36/2014. (XII. 18.) AB határozata a diplomáciai vagy egyéb mentesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. 7. tvr. 5. § (1) bekezdés második monda

36/2014. (XII. 18.) AB határozata a diplomáciai vagy egyéb mentesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. 7. tvr. 5. § (1) bekezdés második mondata egyes szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről. Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabályok alaptörvény-ellenességének, valamint nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Kiss László és dr. Salamon László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a diplomáciai vagy egyéb mentesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. évi 7. tvr. 5. § (1) bekezdés második mondatának „bíróságra vagy más” szövegrésze, valamint (2) bekezdésének „bíróság vagy más” szövegrésze alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti. A diplomáciai vagy egyéb mentesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. évi 7. tvr. 5. § (1) bekezdés második mondata, valamint (2) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban: „5.  § (1) A  bíróság vagy más hatóság jelentése alapján a  mentesség kérdésében a  felügyeletet ellátó szerv a külpolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben határoz. E határozat a hatóságra kötelező. (2) Ha a  felügyeletet ellátó szerv a  mentesség fennállását állapította meg, a  hatóság az  1. és a  4.  § esetében a  joghatóság hiányára vonatkozó rendelkezéseket alkalmazza, a  3.  § esetében pedig az  említett személyre nézve intézkedést nem tesz, illetőleg határozatot nem hoz.” A diplomáciai vagy egyéb mentesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. évi 7. tvr. 5. § (1) bekezdés második mondatának „bíróságra vagy más” szövegrésze, valamint (2)  bekezdésének „bíróság vagy más” szövegrésze a  Kúria előtt folyamatban lévő Mfv.I.10. 022/2014. számú, valamint a  jogerősen még le nem zárt ügyekben nem alkalmazható. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a 2014. április 13-ig hatályos, a Magyar Köztársaság Kormánya és a Középés Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ Igazgatótanácsa közötti, a  budapesti Regionális Központ jogállásáról szóló Megállapodás kihirdetéséről szóló 90/1996. (VI. 21.) Korm. rendelet 6. cikk 1. pont első mondata első fordulatában a  Regionális Központ részére biztosított joghatóság alóli mentesség az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdésére tekintettel nem vezethet arra az  eredményre, hogy az  alkalmazott számára semmilyen lehetőség nincs vélt vagy valós munkajogi igényeinek érvényesítésére. Ha tehát a  munkaügyi vitában a  Regionális Központ kifejezetten nem mondott le a  joghatóság alóli mentességéről, úgy a  bíróságnak e  rendelkezés alkalmazása során meg kell vizsgálnia, hogy a  Regionális Központ alkalmazottja részére biztosított-e más, hatékony eljárás, amit igénybe vehet munkajogi igénye érvényesítésére. A  bíróság joghatósága akkor kizárt, és ennek eljárásjogi következményét akkor alkalmazhatja, ha van olyan hatékony eljárás, amelyet az alkalmazott igénybe vehet. 3. Az  Alkotmánybíróság a  2014. április 13-ig hatályos, a  Magyar Köztársaság Kormánya és a  Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ Igazgatótanácsa közötti, a  budapesti Regionális Központ jogállásáról szóló Megállapodás kihirdetéséről szóló 90/1996. (VI. 21.) Korm. rendelet 6. cikk 1. pont első mondatának „[…], valamint annak” szövegrésze alaptörvény-ellenességének, valamint nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására, illetőleg a konkrét ügyben történő alkalmazási tilalmának elrendelésére irányuló bírói kezdeményezést elutasítja. 4. Az  Alkotmánybíróság a  2014. április 13-ig hatályos, a  Magyar Köztársaság Kormánya és a  Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ Igazgatótanácsa közötti, a  budapesti Regionális Központ jogállásáról szóló Megállapodás kihirdetéséről szóló 90/1996. (VI. 21.) Korm. rendelet 6.  cikk 1.  pont első mondatában foglalt, az  ott megállapított mentességek és kiváltságok kormányrendeleti szinten történt meghatározása alaptörvényellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. I. [1] 1. Az  indítványozó – a  Kúria felülvizsgálati tanácsa – az  előtte Mfv.I.10.022/2014. számon folyamatban lévő munkaviszony megszüntetése iránt indított perben az  eljárást felfüggesztette, és az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 25.  §-a alapján kezdeményezte a  perben alkalmazandó, a  Magyar Köztársaság Kormánya és a  Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ Igazgatótanácsa közötti, a  budapesti Regionális Központ jogállásáról szóló Megállapodás kihirdetéséről szóló 90/1996. (VI. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr1.) 6. cikk 1. pont első mondatának „ , valamint annak” szövegrésze nemzetközi szerződésbe ütközésének, valamint alaptörvény-ellenességének megállapítását. Kezdeményezte továbbá az  eljárásban szintén alkalmazandó diplomáciai vagy egyéb mentesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. évi 7. tvr. (a  továbbiakban: Tvr.) 5.  § (1)  bekezdés második mondata „bíróságra vagy más” szövegrésze alaptövény-ellenességének megállapítását. A  Kúria kezdeményezte végül a  támadott rendelkezéseknek a  konkrét egyedi ügyben történő alkalmazásának kizárását. [2] Az indítványozó előadta, hogy az  alperes Regionális Központ (a  továbbiakban: REC) a  felperessel fennálló munkaviszonyt átszervezésre, a  munkavállaló munkakörének megszűnésére hivatkozással rendes felmondással szüntette meg (2008. okt. 14.). Az alperes a felmondásban tájékoztatta a felperest, hogy a Pest Megyei Munkaügyi Bíróságnál élhet rendes jogorvoslattal, ha a felmondásban foglaltakat sérelmesnek tartja. [3] 2. A  felperes a  munkaviszonya megszüntetése jogellenességének megállapítását, valamint eredeti munkakörben történő továbbfoglalkoztatását kérte arra hivatkozással, hogy a  felmondásban közölt indok nem valós és nem okszerű. Az  alperes arra hivatkozott a  perben, hogy a  Kr1. 6.  cikk 1.  pontja alapján mentes a  magyar bíróság joghatósága alól, kivéve, ha arról a  REC a  mentességről kifejezetten lemond, erre pedig a  jelen ügyben nem került sor. Az  alperes hivatkozott arra, hogy a  jogorvoslati tájékoztatás nem tekinthető kifejezett lemondásnak. Kifejtette továbbá, hogy a Tvr. 1.  § (1)  bekezdés b)  pontja, valamint 2.  §-a értelmében a  külpolitikáért (helyesen: az  igazságügyért) felelős miniszter állásfoglalásának beszerzése szükséges a  joghatóság alóli mentesség kérdésében, ezért a bíróságnak az eljárást hivatalból fel kellene függesztenie. [4] 2.1. A  Pest Megyei Munkaügyi Bíróság 4.M.1398/2008/12. (2009. máj. 22.) számú határozatában megállapította, hogy az  alperes jogellenesen szüntette meg a  felperes munkaviszonyát, s kötelezte arra, hogy a  felperest eredeti munkakörében foglalkoztassa tovább. Kifejtette, hogy a  Kr1. 3. Cikke értelmében az  alperes REC a  Magyar Köztársaság területén az  ország törvényeinek és jogszabályainak alárendelten működik. Az  alperes nemzetközi szervezet tehát létesíthet munkaviszonyt, az általa létesített munkaviszonyok pedig a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartoznak. Ha az alperes nemzetközi szervezet által létesített munkaviszony kivétel lenne, úgy munkavállalói el lennének zárva a  jogorvoslat lehetőségétől. A  REC tulajdona és pénzeszközei tekintetében a  fennálló mentesség nem jelenti, hogy a munkaviszonyok kapcsán ne a magyar jogszabályoknak alárendelten volna köteles eljárni. De ha fenn is állna a  mentesség, arról lemondott azzal, hogy a  felmondásban szereplő, a  jogorvoslat lehetőségére vonatkozó kioktatásban elismerte a magyar bíróság joghatóságát. [5] 2.2. A  fellebbezés folytán eljáró Budapest Környéki Törvényszék megkereste a  Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumot a Tvr. szerinti állásfoglalás kibocsátása érdekében (a továbbiakban: KIMáf.). [6] A KIMáf. szerint a  Kr1. 6.  cikke alapján a  REC-et megilleti a  joghatóság alóli mentesség. Ugyanakkor felhívta a  figyelmet arra, hogy a  felperes alapvető jogai érvényesítésének ellehetetlenülése miatt aggályok merültek fel, továbbá, hogy a  bíróság jogosult értelmezni azt, miként értelmezendő a  jogorvoslat lehetőségéről adott munkáltatói tájékoztatás. Az előbbire tekintettel a Külügyminisztérium írásban megkereste a REC Igazgató Tanácsát, amely a jogvita választott bíróság általi rendezését ajánlotta fel. [7] A Külügyminisztérium állásfoglalása (a  továbbiakban: KüMáf.) elsőként kifejtette, hogy a  Tvr. elavult szabályokat tartalmaz, a  magyar bíróságok ugyanis független hatalmi ágat képviselnek, melyet a  Külügyminisztérium tiszteletben tart, éppen azért a mentesség kérdésében kiadott állásfoglalást nem tekintik a bíróságra kötelezőnek, csupán támpontot adnak a  nemzetközi jog értelmezését illetően és a  szervezet jogállása igazolására szolgálnak. A  REC tekintetében a  KüMáf. kifejtette, hogy az  egy államok által létrehozott nemzetközi szervezet, amelynek nemzetközi jogalanyiságát a Kr1. is elismerte. A Kr1. pedig a kihirdető jogszabály jogforrási hierarchiában elfoglalt helyétől függetlenül alkalmazandó. A Kr1. 6. cikke alapján egyértelmű, hogy a REC részére a magyar fél joghatóság alóli mentességet kívánt biztosítani: „mindazokat a  kiváltságokat és mentességeket, melyek [sic!] a  hagyományos nemzetközi szervezetek (pl. ENSZ szervezetek) számára jellemzően biztosít”. A  Külügyminisztérium álláspontja szerint a REC tekintetében a bíróságnak meg kellene állapítania joghatóságának hiányát. Ugyanakkor arra is felhívta a  figyelmet, hogy ha erre sor kerül, a  felperes megfelelő jogorvoslathoz való jogai sérülnek, mivel nincs olyan fórum, ami előtt felléphetne a  vélt vagy valós jogsérelemmel szembeni védelem érvényesítése érdekében. Éppen ezért a  Külügyminisztérium megkereste a  REC-et, hogy igazolja, van-e olyan fórum, amely lehetőséget teremt a felperesnek arra, hogy jogait érvényesítse. A REC válaszát a KüMáf. úgy értelmezte, hogy a REC készen áll választott bírósági eljárásnak alávetni magát. [8] A Budapest Környéki Törvényszék 8.Mf.21.127/2012/2. (2012. márc. 14.) számú végzésében a  pert megszüntette a  Kr1. 6.  cikkében foglalt joghatóság alóli mentességre tekintettel. Álláspontja szerint a  joghatóság megállapításának feltétele az, hogy a  REC Igazgató Tanácsa kifejezett nyilatkozatával mondjon le a  mentességről; a jogorvoslati tájékoztatás nem tekinthető ilyen kifejezett nyilatkozatnak. Külön megjegyezte a bíróság, hogy a REC Igazgató Tanácsa felajánlotta a jogvita választott bíróság előtti rendezését. [9] 2.3. A  felperes felülvizsgálati kérelemmel élt, s ebben kezdeményezte többek között azt, hogy a  Kúria az  eljárás felfüggesztésével egyidejűleg kezdeményezzen alkotmánybírósági eljárást a  Kr1. és a  Tvr. 5.  § (1)  bekezdése alkotmányellenességének megállapítása iránt. Kifejtette továbbá, hogy a  REC nem mentes a  magyar joghatóság alól, mivel a  REC alapító okiratának II.2.1.  pontja szerint „nemzetközi jellemzőkkel bíró magyar jogalany, amely a  magyar jog szerint működik”. Ezért felperes szerint a  REC és a  Magyar Kormány között létrejött szerződés nem nemzetközi szerződés a  nemzetközi jog szabályai szerint. Ezzel összefüggésben hivatkozott a  felperes arra, hogy a  Magyar Kormány és a  REC-et létrehozó államok közötti megállapodást a  Kr1. nem tartalmazza. Mindebből következően a Tvr. az ügyben nem alkalmazható, mivel a REC nem tartozik a Tvr. hatálya alá (tekintettel arra, hogy nem nemzetközi szervezet, illetve immunitása nem nemzetközi szerződésen alapul). Utalt továbbá arra, hogy a Budapest Környéki Törvényszék választott bírósági alávetésként értékelte a Külügyminisztérium válaszában foglalt megjegyzését (amely véleménye szerint nem értékelhető annak, mert nem jelöli meg, hogy minek veti alá magát pontosan) – míg a felmondásban foglalt joghatósági tájékoztatást nem értékelte a magyar bíróság joghatóságának elismeréseként. Végül hivatkozott a felperes arra, hogy a Budapest Környéki Törvényszék 8.Mf.21.127/2012/2. számú végzése sérti az  Alaptörvény 24.  cikkét és az  1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az  emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a  továbbiakban: Egyezmény) 6. cikkét. [10] Az alperes ellenkérelmében kifejtette, hogy a  REC nemzetközi szervezet, amelyet bizonyít egyrészt a  szervezet elnevezése és az, hogy több országban működtet helyi irodát. Igazolja az  a  tény, hogy a  Kr1. a  REC-kel kötött megállapodást tartalmaz, s ez  a  nemzetközi jog mentességre vonatkozó egyes szabályait alkalmazta rá. Végül igazolja az, hogy mind a  Magyar Kormány, mind a  nemzetközi szervezetek nemzetközi szervezetként tartják vele a  kapcsolatot. Mivel a  gyakorlatban nemzetközi szervezetként viselkednek a  REC-kel, a  Kr1. tekintetében „a nemzetközi egyezmény jelleg megkérdőjelezhetetlen”. Ebben meghatározó jelentősége van az  alperes véleménye szerint annak, hogy a  jogalkotó a  REC-kel kötött megállapodást nemzetközi szerződésnek tekintette. Éppen ezért a  Tvr. 5.  §-a vonatkozik a  REC-re, így a  KIMáf. kötelező az  eljáró bíróságra. Kifejtette továbbá, hogy a  Külügyminisztérium megkeresésére adott válaszában a  REC nem vetette magát alá választott bíróságnak, ezért a Budapest Környéki Törvényszék végzése megalapozatlanul tartalmazta ezt az utalást, aminek törlését kérték. [11] 3. Az indítványozó kifejtette, hogy a perbeli ügyben a Kr. 6. cikk 1. pont első mondatát és a Tvr. 5. § (1) bekezdése második mondatát is alkalmaznia kell. E két rendelkezést az alábbiakra tekintettel véli alkotmányellenesnek. [12] 3.1. A  Kr. 6.  cikk 1.  pont első mondata a  REC joghatóság alóli mentességét úgy fogalmazza meg, hogy abból egyrészt következik a REC általános mentessége, másrészt külön nevesíti a tulajdona és pénzeszközei tekintetében a  joghatóság alóli mentességet. A  Kr. 11.  cikke további mentességek és kiváltságok fennállását is nevesíti. Így az  indítványozó szerint a  REC-et nemcsak ún. funkcionális mentesség illeti meg, hanem környezetvédelmi küldetésén túli mentességet is biztosít számára a Kr. Ez az indítványozó szerint alkotmányossági aggályokat vet fel, mivel ennek következtében kizárt, hogy a  felperes a  munkaviszonyának megszüntetése kapcsán jogorvoslatban részesüljön. Ez pedig sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdését, vagyis a tisztességes eljáráshoz, valamint a  jogorvoslathoz való jogot. Miután az  alkotmányossági problémát a  Kr. 6.  cikk 1.  pont első mondatának a „[…], valamint annak” szövegrésze idézi elő, így az indítványozó erre kérte az alaptörvény-ellenesség megállapítását. [13] Az indítványozó a  Kr1. kapcsán kifejtette továbbá, hogy az  – a  joghatóság alóli mentességre tekintettel – számos alapjogra vonatkozó szabályt (korlátozást) tartalmaz, ezért a  Kr1. a  szabályozási szint elégtelensége miatt is alkotmányossági problémát vet fel. Ez  pedig az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdésének sérelmére vezet. Ezzel összefüggésben az  indítványozó hivatkozott arra, hogy a  Kr1.-t hatályon kívül helyező, de tartalmában a  Kr1. szabályait átemelő, a Magyarország Kormánya és a Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központ közötti Székhely-megállapodás kihirdetéséről szóló 2014. évi XIII. törvény (a  továbbiakban: Tv.) a  jogforrási szint problémáját megoldotta ugyan, de az  indítványozó előtt folyamatban lévő ügyben nem a  Tv., hanem a  Kr1. alkalmazandó, tehát annak alaptörvény-ellenessége a  jelen ügyben vizsgálható. Az  indítványozó kifejtette, hogy mind a  Kr. további – az  indítványozó által alkalmazásra nem kerülő – rendelkezései, mind pedig a  Kr. egésze, valamint a  jelenleg hatályos Tv. rendelkezései tekintetében az  Alkotmánybíróság az  Alaptörvény 24.  cikk (4) bekezdése alkalmazásával – szoros tartalmi összefüggés alapján – folytathat alkotmányossági vizsgálatot. [14] Az indítványozó kezdeményezte a Kr1. 6. cikk 1. pont első mondatának „[…], valamint az” szövegrésze nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását is. Álláspontja szerint az  az Egyezmény 6.  cikkében foglalt tisztességes eljáráshoz való jogot sérti, mivel a  Regionális Központ a  környezetvédelmi küldetésén túlmenően is mentes a magyar joghatóság alól. Ugyan a Kr1. 5. cikke értelmében a Regionális Központ a Magyar Köztársaság területén az ország törvényeinek és jogszabályainak megfelelően tevékenykedik, ez nem érvényesül a Kr1. 6. cikkében foglalt mentességi szabály következtében. Ezért – az általános joghatóság alóli mentességi szabály tekintetében – felmerül az Egyezmény 6. cikkének sérelme. [15] Az indítványozó kifejtette végül, hogy a  Kr. 6.  cikk 1.  pont első mondatának „[…], valamint az” szövegrésze Alaptörvény és/vagy nemzetközi szerződésben ütközésének megállapítása és alkalmazási tilalmának kimondása esetén a Kúria érdemben tudna eljárni az előtte folyamatban lévő munkaügyi perben. [16] 3.2. Az  indítványozó a  Tvr. 5.  § (1)  bekezdése alkotmányossági vizsgálatát is kezdeményezte. Álláspontja szerint a  támadott rendelkezés második mondatának „bíróságra vagy más” szövegrésze az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdésében a  bírósághoz fordulás jogát, valamint 26.  § (1)  bekezdését (bírák függetlensége) sérti. A  Tvr. támadott rendelkezése értelmében a bíróságot köti az igazságügy-miniszter Külügyminisztériummal egyetértésben kiadott határozata, ami viszont az  indítványozó szerint kiüresíti a  bírósághoz fordulás jogát. Ez  a  szabály a  vitás joghatósági kérdésekben kizárja a bíróság mérlegelési jogát és azt, hogy a vitás joghatóság kérdésében a bíróság döntsön. A bíróságot a Tvr. 5. §-a alapján köti a közigazgatási szerv határozatának tartalma akkor is, ha az ügy összes körülményének figyelembe vételével a bíróság más eredményre jutna. Ez pedig mind a bírósághoz fordulás jogát, mind a bírói függetlenséget sérti. II. [17] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései: „I.  cikk (3) Az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el. […] (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” „26.  cikk (1) A  bírák függetlenek, és csak a  törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. A  bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.” [18] 2. A Tvr. indítvánnyal támadott rendelkezései: „5.  § (1) A  bíróság vagy más hatóság jelentése alapján a  mentesség kérdésében a  felügyeletet ellátó szerv a külpolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben határoz. E határozat a bíróságra vagy más hatóságra kötelező. (2) Ha a felügyeletet ellátó szerv a mentesség fennállását állapította meg, a bíróság vagy más hatóság az 1. és a 4. § esetében a joghatóság hiányára vonatkozó rendelkezéseket alkalmazza, a 3. § esetében pedig az említett személyre nézve intézkedést nem tesz, illetőleg határozatot nem hoz.” [19] 3. A Kr1. indítvánnyal támadott rendelkezései: „6.  cikk 1. A  Regionális Központ, valamint annak bárhol, bárkinél lévő tulajdona és pénzeszközei mentesek a  joghatóság minden formája alól, kivéve, ha arról valamely esetben a Regionális Központ kifejezetten lemondott. A  Regionális Központ tulajdona és pénzeszközei, beleértve a  közlekedési eszközöket is, mentesek a  házkutatás, az  igénybevétel, az  elkobzás, a  kisajátítás, valamint a  bírósági, közigazgatási vagy végrehajtási eljárás, illetve beavatkozás bármely más formája alól.” III. [20] Az indítvány egyes elemeinek vizsgálata előtt az  Alkotmánybíróság szükségesnek látta a  Kr1.-gyel kihirdetett megállapodás jogi jellegének és egyéb nemzetközi jogi, így elsősorban a  REC nemzetközi jogalanyiságát illető sajátosságainak ismertetését. [21] 1. A  rendelkezésre álló adatok szerint 1990. január 25-én az  Egyesült Államok Környezetvédelmi Ügynöksége (USEPA) és a  Külügyminisztérium megállapodtak egy többoldalú kormányközi megállapodás előkészítéséről egy magyarországi székhelyű, Közép- és Kelet-Európában tevékenykedő regionális környezetvédelmi szervezet felállítása érdekében. [22] Magyarország, az Egyesült Államok és az Európai Gazdasági Közösség képviselői 1990. június 20-án aláírták a REC alapításáról szóló okmányt (a továbbiakban: Alapító Okmány), amelyhez 1996-ig 18 állam csatlakozott aláíróként. [23] A fentiek alapján az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  REC alapítására vonatkozó okmány – összhangban az a szerződések jogáról szóló, Bécsben, az 1969. évi május hó 23. napján kelt nemzetközi szerződés kihirdetéséről szóló 1987. évi 12. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Bécsi Egyezmény ) 2. cikke 1. a) pontjával – a nemzetközi jog által szabályozott kormányközi nemzetközi megállapodásnak minősül. [24] 1995. október 23-án a  fenti nemzetközi szerződések végrehajtására a  REC Igazgatótanácsa megállapodást kötött a  Magyar Kormánnyal a  REC jogállásáról. A  Kr1. ennek nyomán rendelkezett a  REC és személyzete jogállásáról és a  hatékony nemzetközi működését elősegítő szabályokról. A  Magyar Köztársaság Kormánya és a  REC Igazgatótanácsa közötti megállapodás az 1990-ben aláírt nemzetközi szerződések végrehajtására jött létre az akkor hatályos, a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 1982. évi 27. tvr. alapján, és ennek megfelelően került kihirdetésre. [25] A Kr1. 1.  cikkével kihirdetett Megállapodás tartalmából kiindulva a  kormányközi szinten létrehozott REC Alapító Okmány mindenképpen olyan nemzetközi kötelezettséget rótt az  aláíró államokra, elsősorban a  szervezet székhelyének államára, Magyarországra, amelynek alapján biztosítani tartoznak e  nemzetközi szerződés végrehajtását, ha szükséges további megállapodások megkötésével. A REC Alapító Okmánya az abban szabályozott környezetvédelmi célú regionális nemzetközi feladatok elvégzésére, nemzetközi együttműködésre hozott létre integrációs szervezetet. Mivel a  szervezet működését érintő valamennyi kérdést, köztük a  joghatóság alóli mentességre vonatkozót az  Alapító Okmány nem rendezte, nem is rendezhette, az  alapító nemzetközi szerződés végrehajtáshoz további megállapodásra volt szükség, már a  REC Igazgató Tanácsa és a  székhely országa szintjén. Az a tény, hogy az 1995-ös megállapodás (a továbbiakban: Megállapodás) a REC és a magyar kormány között jött létre, minden tekintetben tükrözve az Alapító Okmányban kifejezett, vagy abból egyértelműen levezetett alapítói akaratot, célt és szándékot – akár a  korábbi Alkotmány 7.  cikk (1)  bekezdéséből, akár az  Alaptörvény Q)  cikk (2) bekezdéséből kiindulva –, nyilvánvalóan nem kérdőjelezheti meg az abban foglalt joghatóság alóli mentesség nyújtásának legitimitását. Ezzel ellenkezőleg, sokkal inkább Magyarországra, mint a székhely országának az Alapító Okmány aláírásával vállalt nemzetközi kötelezettsége teljesítéseként értékelendő. A  magyar kormány által adott joghatóság alóli mentesség tartalmának alkotmányossága ugyanakkor alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát képezheti. [26] 2. A  REC Alapító Okmányával, valamint annak működése biztosítását szolgáló, végrehajtására létrejött Megállapodással vitathatatlanul egy nemzetközi tevékenységre létrejött szervezet alakult magyarországi székhellyel és napi feladatai ellátása és céljai megvalósítása érdekében magyar jogi személyiséggel. [27] Ez a  szervezet mindazonáltal már a  Megállapodás nyomán intézményileg megfelelt a  hagyományos kormányközi szervezet attribútumainak, így az  alapítók hosszabb távú céljának is megfelelve de facto nemzetközi szervezeti mivoltát széles körben ismerték el a  nemzetközi környezetvédelmi együttműködés kereteiben, különösen a  szervezet Alapító Okmányának 1996. évi módosítását követően. A  Megállapodás a  REC-et „különleges jogállású nemzetközi testületnek” (special body of international character) nevezte. [28] A REC hagyományos nemzetközi szervezetkénti elismerése végül is a  Közép- és Kelet-Európai Regionális Központ jogállásáról szóló, 2011. július 13-án aláírt és 2012. október 31-én hatályba lépett Megállapodás megkötésével történt meg. Ez  a  szerződés módosítás a  Kr.1.-vel lényegében azonos tartalommal szabályozta ismét a  REC nemzetközi jogállásához fűződő kiváltságokat és mentességeket. Magyarországon – már a  nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló új 2005. évi L. törvény 5.  § (1)  bekezdése szerint eljárva – a  68/2013. (V. 17.) ME határozat adott felhatalmazást a  székhely megállapodás módosításának létrehozására. Ennek alapján a megállapodás kötelező hatályának elismerése és szövegének kihirdetése a Kormány részéről a 158/2012. (VII. 17.) Korm. rendelettel, majd – az új megállapodás 2012. október 31-i hatályba lépését követően – az Országgyűlés által a Tv.-ben történt. [29] 3. A  Kr1. 1.  cikke szerint a  REC „nemzetközi környezetvédelmi szervezetként tevékenykedik”. A  Kr1. 3.  cikke a  REC számára – a feladatai ellátása és céljainak megvalósítása érdekében – jogi személyiséget biztosított. A Kr1. 5. cikke kimondta, hogy a  REC a  Magyar Köztársaság területén az  ország törvényeinek és jogszabályainak megfelelően tevékenykedik. A  Kr1. 6.  cikk 1.  pontja ugyanakkor joghatóság alóli mentességet garantált a  REC, valamint annak tulajdona és pénzeszközei vonatkozásában, kivéve, ha a REC kifejezetten lemond e mentességről. Ezen felül a Kr1. alapján a  REC számos egyéb mentességben és kiváltságban részesült: így t. k. pénzügyi ellenőrzés, -szabályozás, fizetési moratórium alóli mentesség a  külföldi fizetési eszközeire, széleskörű adómentesség (Kr1. 7–9.  cikk). A  tagjai és azok házastársai részére szintén kiváltságokat és mentességeket állapított meg a  Kr1.: joghatóság alóli mentesség, adómentesség, vízummentesség, stb. (11.  cikk). A  Kr1. rendelkezett ezen felül a  REC szervezeti felépítéséről: eszerint a REC legfőbb döntéshozó szerve az Igazgatótanács, annak legfőbb tanácsadó és javaslattevő szerve a  Közgyűlés. A  REC-et az  Ügyvezető Igazgató képviseli, akit az  Igazgatótanács nevez ki. Az  Ügyvezető Igazgató feladata a  munkaszervezet irányítása, ő nevezi ki a  REC operatív egységeinek közvetlen vezetőit, illetve kinevezi vagy alkalmazza a REC igazgatási és technikai személyzetét, továbbá ő bízza meg a REC tevékenységében részt vevő ösztöndíjasokat. A REC szervezetének részét képezi továbbá a Vezetőség, amelynek jog- és feladatköreiről a Kr1. nem rendelkezett. (Kr1. 10. cikk.) IV. [30] A megelőző részben kifejtettekre tekintettel az indítvány alapján folytatandó vizsgálat lényegi tárgya a nemzetközi szerződéssel létrehozott REC-nek biztosított joghatóság alóli mentesség tartalmának és alkotmányos korlátainak meghatározása. Ezért az  Alkotmánybíróság indokoltnak látta, hogy a  nemzetközi szervezetek immunitására vonatkozó nemzetközi gyakorlatot illetően áttekintést adjon. [31] 1.1. A  joghatóság nemzetközi közjogi értelemben a  szuverén állam joga arra, hogy saját területén közhatalmi aktusokat végezzen (vagyis a jogalkotás joga, a jogalkalmazás joga és a végrehajtás joga is megilleti). A joghatóság ezért szorosan az állam szuverenitásához (és területéhez, l. territorialitás elve) kötődő fogalom. [32] Az államok a  nemzetközi jogban egyenlők: azonos jogokkal és hatáskörökkel rendelkeznek és azonosképpen kötik őket a nemzetközi szokásjog, valamint a nemzetközi jog általánosan elfogadott elvei – függetlenül területük nagyságától vagy lakosságuk számától. Az  állam függetlenségének és a  szuverének egyenlőségének velejáró elve a  par in parem non habet imperium. Ha ugyanis az  egyik állam pl. bírói hatalmát gyakorolja a  másik felett, azzal az  utóbbi állam a  másik hatalma alá kerül, ami azonban sérti egyenlő szuverenitásukat. Az  immunitás eredeti értelmében ezt az  alá-fölé rendeltséget hivatott megakadályozni. Ugyanez a  funkciója a  végrehajtás alóli mentességnek, hiszen mind a  jogalkalmazás, mind a  végrehajtás kényszerítő elemet rejt magában, és valójában ez az, ami sérti az egyenlő állami szuverenitást. Ezeket az alá-fölé rendeltségi helyzeteket hivatottak megakadályozni az eljárási mentesség formái, és immunitás alatt jellemzően ezt érti a nemzetközi közjog. Ugyanakkor a jogszabályok betartása egy adott állam területén az idegen államokkal szemben is elvárás: a jogrend alóli – vagyis anyagi jogi – mentesség alapvetően nem illeti meg az idegen államot, hiszen ez közvetlen kényszerítő elemet nem rejt magában. [33] 1.2. Az immunitás mint mentesség az (idegen) állam bírói joghatósága alól a nemzetközi szokásjogban az államok szuverenitásához kötődően fejlődött ki: annak leképeződése az  állam külső viszonyaiban. Az  immunitás – legegyszerűbben – attól védi meg a szuverént, hogy egy idegen állam jogi hatalma alá kerüljön; illetve a másik oldalról: egy állam nem kérheti számon nemzeti jogát idegen államon. [34] Az immunitásnak több elmélete létezik: az  egyes immunitás-koncepciók mögött felfedezhető az  a  változás, ami az államok nemzetközi kapcsolatában a 19. század közepétől végbement. Az eredeti koncepció az állam(fő) abszolút immunitásából indult: az állam valamennyi cselekménye mentes más államok joghatósága alól. (Az abszolutizmus idején ez  biztosította az  uralkodó „külső abszolutizmusát”. Vagyis ahogy szuverénként a  belső viszonyokban a  jog felett állt az  uralkodó, ugyanígy – az  immunitás révén – a  külső viszonyokban is. Az  abszolutizmus bukásával a szuverenitás és ezzel együtt az abszolút immunitás „átszállt” az államfőről az államra.) [35] Ahogy az  állam bekapcsolódott a  nemzetközi kereskedelembe és maga is magánjogi szerződések alanyává vált – jellemzően az  1929–33-as világgazdasági válságot követően – kialakult a  korlátozott (relatív) immunitás doktrínája. Ez a megközelítés az acta iure imperii és az acta iure gestionis közötti különbségtételre épült, s lényege, hogy az  államot csupán az  acta iure imperii körében illeti meg immunitás. (Az azonban jogértelmezési kérdés, hogy konkrét esetben hol húzható meg a  határ a  iure imperii és a  iure gestionis cselekmények között.) Ezen különbségtételre alapozott immunitás-fogalom az 1850-es évektől jelent meg az európai bírói gyakorlatban (1857, 1879 belga bírói döntések, 1871 angol, 1886 nápolyi semmítőszék döntése), de igazán az  1950-es Dralle-ügytől kezdődően vált fokozatosan elfogadottá az, hogy ha az  állam magánjogi tevékenysége egy kereset tárgya, akkor az  állam immunitását a  bíróság nem veszi figyelembe, s így eljárás alá vonható. (l. Dralle v. Republic of Czechoslovakia Ausztria, Legfelsőbb Bíróság, 1950. május 10.). Ezt követően mindössze egy évtized alatt általánosan elfogadottá vált az állam relatív immunitásának doktrínája. [36] A relatív immunitás nemzetközi jogi elfogadásában jelentős szerepet játszott az  államok kölcsönösségen alapuló viszonya, ui. az  állam egyszerre garantálja és kapja is az  immunitást. Ebben a  viszonyrendszerben nem minősül az  egyenlőség sérelmének az  immunitás korlátozása, hiszen minden állam ugyanannyi immunitást garantál a többinek, amennyit maga is kap (és fordítva). [37] 2.1. A  nemzetközi szervezetek immunitása – maguk a  nemzetközi szervezetek is – a  nemzetközi jog fiatal intézménye: a  nemzetközi jog ezen területe igazán csak a  második világháború után indult fejlődésnek. Az  első nemzetközi szervezeteket az alapítók mentességek és privilégiumok biztosításával hozták létre. Az  immunitás oka a nemzetközi szervezet alapító államoktól való függetlenségének biztosítása, valamint az volt, hogy tevékenységét (cél és funkció) zavartalanul tudja gyakorolni, küldetését teljesíteni. A  nemzetközi szervezetek immunitásának hátterében – az  állami immunitással ellentétben – tehát nem a  szuverenitás elve áll, hiszen a  nemzetközi szervezetek nem szuverének: vagyis a  nemzetközi szervezetek immunitásának gyökere alapvetően eltér az államokétól. Ezt erősíti, hogy az a kölcsönösség, ami az államok viszonyrendszerében érvényesül, a nemzetközi szervezetek esetében hiányzik. Amíg ugyanis a nemzetközi szervezet részére – elsősorban a benne részes – államok immunitást biztosítanak, addig ő maga értelemszerűen nem garantálhat immunitást. [38] Az eltérő jogalap ellenére az  első nemzetközi szervezetek esetében – vagyis közvetlenül a  második világháborút követő években – nem tettek különbséget az államokat és a nemzetközi szervezeteket megillető immunitás között. E  felfogás szellemében született az  Egyesült Államok nemzetközi szervezetek immunitását szabályozó törvénye, az  International Organizations Immunities Act 1945-ben, amely kifejezetten úgy szabályoz, hogy azon nemzetközi szervezetek, amelyekben az  Egyesült Államok is részt vesz, az  államokat megillető immunitást élveznek. De – amint az OSS Nokalva-ügyben a bíróság fogalmazott – indokolatlan, hogy egy nemzetközi szervezet tevékenysége nagyobb immunitást élvezzen, mint a  benne részes államok, ha egyedül cselekszenek. (OSS Nokalva v. European Space Agency, No. 09-3601. Appeals Court for the Third Circuit, 2010.). [39] 2.2. Az immunitás hagyományos megközelítésének lényege az extraterritorialitás, ami egy idegen államot feltételez saját területtel és lakossággal, amely fölött az  idegen államnak szuverenitása van (jogalkotási, jogalkalmazási és végrehajtási joghatósága). Egy nemzetközi szervezet ezek közül egyiket sem tudja felmutatni. Ezért a  bírósági gyakorlatban megjelent az  a  megközelítés, miszerint a  nemzetközi szervezetek immunitása funkcionális. Eszerint az immunitás kizárólag arra szolgál és annyiban illeti meg, hogy és amennyiben a cél, amelyre az adott nemzetközi szervezetet létrehozták, zavarásmentesen teljesüljön. [40] A funkcionális immunitás normatív megfogalmazását a nemzetközi jogban az ENSZ Alapokmány tartalmazza: „105. c. 1. A  Szervezetet mindegyik tagjának területén megilletik a  céljainak eléréséhez szükséges kiváltságok és mentességek.” [41] A nemzetközi szervezetek immunitás-szabályának prototípusa azonban nem az  Alapokmány 105.  cikke, hanem az ENSZ kiváltságairól és mentességeiről szóló New York-i Egyezmény (a továbbiakban: CPIUN) II. cikk 2. bekezdése. Ez  az  Alapokmányban foglaltaktól eltérően fogalmaz, ugyanis minősítés nélkül biztosít immunitást az  ENSZ-nek: „2. bekezdés. Az  Egyesült Nemzetek Szervezetét, annak bárhol található, bárkinek bírlalatában levő javait és tulajdonát a helyi joghatóság minden megnyilvánulása alól mentesség illeti, kivéve ha arról valamely meghatározott esetben kifejezetten lemondott. A  mentességről való lemondás azonban nem terjed ki a  végrehajtás alóli mentességre.” [42] Ez utóbbi megfogalmazásból a  nemzetközi joggyakorlat elsősorban az  ENSZ abszolút immunitását vezette le. A  CPIUN 29. bekezdése azonban a  jogviták rendezésére előírta, hogy „megfelelő szabályozást kell megállapítani” magánjogi viták rendezésére, illetve azokra a jogvitákra, ahol az ENSZ tisztségviselője érdekelt. Ennek megfelelően hozták létre az UNAT-ot (United Nations Administrative Tribunal), amely – lényegét illetően – az ENSZ meghatározott alkalmazottainak munkaügyi vitáinak rendezésére kapott hatáskört. Hasonló törvényszék működik az  ILO mellett. Az ILOAT (International Labour Organization Administrative Tribunal) elsősorban az ILO alkalmazottainak jogvitájára rendelkezik hatáskörrel, de hatásköre van mindazon nemzetközi szervezet alkalmazottainak munkajogi vitájára, amely elismerte hatáskörét. Az  ENSZ számos szakosodott intézményén kívül más, jellemzően európai illetőségű nemzetközi szervezetek is elfogadták magukra nézve az  ILOAT Statútumát, jelenleg több, mint 60 nemzetközi szervezet saját alkalmazottal kapcsolatos munkajogi vitájára van hatásköre. [43] 3.1. Az  immunitás következménye, hogy a  nemzetközi szervezet nem vonható bírósági eljárás alá. Ez  a  másik fél szempontjából azt jelenti, hogy vélt vagy valós jogsérelmét nem tudja bírósági úton érvényesíteni a  nemzetközi szervezettel szemben. Az  immunitás tehát a  másik fél szemszögéből a  bíróhoz való jog gyakorlásának korlátja. Az  immunitás korlátozásának egyik iránya tehát a  nemzetközi szervezettel szerződő fél jogainak és érdekeinek védelme, vagyis az igazságszolgáltatás megtagadásának tilalma, mint elv lehet. [44] Az immunitás korlátozásának másik iránya – a  fent kifejtettek alapján – abból indul ki, hogy a  nemzetközi szervezetek immunitása nem lehet abszolút, hiszen az  őket létrehozó államok immunitása sem abszolút (függetlenül attól, hogy az  immunitásuk jogalapja más). Ezért ha az  immunitás a  nemzetközi szervezet céljának teljesülése érdekében illeti meg a nemzetközi szervezetet, akkor e célhoz mérten élhet csak vele. [45] 3.2. A jog a bíróhoz/igazságszolgáltatáshoz tartalma szerint a jogi igények felektől független és pártatlan harmadik szereplő (elsősorban bíróság) általi elbírálását jelenti. Ez a jog az egyént attól függetlenül illeti meg, hogy ki a vele szemben álló fél: magánfél, állam, vagy nemzetközi szervezet. Amennyiben tehát az  immunitás felmerül egy ügyben, egyensúlyt kell teremteni az  immunitás és a  bíróhoz való jog között. Az  állam esetében ezt biztosítja a iure imperii/iure gestionis dichotómia alkalmazása a joggyakorlatban. Amint azonban az a fentiekből következik: ez a nemzetközi szervezetek esetében nem alkalmazható. [46] Miután – jellemzően – nemzetközi megállapodás biztosítja az  immunitást a  nemzetközi szervezet számára, az  a  nemzetközi jog kötelező szabálya. A  bíróhoz való jog valójában a  jog-/igazságszolgáltatás megtagadásával („denial of justice”) szemben nyújt védelmet, amely elv már a  XIII. században megjelent egyes európai országok bírósági joggyakorlatában, s így általános jogelvnek minősül („general priciple of law”). Ezen felül a nemzetközi jog általánosan elfogadott elve és egyúttal nemzetközi szokásjognak is minősül a bíróhoz való jog, ebből következően a  nemzetközi szervezetekre nézve is kötelező elv az  igazságszolgáltatás megtagadásának tilalma. A  tisztességes eljáráshoz (bíróhoz) való jogot számos nemzetközi dokumentum megfogalmazza lényegében azonos tartalommal: az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (10. cikk), a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (14. Cikk), és az Egyezmény (6. Cikk). De mivel pl. az Egyezménynek nemzetközi szervezetek nem tagjai, így az rájuk nem kötelező – legalább is közvetlenül nem. [47] 4.1. Egy nemzetközi szervezet nemzetközi jogalanyiságára tekintettel kap immunitást, annak érdekében, hogy a cél, amire létrehozták, teljesülni tudjon a  szervezet tevékenysége révén. Éppen ezért a  nemzetközi szervezeteknek a  jogalanyisága funkcionális [„A Szervezetet mindegyik tagjának területén megilleti a  feladatainak ellátásához és céljainak eléréséhez szükséges jogképesség.” (ENSZ Alapokmány 104.  cikk); másik megfogalmazási módja – több szervezet esetében is –: „feladatainak ellátása érdekében teljes szerződéskötési és eljárási képességgel és tulajdonnal rendelkező jogi személy”]: ebből következően jogi személyiségét is a céljai ellátásához mérten kapja. [48] Az immunitás szintén a nemzetközi szervezet funkciójához kötődik. Ebből az immunitás terjedelmét illetően kétféle értelmezési lehetőség adódik. Az egyik – a szélesen felfogott immunitás – lényege, hogy a szervezetet minden olyan tevékenysége tekintetében megilleti az immunitás, amely funkciójához kapcsolódik. [49] A másik értelmezési lehetőség, hogy az egyébként funkcionális aktusokat annak függvényében értelmezi a bíróság, hogy azokhoz – a szervezet céljainak elérése érdekében – feltétlenül szükség van-e a joghatóság alóli mentesülésre („functional necessity”). [50] 4.2. A  funkcionális immunitás alapján a  nemzetközi szervezet alkalmazottainak munkaügyi vitáit jellemzően az  immunitás alá tartozónak értelmezik a bíróságok. A nemzetközi szervezet céljainak eléréséhez ugyanis szükség van e  célt érvényre juttató személyzetre. A  nemzetközi szervezet által alkalmazott munkáltatói aktusok esetén a nemzeti bíróság általi elbírálás alkalmas lehet a nemzetközi szervezet funkcióinak veszélyeztetésére. [51] 5.1. A nemzetközi jogban tehát általában véve elismert a nemzetközi szervezet autonómiája munkajogi ügyekben. Azonban ez  az autonómia – és egyúttal az  immunitás a  nemzeti joghatóság alól – nem feltétel nélküli. Jellemző elvárás ugyanis, hogy – amint az  az ENSZ esetében is látható – biztosított legyen egy olyan alternatív eljárási út, amely alkalmas a  szervezet és alkalmazottai között felmerülő munkaügyi viták elbírálására. Ez  a  megközelítés emberi jogi feltételt (tisztességes eljáráshoz való jog érvényesítése) állít a  nemzetközi szervezet immunitásával szemben. [52] E megközelítésnek az  alapja az  alapvető emberi jogok betartásának nemzetközi jogi kötelezettségéből ered, amely az  államokat éppúgy köti, mint a  nemzetközi szervezeteket. A  nemzetközi szervezetnek nemzetközi jogi kötelezettsége biztosítani a munkavállalója számára a bíróhoz való jog elvének érvényesülését. Ezt bármely olyan formában megteheti, amely kielégíti a tisztességes eljárás követelményét. Az államot szintén köti az emberi jogok érvényesítésének nemzetközi jogból eredő kötelezettsége saját területén. Ebből következően, ha a  nemzetközi szervezet nem alkalmaz megfelelő alternatív jogvita-rendezési mechanizmust, úgy az államnak kell gondoskodnia a  bíróhoz való jog érvényesítéséről. Másik oldalról tekintve: ha a  nemzetközi szervezet megfelelő eljárás útján garantálja az  alkalmazottai számára a  munkaügyi viták rendezésének lehetőségét, akkor a  nemzetközi szervezet immunitását nem vitathatja a nemzeti bíróság. Ezáltal tud érvényesülni mind a bíróhoz való jog, mint az immunitás védelme. [53] 5.2. Ez  a  megközelítés jelent meg – a  témában egyébként nemzetközi jelentőségű precedensnek tekintett – Eurocontrol II. ügyben (1981), ahol a  német Szövetségi Alkotmánybíróság (a  továbbiakban: BVerfG) azt vizsgálta, hogy kielégíti-e a  német Alaptörvényben a  jogállamiság minimális követelményét az, hogy az  Eurocontrol az  alkalmazotti vitáira az  ILOAT hatáskörét ismerte el. A  döntésben a  bírói jogvédelem szintjét vizsgálta a  BVerfG: hogy az  eléri-e a  német alkotmányjogban biztosított jogvédelmi szintet. Az  ILOAT eljárását és hatásköreit megvizsgálva arra jutott a  BVerfG, hogy az  megfelelő és hatékony jogvédelmet nyújt az  érintetteknek, így a szervezet immunitása nem veszélyezteti a jogállamiság minimális szintjének érvényesülését. (Hetzel v. Eurocontrol 10 November 1981, 2 BvR 1058/79, BVerfG 59, 63.) [54] 6.1. Az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) két döntése: a Waite és Kennedy kontra Németország [EJEB (GC) 26083/94, 1999. február 18.] és a Beer és Regan kontra Németország [EJEB (GC) 28934/95, 1999. február 18.] foglalkozott először a  jelen ügy lényegét képező problémával. E  két ügyben a  vizsgálat tárgya az  volt, hogy az immunitás biztosítása az érintett nemzetközi szervezetnek az állam részéről megfelel-e az Egyezmény 6. cikkében foglalt kötelezettségének. Így a  döntés közvetlenül nem foglalkozik azzal, hogy a  nemzetközi szervezetet milyen kötelezettség terheli a bírói út biztosításával kapcsolatban. [55] A Waite és Kennedy-ügy lényege a  következőképpen foglalható össze. A  bíróhoz való jog az  Egyezmény 6.  cikk (1) bekezdése alapján nem abszolút (korlátozhatatlan) jog, ugyanakkor az állam nem alkalmazhat olyan korlátozó szabályt, amely e  jog kiüresedéséhez vezet. A korlátozás akkor felel meg a 6. cikk (1) bekezdésnek, ha legitim célt szolgál és a korlátozás e cél elérésével közvetlenül összefügg és arányban áll. [56] Az immunitás célja az EJEB szerint, hogy a nemzetközi szervezet függetlenségét biztosítsa az egyes kormányzatok beavatkozásával szemben. Ez legitim cél az Egyezmény 6. cikk (1) bekezdése körében, vagyis önmagában az, hogy az állam immunitást biztosít egy nemzetközi szervezetnek, nem ellentétes az Egyezménnyel. [57] A korlátozás arányosságát illetően azt fejtette ki az  EJEB, hogy bár az  állam garantálhatja a  nemzetközi szervezet céljainak biztosítására a  mentességet, ám kötelessége az  államnak az  emberi jogok védelme is. Az  Egyezmény céljával volna ellentétes, hogy ha a  nemzetközi szervezetek funkciójára hivatkozással az  állam mentesülhetne emberi jogvédelmi kötelezettsége alól. Ezért a  nemzetközi szervezet immunitása az  Egyezmény alapján akkor engedélyezhető az állam számára, ha a magánfélnek ésszerű alternatív eszköz/út („reasonable alternative means”) áll rendelkezésre, hogy jogi igényét hatékonyan érvényesíteni tudja, ezáltal az  Egyezményben biztosított bíróhoz való joga hatékony védelemben részesül. [58] 6.2. Az  EJEB e  két döntése nagy hatással volt az  európai bíróságokra és a  nemzetközi szervezetekre egyaránt. Egyrészt – elsősorban az  európai illetőségű nemzetközi szervezetek esetében – gyakorlattá vált, hogy saját vitarendezési mechanizmust alakítsanak ki és visszamenőlegesen is lehetővé tegyék e  fórumokhoz fordulást jelenlegi és volt alkalmazottaik számára (ld.: Franciaországban: Degboe v. Banque africaine de développement Cour de Cassation Chambre sociale, 25 Jan. 2005, application No 04-41012. 25 janvier 2005.; Olaszországban: Alberto Drago v. International Plant Resources Institute (IPGRI), Corte di Cassazione 19 Febr. 2007, No 3718, ILDC 827.; Belgiumban: WEU v. Mme S,. Cour de Cassation, 21 Dec. 2009, No S.04.0129.F.). A másik megoldási forma, hogy az ILOAT-nek vetik alá magukat. [59] 6.3. Az  EJEB a  2010-es Cudak-ügytől [Cudak kontra Litvánia EJEB (GC) 15869/02., 2010. március 23.] kezdődően az  állami immunitással szemben is érvényesítendőnek minősítette a  bíróhoz való jogot a  diplomáciai testületek alkalmazottai által kezdeményezett munkaügyi viták esetében. Az  EJEE szerint az  állami immunitás a  bírósághoz fordulás jogát korlátozza, amely korlátozás legitim célt szolgál, hiszen az  állami szuverenitás kölcsönös elismerésének elvén nyugszik. Ugyanakkor e jog korlátozása csak akkor lehet arányos, ha az állam immunitása nem terjeszkedik túl a megszorító értelemben vett acta iure imperii körén. Eszerint egy nagykövetség alkalmazottja által indított munkaügyi vitában az  állam nem hivatkozhat immunitására, ha az  alkalmazott munkaköre nem kötődik szorosan a  kormányzati autoritás gyakorlásához és nem az  alkalmazó állam állampolgára. E  döntésének lényegi tartalmát erősítette meg t. k. a  Sabeh El Leil kontra Franciaország és Olaszország ügyben (EJEB 34869/05., 2011. június 29.). [60] 6.4. Az  EJEB gyakorlatát összefoglalva megállapítható, hogy a  nemzetközi szervezetek és alkalmazottaik közötti munkaügyi jogvita elsődlegesen a nemzetközi szervezet „belszervezeti” autonómiája körébe esik, ezért vonatkozik rá a joghatóság alóli mentesség. Ez tehát kivételt jelent a tisztességes eljáráshoz való jog alól, amely nem abszolút szerkezetű alapjog. A tisztességes eljáráshoz való jog korlátozásának azonban meg kell felelnie a szükségesség és arányosság követelményének. A  korlátozásnak legitim célt kell szolgálnia és a  korlátozás nem haladhatja meg azt a mértéket, amely a cél eléréséhez feltétlenül szükséges, azzal arányban áll. Az  immunitás, mint ami a nemzetközi szervezet zavartalan működését hivatott biztosítani, legitim cél az  alapjog korlátozásával szemben. Ugyanakkor az  immunitás, mint kivétel a  bírói út alól, még a  nemzetközi szervezet alkalmazottai által kezdeményezett munkaügyi viták esetében sem vezethet arra, hogy az  alkalmazott semmilyen formában vagy úton nem tudja érvényesíteni vélt vagy valós munkajogi igényét. Vagyis ha a  nemzetközi szervezet joghatóság alóli mentessége azt eredményezi, hogy nincs olyan ésszerű és megfelelő (hatékony) eljárási eszköz vagy út, amelynek keretében az  alkalmazott igényét érvényesíteni tudná, akkor a  tisztességes eljáráshoz, illetve bíróhoz való jog alapján a nemzetközi szervezet immunitása nem vehető figyelembe (bíróság joghatósága megállapítható). V. [61] Az indítvány az alábbiak szerint részben megalapozott. [62] 1. A  Kúria elsősorban a  – már nem hatályos – Kr1. 6.  cikk 1.  pontjában a  REC részére biztosított joghatóság alóli mentességet biztosító rendelkezést támadta, az Alkotmánybíróság ezért elsőként ezt vizsgálta. [63] 1.1. A Kr1. 6. cikk 1. pontjában foglalt, a REC-et mint szervezetet megillető immunitás következménye, hogy bármely, a REC-kel szemben indított eljárás során joghatósága hiányát kell a bíróságnak megállapítania, ha az eljárás a REC feladatai ellátását, céljai megvalósulását akadályozná. A „feladatok ellátása, célok elérése” kitételeket – figyelemmel a REC nemzetközi jellegére, valamint a Kr1. 4.  cikkében foglalt elvekre – kiterjesztően kell értelmezni. A  jelen ügy vonatkozásában ez  mindenekelőtt azt jelenti, hogy a  szervezet működtetése, így például a  REC alkalmazottainak kiválasztása a feladatok ellátása és célok elérése körébe tartozik. [64] A REC a Kr1. 6. cikk 1. pontjának megfelelően kifejezett nyilatkozatával lemondhat mentességéről. A lemondásnak kifejezett nyilatkozatnak kell lennie, a bíróság csak ebben az esetben veheti figyelembe és folytathatja le eljárását. A  REC döntési jogkörébe tartozik az  is, hogy hozzájárul-e a  jogvita választottbíróság előtti rendezéséhez. Ha a REC nem mond le mentességéről a bíróság előtti eljárásban és választottbírósági eljárásnak sem veti alá magát, az  az alkalmazott szempontjából arra vezet, hogy vélt vagy valós munkajogi igényét nem tudja bírósági úton érvényesíteni. Ez felveti azt a kérdést, hogy a Kr1. 6. cikk 1. pontjában foglalt immunitás-szabály sérti-e a bírósághoz fordulás jogát. [65] 1.2. Az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdése értelmében mindenkinek alapvető joga van ahhoz, hogy valamely perben a  jogait és kötelességeit a  törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. [66] Az Alaptörvénynek ez  a  rendelkezése egyrészt magában foglalja – általában véve – a  bírósághoz fordulás jogát, másrészt eljárási garanciákat követel meg. A  bírósághoz fordulás joga azt a  kötelezettséget rója az  államra, hogy a  polgári jogi, munkajogi jogok és kötelezettségek (jogviták) elbírálására bírói utat biztosítson. A  bírósághoz fordulás joga – figyelemmel az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdésére – nem jelent korlátozhatatlan alanyi jogot a  perindításra. Azonban – szintén az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdése alapján – a  korlátozás nem érintheti az  alapvető jog lényeges tartalmát, a  korlátozásra egy másik alapvető jog vagy alkotmányos érték védelméhez feltétlenül szükséges mértékben és az  elérni kívánt céllal arányosan kerülhet csak sor. „Az Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdésének értelmezésével nevesíthetők a  tisztességes eljáráshoz való jog tartalmát kitöltő ún. részjogosítványok. Ezek különösen: a  bírósághoz fordulás joga, a  tárgyalás igazságossága (ami nem garantálja a döntés igazságosságát), a tárgyalás nyilvánosságának és a bírói döntés nyilvános kihirdetésének a követelménye, törvény által létrehozott bíróság, a  bírói függetlenség és pártatlanság kívánalma, továbbá az  ésszerű időn belüli elbírálás. A szabály de facto nem rögzíti, de az Alkotmánybíróság értelmezése szerint része a tisztességes eljárásnak az is, hogy az eljárásban biztosítva legyen a fegyverek egyenlősége.” {22/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [49]} [67] Az Alkotmánybíróság a  7/2013. (III. 1.) AB határozatban megállapította, hogy az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1) bekezdésében foglalt szabály értelmezésekor – az Alkotmánnyal fennálló tartalmi és kontextuális egyezés okán – a  tisztességes eljáráshoz fűződő alapvető joggal kapcsolatban kimunkált korábbi alkotmánybírósági gyakorlatát figyelembe veendőnek tekinti. [68] A 6/1998. (III. 11.) AB határozatban kimunkált alkotmányos mérce értelmében a  tisztességes eljárás (fair trial) követelménye az  eljárásjogi garanciák érvényesülését is felöleli, és egy olyan minőséget jelent, amelyet az  eljárás egészének és körülményeinek figyelembe vételével lehet csupán megítélni. Ebből következően egyes részletszabályok hiánya miatt éppúgy, mint valamennyi részletszabály megalkotásának dacára lehet egy eljárás méltánytalan, igazságtalan vagy nem tisztességes. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a tisztességes eljáráshoz való jog magában foglalja az  alkotmányszövegben kifejezetten nem nevesített bírósághoz való jog valamennyi feltételét is. (ABH 1998, 91, 98–99.) [69] Az Alkotmánybíróság értelmezésében a  tisztességes eljáráshoz fűződő jog körébe tartozik a  hatékony bírói jogvédelem követelménye, amely szerint a  jogi szabályozással szemben alkotmányos igény, hogy a  perbe vitt jogokról a  bíróság érdemben dönthessen. Önmagában a  bírói út igénybevételének formális biztosítása ugyanis nem elegendő az  eljárási garanciák teljesedéséhez, hiszen az  alkotmányos szabályban előírt garanciák éppen azt a  célt szolgálják, hogy azok megtartásával a  bíróság a  véglegesség igényével hozhasson érdemi döntést. A tisztességes eljárás követelménye tehát magában foglalja a hatékony bírói jogvédelem igényét is. A tisztességes eljárás alkotmányos követelményrendszerét kielégítő hatékony bírói jogvédelem pedig attól függ, hogy az eljárási szabályok értelmében a bíróság mit vizsgálhat felül {legutóbb megerősítve: 7/2013. (III. 1.) AB határozat Indokolás [24]}. [70] Ezek a követelmények irányadók azokra az esetekre is, amikor a jogalkotó az ún. perakadályokat szabályozza. [71] A jogalkotó tehát megállapíthat olyan feltételeket, amelyek esetén kizárja annak lehetőségét, hogy a  fél vélt vagy valós jogi igényét bírósági úton érvényesítse. A perindítási akadályok szabályozása során azonban a  jogalkotónak figyelemmel kell lennie a  bírósághoz fordulás jogának érvényesítésére is, mint az  állam kötelezettségére. Ez  következik az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdéséből és az  Egyezmény 6.  cikk (1)  bekezdéséből is. Az  immunitás biztosítása egy nemzetközi szervezet részére önmagában nem tekinthető az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdését sértő korlátozásnak, ha az  a  szervezet céljainak megvalósulását, feladatainak ellátását és általában véve a szervezetnek a székhely-államtól független tevékenységét és működését biztosítja. A szervezet függetlenségének biztosítása mellett ugyanakkor a vele munkaviszonyban álló alkalmazottnak a bíróhoz való jogát is figyelembe kell venni a joghatóság alóli mentesség értelmezése során. [72] 1.3. A nemzetközi szervezeteknek biztosított immunitás a bírósághoz fordulás jogát korlátozza. E korlátozást éppen az  indokolja, hogy a  nemzetközi szervezetek funkciójának biztosítására szolgál, s védi a  nemzetközi szervezetet feladata ellátásában az  állami beavatkozással szemben. Az  alkalmazottak körének meghatározása általában közvetlenül szolgálja a nemzetközi szervezet céljainak elérését, funkcionálását. Ezért ebben a körben a nemzetközi szervezet részére garantált immunitás – figyelemmel az Alaptörvény Q) cikkére is – szükséges korlátja a bírósághoz fordulás jogának. [73] A korlátozás arányossága tekintetében azt szükséges megvizsgálni, hogy a bírósághoz fordulás jogának korlátozása arányban áll-e az  immunitás céljával, vagyis a  nemzetközi szervezet függetlenségének és zavarásmentes működésének biztosításával. Az  immunitásra vonatkozó rendelkezés csak akkor tekinthető alkotmányos alapjogkorlátozásnak, ha az  immunitás nem vezet arra az  eredményre, hogy a  munkavállaló számára a  jogi igényeinek érvényesítése teljesen kizárt munkáltatójával szemben. Annak vizsgálata, hogy biztosított-e olyan hatékony eljárás, amelynek keretében az  alkalmazott jogi igényét érvényesítheti a  REC-kel szemben, a  bíróság hatáskörébe tartozó kérdés. A bíróság joghatósága hiánya megállapításának feltételeként köteles megvizsgálni, hogy az adott szervezet joghatóság alóli mentességet élvez-e, és a  szervezet e  mentességéről lemondott-e. Emellett megvizsgálja azt is, hogy amennyiben a mentességéről nem mondott le a szervezet, úgy az alkalmazottnak biztosítottak-e más olyan eljárást – például a szervezeten belüli hatékony eljárási rendet – amelynek keretében felléphet vélt vagy valós jogi igényének hatékony érvényesítése iránt. [74] Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kr1. 6. cikk 1. pontjában foglalt immunitás-szabály alkalmazása során alkotmányos követelmény, hogy az immunitás a REC-et a saját alkalmazottja által indított munkaügyi jogvita esetében azzal a  feltétellel illeti meg, hogy a munkavállaló ezáltal nem esik el vélt vagy valós jogi igényének bírói vagy más, hatékony eljárásban történő érvényesítésétől. Amennyiben ez a  feltétel nem érvényesül, a bíróság nem állapíthatja meg, hogy joghatósága kizárt. [75] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint: „Ha […] az  Alkotmánybíróság a  vizsgált jogszabály alkotmányos értelmezéseinek körét határozza meg a  normával szembeni alkotmányos követelmények megállapításával, akkor […] a  normakontroll eredményének következményeit úgy vonja le, hogy nem lép túl az  alkotmányossági vizsgálatnak szükségképpen részét képező megállapításokon” [l. 38/1993. (VI. 11.) ABH 1993, 256, 266.]. [76] Mindezek alapján az  Alkotmánybíróság – figyelemmel a  rendelkező rész 2.  pontjában megállapított alkotmányos követelményre – a  Kr1. 6.  cikk 1.  pont „[…], valamint annak” szövegrésze alaptörvény-ellenességének, valamint nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítványt elutasította. [77] 2. Az  indítványozó álláspontja szerint sérti az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését, hogy a REC részére megállapított mentességek és kiváltságok – konkrétan a Kr1. 6. cikk 1. pont „[…], valamint annak” szövegrésze – kormányrendeleti szinten kerültek meghatározásra. [78] Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az  Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5.  pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy „az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a  korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az  Alaptörvény adott szakaszának az  Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az  Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az  Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a  konkrét ügy alapján a  megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a  meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése” {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]}. Ennek fényében az  Alkotmánybíróság áttekintette a  kérdéskört érintő korábbi gyakorlatát, és a  konkrét ügy kapcsán összevetette az  alapul szolgáló alaptörvényi, illetve alkotmányi rendelkezéseket, ami alapján megállapította, hogy nincs akadálya a  korábbiakban kialakult és idevágó gyakorlat megfelelő alkalmazásának. [79] Az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában kifejtette: „Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is.” (ABH 1991, 297, 300.) Az előzőekben kifejtettek értelmében a joghatóság alóli mentesség a bírósághoz fordulás jogának korlátozását eredményezi. [80] Az Alkotmánybíróságnak eljárása során ugyanakkor figyelemmel kell lennie a következőkre is. …