17/2015. (VI. 5.) AB határozata a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. CXXII. törvény egyes rendelkezései, illetve a mező- és erdőgaz

17/2015. (VI. 5.) AB határozata a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. CXXII. törvény egyes rendelkezései, illetve a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. CCXII. törvény 103/A. § (1) bekezdése szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről, alkalmazásuk kizárásáról, valamint alkotmányos követelmények megállapításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések tárgyában – dr. Juhász Imre és dr. Salamon László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czine Ágnes, dr. Kiss László és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII.  törvényben a földbizottságok számára biztosított jogosultság a termőföldre vonatkozó adásvételi szerződés megakadályozására nem ellentétes az  Alaptörvény XIII.  cikkében biztosított, a  P)  cikkel a  termőföld tekintetében korlátozott tulajdonhoz való joggal. Ezért az Alkotmánybíróság a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény 27. § (1) bekezdése a) pontjának aa) alpontja alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja. 2. Az  Alkotmánybíróság a  földbizottságok eljárásával kapcsolatos alkotmányos követelményként megállapítja, hogy az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (7)  bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való alapjog érvényesülése csak akkor biztosított, ha a) a  földbizottságok állásfoglalása a  törvényben megkövetelt értékelést olyan részletességgel tartalmazza, hogy annak okszerűsége érdemben is elbírálható a  hatósági eljárásban, a  hatósági döntés ténybeli megalapozottsága és jogszerűsége pedig nemcsak formai szempontból, hanem érdemben is felülbírálható a bírósági felülvizsgálat során, illetve b) a helyi önkormányzat képviselő-testületének a földbizottság állásfoglalása ellen benyújtott kifogást elbíráló határozata, mint közbenső érdemi döntés ellen bírósági felülvizsgálat igénybe vehető. 3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény 27. § (1) bekezdése a) pontjának ab) alpontja és 68. § (5) bekezdésének második mondata alaptörvény-ellenes, ezért azokat megsemmisíti. 4. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII.  törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény 103/A. § (1) bekezdése második mondatának „a hirdetőtáblán való kifüggesztést követő” szövegrésze alaptörvényellenes, ezért azt megsemmisíti. A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény 103/A.  § (1)  bekezdésének második mondata a  következő szöveggel marad hatályban: „Az állásfoglalás ellen – 5 napon belül – az  eladó, a  vevő, illetve a  határidőben elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosult kifogást terjeszthet elő a települési önkormányzat képviselő-testületénél.” 5. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII.  törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény 103/A.  § (1)  bekezdésének alkalmazása során alkotmányos követelmény, hogy a  jegyző a  kifogás benyújtására jogosultak közül a név szerint ismertekkel közölje a földbizottság állásfoglalását és a kifogás benyújtására nyitva álló határidőt. 6. Az  alaptörvény-ellenessé nyilvánított és megsemmisített rendelkezések az  Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a  hivatalos lapban való közzétételét követő napon vesztik hatályukat, és e  naptól nem alkalmazhatók. 7. Az  alaptörvény-ellenessé nyilvánított és megsemmisített rendelkezések nem alkalmazhatók a  Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 9.K.31.134/2014. szám alatt, a  Veszprémi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 2.K.27.297/2014. szám alatt, a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 7.K.27.047/2015. szám alatt folyamatban lévő, továbbá valamennyi, bármely bíróság előtt folyamatban lévő ugyanilyen tárgyú ügyben. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. I. [1] 1. Adásvételi szerződés hatósági jóváhagyása tárgyában hozott földhivatali határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perben a  Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a  2015. január 5-én 9.K.31.134/2014/5. sorszám alatt hozott végzésében az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte (a továbbiakban: Indítvány1). [2] A bíróság az  előtte folyamatban lévő ügyben a  mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013.  évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Földforgalmi törvény) 27.  § (1)  bekezdése a)  pontjának ab)  alpontja és a  68.  §  (5)  bekezdése, valamint a  mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (a továbbiakban: Fétv.) 103/A. §-ában az 5 napos határidők megállapítására vonatkozó rendelkezések alaptörvény-ellenességét észlelte. [3] A támadott rendelkezések szerint egyrészt a  mezőgazdasági igazgatási szerv a  termőföldre vonatkozó adásvételi szerződés jóváhagyását a  helyi földbizottság állásfoglalásának hiányában (is) köteles megtagadni, másrészt azok a  helyi földbizottság állásfoglalása hirdetményi közlésének időtartamára, az  állásfoglalás ellen a  települési önkormányzat képviselő-testületénél előterjeszthető kifogás határidejére tartalmaznak viszonylag rövid határidőket. [4] 1.1. A  Földforgalmi törvényben új jogintézmény a  földbizottság, amely a  helyi közösség bevonását teszi lehetővé a  földszerzési eljárásba. A  települési önkormányzat közigazgatási területén földet használó földművesek, mezőgazdasági termelőszervezetek, más természetes és jogi személyek településenként helyi gazdálkodói közösséget alkotnak. A  helyi gazdálkodói közösség képviseleti szerve a  közösség tagjai által megválasztott helyi földbizottság. A  helyi földbizottság a  település közigazgatási területéhez tartozó földek mértékének arányában legalább 3, legfeljebb 9 főből áll. A  helyi földbizottság a  település közigazgatási területén a  törvény hatálya alá tartozó földek tulajdonjogának forgalmát befolyásolja. [5] A törvény értelmében főszabályként minden olyan szerződéshez, amely a  föld tulajdonjogának átruházásáról rendelkezik, a  mezőgazdasági igazgatási szerv jóváhagyása szükséges. A  jóváhagyásról szóló döntéshez az  eljáró hatóságnak kötelező beszereznie a  helyi földbizottság állásfoglalását. A  helyi földbizottság véleményt nyilvánít az  ajánlattevő személy, valamint az  elővásárlási nyilatkozatot tevő személyek szerzéséről. A  helyi földbizottság vétójoggal rendelkezik, vagyis támogatásának hiányában a  mezőgazdasági igazgatási szerv köteles elutasítani a jogügylet jóváhagyását; ugyanígy kell eljárni, ha a földbizottság nem adja ki állásfoglalását. A helyi földbizottság állásfoglalását a  települési önkormányzat jegyzője a  hivatala hirdetőtábláján 5 napra kifüggeszti. Az  állásfoglalás ellen – a hirdetőtáblán való kifüggesztést követő 5 napon belül – az eladó, a vevő, illetve a határidőben elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosult kifogást terjeszthet elő a települési önkormányzat képviselő-testületénél. [6] 1.2. Az  Indítvány1 alapjául szolgáló ügy tényállásának, a  megyei kormányhivatal közigazgatási határozatának, a bíróság szerint a közigazgatási perben alkalmazandó jogszabályoknak az  ismertetését és értelmezését követően a  bíróság kifejtette, hogy az  alkalmazandó jogszabályok az  Alaptörvény XXIV.  cikk (1)  bekezdését és XXVIII.  cikk (7) bekezdését sértik (tisztességes hatósági eljáráshoz és jogorvoslathoz való jog). [7] Az Indítvány1 idézte a  3/2014. (I. 21.) AB határozat indokolásának a  tisztességes eljáráshoz való jogra vonatkozó egyes megállapításait, és hivatkozott a  9/2013. (III. 6.) AB határozat indokolásában megjelenő, a  jogorvoslathoz fűződő joggal összefüggő értelmezésre. [8] A bíróság szerint a  tisztességes eljáráshoz és jogorvoslathoz való alapjogot sérti az, hogy a  földbizottság állásfoglalásával szemben – sem közvetlenül, sem az  érdemi döntés felülvizsgálatának keretein belül – a  bírósági jogorvoslati út nem biztosított, hiszen ez az az állásfoglalás, mely hatását tekintve érdemében eldöntheti az ügyet, kötelező előírás okán, elutasító határozathoz vezet. [9] Az Indítvány1 szerint alaptörvény-ellenességet jelent az, hogy a földbizottság a hallgatásával is előidézheti ugyanezt a  hatást: érdemben a  szerződés hatósági jóváhagyásának megtagadását eredményezi állásfoglalásának ki nem adása. E hallgatással szemben a kifogás előterjesztésének lehetősége sincs biztosítva. [10] A bíróság azzal is érvel, hogy sérti a  jogorvoslathoz és tisztességes eljáráshoz való jogot a  földbizottság állásfoglalásával szemben biztosított egyetlen jogorvoslat, a  kifogás előterjesztésének szabályozása is, amelynek előterjesztésére az  állásfoglalás rövid időtartamú kifüggesztését követően, rövid határidőn belül van lehetőség, miközben magáról az állásfoglalás kialakításáról, a  jegyzőnek történő továbbításáról, a kifüggesztésről és a  levétel időpontjáról az érintettek közvetlenül nem is értesülhettek. [11] A bíróság szerint a  felülvizsgálni kért rendelkezések megsemmisítésével, illetve az  alapperben történő alkalmazásának kizárásával lehetővé válna az  alapjogok sérelmének megszüntetése, illetőleg az, hogy a  bíróság az alapperben (illetőleg más, kizárólag a földbizottság állásfoglalására alapított hatósági elutasítás felülvizsgálatára irányuló perben) a hatósági jóváhagyást megtagadó érdemi döntést ténylegesen felülvizsgálhassa. [12] 1.3. Az  Indítvány1 tartalmaz a  felülvizsgálni kért rendelkezésekkel az  indítvány szerint szorosan összefüggő jogi szabályozással kapcsolatos aggályokat is. A  bíróság – az  Alaptörvény 24.  cikkének (4)  bekezdésére utalással, amely szerint a  felülvizsgálni kért rendelkezésekkel szoros összefüggésben lévő más szabályok is vizsgálhatók és megsemmisíthetők – azt is állítja, hogy a földbizottság eljárásának jelenleg szabályozott módja egyéb aggályokat is felvethet. A bíróság ebben a körben az Alaptörvény P) cikkének és I. cikke (3) bekezdésének felhívása mellett kifejti, hogy nem lehet megállapítani, hogy a támadott szabályokban megjelenő korlátozásokra pontosan miért került sor, hogyan segíti a termőföld védelmét az alapjogok e korlátozása, egyáltalán azt szolgálja-e. [13] A bíróság szerint nem világos, hogy a  földbizottság milyen mérlegelési/értékelési szempontok alapján alakítja ki állásfoglalását, ténylegesen mit jelent a  Földforgalmi törvény 24.  § szerinti „értékelés”. A  Földforgalmi törvény 24.  §  (2)  bekezdése („különösen” szófordulattal) ad ugyan értékelési szempontokat példálózó jelleggel, de azokat nem teszi kizárólagossá, azok részletes tartalmát nem adja meg és indokolási kötelezettséget, vagy bármilyen tényállás-tisztázási, bizonyítási kötelezettséget sem fűz hozzájuk. Jogszabály azt sem teszi kötelezővé, hogy  az  érintettek értesüljenek arról, hogy ügyük az  eljárás e  szakaszába jutott. A  Földforgalmi törvény 23.  § (5)–(6)  bekezdései ugyanis nem írják elő közvetlen értesítésüket, a  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) pedig – figyelemmel arra, hogy a  földbizottság nem hatósági eljárást folytat és eljárása nem értesítési kötelezettséggel párosuló bizonyítási cselekmény (pl. szemle) – szintén nem rendelkezik erről. Azt sem fogalmazza meg a Fétv. 103/A. § (1) bekezdése és az előzőekhez hasonló okokból a Ket., hogy az érintettek az állásfoglalás kialakításáról, vagy éppen annak hiányáról közvetlenül értesüljenek. [14] A bíróság mindezekre figyelemmel az  előtte folyamatban lévő ügyben alkalmazandó egyes rendelkezések felülvizsgálatának kezdeményezése mellett, végzésében az  egyéb rendelkezésekhez fűződő aggályait is megfogalmazta. [15] A bíróság utal arra, hogy az  Indítvány1-re okot adó konkrét esetben a  helyi földbizottság 2014. július 17-én alakította ki állásfoglalását. Eszerint „nem támogatja” az  adásvételi szerződés jóváhagyását. Az  állásfoglalás indokként csupán ennyit jelölt meg: „5.”. Az állásfoglalás végén a Földforgalmi törvény 24. § (2) bekezdésében foglalt, példálózó felsorolás sorrendjében, a  jogszabályi példákat lényegében idézve, hat pontba sorolt jegyzék szerepelt, ennek 5. pontja a következő volt: „5. az adás-vételi szerződés jóváhagyása esetén az adás-vételi szerződés szerinti vevő, illetve a  jegyzék szerinti, az  első helyen álló elővásárlásra jogosult, vagy ha több elővásárlásra jogosult áll az  első helyen, akkor valamennyi első helyen álló elővásárlásra jogosult indokolható gazdasági szükséglet nélkül, felhalmozási célból szerezné meg a föld tulajdonjogát [Földforgalmi törvény 24. § (2) bekezdés c) pont cc) alpont]”. [16] 2. 2015. március 24-én a  Veszprémi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság fordult az  Alkotmánybírósághoz 2.K.27.297/2014/4. sorszám alatt hozott végzésével földforgalmi ügyben hozott közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perben, az Abtv. 25. §-a alapján, az eljárása felfüggesztése mellett. Az indítvány szerint a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pont ab) alpontja szerinti – ha a helyi földbizottság a 26. §-ban foglalt felhívás ellenére nem adja ki az állásfoglalását – fordulat Alaptörvénybe ütközik (a továbbiakban: Indítvány2). [17] A bíróság előtt indult eljárás alapjául szolgáló ügyben az  adásvételi szerződést a  szántó művelési ágú ingatlanait értékesítő felperes jóváhagyás céljából megküldte a  mezőgazdasági igazgatási szerv (alperes) részére. Az  alperes az adásvételi szerződés jóváhagyásának megtagadásához, vagy a jóváhagyás megadásához szükséges állásfoglalás beszerzése érdekében megkereste a  helyi földbizottságot, majd a  15 napos határidő eredménytelen eltelte után az állásfoglalás kiadására újra felhívta a földbizottságot. A kitűzött határidő letelte után az alperes igazgatási szerv a 2014. október 27-én kelt 570179/6/2014. számú határozatával az adásvételi szerződés jóváhagyását megtagadta. Döntését azzal indokolta, hogy a helyi földbizottság felhívás ellenére sem adta ki az állásfoglalást. [18] Az Indítvány2 szerint a  Földforgalmi törvény 27.  § (1)  bekezdés a)  pont ab)  alpontja a  jogállamiság-jogbiztonság elvét [Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdése] sérti, mivel az  ügyfél kérelmét nem érdemi vizsgálat alapján utasítják el, hanem mulasztás miatt. Más ágazati jogszabályoktól eltérően a  közigazgatási szerv hallgatása nem azt eredményezi, hogy „a kérelemnek helyt kell adni”. Sérül a  jogállamiság elve az  által is, hogy az  érdemi döntésre jogosult mezőgazdasági igazgatási szervet köti a helyi földbizottság állásfoglalása (quasi „szakhatóság”), ugyanakkor az  adott „szakkérdésben” nem is nyilvánít véleményt, csupán mulasztása miatt kell a  szerződés jóváhagyását megtagadni. Az  ügyfél nincs abban a  helyzetben, hogy a  helyi földbizottság mulasztása miatt intézkedést kérjen, s a  mezőgazdasági szakigazgatási szerv határozatának jogszerűségét sem tudja vitatni, hiszen az  a  törvény rendelkezésének megfelelően, állásfoglalás hiánya miatt tagadja meg a szerződés jóváhagyását. [19] Az Indítvány2 hivatkozik arra is, hogy a  tulajdonos rendelkezési joga kiterjed arra, hogy a  tulajdonjogát másra átruházza. A bíróság álláspontja szerint az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésébe ütközik az a törvényi rendelkezés, hogy az átruházáshoz szükséges jóváhagyást az ügyfél azért nem kapja meg, mert a földbizottság „hallgatása” miatt a jóváhagyást meg kell tagadni. [20] A bíróság álláspontja szerint sérül az  Alaptörvény tisztességes hatósági eljárást előíró XXIV.  cikk (1)  bekezdése is azáltal, hogy a  hatósági eljárásban ugyanazon típusú ügyekkel kapcsolatban eltérő döntéseket hoznak pusztán azon okból, hogy egy megkeresett szerv, a  helyi bizottság egyes esetekben egyáltalán nem nyilvánít véleményt, míg más esetekben eleget téve jogszabályi kötelezettségének érdemben a törvényben meghatározott szempontok szerint kialakítja állásfoglalását. Az ügyfél meg sem ismerheti, hogy a helyi földbizottság különböző eljárásának mi az indoka. [21] 3. A  Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: Indítvány3) a  2015. április 13-án érkezett indítványában az  előtte folyamatban lévő 7.K.27.047/2015. számú ügyben a  per tárgyalása felfüggesztése mellett a  Földforgalmi törvény 27.  § (1)  bekezdés a)  pont aa) és ab)  alpontjai alaptörvény-elleneségének vizsgálatát kezdeményezte. [22] 3.1. Az Indítvány3 – a Földforgalmi törvény és Fétv. számos rendelkezésének ismertetését és értelmezését követően – kifejti, hogy a helyi földbizottság eljárási minősége a jogszabályban nem tisztázott, sui generis intézmény, melynek az  ügyben történő „közreműködése”, annak következményeit tekintve mégis az  ügy eldöntésével jár. Ez  ellen a közreműködés, állásfoglalás vagy éppen annak hiánya ellen azonban a bírósági jogorvoslat lehetősége önállóan nincs biztosítva. [23] Ha a Hatóság a hatósági jóváhagyását megtagadó döntését arra tekintettel hozza meg, hogy a helyi földbizottság állásfoglalása az  ügylet jóváhagyását nem támogatta, vagy a  helyi földbizottság nem adta ki állásfoglalását, a bíróság a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pont aa) és ab) alpontjai alapján jogszabálysértés hiányában csak arra az  álláspontra tud helyezkedni, hogy a  jóváhagyást megtagadó döntés nem jogszabálysértő, ezért a  Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 339.  § (1)–(2)  bekezdéseire tekintettel az hatályon kívül nem helyezhető, nem változtatható meg. [24] Ily módon a  hatósági jóváhagyást megtagadó döntés bírósági felülvizsgálata is formálissá válik, hiszen éppen azt nem vizsgálhatja meg a  bíróság, ami a  döntés jogalapját adta. Megállapítható tehát, hogy a  jogalkotó nem tette lehetővé a földbizottság állásfoglalásával vagy annak hiányával szemben az önálló bírósági jogorvoslatot, emellett azt sem, hogy az érdemi döntéssel szembeni bírósági jogorvoslat körében kifogásolják azt. [25] A helyi földbizottság állásfoglalása ellen egyedül a  képviselő-testület előtt érvényesíthető ún. kifogás áll rendelkezésre. Ám ennek előterjesztésére is olyan korlátozott lehetőségek állnak rendelkezésre, hogy az  szintén felveti a  jogorvoslathoz és tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülésének hiányát. Jogszabály előírása hiányában arról sem értesülnek az  érintettek közvetlenül, hogy a  földbizottság mikorra fejezi be értékelését, mikor fordul a  jegyzőhöz állásfoglalásának közzététele érdekében, mikortól nyílik meg a  kifogásolás lehetősége az  állásfoglalással szemben. E  szabályozási hiányok és az  ezeknek való megfelelő eljárás mellett viszont az, hogy az  érintetteknek – rövid 5 napos időtartamú kifüggesztést követő – csekély 5 nap áll rendelkezésükre a  kifogás előterjesztéséhez, az említett alapjogok nyilvánvaló csorbítását eredményezi. [26] A képviselő-testület felülvizsgálati hatóköre a  Fétv. 103/A.  § (2)  bekezdése alapján csupán arra terjed ki, hogy a  Földforgalmi törvény 23–25.  §-ai megsértésével került-e sor az  állásfoglalás kiadására. Mivel a  jogszabály az  állásfoglalás pontos követelményeit nem határozza meg, e  jogorvoslat terjedelme eleve korlátozott, tehát arra a kifogás elbírálása nem terjedhet ki. A  lényegében indokolás nélkül kialakítható és kiadható, illetőleg tartalmilag a képviselő-testület által sem felülvizsgálható állásfoglalás lehetősége szintén csorbíthatja a tisztességes eljáráshoz való jogot és a jogorvoslathoz való jogot. [27] Mindezeket figyelembe véve a  bíróság álláspontja szerint a  Földforgalmi törvény 27.  § (1)  bekezdés a)  pont aa) és ab) alpontjai alaptörvény-ellenesek, sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság, a  XXIV.  cikk (1)  bekezdésében szabályozott tisztességes eljáráshoz való jog és a  XXVIII.  cikk (7)  bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jog követelményét. A  bíróság ezért indítványozta, hogy az  Alkotmánybíróság a jogszabályi rendelkezéseket semmisítse meg. [28] 3.2. A  bíróság hivatkozik arra is, hogy az  államilag elismert jogokat és kikényszeríthető kötelezettségeket keletkeztető, magatartási szabályokat meghatározó egyedi és normatív aktusokat demokratikus legitimációval rendelkező szerveknek kell meghozniuk. Tartalmától függetlenül az  Alaptörvény B)  cikkével ellentétes az  olyan közhatalmi döntés, amelyet nem demokratikus legitimációval rendelkező szerv hoz meg. Az  indítvány szerint a földbizottság ilyen szerv. [29] A bíróság hivatkozik arra is, hogy a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdése nem csupán véleményezési jogkörrel ruházza fel a  helyi földbizottságot, hanem érdemi döntéshozatali jogkört biztosít számára: a  helyi földbizottság ellenző véleménye esetén a  hatóság nem hagyhatja jóvá az  adásvételi szerződést. A  hatóság még abban az  esetben is kötve van a  helyi földbizottság állásfoglalásához, ha a  helyi földbizottság a  Földforgalmi törvény 68. §  (4) bekezdésében foglalt kizárási szabályt megsérti. Ez az eljárási rendszer így nem felel meg az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből eredő követelményeknek. [30] 3.3. Az indítványozó bíró a felülvizsgálni kért rendelkezésekkel szorosan összefüggő jogi szabályozással kapcsolatos aggályokat fogalmazott meg, hivatkozva az  Alaptörvény 24.  cikk (4)  bekezdésében foglaltakra, amely lehetővé teszi, hogy az  Alkotmánybíróság a  jogszabály felülvizsgálni nem kért olyan rendelkezését is vizsgálja, amely a felülvizsgálni kért jogszabályi rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben áll. [31] Az indítvány ezzel kapcsolatban az  Alaptörvény P)  cikkére és a  Földforgalmi törvény 24.  §-a szerinti „értékel”, valamint a 24. § (2) bekezdés „különösen” szófordulatára, a 23. § (5)–(6) bekezdéseire, a 103/A. § (1)–(2) bekezdéseire utal. [32] Kifejti, hogy a 23. § (3)–(6) bekezdései és a 24. § (1) bekezdése összevetése alapján nem egyértelmű, hogy abban az  esetben is meg kell-e keresni a  helyi földbizottságot az  állásfoglalás kiadása végett, ha mástól elfogadó nyilatkozat nem is érkezett. Az  indítványozó álláspontja szerint ez  a  jogbizonytalanság felveti a  jogállamiság sérelmét. [33] A bíróság megjegyezte, hogy a  Kormány a  Földforgalmi törvény 72.  § b)  pontja ellenére nem állapította meg rendeletben a  helyi földbizottság működéséről és tagjai nyilvántartásának a  vezetéséről, illetve a  Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara közreműködéséről szóló szabályokat. [34] Az indítvány határozott kérelmet ezekkel a szabályokkal kapcsolatban nem tartalmaz. [35] A bíróság által megküldött iratokból megállapítható, hogy az  Indítvány3-ra okot adó konkrét esetben a  helyi földbizottság feladatkörében eljáró szerv kialakította állásfoglalását, és nem támogatta az  adásvételi szerződés jóváhagyását. [36] 4. Az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezések tárgyának szoros összefüggésére figyelemmel az ügyeket az Abtv. 58.  § (2)  bekezdése és az  Alkotmánybíróság Ügyrendje 34.  § (1)  bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el. [37] 5. Az  Alkotmánybíróság megkereste a  földművelésügyi minisztert, hogy ismertesse az  indítvánnyal kapcsolatos álláspontját. A miniszter a megkeresésre nem válaszolt. II. [38] Az indítvány elbírálása során az Alkotmánybíróság által figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők: [39] 1. Az Alaptörvény rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „P)  cikk (1) A  természeti erőforrások, különösen a  termőföld, az  erdők és a  vízkészlet, a  biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége. (2) A  termőföld és az  erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása (1)  bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit, valamint az  integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a  családi gazdaságokra, továbbá más mezőgazdasági üzemekre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.” „I.  cikk (3) Az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” „XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.” „XXIV.  cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a  hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” „XXVIII.  cikk (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az  olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [40] 2. A Földforgalmi törvény érintett rendelkezései: „27.  § (1) A  mezőgazdasági igazgatási szerv – a  23.  § (1) és (2)  bekezdésében meghatározott eseteken túl – az adás-vételi szerződés jóváhagyását megtagadja a) ha a helyi földbizottság aa) állásfoglalása alapján egyik elővásárlásra jogosulttal és az adás-vételi szerződés szerinti vevővel sem támogatja az adás-vételi szerződés jóváhagyását, ab) a 26. §-ban foglalt felhívás ellenére nem adja ki az állásfoglalását;” „68.  § (1) A  települési önkormányzat közigazgatási területén földet használó földművesek, mezőgazdasági termelőszervezetek, más természetes és jogi személyek településenként helyi gazdálkodói közösséget alkotnak. […] (5) A  helyi földbizottság állásfoglalása ellen kifogás terjeszthető elő a  települési önkormányzat képviselőtestületénél. A képviselő-testület döntése ellen további jogorvoslatnak, panasznak, felszólalásnak nincs helye.” [41] 3. A Fétv. figyelembe vett szabályai: „103/A.  § (1) A  helyi földbizottság az  állásfoglalását a  települési önkormányzat jegyzője annak kézhezvételét követő 3 napon belül a  települési önkormányzat polgármesteri hivatala, illetve közös önkormányzati hivatal esetében a közös önkormányzati hivatal hirdetőtábláján 5 napra kifüggeszti. Az állásfoglalás ellen – a hirdetőtáblán való kifüggesztést követő 5 napon belül – az  eladó, a  vevő, illetve a  határidőben elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosult kifogást terjeszthet elő a  települési önkormányzat képviselő-testületénél. A  kifogást a  jegyzőhöz kell benyújtani. A  kifogás benyújtásáról és annak időpontjáról a  jegyző haladéktalanul értesíti a mezőgazdasági igazgatási szervet. (2) A képviselő-testület megváltoztatja a kifogással érintett állásfoglalást, ha annak kiadására a Földforgalmi törvény 23–25. §-a megsértésével került sor, egyébként a kifogást elutasítja. Az elkésett kifogást a képviselő-testület érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. A képviselő-testület a kifogást 15 napon belül zárt ülésen bírálja el. A képviselő-testület a döntését jegyző útján közli a helyi földbizottsággal, a kifogást tevővel és a mezőgazdasági igazgatási szervvel. (3) Kifogás benyújtása esetén e  törvény és a  Földforgalmi törvény alkalmazásában a  helyi földbizottság állásfoglalásának közlésétől számított határidők a képviselő-testület döntése közlésétől számítandók.” III. [42] A bírói kezdeményezések az alábbiak szerint megalapozottak. [43] 1. Az  Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy a  beadványok megfelelnek-e a  törvényben előírt feltételeknek. Az  Abtv. 25.  §-a szerint a  bíró – a  bírósági eljárás felfüggesztése mellett – abban az  esetben kezdeményezi az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés b)  pontja alapján az  Alkotmánybíróságnál a  jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az  alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az  előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az  Alkotmánybíróság már megállapította. Az  Alkotmánybíróság álláspontja szerint a  bírói kezdeményezések az  Abtv. 25.  §-ában, valamint az  52.  § (1) és (1b)  bekezdéseiben előírt, az  Alkotmánybíróság 3058/2015. (III. 31.) AB végzésében értelmezett feltételeknek megfelelnek, mivel az eljárásokban alkalmazni kell a  támadott normákat, az eljárások felfüggesztése megtörtént, és az indítványok határozott kérelmet tartalmaznak. [44] 2. A  szabályozási környezet áttekintése után az  Alkotmánybíróság először a  helyi földbizottság (a továbbiakban: földbizottság) sarkalatos törvényben megállapított jogállását és az ebből következő alkotmányos követelményeket vizsgálta (Indokolás III. rész), majd eljárását a  Földforgalmi törvény 27.  § (1)  bekezdése a)  pontjának aa) és ab) alpontja (Indokolás IV. rész), 68. § (5) bekezdése (Indokolás V. rész), végül a Fétv. 103/A. § (1) bekezdésébe foglalt 5 napos határidőt megállapító rendelkezések vonatkozásában folytatta le (Indokolás VI. rész), ezt követően a  hivatkozott szabályoknak az  indítványozó bíróságok előtt folyamatban lévő egyedi ügyekben való alkalmazhatóságáról döntött (Indokolás VII. rész). [45] 3. A  Földforgalmi törvény és annak részeként a  földszerzést korlátozó szabályok megalkotása a  törvényjavaslat miniszteri indokolása szerint arra a tényre vezethető vissza, hogy 2014. május 1-én Magyarország számára az uniós jog által addig biztosított termőföldszerzési moratórium lejárt. A  korábban hatályos földjogi szabályozás az  uniós szerződésnek a  tőkeáramlásra, a  letelepedési jogra vonatkozó rendelkezéseivel ellentétes rendelkezéseket is tartalmazott. A  miniszteri indokolás utal arra is, hogy a  „moratórium közelgő lejárta a  hazai földtulajdoni, földhasználati viszonyok teljes újragondolását, a  Nemzeti Vidékfejlesztési Stratégiában megfogalmazott törekvésekkel összhangban álló rendezését és nem utolsó sorban a közösségi normákhoz illeszkedő szabályozását” tették szükségessé. [46] 3.1. A  jogalkotási folyamat első lépése az  Alaptörvény harmadik módosítása (2012. december 21.) volt. A  P)  cikk (2) bekezdése szerint „[a] termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása (1) bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit, valamint az integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a  családi gazdaságokra, továbbá más mezőgazdasági üzemekre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.”. Az  alaptörvényi módosítás célja, hogy a  sarkalatos szabályozási tárgyak a  gazdálkodás terén a szabályozás stabilitását segítsék elő, biztosítva annak hosszú távú kiszámíthatóságát. [47] Az Alaptörvény P)  cikkének (2)  bekezdése sarkalatos törvény megalkotását írta elő a  törvényhozó Országgyűlés számára, amely sarkalatos törvénynek rendelkeznie kell a  termőföld és az  erdők tulajdonjogának megszerzéséről, hasznosításáról, az  integrált mezőgazdasági termelésszervezésről, a  családi gazdaságokról és más mezőgazdasági üzemekről. A  sarkalatos törvénynek továbbá rendelkeznie kell a  P)  cikk (1)  bekezdésében írt célok, így a  nemzet közös örökségét képező természeti erőforrások, – jelen esetben – a  termőföld és az  erdők védelmének, fenntartásának és a  jövő nemzedékek számára való megőrzésének állami és általános kötelességének eléréséhez szükséges korlátokról és feltételekről. Sem az  Alaptörvény P)  cikke, sem más szabálya nem rendelkezett a  fenti célok elérése érdekében meghatározott szervezeti formában felállítandó testületről, hatósági jogkörről, eljárási szabályokról. [48] Az Alaptörvény tehát a  P)  cikkben megfogalmazott célok és a  megalkotandó sarkalatos törvény kötelező szabályozási tárgyain kívül nagy szabadságot biztosított az  Országgyűlés számára annak mérlegelésére, hogy milyen intézményi keretet, eljárási szabályokat, döntési hatalmat talál a  leginkább megfelelőnek a  termőföld megszerzésének és hasznosításának szabályozására, miként arra is, hogy milyen hasznosítási, gazdálkodási formákat tekint elsősorban támogatandónak. A  szabályozás tekintetében a  törvényhozó számára biztosított szabadság azonban nem korlátlan, a törvényben megalkotott részletszabályok tényleges tartalma tekintetében az Alaptörvény szabályai kötik az Országgyűlést. A megalkotott sarkalatos törvény szabályainak illeszkedniük kell az Alaptörvényen alapuló jogrendszer más szabályaihoz, és természetesen nem léphetik át a  jogalkotásnak az  Alaptörvény I.  cikke (3) bekezdésében írt tartalmi korlátokat sem. [49] 3.2. Az  Alaptörvény P)  cikkének végrehajtására megalkotott sarkalatos törvény, a  Földforgalmi törvény preambuluma és a  törvényjavaslat miniszteri indokolása értelmében a  törvényhozó a  kis- és középes méretű agrárüzemek megerősítésére törekedett. A Földforgalmi törvény nem kódex jellegű szabályozást valósít meg, annak rendelkezései egyéb jogszabályok, köztük a Fétv. rendelkezéseivel összhangban alkalmazandók. [50] A Földforgalmi törvény megalkotásakor az  Országgyűlés élt az  Alaptörvényben biztosított szabályozási szabadsággal. Az Alkotmánybíróság jelen eljárásában vizsgált körben megállapítható, hogy a Földforgalmi törvény a P) cikknek a termőföld megszerzésére vonatkozó rendelkezései gyakorlati megvalósítására több jogalany, köztük több intézmény együttműködését írta elő. A  termőföldre vonatkozó adásvétel közvetlen magánjogi érdekeltjei, az  eladó és a  vevő (6., 10–15.  §) mellett rendelkezett az  elővásárlási jogosultakról (18–20.  §); a  szerződésre vonatkozó további anyagi jogi szabályokról (8–9., 16–17. §), a jogosultságok gyakorlásában közreműködő jegyzőről (21–22. §) és a szerződés jóváhagyása tekintetében az állami akarat érvényesülését biztosító, hatósági hatáskörben eljáró mezőgazdasági igazgatási szervről (7.  §, a  továbbiakban: Hatóság), az  utóbbi eljárásáról (23., 27–30.  §), valamint különleges eljárásokról (31–36.  §). Ebben a  szabályozási környezetben rendelkezett a  törvényhozó a  földbizottságokról és eljárásukról, valamint eljárásukkal összefüggésben a  települési önkormányzat képviselőtestületének szerepéről (24–26., 68. §). Ezeket a rendelkezéseket egészítik ki a Fétv. szabályai. [51] 3.3. Jóllehet a  földbizottság nem köztestület, ennek ellenére mint valamely település termőföldet művelő gazdálkodói közösségének a  törvény által létrehozott képviseleti szerve a  gazdasági élet ama fakultatív köztestületeire emlékeztet, amelyek a  XX. század elején jelentek meg hazánkban annak a  felismerésnek a  következtében, hogy a  XX. századi állam számos újonnan vállalt feladatának megoldására új szervezési formák szükségesek. [52] A XX. századi magyar közigazgatás-tudomány megállapítása szerint a  gazdasági élet fakultatív köztestületei közt külön csoportot alkottak azok, amelyek nem valamely gazdasági foglalkozás űzőit, hanem valamely műszakilag egységes földterület tulajdonosait tömörítették szervezetbe a  földterület egységes kihasználásának biztosítása végett; ilyenkor az  állam a  földterület kihasználásához fűződő közérdek miatt avatkozik be a  földtulajdonosok egymáshoz való viszonyának rendezésébe vagy azáltal, hogy a  köztestület létesítését tetszésükre bízza, vagy a köztestület létesítését is kötelezővé teszi. [53] A termőföldet illetően a legelő- és erdőközösségek esetében az osztatlan közös tulajdont alkotó legelők birtokosai közbirtokosságot alkothattak, amely lehetett szervezetlen és szervezett. Mindkét esetben az  érdekelt birtokosok közgyűlése állapította meg a  legelőrendtartást, a  legeltetés, az  állattenyésztés és az  apaállattartás módozatait. A  közbirtokossági közgyűlésnek joga volt a  teendőket saját közegeire bízni, e  célból alapszabályokat alkotni és külön tanácsot és végrehajtóközegeket választani. Ezt nevezték szervezett közbirtokosságnak (1894: XII. tc.). [54] A Földforgalmi törvény a  földbizottságot hasonló célból (a termőföld védelme, fenntartása, megőrzése) és hasonló szervezeti megoldással hozta létre, ami történeti alkotmányunk vívmányait is visszatükrözi. Az Alkotmánybíróság az előző Alkotmány alapján is mindig figyelembe vette, hogy a földtulajdon sajátos természeti és vagyoni jellemzői, nevezetesen a föld véges jószág volta, nélkülözhetetlensége, megújulóképessége, különleges kockázatérzékenysége és alacsony nyereséghozama a földtulajdon különös szociális kötöttségét testesítik meg; ezek a körülmények indokolhatják a tulajdonosi jogokkal szemben a közérdek érvényesítését vagy a tulajdonjogszerzés korlátozását [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200–201.]. [55] 3.4. A  Földforgalmi törvény 68.  §-ának (1) és (2)  bekezdése szerint a  földbizottság a  települési önkormányzat közigazgatási területén földet használó földművesek, mezőgazdasági termelőszervezetek, más természetes és jogi személyek gazdálkodói közösségének választott képviseleti szerve. A  földbizottság működésének célja – a  68.  § (3) bekezdése szerint – az, hogy a helyi termőföld forgalmát befolyásolja, mégpedig a birtokviszonyok átláthatósága és versenyképessége, a  spekulatív földszerzés megelőzése, és a  helyi gazdálkodó közösség érdekérvényesítése céljából. Jogállásának szabályait a  Fétv. 103/B.  §-a azzal egészíti ki, hogy a  fővárosi (megyei) kormányhivatal törvényességi felügyeletet gyakorol fölötte, melynek teljesítése során ellenőrzi, hogy működésének belső szabályzatai megfelelnek-e a  jogszabályoknak, működése és határozatai megfelelnek-e a  jogszabályoknak és a belső szabályzatoknak. Törvénysértés észlelése esetén a kormányhivatal a  jegyző útján felhívja a  földbizottságot a  törvényesség helyreállítására. Ha földbizottság nem működik, vagy a  működésképtelenség megelőzése vagy elhárítása érdekében – szintén a  jegyző útján – megkísérelt intézkedések eredménytelennek bizonyulnak, a kormányhivatal a 103. § alkalmazásával a Hatóságot hívja fel a földbizottsági jogkör (az adásvételi szerződésekkel kapcsolatos állásfoglalás) Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamarára (a továbbiakban: Kamara) ruházására. [56] A földbizottság jogállására vonatkozó szabályok alapján, illetve a  hatósági jogkörre utaló törvényi rendelkezés hiányából az  Alkotmánybíróság azt a  következtetést vonta le, hogy a  törvényhozó a  földbizottságot nem közhatalom gyakorlására hatalmazta fel, nem hatósági jogkört biztosított számára. Ezt erősíti meg az  a  szabály is, mely szerint a  földbizottság a más magánjogi érdekeltekkel nem közvetlenül, hanem a  jegyző útján érintkezik. A  közhatalmi döntések meghozatalának címzettje kétséget kizáróan a  Hatóság. A  földbizottságnak olyan sajátos magánjogi jogosultságot biztosít a  Földforgalmi törvény, amelyet a  termőföld forgalmában érdekelt, de az  egyes adásvételi szerződések tekintetében saját alanyi joggal nem rendelkezők (nem szerződő felek és nem elővásárlási jogosultak) képviseletében gyakorol. A  földbizottság, illetve az  általa képviseltek érdekeltsége a  Földforgalmi törvény 68. §-ának (3) bekezdése értelmében tehát magánjogi természetű, a (4) bekezdés értelmében pedig – mely szerint a földbizottság tagja a saját vagy hozzátartozója ügyével összefüggő eljárásban nem vehet részt – közvetett jellegű. [57] A földbizottságot – illetve a  törvényben megjelölt esetben a  jogkörében eljáró Kamarát – jogállása alapján annak ellenére közvetett magánjogi érdekeltnek kell tekinteni, hogy a  Földforgalmi törvény és a  Fétv. működési szabályokat határozott meg számára. Így a Földforgalmi törvény 24–25. §-a értelmében a  földbizottság a Hatóság megkeresésére kiadott állásfoglalásában az  egyes adásvételi szerződéseket a  köztudomású tényekre és legjobb ismereteire alapozva értékeli. A szerződés értékelésének a törvényben megjelölt, de nem kizárólagos szempontjai a  tulajdonszerzési korlátozás megkerülésének, a  felek titkos fenntartásainak, a  jogszabály megkerülésének, a  visszaélésszerű joggyakorlásnak, a  gazdasági szükséglet nélküli felhalmozási célú tulajdonszerzésnek, illetve az  értékarányosságnak vizsgálatát írják elő. A  földbizottság állásfoglalásának közjogi jogkövetkezményeit – az adásvételi szerződés jóváhagyását, illetve megtagadását – nem maga, hanem a Hatóság alkalmazza. [58] Mivel a  földbizottság nem közhatalmat gyakorol a  termőföld adásvételével kapcsolatos eljárásban, nem hatósági jogkörben, hanem közvetett magánjogi érdekeltként jár el, a  rá vonatkozó szabályozás alaptörvény-ellenessége az  Indítvány1-ben megjelölt XXIV.  cikk (tisztességes hatósági eljárás) vonatkozásában közvetlenül nem, hanem csak a  XXVIII.  cikk (7)  bekezdése (jogorvoslathoz való jog) és az  Indítvány2-ben megjelölt XIII.  cikk (tulajdonhoz való jog) vonatkozásában vizsgálható. Hasonlóképpen nem vizsgálható a földbizottság demokratikus legitimációja az  Indítvány3-ban megjelölt B)  cikk (1)  bekezdésével összefüggésben, mivel a  demokratikus legitimáció csak közhatalmat gyakorló intézmények tekintetében értelmezhető. [59] 3.5. A  Földforgalmi törvény 68.  §-ának (5)  bekezdése úgy rendelkezik, hogy a  földbizottság állásfoglalása ellen kifogás terjeszthető elő a  települési önkormányzat képviselő-testületénél, amelynek döntése ellen további jogorvoslatnak, panasznak, felszólalásnak nincs helye. A Fétv. 103/A. §-a ezt azzal egészíti ki, hogy a  földbizottság állásfoglalását annak kézhezvételét követő 3 napon belül a  jegyző 5 napra kifüggeszti a  települési önkormányzat polgármesteri hivatala, illetve közös önkormányzati hivatal esetében a közös önkormányzati hivatal hirdetőtábláján. Az  állásfoglalás ellen – a  hirdetőtáblán való kifüggesztést követő 5 napon belül – az  eladó, a  vevő, illetve a határidőben elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosult a jegyző útján kifogást terjeszthet elő a települési önkormányzat képviselő-testületénél. A  képviselő-testület a  kifogással érintett állásfoglalást – 15 napon belül zárt ülésen elbírálva – csak akkor változtathatja meg, ha annak kiadására a  Földforgalmi törvény 23–25.  §-ai megsértésével került sor, egyébként a kifogást el kell utasítania, miként az elkésett kifogást is. [60] Mivel a  jegyzőnek és a  települési önkormányzat képviselő-testületének a  földbizottság állásfoglalásával, illetve a  Hatóság döntésével kapcsolatban a  hatósági döntést befolyásolni képes szerepet biztosítanak a  törvények, jogállásukat az Alkotmánybíróságnak szintén vizsgálnia kellett. [61] A jegyző és a  települési önkormányzat képviselő-testülete más jogszabályok, így különösen a  Ket. 12.  §-a (3)  bekezdésének rendelkezései alapján államigazgatási, illetve önkormányzati igazgatási jogkörben eljáró hatóságok. A jegyző közreműködése és a helyi viszonyokat ismerő képviselő-testületnek a kifogást elbíráló eljárása hatósági eljárás. A  jegyző eljárása, kifogás benyújtása esetén pedig a  képviselő-testület döntése befolyásolja a  Hatóság saját hatósági eljárásban hozandó döntését. Ugyanakkor a  képviselő-testület nem a  földbizottság mint közvetett magánjogi érdekelt jogkörét veszi át, nem jogosult a  helyi gazdálkodói közösség érdekeit képviselve felülbírálni a  földbizottság állásfoglalásának kiadását a  Földforgalmi törvény 23–25.  §-ai megsértésének észlelését meghaladó körben. A  képviselő-testület kifogást elbíráló határozata tehát olyan közbenső érdemi döntés, amely a Földforgalmi törvény 27. §-a alapján meghatározza a Hatóság lehetséges döntését. [62] Következésképpen a  Földforgalmi törvény és a  Fétv. jegyzőre és a  képviselő-testület eljárására vonatkozó szabályainak alaptörvény-ellenessége a  XIII.  cikk mellett a  XXIV.  cikk vonatkozásában is vizsgálható. Figyelemmel továbbá arra, hogy az  Alaptörvény XXVIII.  cikkének (7)  bekezdése a  jogorvoslati jogot minden bírósági, hatósági vagy más közigazgatási döntés tekintetében biztosítja, a  Földforgalmi törvénynek és a  Fétv.-nek a  jegyző, a képviselő-testület és a Hatóság eljárására vonatkozó szabályai a XXVIII. cikk vonatkozásában is vizsgálhatók. IV. [63] 1. A  Földforgalmi törvény más rendelkezéseiben írt okok mellett a  27.  § (1)  bekezdése a)  pontjának aa)  alpontja szerint a  Hatóságnak meg kell tagadnia az  adásvételi szerződés jóváhagyását, ha a  földbizottság azt egyik elővásárlásra jogosult és az  adásvételi szerződés szerinti vevő tekintetében sem támogatja, az  ab)  alpontja szerint pedig akkor is, ha a  földbizottság a  jegyző felhívása ellenére nem adja ki az  állásfoglalását. A  rendelkezés értelmében a  Földforgalmi törvény kifejezett és hallgatólagos egyet nem értési (vétó) jogot is biztosít a  földbizottság számára. Az  adásvételi szerződés Hatóság általi jóváhagyását tehát nemcsak azáltal képes megakadályozni, hogy a  Földforgalmi törvény 24.  §-ában írt, vagy más, a  68.  § (3)  bekezdésében meghatározott saját működési céljából következő szempontot érvényre juttató, a szerződés teljesedésével szembeni állásfoglalást ad ki (kifejezett vétó), hanem puszta hallgatással, az  állásfoglalás kiadásától való tartózkodással is (hallgatólagos vétó). A  kétféle jogosultság jogkövetkezménye – a  szerződés jóváhagyásának megtagadása a  Hatóság által – azonos, az ahhoz vezető egyes eljárási cselekmények viszont eltérőek. [64] Kifejezett vétó esetén (és természetesen a  szerződés megkötését támogató állásfoglalás esetén is) a  Földforgalmi törvény 24.  §-a értelmében a  földbizottság az  állásfoglalásában köteles kitérni az  értékelt szempontokra. A  törvény 68.  §-ának (5)  bekezdése értelmében az  állásfoglalás ellen az  érdekeltek kifogást tehetnek a  jegyző útján a  képviselő-testületnél, amely a  Fétv. 103/A.  § (2)  bekezdésének alkalmazásával megvizsgálhatja, hogy az állásfoglalás eleget tesz-e a Földforgalmi törvény 23–25. §-aiban írtaknak. Annak érdekében, hogy a képviselőtestület a  felülbírálatot el tudja végezni, az  állásfoglalásból világosan ki kell tűnniük a  vizsgált szempontoknak és az  értékelés eredményének, vagyis az  állásfoglalást részletesen indokolni kell. Ezzel szemben hallgatólagos vétó esetén, amikor a  földbizottság nem fogalmaz meg állásfoglalást, hanem hallgatása minősül nem támogató állásfoglalásnak, értelemszerűen sem az  értékelési szempontok, sem az  azok alapján levont következtetés, a  nem támogatás indoka nem válik ismertté. Hasonlóképpen hallgatólagos vétó esetén a  képviselő-testülethez sem nyújtható be kifogás, így a hallgatólagos vétó törvényessége nem bírálható felül. [65] 2. Az Alkotmánybíróság e rendelkezés tekintetében elsőként azt vizsgálta, hogy a kifejezett és a hallgatólagos vétó intézménye összhangban áll-e az Alaptörvény XIII. cikkében biztosított tulajdonhoz való joggal. [66] 2.1. A Földforgalmi törvény szabályozása értelmében a termőföldre vonatkozó adásvételi szerződés megkötésében és teljesedésében magánjogi érdekeltséggel rendelkező jogalanyok négy csoportba sorolhatók: eladó(k), vevő(k), elővásárlásra jogosult(ak) és a  földbizottság által képviselt helyi gazdálkodói közösség. Az  adásvételi szerződést az elsődleges érdekeltek, az eladó és a vevő kötik meg a polgári jog és a termőföldre vonatkozó sajátos szabályok figyelembe vételével. [67] A harmadik érdekelti csoportba tartozók csak az  egybehangzó eladói és vételi akarattól függően, annak keretei között jutnak szerephez. A  Földforgalmi törvény 21.  §-ának (3) és (8)  bekezdése szerint az  elővásárlásra jogosult a  szerződés polgármesteri hivatal hirdetőtábláján történt kifüggesztését követő naptól számított 60 napos jogvesztő határidőn belül tehet az  adásvételi szerződésre elfogadó, vagy az  elővásárlási jogáról lemondó jognyilatkozatot. Ha az  elővásárlásra jogosult a  határnapig nem nyilatkozik, hallgatását az  elővásárlási jogról való lemondásnak kell tekinteni. Ha viszont az  elővásárlásra jogosult határidőn belül olyan elfogadó jognyilatkozatot tesz, amelyben az  adásvételi szerződést magára nézve teljes körűen elfogadja, az  köti az  eladót, azaz a  szerződés nem az eladó és a szerződést eredetileg megkötő vevő, hanem az eladó és az elővásárlásra jogosult között jön létre. Az  elővásárlásra jogosult tehát csak a  vevő vételi szándékát képes meghiúsítani, és az  adásvétel tárgyát azonos feltételekkel a maga számára megszerezni, az eladói szándékot jognyilatkozata, illetve az attól való tartózkodás nem érinti: a szerződés létrejön, csak nem az eredeti felek között. A hallgatás kockázatát ebben az esetben az elővásárlási jogosult viseli: ha nem vagy nem határidőben nyilatkozik, a  szerződésbe lépéstől elesik, és a szerződés az eredeti felek vagy az  eladó és más elővásárlásra jogosult között jön létre. Az  elővásárlásra jogosultság nyilván korlátozza a  vevő érdekeinek teljesedését, nem korlátozza azonban az  eladóét. Ez  a  szabályozás alkotmányjogi relevanciával annyiban bír, amennyiben az  Alaptörvény XIII.  cikkében biztosított tulajdonhoz való jog a  tulajdon szerzésére irányuló vételi szándékot nem védi, az eladói szándékot viszont igen. Az Alkotmánybíróság a 3387/2012. (XII. 30.) AB végzésben (Indokolás [16]) megállapította: „Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az  alkotmányos tulajdonvédelem a  meglévő tulajdonra vonatkozik, a  tulajdonhoz való jog nem biztosít jogot a  tulajdonszerzésre [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 201.].” {Lásd így még: 3021/2014. (II. 11.) AB végzés, Indokolás [14]}. [68] A negyedik érdekeltre, a  földbizottság által képviselt helyi gazdálkodói közösségre vonatkozó szabályok az  elővásárlásra jogosultakra vonatkozóktól jelentősen eltérnek. Mindenekelőtt a  helyi gazdálkodói közösség közvetett érdekeltsége távolibb, mint az  elővásárlásra jogosultaké. Következik ez  abból, hogy az  elővásárlásra jogosultak nem vehetnek részt a földbizottság szerződésre vonatkozó állásfoglalásának kialakításában. A távolabbi, közvetett érdekeltség ellenére a  földbizottság jogosultsága erősebb, mint az  elővásárlásra jogosultaké: nem csak a  vételi szándékot képes meghiúsítani, hanem az  eladói szándékot is. Ez  az  erősebb jogosultság kockázat nélkül gyakorolható, mivel – szemben az elővásárlásra jogosult kötelezettségével – a földbizottság nem köteles az eredeti vevő helyébe lépni. [69] A földbizottság jogosultságának gyakorlása tehát a tulajdonhoz való jog lényeges tartalmához tartozó rendelkezési jog gyakorlását képes meghiúsítani. Mindegyik indítvány kifogásolja a  földbizottság jogosultságának gyakorlására vonatkozó szabályozást, és az  egyik kifejezetten felveti a  tulajdonjog sérelmét is. Az  első bírói kezdeményezés (Indítvány1) olyan ügyben született, amelyben a közigazgatási határozat felülvizsgálatát nemcsak a vevők, hanem az eladók is kérik. A második bírói kezdeményezésre (Indítvány2) okot adó ügyben az eladó a felperes, a harmadik ügyben (Indítvány3) a  vevő. A  földbizottság jogosultságának a  gyakorlása kihat a  hatóság jóváhagyására váró valamennyire szerződő félre, így az  eladó(k)ra és a  vevő(k)re is, jóllehet ennek a  hatásnak az  alkotmányjogi megítélése a tulajdonjog védelme szempontjából más lehet az eladónál és más a vevőnél. Az Alaptörvény I. cikke (3) bekezdése szerint alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Jelen esetben a XIII. cikkben biztosított tulajdonhoz való jogot az eljárással érintett termőföld és erdők, mint a nemzet közös öröksége tekintetében a P) cikk teszi korlátozhatóvá. A P) cikk a korlátozás határait nem jelöli meg, ezért azt csak az I. cikk (3) bekezdésének alkalmazásával lehet megállapítani. [70] Az Alkotmánybíróság a  3219/2012. (IX. 17.) AB végzéssel megerősített 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában a  következőket állapította meg: az  alkotmányos tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat, és nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével. Az alapjogként védett tulajdonhoz való jog tartalmát a  mindenkori közjogi és (alkotmányos) magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az  alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a  tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a  tulajdonjogba más és más. {ABH 1993, 373, 380.; 3219/2012. (IX. 17.) AB végzés, Indokolás [6]}. Ugyanez az  AB határozat kimondja: „Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az  állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az  alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. [...] A tulajdon társadalmi és gazdasági szerepe, különösen az  egyes szabályozó intézkedések beleilleszkedése adott gazdaságpolitikai feladatokba, egyébként is sokkal nehezebbé teszi a szükségesség vagy elkerülhetetlenség megállapítását, mint más alapjogok esetében, ahol inkább lehetséges általános érvényű viszonyítás” (ABH 1993, 381.). Az Alkotmánybíróság egy hasonló határozata – amely mező-, illetve erdőgazdálkodási tevékenységgel, a  biológiai életközösség részét alkotó vadállomány fennmaradásával összefüggésben a  vadászati jog kényszerhasznosításáról szóló szabályozást vizsgált – megállapította, hogy az érintettek (az állam mint a vad tulajdonosa, a szakszerű vadgazdálkodást végző személy, továbbá a  föld tulajdonosa, illetőleg a  vadászatra jogosultak) jogos érdekeit egyaránt figyelembe kell venni és összhangba kell hozni. Ez okból a kényszerhasznosítás keretében azt az intézkedési módot kell választania, amely egyfelől az  adott helyzetben kellő hatékonysággal érvényre juttatja a  törvényben meghatározott célokat, másfelől a lehetőséghez képest minél kisebb jogkorlátozással jár. (ABH 1997, 411, 415–416.). A tulajdonhoz való jog garantálása nem értelmezhető a  tulajdonnal való korlátlan rendelkezés lehetőségeként. A  határozat értelmében a közérdekű célt szolgáló korlátozás nem sérti a tulajdonhoz való jogot. (ABH 1997, 411, 418.) [71] Ha a  földbizottság teljesen önkényesen, minden jogszabályban – a  P)  cikk (2)  bekezdésében megalkotni rendelt sarkalatos törvényben – meghatározott szempont nélkül vonhatná el a  tulajdonos mint eladó rendelkezési jogát, a  tulajdonhoz való jog korlátozásának arányossága fel sem merülhetne. A Földforgalmi törvény azonban egyrészt meghatározza a tulajdonszerzés korlátait (az eladó rendelkezési jogának korlátait a másik fél kiválasztását illetően), másrészt a  földbizottságnak ezeket a  szempontokat, illetve más – nyilván az  Alaptörvénnyel összhangban álló – általa meghatározott szempontokat kell figyelembe vennie állásfoglalása kialakításakor. A  tulajdonhoz való jog korlátozása tehát a földbizottságok számára biztosított jogosultság által a P) cikk (1) bekezdésében írt alkotmányos érték védelme érdekében történik. Az indítvány hiányában az Alkotmánybíróság által nem vizsgált tulajdonszerzési korlátok és a  földbizottság által értékelendő szempontok ugyan jelentős mértékben szűkítik a  tulajdonszerzésre jogosultak körét és a  megszerezhető termőföld-terület mértékét, de nem teszik eleve lehetetlenné a  termőföldek eladását, illetve az azzal való rendelkezés más formáit. Mivel a  tulajdonhoz való jog a tulajdon megszerzését nem védi, a  tulajdonnal való rendelkezés pedig nem eleve kizárt, a  Fölforgalmi törvényben a  földbizottságok számára biztosított vétójogot in abstracto az elérni kívánt célhoz szükségesnek és arányosnak, közérdek által igazoltnak lehet tekinteni. A  XIII.  cikkben biztosított tulajdonhoz való jog P)  cikkre tekintettel történő korlátozásának az  I.  cikkben írtakkal való összhangját biztosítják a  Földforgalmi törvénynek a  földbizottság értékelési kötelezettségére, a  képviselő-testülethez intézhető kifogásra, a  Hatósági jóváhagyásra és a  hatóság döntésének bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályai. [72] Mindezek alapján az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a  Földforgalmi törvényben a  földbizottságok mint közvetett magánjogi érdekeltek számára biztosított jogosultság nem ellentétes az  Alaptörvény XIII.  cikkében biztosított, a termőföld tekintetében a P) cikkel korlátozott tulajdonhoz való joggal. [73] 2.2. A Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pontja aa) alpontja értelmében a Hatóságnak meg kell tagadnia az adásvételi szerződés jóváhagyását, ha a helyi földbizottság állásfoglalása alapján egyik elővásárlásra jogosulttal és az adásvételi szerződés szerinti vevővel sem támogatja azt. [74] A törvény a földbizottság számára kötelezővé teszi, hogy állásfoglalását a 24. § (1)–(2) bekezdés keretei között adja ki. A 25. § (1) bekezdése kötelezi a helyi földbizottságot arra, hogy értékelést végezzen azonos szempontok szerint, a  jegyzékben szereplő összes elővásárlásra jogosult, és az  adásvételi szerződés szerinti vevő vonatkozásában. A  földbizottság mint közvetett magánjogi jogosult értékelésen alapuló állásfoglalása a  Hatóság eljárása szempontjából az ügyfél nyilatkozatával esik azonos megítélés alá. [75] A földbizottságnak a  törvény szerinti értékelést [24.  § (2)  bekezdés] olyan részletességgel kell elvégeznie, hogy az  a  Hatóság határozatának alapjául szolgálhasson, alkalmas legyen a  tényállás tisztázása körében a  tények valóságáról és az  állásfoglalás okszerűségéről való meggyőződés kialakítására. A  Hatóságra is irányadó a  25.  § (1)  bekezdésében foglalt előírás az  adásvételi szerződés értékeléséről (28.  §). Pusztán az  a  körülmény, hogy a  földbizottság állásfoglalása köti a  Hatóságot, nem mentesíti az  utóbbit a  tényállás tisztázásának kötelezettsége alól. A  földbizottság állásfoglalása ténybeli alapjának, okszerűségének, az  értékelés törvényességének ezért érdemben elbírálhatónak kell lennie a hatósági eljárásban. Csak ilyen állásfoglalás érvényesíthető a Hatóság döntése folytán állami akaratként. [76] A Hatóságnak a  szerződés jóváhagyásáról vagy megtagadásáról szóló döntését a  bíróság a  jogszerűség szempontjából vizsgálhatja, ami a  jelen esetben azt jelenti, hogy a  bíróságnak vizsgálnia kell, hogy a  Hatóság a  tényállást tisztázta-e, az  adatok, értékelések rendelkezésre állnak-e. Ezek hiányában a  Hatóság határozata – a tényállás tisztázásának hiánya miatt, vagyis eljárási okból – jogsértő. A bíróság a  jelen esetben a közigazgatási határozatot – törvény ilyen rendelkezése hiányában – nem változtathatja meg, de jogellenesség megállapítása esetén hatályon kívül kell helyeznie, és ha ennek feltételi fennállnak, a  Hatóságot új eljárásra és új határozat hozatalára kell utasítania. [77] A Földforgalmi törvény 27.  § (1)  bekezdés a)  pontja aa)  alpontja azt fejezi ki, hogy az  eljárási és anyagi jogi szempontból megalapozott, tényekkel, adatokkal, értékeléssel alátámasztott, a  törvénynek megfelelő, nemleges állásfoglalás mellett a  szerződés jóváhagyását meg kell tagadni. Ez  a  szabály a  fenti értelmezés mellett nem sérti sem a  jogorvoslathoz, sem a  hatósági tisztességes eljáráshoz való jogot, az  erre vonatkozó indítványokat ezért az Alkotmánybíróság elutasította. [78] Végül az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a  földbizottságok jogosultságának in abstracto összhangja az Alaptörvénnyel nem akadálya egyes – bíróság által felülvizsgált – döntések in concreto alaptörvény-ellenessége vizsgálatának. [79] Az Alkot …