági megítélése során azt kellett vizsgálnia, hogy a szabálysértéssé nyilvánításnak megállapítható-e valamely legitim indoka, a szabálysértési tényállás megfelel-e a büntetendő magatartást megállapító normával szemben támasztott alkotmányossági követelményeknek, elég határozott-e. A fentiekben ismertetett határozataiban az Alkotmánybíróság a büntetendő magatartást megfogalmazó tényállásokkal szemben alkotmányossági követelményként állította a védett jogtárgyra és az elkövetési magatartásra vonatkozó törvényhozói akarat világos kifejezésre juttatását. A vitatott szabálysértési tényállás tekintetében a büntetendővé nyilvánításnak sem az indoka, sem a törvényhozó által védeni kívánt jogtárgy nem állapítható meg egyértelműen. A Szabs.tv. 186. §-a a közterület rendeltetésétől eltérő használatának minősíti, és szabálysértéssé nyilvánítja a közterület életvitelszerű lakhatásra való használatát. A jogalkotó ezzel egy élethelyzetet, az utcán való élést, azaz magát a hajléktalanságot minősítette büntetendőnek. A hajléktalan személyek számára az, hogy a közterületen élnek egy rendkívül súlyos krízishelyzetet jelent, ami különböző kényszerek hatására jött létre, a legritkább esetben tudatos, átgondolt, szabad választásuk következménye. A hajléktalanok elvesztették otthonukat és nincs lehetőségük arra, hogy lakhatásukat megoldják, ezért valódi alternatíva hiányában kénytelenek – miután az az egyetlen nyilvános, mindenki használatára nyitva álló terület – a közterületen élni. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) a szociális gondoskodás körébe vonja a közterületen élő hajléktalanokról

való gondoskodást. Az Sztv. 4. § (3) bekezdése a törvény meghatározott rendelkezései tekintetében azokat minősíti hajléktalannak, akik közterületen vagy nem lakás céljára szolgáló helyiségben élnek és olyan szociális ellátási formákat intézményesít, amelyek kifejezetten az ő ellátásukat szolgálják (pl. utcai szociális munka, nappali melegedő, éjjeli menedékhely). Az Sztv. tehát nem jogellenes magatartásként értékeli azt, hogy hajléktalanok az utcán élnek, hanem az önkormányzatok ellátási felelőssége körébe tartozó feladatként írja elő a közterületen élők szociális segítését.

Sem a Szabs. tv. szabályozása, sem annak indokolása alapján nem állapítható meg az az ok, az a védeni kívánt érdek, ami indokul szolgált arra, hogy az Alaptörvény XIX. cikkében szabályozott állami feladatvállalás alapján az Sztv.-ben a szociális ellátás körébe vont élethelyzetet, a törvényhozó társadalomra veszélyes, kriminális magatartássá nyilvánítson. A Szabs.tv. XXIV. fejezetének címéből, illetőleg a tényállás megfogalmazásából arra lehet következtetni, hogy a jogalkotó a közrend védelmében alkotta meg ezt a tényállást. A közrend védelme lehet olyan alkotmányos érdek, amelynek érdekében a jogalkotó szabálysértési szankció alkalmazását írja elő. Önmagában az, hogy valaki a közterületen éli az életét mások jogát nem sérti, kárt nem okoz, a közterület rendeltetésszerű használatát, a közrendet nem veszélyezteti. Azoknak a magatartásoknak a szankcionálására, amelyek a közterület használata során mások jogait sértik, a közrendet veszélyeztetik, a Szabs.tv. számos önálló tényállást (pl. koldulás, csendháborítás, köztisztasági szabálysértés, szeszes ital fogyasztás tilalma, tiltott szerencsejáték, veszélyeztetés kutyával, közerkölcs megsértése, garázdaság stb.) állapít meg, ezek alapján büntethető az a hajléktalan is, aki a közterületet a közrendet veszélyeztető módon használja. Az, hogy a közterületnek az életvitelszerű lakhatásra való használata magában hordozza mások jogai sérelmének, a közrend megsértésének lehetőségét, nem tekinthető a büntetendővé nyilvánítás legitim indokának. A 176/2011. (XII. 29.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy önmagukban a közrendre és köznyugalomra vonatkozó elvont alkotmányos értékek nem indokolhatják ilyen preventív jellegű szabálysértési tényállás megalkotását. „Ellenkező esetben ugyanis a közterületen zajló tevékenységek túlnyomó többsége szankcionálhatóvá válna, hiszen azok sok esetben zavaróan hatnak a városképre, a lakók közérzetére és többnyire zajjal járnak.” (ABH 2011, 615, 630.) Ha a 186. § (2) bekezdésében szabályozott felelősséget kizáró okot is figyelembe vesszük, arra a következtetésre kell jutni, hogy valójában nem a közrend védelméhez fűződő érdekek motiválták a jogalkotót e tényállás megállapítása során. A 186. § (2) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy nem állapítható meg a szabálysértés, ha a feladat ellátására kötelezett önkormányzat a hajléktalan-ellátás feltételeit nem biztosítja. Azaz, ott, ahol az önkormányzat nem tesz eleget az ellátási felelőssége körébe tartozó hajléktalan-ellátási feladatainak, a közterület életvitelszerű lakhatásra

való használata nem minősül büntetendő magatartásnak, szabálysértésnek. Ebből arra a következtetésre kell jutnunk, hogy nem a közrend védelme a közterületen élés szabálysértéssé nyilvánításának valódi indoka. A települések belterületeinek közterületein élés büntetendővé nyilvánítása azt jelenti, hogy a törvény a büntetés, a személyes szabadság korlátozásával is járó állami kényszer kilátásba helyezésével további kényszerhelyzetet teremt az amúgy is krízis helyzetben levő hajléktalanok számára, választhatnak, vagy a település külterületén keresnek maguknak lakhatási lehetőséget, vagy igénybe veszik az önkormányzatok által nyújtott hajléktalan ellátást. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sem a hajléktalanoknak a közterületekről való eltávolítása, sem a szociális ellátások igénybevételére való ösztönzése nem tekinthető olyan legitim, alkotmányos indoknak, amely a hajléktalanok közterületen élésének szabálysértéssé nyilvánítását megalapozná. A hajléktalanság szociális probléma, amit az államnak a szociális igazgatás, a szociális ellátás eszközeivel és nem büntetéssel kell kezelnie. Az Alaptörvény II. cikkében szabályozott emberi méltóság védelmével összeegyeztethetetlen önmagában azért társadalomra veszélyesnek minősíteni és büntetni azokat, akik lakhatásukat valamely okból elvesztették és ezért kényszerűségből a közterületen élnek, de ezzel mások jogait nem sértik, kárt nem okoznak, más jogellenes cselekményt nem követnek el. Sérti az egyén emberi méltóságából folyó cselekvési szabadságát az is, ha az állam a büntetés eszközeivel kényszerít a szociális szolgáltatások igénybe vételére. (Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a hajléktalanság, mint társadalmi probléma megoldásának a szabálysértési szankció alkalmazása alkalmatlan eszköze, mivel az érintettek azért kerültek ebbe a helyzetbe, mert jövedelem hiányában lakhatásukat nem tudják megoldani, így a bírság megfizetésére sem képesek.) 3.5. A vitatott szabálysértési tényállás nem felel meg – a büntetést megállapító normákkal szemben a jogbiztonságból fakadóan fokozott követelményként támasztott – a normavilágosság követelményének sem.

A 186. §-ban meghatározott szabálysértési tényállás meghatározásával a törvényhozó ellentmondásba került a szabálysértési tényállások alkalmazásával kapcsolatosan saját maga által előírt követelményekkel is. A Szabs.tv. 1. §

A Szabs.tv. 2. § (1) bekezdése szerint a szabálysértési felelősség szubjektív felelősségi forma: „Szabálysértés miatt az vonható felelősségre, akinek a cselekménye szándékos vagy gondatlan, kivéve, ha a szabálysértést meghatározó jogszabály csak a szándékos elkövetést bünteti.” Tekintettel arra, hogy a vitatott tényállás nem egy magatartást (cselekedetet, vagy mulasztást), hanem egy objektív tényként fennálló élethelyzetet rendel büntetni, amellyel összefüggésben a bűnösség nem értelmezhető, a tényállás lényegét tekintve az alanyi oldaltól független, gyakorlatilag objektív felelősséget teremt. A Szabs.tv. 186. § (1) bekezdésében megfogalmazott tényállás alapján nem állapítható meg egyértelműen az elkövetési magatartás sem. Ez a szabály a „közterület belterületén” tilalmazza és szankcionálja az életvitelszerű lakhatást. A közterület belterülete a hatályos jog tükrében nem értelmezhető fogalom. A Szabs.tv. 29. § (2) bekezdés a) pontja definiálja a közterület fogalmát: „a) közterület a tulajdonos személyétől, illetve a tulajdonformától függetlenül minden olyan közhasználatra szolgáló terület, amely mindenki számára korlátozás nélkül vagy azonos feltételek mellett igénybe vehető, ideértve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom elől el nem zárt részét is”. E fogalom meghatározás alapján azonban nem állapítható meg, hogy mely terület tekinthető a közterület belterületének, hogy a 186. §-ban statuált szabálysértés a település mely területén követhető el. A belterület fogalmát az Ét. 2. § 4. pontja határozza meg: „4. Belterület: a település közigazgatási területének – jellemzően a település történetileg kialakult, elsősorban összefüggő, beépített, illetőleg beépítésre szánt területeket tartalmazó – kijelölt része.” Ha ezt a fogalmat összevetjük a közterület fent idézett definíciójával megállapítható, hogy a belterületen vannak közterületek és nem a közterületen belterületek. Ugyancsak határozatlan fogalom az „életvitelszerű lakhatás”. E megfogalmazás alapján nem állapítható meg, hogy mikor valósul meg a szabálysértés. Csak akkor állapítható meg a szabálysértés elkövetése, ha a hajléktalan a nappalait és az éjszakáit is az utcán tölti, vagy akkor is, ha éjszakára bemegy az éjjeli menedékhelyre, de nappal az utcán él, vagy már akkor is, ha valaki egy közterületi padon alszik. E tényállás alapján az érintettek számára nem egyértelmű, mely magatartásukkal követnek el jogsértést, és magában hordozza a jogalkalmazók önkényes jogértelmezésének lehetőségét. A Szabs.tv. 186. § (2) bekezdése alapján nem állapítható meg az sem, hogy a közterületen élő hajléktalan mikor

mentesül a szabálysértési felelősség alól. Az Sztv. a hajléktalan ellátásnak különböző formáit szabályozza.

A hajléktalanok az Sztv. alapján részesülhetnek pénzbeli ellátásban (pl. időskorúak járadéka, foglalkoztatást helyettesítő támogatás, rendszeres szociális segély, átmeneti segély stb.), a szociális alapszolgáltatások körében az önkormányzatok étkeztetést, nappali ellátást (nappali melegedő) és utcai segítségnyújtást nyújtanak számukra.

Az Sztv. a hajléktalanok elhelyezésére szakosított intézmények létrehozásáról is rendelkezik (hajléktalanok otthona, hajléktalanok rehabilitációs intézménye), és ugyancsak a hajléktalan ellátás intézményei közé tartoznak az átmeneti intézmények (éjjeli menedékhely, hajléktalanok átmeneti szállása). A települési önkormányzatok kötelezően ellátandó szociális ellátási feladatait a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. §

Azt, hogy az alapszolgáltatások és a személyes szolgáltatást nyújtó intézményi ellátás körébe tartozó intézmények milyen szolgáltatásokat kötelesek nyújtani, a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SZCSM rendelet (a továbbiakban: SZCSMr.) határozza meg.

Sem az Sztv., sem az SZCSMr. nem rendelkezik a hajléktalan ellátás körébe tartozó ellátások minőségi követelményeiről, és még általános követelményként sem fogalmazzák meg azt, hogy az ellátásokat úgy kell megszervezni, hogy azok minden rászoruló számára rendelkezésre álljanak. Az SZCSMr. 107/A–C. §-aiban azt szabályozza, hogy téli időszakban a nappali melegedőkben, éjjeli menedékhelyeken, hajléktalan szállókban milyen módon kell férőhely bővítést végrehajtani, a közterületen élőket fenyegető közvetlen életveszély elhárítása érdekében. E szabályokat figyelembe véve a Szabs.tv. 186. § (2) bekezdésében szabályozott felelősségre vonást kizáró ok nem értelmezhető. E szabály alapján nem állapítható meg, hogy mikor hivatkozhat eredményesen a hajléktalan a hajléktalan ellátás feltételeinek hiányára, csak akkor-e, ha az önkormányzat a hajléktalanok ellátására semmilyen ellátást nem biztosít, vagy akkor is, ha a törvényben előírt ellátások valamelyikét nem biztosítja, illetőleg akkor is, ha férőhely hiányában, vagy az ellátás megfelelő (pl. közegészségügyi, biztonsági stb.) feltételeinek hiánya miatt, nem tudja az ellátást igénybe venni. Az Alkotmánybíróság 54/2004. (XII. 13.) AB határozatában rámutatott: „A büntetési rendszernek része annak meghatározása is, hogy az állam a büntetőjogi igény érvényesítéséről mikor, milyen körülményekről mond le, így ez is csak alkotmányos keretek között történhet. Ebbe pedig éppen az alkotmányos jogok védelme érdekében beletartozik a feltételek pontos, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének követelményeit kielégítő meghatározása is, minthogy a jogbiztonság követelménye az egyes normák egyértelműségét éppen úgy megköveteli, mint azok alkalmazásának kiszámíthatóságát. [Részletesen legutóbb: 47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 535.]” (ABH 690, 741.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált tényállásnak a – fentiekben részletezett – hiányosságai, ellentmondásai olyan súlyos, a normavilágossággal összefüggő problémákat jelentenek, amelyek jogalkalmazói jogértelmezéssel nem oldhatók fel, így az nem felel meg a jogállamiság követelményeinek.

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Szabs.tv. 186. §-a sérti az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdését, valamint I. cikkének (3) bekezdését, ezért azt megsemmisítette.

IV. 1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy a Mötv. 51. § (4) bekezdésében, valamint

143. §(4) bekezdésének e) pontjában a helyi önkormányzat számára adott rendeletalkotási felhatalmazás megfelel-e

az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság követelményének. A Mötv. 51. § (4) bekezdése arra hatalmazza fel a helyi önkormányzat képviselő-testületét, hogy önkormányzati rendeletében közösségellenes magatartásokat megtiltson, és e magatartások elkövetőjével szemben ötvenezer forintig terjedő helyszíni bírság, illetve százötvenezer forintig terjedő közigazgatási bírság kiszabását rendelje el. A 143. § (4) bekezdés e) pontjában pedig némiképp eltérő szövegezéssel arra ad felhatalmazást a helyi önkormányzat képviselő-testületének, hogy rendeletben határozza meg „a kirívóan közösségellenes magatartásokat, valamint a magatartás elkövetőjével szembeni pénzbírság kiszabásának szabályait”. A Mötv.-nek ezek a szabályai 2012. április 15-én az Szabs.tv. hatálybalépésének napján váltak hatályossá, és a helyi önkormányzatok képviselő-testületét korábban a régi Szabs.tv. alapján megillető szabálysértés statuálási jogkör helyébe léptek. 1.1. Az indítványozó álláspontja szerint a törvényhozó a Mötv. felhatalmazó rendelkezéseiben a szankció statuálási jogkör garanciális törvényi kereteinek meghatározása nélkül, indokolatlanul tág – ráadásul szövegbeli ellentmondásokkal terhelt – felhatalmazást ad a helyi önkormányzatok számára szankciók megállapítására, s ez sérti az Alaptörvény B) cikk

Az Alkotmánybíróságnak e szabályokkal kapcsolatosan abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a felhatalmazásnak ez a módja összeegyeztethető-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvével. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogállamiság elve alapján értelmezte a közhatalom – benne a jogalkotás – gyakorlásának korlátait, kereteit, és a jogállamiságból két, a jelen ügy megítélése szempontjából irányadó követelményt vezetett le, a jogbiztonság és a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét.

Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja szerint: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.” [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.] Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből fakadó követelmény az is, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által szabályozott eljárási rendben, az anyagi jog által megállapított keretek között hozzák meg döntéseiket. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.]. „Ez a követelmény magában foglalja azt is, hogy ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is.” Ennek alapján állapított meg az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az egyes közszolgáltatások kötelező igénybevételétről szóló 1995. évi XLII. törvény 2. §

15. §

A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény és egyes kapcsolódó törvények, valamint a miniszteri hatósági hatáskörök felülvizsgálatával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXXIV. törvény (a továbbiakban: Ket.mód.) 2012. február 1-jétől hatályos 46. §-a egy új, „[a] közigazgatási bírság kiszabásának eljárásjogi alapjai” címet viselő VI/A. fejezettel egészítette ki a Ket.-et. Amint az a Ket.mód. indokolásából kitűnik, e szabályok megalkotásával a törvényhozó szándéka az volt, hogy a Ket. kisegítő, szubszidiárius szabályokat állapítson meg az ágazati, közigazgatási anyagi jogi bírságok (pl. építésügyi bírság, fogyasztóvédelmi bírság, környezetvédelmi bírságok stb.) alkalmazására azokban az esetekben, ha az ágazati jogszabályok úgy állapítanak meg mérlegelési jogkört a hatóság számára, hogy nem határozzák meg a mérlegelési szempontokat, illetőleg nem rendelkeznek a bírságolás lehetőségének elévüléséről. A Ket.mód. ezzel sajátos módon anyagi jogi szabályokat iktatott be az eljárási kódex szabályrendszerébe.

A Szabs.tv.mód. ismét módosította a Ket.-et, többek között annak érdekében, hogy a Mötv. felhatalmazása alapján a helyi önkormányzatok által statuált szankciók alkalmazásának rendje szabályozottá váljon.

A Szabs.tv.mód. két ponton érintette a Ket. szabályait. Egyrészt kiegészítette a Ket. – immár „A közigazgatási bírság, a helyszíni bírság és az elkobzás alkalmazásának eljárásjogi alapjai” címet viselő – VI/A. fejezetében foglalt rendelkezéseket. Másrészt kiegészítette a pénzfizetési kötelezettség végrehajtására vonatkozó szabályokat a helyi önkormányzatok által statuált bírság végrehajtásának speciális szabályaival. A Szabs.tv.mód. beépítette a helyi önkormányzat által szabályozott bírságokat és a helyszíni bírságot a Ket.

VI/A. fejezetébe, s ennek következtében a Ket. az ágazati közigazgatási anyagi jogi szankciókkal azonos szabályokat állapít meg az önkormányzatok által statuált szankciók alkalmazására. Így az önkormányzatok által statuált szankciók alkalmazására ugyanazok a kiegészítő jellegű szubszidiárius keretszabályok az irányadók, mint az ágazati anyagi jogi szankciók szabályozására, amelyek esetében törvény, vagy kormányrendelet alapvetően szabályozza a szankció alkalmazásának feltételeit és szabályait. A Ket. új, a Szabs.tv.mód.-dal beiktatott 98/B. §-a az Ötv. 51. §

Mindezek alapján megállapítható, hogy a Ket. szabályai teremtenek eljárásjogi garanciákat az önkormányzatok által statuált szankciók alkalmazásához, de a felhatalmazás hiányosságait nem pótolják, a jogalkotással szemben nem biztosítanak garanciákat a polgárok számára. A Ket. VI/A. fejezetének szabályai nem korlátozzák, hanem – az elkobzás önkormányzati rendeleti szabályozásának lehetőségével – kiszélesítik a helyi önkormányzatok – az Ötv. 51. §

1.3. A Mötv. vitatott rendelkezései arra hatalmazzák fel a helyi önkormányzatokat, hogy megtiltsanak – e szabályozás hiányában – jogellenesnek nem minősülő magatartásokat, és represszív szankciókat helyezzenek kilátásba a tilalmak megszegőivel szemben. Azaz, a helyi önkormányzatok anélkül kaptak felhatalmazást, hogy a jogalkotó hatáskör terjedelmét, annak kereteit a törvény szabályozná. A „közösségellenes magatartás”, a „kirívóan közösségellenes magatartás” olyan határozatlan jogfogalom, amely rendkívül széles, diszkrecionális jogkört biztosít a helyi önkormányzatok számára, annak eldöntésére, hogy mely magatartásokat ítél a helyi közösség együttélési szabályait figyelembe véve tiltottnak, s bírsággal sújthatónak. A felhatalmazásnak ez a módja lehetőséget ad az önkormányzatnak arra, hogy önkényesen éljen a közhatalom gyakorlására szóló felhatalmazásával, a közösség érdekeinek valódi sérelme nélkül, állami kényszereszközökkel avatkozzon be a területén élő polgárok életébe.

A törvényi keretek határozatlansága miatt a jogalkotó hatáskörrel való visszaélés veszélyét növeli az is, hogy az Ötv.

51. §(4) bekezdése gazdasági érdekeltséget is teremt az önkormányzatok számára azzal, hogy e rendeletek alapján

beszedett bírságok teljes mértékben az önkormányzatok bevételét képezik. Törvényi garanciák nélkül, ez a gazdasági érdekeltség arra sarkallhatja az önkormányzatokat, hogy bevételi forrásaik növelése érdekében minél szélesebb körben írjanak elő tilalmakat, és minél magasabb összegű bírságot szabjanak ki, illetőleg ilyen módon biztosítsanak közmunkásokat feladataik ellátásához. Az Alkotmánybíróság – a fentiekben már idézett – 109/2009. (XI. 18.) AB határozatában a korlátok nélküli jogalkotási felhatalmazás alkotmányellenességének megállapítását többek között arra is alapította, hogy a törvényhozó nem volt figyelemmel a helyi önkormányzatnak a díjmegállapításban fennálló gazdasági érdekeltségére. (ABH 2009, 941, 962.) Az önkormányzatok által megtiltható magatartások körének a Mötv. 51. § (4) bekezdésében és 143. § (4) bekezdés

E rendelkezéseket figyelembe véve a vitatott szabályok alapján nem értelmezhető, hogy mely magatartások tilalmazására és szankcionálására terjed ki a Mötv. vitatott rendelkezéseiben a helyi önkormányzatok számára adott rendeletalkotási felhatalmazás. A törvényi szabályozás nem tartalmazza azokat a keretrendelkezéseket sem, amelyek anyagi jogi garanciákat nyújthatnának az önkormányzati rendeletben foglalt tilalmakt megszegői számára. Nem állapítható meg, hogy az önkormányzatok felhatalmazása mely jogalanyok (csak természetes személyek, vagy szervezetek) magatartásának szabályozására, objektív, vagy szubjektív felelősségen alapuló szankciók statuálására terjed ki. A Mötv. 51. §

A megyei önkormányzatoknak a tulajdonhoz való jog korlátozására adott parttalan felhatalmazás miatt állapította meg a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 11. § (3) bekezdésébe foglalt rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság. E határozatában kimondta: „Az utóbbi rendszerbe a Tft. 11. §-ának

Az Alkotmánybíróság – bár az indítványozó a Ket. e szabályait nem támadta – a vitatott szabályokkal való szoros összefüggése alapján kiterjesztette vizsgálatát a Ket. 94/B. § (1)–(3) bekezdésének alkotmányosságára, és a fentiek alapján megállapította, hogy e rendelkezéseknek a „vagy önkormányzati rendelet” szövegrésze alaptörvény-ellenes, az elkobzás önkormányzati rendeletben való előírása – a törvényi keretek szabályozásának hiányában – sérti a jogbiztonságot és a tulajdonhoz való jog védelmével összefüggésben az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését. Ezért az Alkotmánybíróság a Ket. alaptörvény-ellenesnek ítélt rendelkezéseit is megsemmisítette.

Az indítványozó az Étv. 54. § (6) bekezdésében a helyi önkormányzatok számára adott – időközben hatályát vesztett – felhatalmazással összefüggésben állítja az Étv. 54. § (4) és (5) bekezdésének alaptörvény-ellenességét. Az Étv. hatályon kívül helyezett 54. § (6) bekezdése arra adott felhatalmazást, hogy önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének az 54. § (4) bekezdésében vagy más jogszabályban meghatározott rendeltetésétől eltérő, engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilvánítsa. Ez a felhatalmazás volt a törvényi alapja azoknak az önkormányzati rendeleteknek, amelyek a közterületen való életvitelszerű lakhatást szabálysértéssé nyilvánították. Az indítványban kifejtett álláspont szerint az 54. § (4) bekezdésében a közterület rendeltetésének meghatározása olyan keretszabályokkal történik, amelyek alapján nem állapíthatók meg a jogszerűség és jogszerűtlenség határai, ugyanakkor az (5) bekezdés felhatalmazást ad arra, hogy jogszabály – így a helyi önkormányzat rendelete is – további szabályokat állapítson meg a közterületek rendeltetésére és használatára nézve. Az indítványozó álláspontja szerint az Étv. e szabályai alapján a helyi képviselő-testület teljesen „szabad kezet” kapott arra, hogy bármely közterületi magatartást megtiltson.

Az indítványozó kiegészítő indítványában utalt arra, hogy hatályon kívül helyezése miatt az Étv. 54. § (6) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítása iránt benyújtott indítványa tárgytalanná vált, és indítványozta e tekintetben az eljárás megszüntetését. Miután a kiegészítő indítvány az Étv. 54. § (4)–(5) bekezdés felülvizsgálatára nézve ilyen nyilatkozatot nem tartalmaz, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az indítványozó korábbi indítványát e rendelkezésekre nézve fenntartotta. Az 54. § (6) bekezdésének hatályon kívül helyezését követően a közterületek rendeltetését meghatározó

54. §(4)–(5) bekezdésében megállapított szabályok az Étv. rendszerébe illeszkedő, az Étv. más szabályaival együtt

értelmezendő szabályokként értékelendők. Az Étv. 1. §-a pontosan meghatározza azokat a településrendezési, településtervezési és építésügyi tevékenységeket, amelyekre a törvény hatálya kiterjed. Ez a szabályozás nem sorolja a hatálya alá tartozó szabályozási tárgyak közé a közterületek használatára, a közterületeken tanúsítandó magatartásokra vonatkozó előírások megállapítását. Az Étv. szabályozási rendszerében az 54. § (4) bekezdésébe foglalt előírások nem értelmezhetők másként, mint a településrendezési és az építésügyi tevékenységek során érvényesítendő szabályok. Ebben az összefüggésben az Étv. e rendelkezései a közterületek funkcióját, a közterületek kialakításának általános céljait határozzák meg, megfogalmazásából kitűnően alapvetően nem a közterület használóinak, hanem a közterület tulajdonosainak, a településrendezés körében a közterületek kialakításáért felelős önkormányzatoknak szóló szabályozás. A közterületek sajátossága, hogy azok a település területének közhasználatú, azaz mindenki számára nyitva álló terei. Azonban ez nem jelenti azt, hogy minden közterületnek minősülő terület korlátozás nélkül bármely célra és módon használható. Az Étv. 54. § (5) bekezdésének második mondata arra utal, hogy a közterületek használatának módját, feltételeit külön jogszabályok mások jogainak, életének, testi épségének, biztonságának védelme érdekében szabályozzák. [Pl. a közutak használatának feltételeit és módját a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény, illetőleg a KRESZ részletesen szabályozzák, a közterületek építési célú használatát az Étv. és az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) szabályai behatárolják, tartalmaznak szabályokat a közterületi értékesítésre nézve a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény és a kereskedelmi tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 210/2009. (IX. 29.) Korm. rendelet, a közművek vezetékeinek, berendezéseinek közterületen való elhelyezéséről pedig az egyes közműszolgáltatásokat szabályozó jogszabályok rendelkeznek stb.] A közterületek rendeltetésének, használatának szabályozásában kétségtelenül nagy szerepe van a helyi önkormányzatoknak. Az Étv. II. fejezetében szabályozott településrendezési feladatkörükben eljárva a településrendezési tervekben, helyi építési szabályzatban döntenek a közterületek kialakításáról és meghatározzák azok rendeltetését (pl. közpark, játszótér, közút stb.).

E hatáskörük gyakorlása során az önkormányzatok nem rendelkeznek szabad döntési jogkörrel. A településrendezési hatáskörök gyakorlásának módját és tartalmi követelményeit az Étv. és az OTÉK szabályai meghatározzák. A helyi önkormányzatok, mint a közterületek tulajdonosai, fenntartói felelősek a közterületek tisztaságáért, rendjéért, így e körben rendelkeznek szabályozási jogkörrel a közterületek használatával összefüggő magatartási szabályok megállapítására, azonban ez a szabályozási jogkörük nem az Étv. 54. § (5) bekezdésén, hanem az Alaptörvény 32. cikke

Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdése alapján rendelte el. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 45. §-a alapján rendelkezett úgy, hogy az e határozatában megsemmisített jogszabályi rendelkezések az Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon vesztik hatályukat, és e naptól nem alkalmazhatók.

Budapest, 2012. november 12. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke