10/2011. (III. 9.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, valamint jogszabály alkotmányellenességének

10/2011. (III. 9.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés az Alkotmány 63. § (1) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem alkotta meg azokat a különös törvényi rendelkezéseket, amelyek alapján az ügyész – az Alkotmánynak megfelelően – törvényességi felügyeletet gyakorolhat az egyesületek felett. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2011. december 31-ig tegyen eleget. 2. Az Alkotmánybíróság egyebekben a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 13. § (2) bekezdés c), e) és f) pontjai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. 4. Az Alkotmánybíróság az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 14. § (1) bekezdése és 16. § (2) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. 5. Az Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság Kf.VI.38.210/2001/19. számú ítéletével kapcsolatban benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja. 6. Az Alkotmánybíróság az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 2. § (3) bekezdésének alkalmazásával kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapítására irányuló indítványt visszautasítja. 7. Az Alkotmánybíróság visszautasítja azt az indítványt, amely azt kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy az Országgyűlést meghatározott tartalmú törvényi módosításra kötelezze. 8. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 3. § (2) bekezdés g) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány alapján indult eljárást megszünteti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett az ügyészség társadalmi szervezetek működése feletti törvényességi felügyelete gyakorlásával kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, továbbá a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (a továbbiakban: Ütv.), valamint az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Egytv.) egyes rendelkezéseinek megsemmisítésére. Egyik indítvány sem általában a törvényességi felügyelet intézményét támadja, hanem a társadalmi szervezetek feletti ügyészi törvényességi felügyelet tényleges tartalmára és az időbeli garanciáira vonatkozó szabályokat kifogásolja. Az Alkotmánybíróság ezeket a beadványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (2) bekezdésének megfelelően egyesítette és egy eljárásban bírálta el. 1.1. Az első indítvány azt kifogásolja, hogy az Egytv. a törvényességi felügyelet tekintetében csupán a feladatot gyakorló szervet, az ügyészséget jelöli ki, de sem az ügyészség jogkörének terjedelmét, sem azokat a garanciális szabályokat nem határozza meg, amelyeket az Alkotmányban biztosított egyesülési jog érvényesülése megkíván. Az Egytv. 14. § (1) bekezdése csupán egy utaló szabályt tartalmaz: az ügyészség a „rá irányadó szabályok” szerint gyakorol törvényességi felügyeletet. Az ügyészségre az Alkotmányon túl elsődlegesen irányadó szabály az Ütv., amelynek az ügyészi törvényességi felügyeletről szóló V. fejezetében foglalt szabályozást a törvényalkotó a törvény megalkotásakor nyilvánvalóan egészen más körre vonatkozóan alakította ki, így azok a társadalmi szervezetek esetében – éppen az egyesülési jog speciális minőségére tekintettel – nem alkalmazhatók aggálytalanul. Az Egytv. megalkotása óta eltelt idő alatt sem került sor a társadalmi szervezetek törvényességi felügyeletének speciális, az Alkotmányban rögzített egyesülési jogra tekintettel levő garanciális szabályozására, az ügyészség ezért „önkényesen” a más szervekkel szemben alkalmazható eszközöket veszi igénybe. Az indítványozó szerint az Egytv. 14. § (1) bekezdése és az Egytv. 16. § (2) bekezdésének c) pontja együttes értelmezése alapján sem állapítható meg, hogy mikor ítélheti úgy az ügyész, illetve a bíróság, hogy „a társadalmi szervezet működésének törvényessége másképpen nem biztosítható”. Kétséges, hogy az ügyész milyen időtartamon belül kezdeményezheti, illetve a bíróság milyen időtartamra rendelheti el a társadalmi szervezet tevékenységének felfüggesztését, és felügyelőbiztos kirendelését. Mindezek alapján az indítványozó szerint az Országgyűlés az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe és 63. § (1) bekezdését sértő helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem szabályozta azon jogszabályi feltételeket, melyek betartásával az ügyészség a társadalmi szervezetek működése felett törvényességi felügyeletet gyakorol. 1.2. Az indítvány a mulasztás megállapítása mellett az Ütv. 13–16. §-ai megsemmisítését is kezdeményezte. Az indítványozó elsőként előadott alkotmányossági érvelése szerint az Egytv. 14. § (1) bekezdése, az Ütv. 3. § (2) bekezdésének f) pontja, valamint az Ütv. V. fejezetének címe azt a látszatot kelti, mintha az Ütv. 13–16. §-ai vagy annak bizonyos szabályai a társadalmi szervezetekre is alkalmazhatók volnának. Az indítványozó szerint az Egytv. 14. § (1) bekezdése és az Ütv. 3. § (2) bekezdésének f) pontja önmagában nem alkotmánysértő, de egymással és az Ütv. V. fejezetével való összefüggésben azzá válik. Az alkotmányellenességet azonban orvosolhatja az Ütv. 13–16. §-ainak megsemmisítése. Az indítvány egy alternatív indokolást is tartalmaz arra az esetre, ha az Alkotmánybíróság az iménti érvelést nem fogadná el. Az indítványozó abból indul ki, hogy az Alkotmánybíróság szerint az Ütv. 13–16. §-aiban felsorolt eszközök a társadalmi szervezetek törvényességi felügyelete során is alkalmazhatók, hiszen az Ütv.-t módosító 1997. évi LXX. törvény kifejezetten nem zárta ki ennek lehetőségét. Ha az Alkotmánybíróság ezt fogadja el, akkor az Ütv. 13–16. §-ai azért ellentétesek a jogállamiság elvéből következő jogbiztonsággal, mert az alkotmányos egyesülési jog jogosultjai nem tudhatják, hogy a tevékenységük feletti állami ellenőrzés meddig terjedhet, illetve annak milyen eszközei vannak. Emellett, az egyesülési szabadság alkotmányellenes korlátozását eredményezheti az eljárás során az, hogy az ügyészség alkotmányellenes analógiát alkalmaz. Az indítvány továbbá kifogásolja, hogy az Alkotmány 63. § (3) bekezdése az egyesülési jog szabályozása tekintetében kétharmados többséggel elfogadott törvényt kíván meg, az Ütv. azonban egyszerű többséggel elfogadott és módosított törvény. Végül az indítványozó az Egytv. 14. § (1) bekezdése és 16. § (2) bekezdés c) pontjának megsemmisítését kéri, mert azok alapján a társadalmi szervezet tevékenysége felfüggesztésének, ellenőrzésére felügyelőbiztos kirendelésének kezdeményezése és az arról való döntés az ügyész, illetve a bíróság tetszőleges belátásán múlik. A beadvány szerint a jelenlegi feltételeket, korlátokat és garanciákat nem tartalmazó általános felhatalmazás az Alkotmány 63. § (1) bekezdésébe ütközik, továbbá egyértelműség hiányában ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében lefektetett jogállamiság elvével, mivel annak egyik lényeges elemét, a jogbiztonságot sérti. 2.1. Egy másik indítványozó alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz. Ebben azt kifogásolta, hogy az Egytv. 14. §-a nem állapít meg határidőt az ügyészi keresetindításra abban az esetben, ha az ügyész a párt működését törvénysértőnek tartja. Az indítványra az adott okot, hogy a Keresztény Demokrata Néppárt (a továbbiakban: KDNP) Országos Választmánya 1998. szeptember 26-i ülésének határozatait – köztük a párt által elfogadott új alapszabályt – a Legfőbb Ügyészség 2001. július 5-én bíróság előtt támadta meg. Az elsőfokon eljárt Fővárosi Bíróság 2001. szeptember 27-én kelt 5.P.20.614/2001/44. számú ítélete megállapította, hogy a KDNP Országos Választmányának 1998. szeptember 26-i ülésének szabályszerűsége szempontjából nincs jelentősége annak a körülménynek, hogy a választmányi ülésre tíz tagot nem hívtak meg. A jegyzőkönyvben rögzített taglétszámra figyelemmel ugyanis nincs súlya a tíz tag szabályszerű meghívása elmulasztásának. Ugyanakkor a Fővárosi Bíróság megállapította, hogy a megismételt választmányi ülésen az eredeti napirendhez képest újabb napirendi pontok megtárgyalására jogszerűen nem volt lehetőség, ezért a bíróság az eredeti napirendet meghaladóan az Országos Választmány által hozott 203–214/1998. számú határozatokat megsemmisítette. A Legfelsőbb Bíróság mint másodfokú bíróság a Kf.VI.38.210/2001/19. számú ítéletében azonban úgy ítélte meg, hogy az 1998. szeptember 12-ére kitűzött, de a határozatképtelenség miatt szeptember 26-án megtartott választmányi ülés összehívása nem volt szabályszerű. Ezért a bíróság a választmányi ülésen hozott valamennyi határozatot megsemmisítette. Ezt követően az indítványozó alkotmányjogi panasszal élt az Alkotmánybíróságnál. Ebben annak megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy alkotmányellenes helyzet állt elő, mert az Országgyűlés az Egytv.-ben nem szabályozta az ügyészi keresetindítás határidejét. Ez egyrészt jogbizonytalanságot eredményez a pártok életében, mert az ügyész mindenféle időbeli korlátozás nélkül megtámadhatja a párt (és bármely társadalmi szervezet) korábbi határozatát. E bizonytalanság továbbá az egyesülési jog sérelmével jár, és akadályozza a pártokat az Alkotmány 3. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott szerepük betöltésében, illetve jogaik gyakorlásában. Másrészt e szabályozási hiány szembemegy a jogi eljárások ésszerű időn belül történő befejezésének elvével. 2.2. Az indítványozó beadványát később kiegészítette, és az alkotmányjogi panasz mellett mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt is benyújtott az Alkotmánybírósághoz. Ebben kifejtette: nemcsak a pártok, hanem a társadalmi szervezetek életében is jogbizonytalanságot eredményez az ügyész időbeli korlátozás nélküli joga, amely alapján megtámadhatja a párt vagy társadalmi szervezet határozatát. 3. A harmadik indítvány elsődlegesen az Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontjának megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Az indítványozó szerint az Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontja ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, mert a „jogalkalmazás során fel nem ismerhető normatartalmat hordoz, és ezzel hatásában nem kiszámítható, a címzettek számára nem előre látható normatartalommal bír, az adott rendelkezés a normavilágosság sérelme alapján alkotmányellenesnek minősül” [47/2008. (IV. 17.) AB határozat]. Az indítványozó példaként utal az Egytv. 16. § (2) bekezdés d) pontjára, amely pontosan megszabja, hogy az Egytv. 2. § (2) bekezdés sérelme váltja ki a jogkövetkezményt. Ezzel ellentétben a c) pont nem jelöli meg, hogy mely rendelkezés megsértése válthatja ki az abban foglalt intézkedéseket. Emiatt nem világos, hogy a „tevékenység felfüggesztése” miféle aktus, pontosan mit „ellenőriz” a felügyelőbiztos, ki jelölhető ki felügyelőbiztossá, és mik a felügyelőbiztos jogai és kötelességei. Az Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontjának értelmezhetetlensége miatt sérül az Alkotmány 63. §-ban biztosított egyesüléshez való jog. Az indítványozó a jogszabályi rendelkezések megsemmisítése mellett alkotmányos követelmény megállapítását kezdeményezte. Azt kérte, az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy az Egytv. 2. § (3) bekezdésének első fordulatában foglalt „amelyet törvény nem tilt” kitétel értelmezése akkor felel meg az Alkotmánynak, ha az egyesülési jog korlátját csak az Egytv. 2. § (2) és (3) bekezdésében taxatíve felsorolt tilalmak jelentik. Kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság kötelezze a törvényhozót, hogy az „egyesülési jog alapján fegyveres szervezet nem hozható létre” szövegrész az Egytv. 2. § (2) bekezdésébe kerüljön át. Végül kezdeményezte az indítványozó, hogy az Alkotmánybíróság kötelezze a törvényhozót az Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontja módosítására. Az indítványozó szerint az Egytv. e pontjának a következőképpen kellene rendelkeznie: Ha a társadalmi szervezet 2. § (3) bekezdés szerinti működés törvényessége másképpen nem biztosítható, akkor a bíróság a törvényi tilalomba ütköző tevékenységet felfüggesztheti és ennek ellenőrzésére felügyelőbiztost rendelhet ki. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „3. § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek. (2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában.” „8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről. ” „(3) Az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén – törvényben meghatározott esetekben és módon – fellép a törvényesség védelmében.” „63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni. [...] (3) Az egyesülési jogról szóló, valamint a pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” 2. Az indítványok által kifogásolt jogszabályi rendelkezéseknek a határozat elbírálásakor hatályos szövege: Egytv. „2. § (2) Az egyesülési jog gyakorlása nem sértheti az Alkotmány 2. §-ának (3) bekezdését, nem valósíthat meg bűncselekményt és bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével. (3) Társadalmi szervezet minden olyan tevékenység végzése céljából alapítható, amely összhangban áll az Alkotmánnyal és amelyet törvény nem tilt. Társadalmi szervezet elsődlegesen gazdasági-vállalkozási tevékenység végzése céljából nem alapítható. Az egyesülési jog alapján fegyveres szervezet nem hozható létre.” „14. § (1) A párt kivételével a társadalmi szervezet működése felett az ügyészség a reá irányadó szabályok szerint törvényességi felügyeletet gyakorol. Ha a működés törvényessége másképpen nem biztosítható, az ügyész a bírósághoz fordulhat. (2) A párt törvénysértése esetén az ügyész keresetet indít a párt ellen.” 16. § „(2) A bíróság az ügyész keresete alapján a) megsemmisítheti a társadalmi szervezet törvénysértő határozatát, és szükség szerint új határozat hozatalát rendelheti el; b) a működés törvényességének helyreállítása céljából összehívhatja a társadalmi szervezet legfelsőbb szervét; c) ha a társadalmi szervezet működésének törvényessége másképpen nem biztosítható, tevékenységét felfüggesztheti, ellenőrzésére felügyelőbiztost rendelhet ki; d) feloszlatja a társadalmi szervezetet, ha annak működése a 2. § (2) bekezdésébe ütközik; e) megállapítja a társadalmi szervezet megszűnését, ha legalább egy éve nem működik vagy tagjainak száma tartósan az e törvény által megkívánt létszám alatt van.” Ütv. „3. § (1) Az ügyészség közreműködik az alkotmányosság védelmében és a jogszabályok érvényre juttatásában. E hatáskörében [...] (2) Az (1) bekezdésben megjelölt feladatok érdekében az ügyészség [...] g) elősegíti, hogy a jogszabályok rendelkezéseit megtartsák, e körben ellátja a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényben (a továbbiakban: Rtv.) meghatározott belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv megbízhatósági vizsgálatra vonatkozó tevékenységének felügyeletét (ügyészi törvényességi felügyelet);” „13. § (1) Az ügyészi törvényességi felügyelet a Kormánynál alacsonyabb szintű közigazgatási szervek által kibocsátott jogszabályokra, illetőleg a közjogi szervezetszabályozó eszközökre, valamint e szervek egyéb, általános érvényű rendelkezéseire és e szervek jogalkalmazás körébe tartozó egyedi döntéseire terjed ki. Kiterjed ezen túlmenően a bíróságon kívüli, jogvitát intéző vagy hatósági jogkört gyakorló szervek és személyek ez irányú eljárásaira és egyedi döntéseire, valamint a gazdálkodó és egyéb szerveknek, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteknek a munkaviszonnyal és a szövetkezeti tagsági viszonnyal összefüggő egyedi döntéseire, továbbá a jogszabályok felhatalmazása alapján kiadott általános érvényű intézkedéseire. Törvény az ügyészi törvényességi felügyelet hatályát más – e bekezdésben nem említett – szervekre is kiterjesztheti. (2) Az ügyész a törvényesség biztosítása érdekében az ügyészi törvényességi felügyelet során a) óvást emelhet az Alkotmánnyal vagy magasabb szintű jogszabállyal ellentétes jogszabály, illetőleg közjogi szervezetszabályozó eszköz ellen; b) elbírálja azokat a törvényességi kérelmeket, közérdekű bejelentéseket és törvénysértésre utaló jelzéseket, amelyeket az államigazgatás és más, bíróságon kívüli jogalkalmazó szervek határozatai, illetőleg törvénysértő mulasztásai ellen az ügyészséghez benyújtanak; c) a hatáskörébe tartozó területi és helyi szerveknél általános érvényű rendelkezés (szabályzat, alapszabály stb.) kiadását, módosítását vagy egyes rendelkezéseinek hatályon kívül helyezését kezdeményezheti; d) ellenőrizheti a körözési nyilvántartásra vonatkozó jogszabályok megtartását; e) megtekintheti az ügyészi törvényességi felügyelet körébe tartozó szervek általános érvényű rendelkezéseit és egyedi döntéseit, a törvényesség érdekében szükség esetén vizsgálatot tarthat, illetőleg az ellenőrzési vagy felügyeleti joggal felruházott szervet vizsgálat tartására kérheti fel; ezzel összefüggésben a szervek területére, helyiségeibe beléphet; f) a szervek vezetőitől iratok és adatok rendelkezésre bocsátását, illetőleg megküldését, továbbá felvilágosítás adását kérheti. (3) Az illetékes szerv vezetője a (2) bekezdés e) és f) pontjában megjelölt ügyészi felkérésnek köteles eleget tenni.” III. Az indítványok részben megalapozottak. Az Alkotmánybíróság elsőként formai szempontból vizsgálta az ügyész törvényességi felügyeletre vonatkozó Ütv.-beli szabályok alkotmányosságát. Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 63. § (3) bekezdésében megfogalmazott követelménynek megfelelően az Országgyűlésnek az Ütv. 13–16. §-ait kétharmados szótöbbséggel kellett volna megszavazni, illetve módosítania. Tekintettel arra, hogy az Országgyűlés e szabályokat egyszerű többséget igénylő törvényi rendelkezésként fogadta el, az indítványozó a rendelkezések megsemmisítését kezdeményezte. A törvényességi felügyeleti szabályok beiktatásakor az ügyészek hatáskörére vonatkozó szabályok elfogadása az Alkotmány alapján önmagában nem igényelt minősített többséget. [A 2010. évi CXIII. törvény 9. § (2) bekezdése az Alkotmány 53. § (4) bekezdését 2010. december 24-ei hatállyal úgy módosította, hogy az ügyészségről, valamint az ügyészek szolgálati viszonyáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez a kétharmados előírás azonban visszamenőleg nem, csak az alkotmánymódosítás hatálybalépését követően elfogadott ügyészségről szóló törvényi rendelkezésekre irányadó.] Az Alkotmány 63. § (3) bekezdése viszont arra kötelezi az Országgyűlést, hogy az egyesülési jogról szóló törvényt kétharmados szavazataránnyal fogadja el. Ez a törvény jelenleg az Egytv. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján azonban az Alkotmány 63. § (3) bekezdéséből nem következik, hogy az egyesülési jogról szóló törvény kétharmadossága az egyesülési jogra vonatkozó összes törvényi szintet megkövetelő szabályra kiterjed [először lásd 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 61.]. A kétharmados törvény koncepciójának csak a lényegi elemeire vonatkozik a kétharmados előírás. [31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 258, 260–264.; 95/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1327, 1337.] Azok a szabályozási kérdések, amelyek nem tartoznak az Egytv. lényeges koncepciójába, egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvényben rendezhetők. Az Alkotmánybíróság ezért a sportegyesületeket vizsgáló 95/B/2001. AB határozatban nem tartotta alkotmánysértőnek, hogy a sportról szóló 2000. évi CXLV. törvényt egyszerű szótöbbséggel fogadta el az Országgyűlés (ABH 2003, 1327.). Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben azt kellett megvizsgálnia, hogy az Ütv.-nek az ügyészi törvényességi felügyeletre vonatkozó szabályai az egyesülési jog törvényi garanciáit tartalmazó Egytv. szabályozási koncepciójának lényeges elemeit érintik-e. Az Egytv. egyik lényegi rendelkezése a 14. § (1) bekezdése, amely megteremti a társadalmi szervezetek feletti ügyészi törvényességi felügyelet jogalapját. Ezt a rendelkezést az Országgyűlés a képviselők több, mint kétharmadának szavazatával fogadta el. A rendelkezés szerint a törvényességi felügyeletet az ügyészség a „reá irányadó szabályok” szerint látja el. Jelenleg ez az egyszerű szótöbbséggel elfogadott Ütv. V. fejezetét jelenti. Ez a fejezet azonban elsődlegesen nem az egyesületek feletti törvényességi felügyeleti hatáskört szabályozza, hanem a Kormánynál alacsonyabb szintű közigazgatási szervek törvényes működését biztosító ügyészi eszközöket sorolja fel. S önmagában ezek a rendelkezések – elfogadásuk idején – az Alkotmány alapján nem igényeltek minősített többséget. Az Ütv. V. fejezetének egyes szabályai azonban az ügyészeknek az egyesületek feletti törvényességi felügyeletére is irányadóak. Ezek kapcsán felvethető az a kérdés, hogy e rendelkezések az Alkotmány 63. § (3) bekezdése alapján kétharmados többséget igényelnek-e. Az Alkotmánybíróság több esetben hangsúlyozta, hogy az egyesülési jogról szóló törvénynek az Alkotmány 63. § (3) bekezdésében megkövetelt kétharmadossága nem jelenti azt, hogy az egyesülési jogra vonatkozó összes, törvényi szintet megkövetelő szabály minősített többséget kíván. Az egyesülési jogot érintő szabályozásból az egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvények nincsenek kizárva. [95/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1327, 1334.] A társadalmi szervezetek feletti ügyészi kontroll eszközei kétségtelenül érintik az egyesülési jogot. A korlátozás jogalapját azonban a minősített többséggel megszavazott Egytv. 14. § (1) bekezdése adja. Az Ütv. V. fejezetének vonatkozó rendelkezései az Egytv. 14. § (1) bekezdését részletezik, ezért az Alkotmány 63. § (3) bekezdése alapján nem igényelnek kétharmados szavazattöbbséget. Az Országgyűlés tehát nem sértette meg az Alkotmány 63. § (3) bekezdését, amikor az Ütv. V. fejezetét a jelenlévő képviselők többségének szavazatához kötött törvényként fogadta el. Az Alkotmánybíróság ezért elutasította azt az indítványt, amely az Ütv. 13–16. §-ai megsemmisítését amiatt kérte, mert azokat az Országgyűlés egyszerű többséget igénylő törvényként fogadta el. IV. 1. Az Alkotmány 63. § (1) bekezdése mindenki számára biztosítja, hogy a törvény által nem tiltott célra szervezetet hozzon létre, illetve ahhoz csatlakozzon. Ez a jog elsősorban az egyesülés célja megválasztásának a szabadságát jelenti és e célra rendelt szervezet alapításának szabadságát, továbbá az ehhez való csatlakozás és a kilépés önkéntességét. A szabadon létesített egyesület és ennek önkéntessége garantálja a meggyőződés, szólás, lelkiismeret és véleménynyilvánítási szabadságot is. Ezt állapította meg az első AB határozat, amely az egyesülési szabadságnak az alapjogok közötti helyét jelölte ki, és amely megnyitotta az ún. kamarai határozatok sorát. [22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127, 128–129.; megerősítve az ún. kamarai határozatokban: 41/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 210.; 38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249.; 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263.; 21/1998. (V. 27.) AB határozat, ABH 1998, 165.; 41/2002. (X. 11.) AB határozat, ABH 2002, 295.; 939/B/1997. AB határozat, ABH 2008, 1587.] Az egyesülési szabadság egy másik aspektusát, az egyesülethez való csatlakozás és az egyesületi tagfelvétel szabadságát, illetve annak korlátozhatóságát érintette a 21/1996. (V. 17.) AB határozat. Több határozat foglalkozott az egyesületek nyilvántartásba vételének alkotmányosságával is [1487/D/1995. AB határozat, ABH 1999, 543.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93.]. Az egyesületek önkormányzatiságát és autonóm működését azonban eddig kevés határozat érintette. Kulcsfontosságú a 27/1993. (IV. 29.) AB határozat, amely alkotmánysértőnek minősítette, hogy MT rendelet a művelődési és közoktatási miniszter számára a művészeti alkotóközösségek tevékenységére kiterjedő általános felügyeleti jogot biztosított. Azt ugyanis az egyesülési jogot olyan súlyosan sértő beavatkozásnak tekintette, amelyre alkotmányosan csak törvényben részletesen meghatározott feltételek mellett a független bíróságnak lehet hatásköre. A döntés fontos értéknek tekinti, hogy „a bíróság nem csupán védelmet nyújt e közösségi szabadságjog gyakorlásához, hanem egyéb tárgyú szakszerű és elfogulatlan döntéseivel is közreműködik az egyesülési jog alkotmányos és törvényes érvényesítésében”. (ABH 1993, 444, 448–450.) A közigazgatási szerv egyesületek feletti általános felügyeleti joga e döntés szerint nem egyeztethető össze az Alkotmány 63. § (1) bekezdésével. 2. Az egyesületek (más néven társadalmi szervezetek) az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében biztosított egyesülési jog alapján alakulnak meg. Önkéntes alapon létrejött, önkormányzattal rendelkező és autonóm módon működő szervezetek (Ptk. 61. §). Ez azt jelenti, hogy az egyesületek az egyesüléshez való szabadságjog alapján, az alapító tagok és a résztvevők saját akarat-elhatározásának megfelelően szerveződnek. Az önkormányzás a közösség belső ügyeinek vitelére vonatkozik. Az egyesület ugyanis saját ügyeiben önállóan dönt, és biztosítja, hogy a tagok a döntések előkészítésében és azok meghozatalában közreműködhessenek. Az önkormányzatiság magában foglalja az önszabályozás jogát is. Az arra vonatkozó jogot, hogy az egyesület maga alkossa meg a saját szervezetére, működésére és tevékenységére vonatkozó szabályokat, s gondoskodjon azok végrehajtásáról. Az önkormányzás viszont autonómiát feltételez. Az alkotmányos demokráciákban az egyesületek a civil társadalom autonóm szerveződései. Az Alkotmány 63. § (1) bekezdése e szerveződések alakításának és működésének szabadságát erős alapjogi védelemben részesíti. Az Alkotmánybíróság esetjoga pedig elismeri az egyesületek cselekvési autonómiáját, amely alapján az egyesületek az általuk meghatározott közérdekű rendeltetésüknek megfelelően állapítják meg alapszabályukat és hoznak egyedi döntéseket. Az egyesületi autonómia tehát a szervezet céljához, rendeltetéséhez kötött. [24/1996. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1996, 107, 111–112.] Ezt a szervezeti autonómiát más jogalanyoktól, de elsősorban az államtól való függetlenség garantálja. Az államnak ezért az egyesülés joga alapján létrehozott szervezetek önállóságát tiszteletben kell tartania. Az Alkotmány 8. § (1) bekezdésének megfelelően ugyanis az állam elsőrendű kötelessége, hogy tiszteletben tartsa az alapvető szabadságjogok érvényesülését. Emellett az állam köteles védeni e szabadságokat, vagyis olyan jogi környezetet teremteni, amelyben mindenki számára biztosított, hogy alapvető jogaival élhet. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből következően az egyesüléshez való jogra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, de lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatja. Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján „[a]z állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.] Az egyesületek tevékenysége feletti, a szervezeti autonómiát korlátozó állami kontroll tehát kizárólag akkor tekinthető alkotmányosnak, ha az elkerülhetetlenül szükséges valamely kiemelkedően fontos alkotmányos cél elérése érdekében, és a kontroll mértéke e cél elérésével arányos mértékű. 3.1. Az indítvány szerint az Országgyűlés az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és a 63. § (1) bekezdését sértő helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem szabályozta azon jogszabályi feltételeket, melyek betartásával az ügyészség a társadalmi szervezetek működése felett törvényességi felügyeletet gyakorol. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. ezen rendelkezését, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlatát is figyelembe véve a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van: – a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget, – és a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik. Az Alkotmánybíróság a 35/2004. (X. 6.) AB határozatában az alábbiakban összegezte az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szereplő „jogalkotói mulasztás” és „alkotmányellenes helyzet” egymáshoz való viszonyára vonatkozó álláspontját: „a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58–59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968–969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani.” (ABH 2004, 504, 508.) Az Alkotmány 51. § (1) bekezdése szerint az ügyészség köteles gondoskodni a természetes és jogi személyek jogainak (jelen esetben az egyesülési jog) védelméről. Az 51. § (3) bekezdése alapján az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén – törvényben meghatározott esetekben és módon – fellép a törvényesség védelmében. Az Alkotmány tehát a törvényhozónak ad felhatalmazást az ügyészi törvényességi felügyelet anyagi és eljárási kérdéseinek szabályozására. Ez a szabályozási felhatalmazás azonban nem jelenti azt, hogy az ügyészi törvényességi felügyelet koncepciója függetlenedhet az alkotmányos rend egészétől, jelen ügyben különösen az Alkotmány 8. § (2) bekezdésétől és az Alkotmány 63. § (1) bekezdésétől. A törvényi szabályozás ugyanis nem sértheti szükségtelenül és aránytalan mértékben az egyesülési szabadságot. A törvényességi felügyelettel az állam biztosítja, hogy az érintett jogalanyok jogaik gyakorlása és kötelezettségeik teljesítése során a jogszabályokban foglaltaknak megfelelően járjanak el, működésük megfeleljen a hatályos jogszabályok előírásainak. [30/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 161, 163.] Az 1/1994. (I. 7.) AB határozat szerint az ügyészi részvétel fontos területe egyes, a bíróság hatáskörébe tartozó egyoldalú eljárásokban való közreműködés, amelyekben az ügyészség az a kívülálló szerv, amely a törvénysértések megelőzésében, illetve orvoslásában szerepet játszhat. A törvényességi felügyelet alkotmányosságát az Alkotmánybíróság 1994-ben nem vizsgálta. Állást foglalt viszont abban, hogy „az ügyész bizonyos polgári peres és nemperes eljárásokban való közreműködését, perindítási és egyéb kezdeményezési jogát, perelhetőségét stb. az Alkotmány 51. § (3) bekezdése elvileg megalapozza, és alkotmányossá teszi. Kizárólag esetenként, az egyes törvényi felhatalmazások alkotmányossági vizsgálatával dönthető el azok alkotmányellenessége, illetőleg alkotmányos összhangja” (ABH 1994, 29, 33.). E döntésében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ügyész polgári ügyekben való részvételének törvényi biztosítása nem eleve alkotmányellenes, az alkotmányossági összefüggések csak az egyes, konkrét felhatalmazást adó törvényi rendelkezések alkotmányossági vizsgálata során bírálhatók el. 3.2. Jelenleg az egyesületek feletti törvényességi felügyeletnek két egymásra utaló jogszabályi rendelkezés az alapja. Egyfelől irányadó rendelkezés az Egytv. 14. § (1) bekezdésének első mondata, amely szerint „[a] párt kivételével a társadalmi szervezet működése felett az ügyészség a reá irányadó szabályok szerint törvényességi felügyeletet gyakorol”. A „reá irányadó szabályok szerint” fordulatot az Ütv. releváns rendelkezései töltik meg tartalommal. Mindenekelőtt az Ütv. 13. § (1) bekezdés utolsó mondata, amely alapján törvény az ügyészi törvényességi felügyelet hatályát más, e bekezdésben nem említett szervekre is kiterjesztheti. Az Ütv. 13. § (2) bekezdése a törvényességi észrevétel különböző eszközeit sorolja fel. Az Ütv.-beli törvényességi felügyeleti szabályok egyértelműen a közigazgatás feletti törvényességi felügyeletre szabottak. Az itt felsorolt eszközök ugyanis – főszabály szerint – a Kormánynál alacsonyabb szintű közigazgatási szervek által kibocsátott jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök, egyéb általános érvényű rendelkezések, továbbá egyedi döntések esetében alkalmazhatók. Az államigazgatási szervek normatív és egyedi aktusaitól azonban jelentős mértékben eltérnek a közhatalmat nem gyakorló, államigazgatási, hatósági feladatot el nem látó, az egyesülési szabadság alapján létrejött privát egyesületek általános érvényű és egyedi döntései. Az egyesületek ugyanis az Alkotmány 63. § (1) bekezdése alapján létrejött, a civil társadalomhoz tartozó autonóm szervezetek. Ez az autonómia megköveteli, hogy az állam, ha valamely intézményének hatáskört biztosít az egyesületek felügyeletére, akkor azt törvényben pontosan körülhatárolt módon, az alapjog-korlátozás alkotmányos mércéjének megfelelően tegye. A jelenleg irányadó Egytv. és Ütv. szabályok azonban nem rendelkeznek arról, hogy az ügyészség ellenőrzési jogköre mire terjed ki: az egyesület teljes működésére vagy csak az általános érvényű, illetve egyedi döntéseire. Nem rendezi törvény, hogy az ügyészség eljárhat-e hivatalból vagy csupán kezdeményezésre, és nem szabályozza azt sem, hogy az ügyész az ellenőrzés során mit tehet, s ha törvénysértést észlel, miképpen cselekedhet. Tekintettel arra, hogy az ügyészi kontroll lehetősége korlátozza az egyesüléshez való alapjogot, ezért a törvényhozónak pontosan meg kell határoznia, hogy mire terjed ki az ügyészség hatásköre, s hogy e hatáskör mit foglal magában. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mert az Országgyűlés nem alkotta meg azokat a különös törvényi rendelkezéseket, amelyek alapján az ügyész – az Alkotmány 63. § (1) bekezdésének megfelelően – törvényességi felügyeletet gyakorolhat az egyesületek felett. Ez a hiányosság az egyesülés szabadságához fűződő jog érvényesülését közvetlenül érinti. V. 1. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt az indítványt vizsgálta, amely szerint az Egytv. 14. § (1) bekezdése, továbbá az Ütv. 3. § (2) bekezdés g) pontja, 13–16. §-ai az Alkotmány 63. § (1) bekezdésébe ütköző módon rendelkeznek a társadalmi szervezetek feletti törvényességi felügyeletről. Az Alkotmánybíróság a társadalmi szervezetekre vonatkozó ügyészi törvényességi felügyeleti jogkör terjedelmével eddig nem foglalkozott. Állást foglalt viszont az alapítványok feletti törvényességi ellenőrzésről. A 63/2008. (IV. 30.) AB határozat szerint az ügyész a következő intézkedések közül választhat az alapítvány felügyelete során: kezdeményezheti általános érvényű rendelkezés (szabályzat, alapszabály) kiadását, módosítását vagy egyes rendelkezéseinek hatályon kívül helyezését; megtekintheti az alapítvány általános érvényű rendelkezéseit és egyedi döntéseit, szükség esetén vizsgálatot tarthat a törvényesség érdekében, s a kezelő szerv vezetőitől iratok és adatok rendelkezésre bocsátását, megküldését, felvilágosítás adását kérheti [Ütv. 13. § (2) bekezdés c), e), f) pontja; ABH 2008, 559, 578–579.]. Az Alkotmánybíróság tehát úgy ítélte meg, hogy az alapítványok esetében az ügyész a törvényességi felügyeleti eszközök közül kizárólag azokat alkalmazhatja, amelyek összhangban állnak az alapítvány magánjogi jellegével. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az alapítványok, mint magánjogi jogalanyok esetében csak az Ütv.-ben foglalt törvényességi felügyelet három eszközét tartotta alkalmazhatónak, az egyesületek feletti törvényességi ellenőrzés körében is csupán ezen eszközök alkalmazásának lehetőségét vette figyelembe. Az egyesüléshez fűződő alkotmányos alapjog alapján létrejött egyesületek – személyegyesítő jellegük folytán – az Alkotmány 63. § (1) bekezdése révén közvetlenebb alkotmányos védelemben részesülnek, mint például az alapítványok. Ezért az a minimum követelmény, amelyet az Alkotmánybíróság az alapítványok esetében meghatározott, bizonyosan irányadó a speciális alapjogi védelemben részesülő egyesületek esetében. A következőkben az Alkotmánybíróság az alapjogi teszt alapján eljárva egyenként vizsgálta, hogy ezeknek az ügyészi eszközöknek az egyesületek esetében történő alkalmazása összhangban van-e az Alkotmány 63. § (1) bekezdésével. 2.1. Az Ütv. 13. § (2) bekezdés c) pontja alapján az ügyész a törvényesség biztosítása érdekében a hatáskörébe tartozó területi és helyi szerveknél általános érvényű rendelkezés (szabályzat, alapszabály stb.) kiadását, módosítását vagy egyes rendelkezéseinek hatályon kívül helyezését kezdeményezheti. A jogszabályi rendelkezés megfogalmazása (területi, helyi szerv, rendelkezés kiadása) a közigazgatási szervek feletti törvényességi ellenőrzésre utal. Ennek ellenére adható a szabálynak olyan értelem, amely alapján az ügyészség például az egyesület tagjai által elfogadott alapszabályt vizsgálhatja. Ezt az értelmezést követi az ügyészi törvényességi felügyeletről szóló 13/1994. (ÜK. 12.) LÜ utasítás (a továbbiakban: LÜ utasítás), amelynek 2. § (1) bekezdés d) pontja alapján általában az ügyészi törvényességi felügyelet „a működés, valamint a működés körében hozott belső normák és egyedi döntések tekintetében” kiterjed a társadalmi szervezetekre is. Tekintettel azonban arra, hogy az LÜ utasítás kizárólag az Ütv. rendelkezéseivel összhangban értelmezhető, ezért az ügyészségnek az Ütv. 13. § (2) bekezdés c) pontja alapján csupán a normatív jellegű általános érvényű rendelkezések tekintetében van kezdeményezési joga. Az ügyésznek az egyesületek alapszabálya feletti ellenőrzési jogköre korlátozza az Alkotmány 63. § (1) bekezdésben biztosított egyesülés szabadságát. E jogkorlátozás az Alkotmány keretei között marad, ha szükségesnek és arányosnak minősül. Az egyesületi lét egyik meghatározó tulajdonsága az önszabályozás. Az egyesület szabadon dönthet a saját szervezetére és a működésére vonatkozó alapvető szabályok megalkotásáról és azok megváltoztatásáról. Az egyesülés szabadságával összeegyeztethetetlen volna az olyan jogszabály, amely felhatalmazná az ügyészt az egyesületi szabályzatok előzetes közhatalmi ellenőrzésére, értékelésére, minősítésére. Ez ugyanis egy előzetes tartalmi vizsgálatot, azaz cenzúrát megvalósító rendelkezés volna. [Lásd: 20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85, 95.] Az egyesületi önszabályozási jog ugyanakkor nem terjed ki arra, hogy az egyesület jogszabálysértő belső normákat alkosson. Vagyis működése során az egyesületnek is be kell tartania a törvényeket és más jogszabályokat. Az ügyészi fellépés alkotmányos célja, hogy őrködjön az egyesületek törvénynek megfelelő működése felett, s az egyesület törvénysértő működése esetén megtegye a szükséges intézkedéseket. Ennek érdekében az ügyész az egyesület által alkotott általános jellegű intézkedéseket utólag, a jogszabályszerűség szempontjából vizsgálhatja. Sor kerülhet erre például, ha az egyesület az Egytv. 6. és 7. §-ában foglalt előírásokat figyelmen kívül hagyva fogadja el alapszabályát. Ilyen esetben az ügyészi fellépésre az Alkotmány 51. § (3) bekezdése ad felhatalmazást, amely szerint törvénysértés esetén léphet fel az ügyész a törvényesség védelmében. Az Ütv. 13. § (2) bekezdés c) pont alapján az ügyész kezdeményezheti egy adott általános érvényű (jellemzően alapszabálybeli) rendelkezés megalkotását, módosítását vagy egyes rendelkezések hatályon kívül helyezését. Az ügyésznek tehát csak kezdeményező és nem döntési joga van. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság korábban már hangsúlyozta, az ügyészi törvényességi felügyelet körében „az ügyész nem hozhat olyan döntéseket, amelyek közvetlenül és akként érintik az ügyfelek jogállását, hogy részükre állapítanak meg, vagy terhükre kötelezettséget írnak elő”. [59/E/1994. AB határozat, ABH 1995, 851, 852–853.]. Mégis, ez a kezdeményezési jog is megvalósíthatja a magánjogi jogalanyok egyesülési szabadságának aránytalan korlátozását, ha a gyakorlatban arra mintegy szúrópróbaszerűen, a törvénysértés elkerülése érdekében kerül sor. Ennek az alkotmányossági problémának a megoldása azonban nem az Ütv.-beli rendelkezés megsemmisítésével orvosolható. Az alkotmányellenességet ugyanis nem az Ütv. létező szabályai okozzák, hanem éppen az Ütv. hiányossága. Az Alkotmánybíróság ezért az Ütv. 13. § (2) bekezdés c) pontja megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította, de a határozat rendelkező részében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg. 2.2. Az Ütv. 13. § (2) bekezdés e) pontja alapján az ügyész megtekintheti az ügyészi törvényességi felügyelet körébe tartozó szervek általános érvényű rendelkezéseit és egyedi döntéseit, a törvényesség érdekében szükség esetén vizsgálatot tarthat, illetőleg az ellenőrzési és felügyeleti joggal felruházott szervet vizsgálat tartására kérheti fel; ezzel összefüggésben a szervek területére, helyiségeibe beléphet. Ugyanezen bekezdés c) pontjához hasonlóan az e) pont megfogalmazása (ellenőrzési, felügyeleti joggal felruházott szerv) is a közigazgatás törvényes működése feletti kontrollra utal. E jogszabályi szakasz alapján jelenleg az ügyész az egyesületek alapszabályait, egyéb általános érvényű rendelkezését és egyedi döntéseit megtekinti, vizsgálatot tart, és ennek során az egyesület területére, helyiségébe belép. Az Alkotmánybíróságnak azt a kérdést kellett megválaszolnia, hogy ezek az ügyészi jogosítványok szükséges és arányos módon korlátozzák-e az egyesülés szabadságát. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a c) pont vizsgálatakor megállapította, az Alkotmány 51. § (3) bekezdésében adott felhatalmazás alapján az ügyész utólag, a törvényesség szempontjából vizsgálhatja az egyesület által alkotott általános jellegű intézkedéseket. Ugyanez vonatkozik az egyesület egyedi döntéseire is. Sem az Ütv., sem más jogszabály nem rendelkezik azonban arról, hogy az ügyész milyen indokkal tekintheti meg az egyesület általános és egyedi intézkedéseit, s arról sem, hogy milyen jogi eszközei vannak az egyesületnek a jogszerűtlennek tartott ügyészi beavatkozással szemben. Külön vizsgálatot igényel az a jogszabályi rendelkezés, amely alapján az ügyész az egyesület területére, helyiségébe belép. Az Alkotmánybíróság már több döntésében foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy milyen feltételek mellett alkotmányos az államigazgatási szervek (adóhatóság, egészségbiztosítási felügyelet stb.) magántulajdonban álló területekre való belépése. A 24/2006. (VII. 7.) AB határozat az adóhatósági átvizsgálásra vonatkozó szabályokat a hiányzó törvényi garanciák miatt alkotmánysértőnek minősítette, mert az adott ügyben a helyszín, a helyiség, a gépjármű és a lakás átvizsgálására azonos szabályok vonatkoztak, és a törvény egyik esetben sem követelt bírói engedélyt vagy ügyészi jóváhagyást, de még bűncselekmény egyszerű gyanúját sem. (ABH 2004, 398, 417.) A 87/2008. (VI. 18.) AB határozat viszont az egészségbiztosítási felügyelet vizsgálati jogát alkotmányosnak tartotta, mert az csupán a „legvégső eszköz” lehetett, és a visszaélésszerű alkalmazással szemben garanciát jelentett az előzetes bírói engedély, továbbá a háttérjogszabályként alkalmazandó Ket. (ABH 2008, 707, 713.) Az ügyészség nem államigazgatási, hanem önálló állami szerv. (59/E/1994. AB határozat, ABH 1995, 851, 853.) Ennek ellenére az Alkotmánybíróságnak a fenti alkotmányos követelményeket szem előtt tartva kellett megvizsgálnia az ügyésznek az egyesületek területére és helyiségeibe belépést biztosító jogszabályi rendelkezés alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényesség biztosítása érdekében bizonyos esetekben szükség lehet a törvénysértő egyesület helyiségeibe való belépésre. A kifogásolt jogszabályi rendelkezés azonban nem nyújt megfelelő és elegendő garanciát az esetleges visszaélésekkel szemben. Sem előzetes bírói engedélyre nincs szükség, sem megfelelő jogorvoslati eszköz nem áll az egyesület rendelkezésére ahhoz, hogy a jogszerűtlennek tartott ügyészi intézkedésekkel szemben fellépjen. Az Ütv. 13. §-a – és ezen belül a (2) bekezdés az e) pont utolsó fordulata – elsődlegesen a közigazgatás feletti törvényességi ellenőrzés, és nem az egyesületek feletti kontroll eszközeit sorolja fel. Az egyesületi autonómia aránytalan korlátozását ezért nem az Ütv. 13. § (2) bekezdés e) pontjában foglalt szabály okozza, hanem annak hiányossága. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján az Ütv. 13. § (2) bekezdés e) pontja megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította, de a határozat rendelkező részében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg. 2.3. Az Ütv. 13. § (2) bekezdés f) pontja alapján az ügyész a törvényesség biztosítása érdekében az ügyészi törvényességi felügyelet során a szervek vezetőitől iratok és adatok rendelkezésre bocsátását, illetőleg megküldését, továbbá felvilágosítás adását kérheti. E jogszabályi rendelkezés megfogalmazása – az imént említett ellenőrzési eszközökhöz hasonlóan (szervek vezetői) – a közigazgatási szervek feletti törvényességi ellenőrzésre utal. Az LÜ utasítás 12. §-a is a közigazgatás ellenőrzésére vonatkozóan szól arról, hogy az ügyészség akkor kérhet felvilágosítást és adatot a szervek vezetőitől, ha ez a) vizsgálat keretében vagy törvényességi kérelem elbírálása érdekében; b) vizsgálat vagy vizsgálat kezdeményezés előtt a vizsgálandó szervek kiválasztásához; c) a felettes ügyészi szervek informálásához szükséges, illetőleg d) az ügyész ily módon kíván tájékozódni arról, hogy egyes szervek miként tettek eleget a jogszabályban meghatározott ellenőrzési, felügyeleti, vagy a jogalkalmazás körébe tartozó kötelezettségüknek. Az LÜ utasítás 12. § b), c) és d) pontja az egyesületek esetében nem értelmezhető. Az egyesüléshez való szabadságjog (és az információs önrendelkezési jog) kizárja, hogy az állami intézmények magánjogi jogalanyoktól törvénysértés gyanúja hiányában készletre gyűjtsenek adatot, vagyis kizárólag azért kérjenek információt, hogy később aztán esetleg a megadott információk alapján végezzenek vizsgálatot, és kizárja azt is, hogy az ügyészség pusztán felettes szervének tájékoztatása érdekében gyűjtsön adatokat. A d) pontban foglaltak pedig azért nem értelmezhetők az egyesületek esetében, mert az egyesületek számára jogszabály nem ír elő ellenőrzési, felügyeleti és jogalkalmazási körbe tartozó kötelezettséget. Az Ütv. 13. § (2) bekezdés f) pontjából és az LÜ utasítás 12. § a) pontjából kiindulva tehát az ügyészség akkor kérhet felvilágosítást az egyesület képviselőjétől, ha az a törvényességi ellenőrzés keretében szükséges, illetve azt az Ütv. 25. §-ában foglalt törvényességi kérelem elbírálása elkerülhetetlenné teszi. Nem rendelkezik azonban jogszabály arról, hogy az ügyész felvilágosítás-kéréssel milyen esetekben fordulhat az egyesület képviselőjéhez. Előfordulhat például, hogy az ügyészség azt észleli, hogy az egyesület legalább egy éve nem működik, vagy tagjainak létszáma tartósan az Egytv. által megkövetelt 10 személy alatt van. Ebben az esetben például az ügyészség jogszerűen kérhet információt arról, hogy ténylegesen működik-e a nyilvántartásba vett egyesület. Nem egyeztethető össze viszont az Alkotmány 63. § (1) bekezdésével az a lehetőség, hogy az ügyész bármikor bármilyen indokkal felvilágosítást, iratot vagy akár személyes adatot kérhet az egyesület képviselőjétől. Ez ugyanis folyamatos állami kontrollt jelentene az egyesületek felett. Az Alkotmánybíróság ezért egyrészt az Ütv. 13. § (2) bekezdés f) pontja megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította, de a határozat rendelkező részében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg. VI. 1. Az indítványozó az Ütv. 3. § (2) bekezdés f) pontjának megsemmisítését is kezdeményezte. Az f) pont jelölését a 2004. évi XXXI. törvény g) pontra módosította, s ez a törvény az indítvány előterjesztésekor hatályos szöveget [az ügyészség „elősegíti, hogy az állami szervek, a bíróságon kívüli jogalkalmazó szervek, a társadalom valamennyi szervezete, valamint az állampolgárok a jogszabályok rendelkezéseit megtartsák (ügyészi törvényességi felügyelet)”] tartalmilag is megváltoztatta [az ügyészség „elősegíti, hogy a jogszabályok rendelkezéseit megtartsák (ügyészi törvényességi felügyelet)”]. Később, az egyes rendészeti tárgyú és az azokkal összefüggő törvények módosításáról szóló 2010. évi CXLVII. törvény 2. §-a az Ütv. 3. § (2) bekezdés g) pontját úgy módosította, hogy az ügyészségi törvényességi felügyelet fogalmát az Rtv.-ben meghatározott belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv megbízhatósági vizsgálatára vonatkozó tevékenységének felügyeletére alkalmazta. Ebből következően az Ütv. 3. § (2) bekezdés g) pontjának hatályos szövege már nem utal az egyesületek törvényességi felügyeletére. Az Alkotmánybíróság ezért az Ütv. 3. § (2) bekezdés g) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány alapján indult eljárást az Ügyrend 31. § e) pontja alapján – okafogyottság miatt – megszüntette. 2.1. Két indítvány is kezdeményezte az Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontjának megsemmisítését. Az egyik indítvány szerint e jogszabályi rendelkezés sérti az Alkotmány 63. § (1) bekezdését és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében lefektetett jogállamiság elvének egyik lényeges elemét, a jogbiztonságot. E rendelkezés alapján ugyanis a társadalmi szervezet tevékenysége felfüggesztésének, ellenőrzésére felügyelőbiztos kirendelésének kezdeményezése és az arról való döntés az ügyész, illetve a bíróság tetszőleges belátásán múlik. A másik indítvány szerint az Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontja ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, mert a „jogalkalmazás során fel nem ismerhető normatartalmat hordoz” [47/2008. (IV. 17.) AB határozat]. Az indítvány példaként utal az Egytv. 16. § (2) bekezdés d) pontjára, amely pontosan megszabja, hogy az Egytv. 2. § (2) bekezdés sérelme váltja ki a jogkövetkezményt. Ezzel ellentétben a c) pont nem jelöli meg, hogy mely rendelkezés megsértése válthatja ki az abban foglalt intézkedéseket. Emiatt nem világos, hogy a „tevékenység felfüggesztése” miféle aktus, pontosan mit „ellenőriz” a felügyelőbiztos, ki jelölhető ki felügyelőbiztossá, és mik a felügyelőbiztos jogai és kötelességei. Az indítvány szerint az Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontjának értelmezhetetlensége miatt sérül az Alkotmány 63. §-ban biztosított egyesüléshez való jog. 2.2. Az Alkotmánybíróság az indítványokkal összefüggésben elsőként azt vizsgálta, hogy az indítványok tárgya nem minősül-e ítélt dolognak. Az Ügyrend 31. § c) pontja értelmében „ítélt dolog” címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül – azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítványban felvetett kérdés akkor res iudicata, ha az újabb indítványt ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben terjesztik elő. (1620/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 972, 973.) Ha viszont az újabb indítványt más okra, illetve más alkotmányossági összefüggésre alapítják, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány alapján érdemben vizsgálódik. [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200, 212.; 17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 133.; 5/2002. (II. 22.) AB határozat, ABH 2002, 78, 81.; 37/2004. (X. 15.) AB határozat, ABH 2004, 908, 911.] Az Alkotmánybíróság az Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontja alkotmányosságát az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szempontjából az 1431/B/1996. AB határozatában már vizsgálta. Az indítványozó abban az ügyben azt kifogásolta, hogy az ügyészi törvényességi felügyelet elvonja az egyén bírósághoz fordulásának jogát. Az Alkotmánybíróság ezzel szemben azt állapította meg, hogy „nem jelenti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglaltak sérelmét az, hogy a törvényalkotó a társadalmi szervezetek feletti törvényességi felügyeleti jogkört az ügyészre ruházta, a törvényességi felügyelet ugyanis nem az egyén bírói úthoz való jogát csorbító rendelkezés.” A társadalmi szervezet tagjainak az Egytv. biztosítja a bírói úthoz való jogot, azok pedig, akik nem tagjai az egyesületnek a Ptk. alapján a Pp. általános szabályai szerint jogosultak a keresetindításra. (ABH 2001, 886, 888.) A jelen eljárás alapjául szolgáló indítvány ugyan érdemben elbírált jogszabályi rendelkezéssel azonos jogszabályi rendelkezésre irányul, de az indítványozó az Alkotmány egyéb rendelkezéseire hivatkozott, és a korábbihoz képest más összefüggésben kérte az Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontja megsemmisítését, ezért az ügy nem tekinthető ítélt dolognak. Az Alkotmánybíróság tehát az indítvány által felvetett alkotmányossági kérdéseket érdemben vizsgálta. 2.3. Elsőként azt az érvet, amely szerint a társadalmi szervezet tevékenysége felfüggesztésének, ellenőrzésére felügyelőbiztos kirendelésének kezdeményezése és az arról való döntés az ügyész, illetve a bíróság tetszőleges belátásán múlik. Az Egytv. 16. §-a felsorolja, hogy az ügyész, illetve a törvénysértő egyesületi határozatot sérelmező tag által indított perben (Egytv. 10. §) a bíróság a törvényesség helyreállítása érdekében milyen döntéseket hozhat. E rendelkezés a törvénysértések súlyosságához és jellegéhez igazodó döntési lehetőségeket biztosít a bíróság számára. Ennek megfelelően az ügyész keresete alapján a bíróság a társadalmi szervezet törvénysértő határozatát megsemmisítheti, szükség esetén új határozat hozatalát rendelheti el, a működés törvényességének helyreállítása céljából összehívhatja a társadalmi szervezet legfelsőbb szervét. Ha ezek az eszközök kevésnek bizonyulnak, vagy várhatóan nem hoznák meg a kívánt eredményt (azaz, ha a társadalmi szervezet működésének törvényessége másképpen nem biztosítható), a bíróság felfüggesztheti a társadalmi szervezet tevékenységét, illetve ellenőrzésére felügyelő biztost rendelhet ki. [Lásd 27/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 444, 447.] Az ügyész, és döntése meghozatalakor a bíróság is szem előtt tartja a szankciók közötti fokozati különbségeket. Az Egytv. ugyanis fokozatos lépéseket tartalmaz, az ügyész csak abban az esetben kezdeményezheti az egyesület működésének felfüggesztését, ha meg van győződve arról, hogy a szervezet törvényes működése más módon nem biztosítható, mert az egyesület működésének zavara állandósult, így önerőből nem tudja az Egytv.-nek és az alapszabálynak megfelelően helyreállítani tevékenységét. Ilyen például az az eset, amikor az egyesület működése nem biztosítja a tagok jogainak érvényesülését, illetve ha a szervezet vezetésének válsága állandósult, s ez lehetetlenné teszi az alapszabály szerinti működést. [Lásd KGD1998. 60.; KGD2000. 293.] Az ügyész tehát akkor kezdeményezheti, s a bíróság akkor dönthet az egyesület felfüggesztéséről, ha az a törvényes működés biztosítása érdekében nélkülözhetetlen. Kizárólag ebben az esetben kerülhet sor a felügyelőbiztos kirendelésére. 2.4. Az indítványozó másik érve szerint az Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontja nem jelöli meg, hogy mely rendelkezés megsértése válthatja ki az abban foglalt intézkedéseket. Emiatt nem világos, hogy a „tevékenység felfüggesztése” miféle aktus, pontosan mit „ellenőriz” a felügyelőbiztos, ki jelölhető ki felügyelőbiztossá, és mik a felügyelőbiztos jogai és kötelességei. Önmagában az Egytv. szövege valóban nem ad választ ezekre a kérdésekre. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján azonban „a jogszabályt értelmezett és alkalmazott tartalmával együttesen kell érteni” („élő jog”) [először: 57/1991. (XI. 28.) AB határozat, ABH 1991, 272, 277.; legutóbb 1352/B/2007. AB határozat, ABK 2010. május, 619, 622.]. Azaz a norma tartalmának megállapításakor figyelemmel kell lenni arra, hogy hogyan alkalmazzák azt a bíróságok. A bíróság az egyesület tevékenységét ítélettel függesztheti fel. Ezt a határozatot be kell jegyeztetni a társadalmi szervezetek nyilvántartásába. [6/1989. (VI. 8.) IM rendelet a társadalmi szervezetek nyilvántartásának ügyviteli szabályairól 6. § (2) bekezdés] A bírói joggyakorlatban a szervezet tevékenységének a felfüggesztése azzal jár, hogy a felfüggesztés tartama alatt a társadalmi szervezet nem folytathatja addigi tevékenységét. A felfüggesztés a szervezet egész működésére, az ügyintéző és képviseleti szervek munkájára is kihat. Az egyesület nevében és képviseletében a felfüggesztést követően ugyanis nem járhatnak el a képviseleti szervek. Az egyesület ügyintéző szervének ilyen esetben együtt kell működnie a felügyelőbiztossal. A felügyelőbiztos személyére az ügyész tesz indítványt, s ha a bíróság úgy ítéli meg, hogy a javasolt személy képzettsége és szakmai tapasztalatai, továbbá addigi tevékenysége alapján alkalmas a feladat elvégzésére, nem érdekelt az egyesület ügyeiben és nem elfogult, továbbá meghatározott időn belül vállalja az egyesület törvényes működésének helyreállítását, akkor a bíróság dönt a kirendelésről. (BH1998. 617.) A bíróság előzetesen nyilatkoztatja a felügyelőbiztosnak jelölt személyt, hogy a feladatok elvégzését a megadott határidőre vállalja-e, és milyen díjazásra tart igényt. Ezt követően a bírósági ítélet részletesen és konkrétan megjelöli a felügyelőbiztos feladatát, valamint díjazásának mértékét és módját. (KGD 1998. 110.) A felügyelőbiztos a törvényes működés helyreállítása érdekében – többek között – új közgyűlést hívhat össze, közreműködhet a határozatképes közgyűlés megtartásában, az Egytv.-nek megfelelő alapszabály elfogadásában, az állandósult zavaros pénzügyi és számviteli helyzet rendezésében, az éves költségvetések közgyűlési jóváhagyásában. (KGD2000. 293.) A bíróság döntése alapján rendelkezhet az egyesület bankszámlája és vagyoni eszközei felett, vagyonleltár készítésére lehet köteles, és a bíróság előírhatja, hogy a felügyelőbiztos meghatározott időközönként tevékenységéről a bíróságnak beszámoljon. A felügyelőbiztosnak meghatározott időközönként, de legalább az egyesület évi taggyűlésén az egyesületi tagokat tájékoztatnia kell az általa végzett tevékenységről és az egyesület vagyoni, jogi helyze …