26/2014. (VII. 23.) AB határozata a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. L. törvény 6. §-a és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. CLXXXIX. törvény 22. § (3a) bekezdése…

26/2014. (VII. 23.) AB határozata a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. L. törvény 6. §-a és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. CLXXXIX. törvény 22. § (3a) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány elutasításáról, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. L. törvény 17. §-a egyes szövegrészeinek és a választási eljárásról szóló 2013. XXXVI. törvény 2. § (4) bekezdés második mondata alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabályok alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján – Dr. Stumpf István, Dr. Szalay Péter és Dr. Szívós Mária alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint Dr. Balogh Elemér, Dr. Bragyova András, Dr. Kiss László, Dr. Kovács Péter, Dr. Lévay Miklós, Dr. Paczolay Péter és Dr. Salamon László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény 17. § (1), (2), (3) és (5) bekezdéseinek „a (4) bekezdés szerint” szövegrészei, továbbá „a fővárosi kerületek lakosságszáma szerint súlyozott” szövegrészei, valamint a teljes (4) bekezdése alaptörvény-ellenesek, ezért azokat megsemmisíti.

A 17. § (1)–(5) bekezdései a következő szöveggel maradnak hatályban: „17. § (1) A fővárosi kompenzációs lista a fővárosi kerületekben a polgármesterjelöltekre leadott, fővárosi szinten összesített töredékszavazatok arányában kap mandátumot.

(4)

A 2. § (4) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban: „A választási iroda az ajánlóíveken szereplő személyes adatok közül az érintett kérelmére csak azokról köteles tájékoztatást adni, amelyek ellenőrzését a 125. § (3) bekezdése alapján elvégezte.”

I. [1] 1. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének e) pontja és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (1) bekezdése alapján 2014. június 24-én ötvenhét országgyűlési képviselő jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amelyben elsődlegesen az egyes helyi önkormányzatokkal kapcsolatos törvényeknek a választásokkal összefüggő módosításáról szóló 2014. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 2. §-a és 12. §-a; másodlagosan a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) 6. §-a, továbbá a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 22. § (3a) bekezdése alaptörvény-ellenességének a megállapítását és hatálybalépésükre visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését kérték arra tekintettel, hogy a hivatkozott rendelkezések ellentétesek az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésével, valamint az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdésében elismert választójoggal összefüggésben az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével. Ezen túlmenően és ettől függetlenül az országgyűlési képviselők indítványozták a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban:

Ve.) 2. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének a megállapítását és a hatálybalépésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését, mivel az – nézetük szerint – ellentétes az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében elismert, a személyes adatok védelméhez való joggal. [2] Az indítványozók kezdeményezték továbbá, hogy az Alkotmánybíróság a szoros tartalmi összefüggés okán állapítsa meg, hogy ellentétes az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésével, valamint az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdésében elismert választójoggal összefüggésben az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével – elsődlegesen – a Tv. 1. §-a, 3. §-a, 5–11. §-a, 13–14. §-a, 16. §-ának az Mötv. 47. § (3)–(4) bekezdését megállapító rendelkezése, 17. §-a, 24–27. §-a, 28. § c)–e) pontja és 29. § (2) bekezdése; másodlagosan pedig az Övjt. 8. § (3) bekezdés b) pontjában a „kompenzációs” szövegrész, 8. § (3) bekezdés c) pontjában a „fővárosi kompenzációs listáról” szövegrészből a „kompenzációs” szövegrész, 8. § (4) bekezdés b) pontjában a „kompenzációs” szövegrész, 8. § (5) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 8. § (6) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 10. § (2) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 10. § (2a) bekezdése, 11. § (2) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 4. alcímének címe, 17–18. §-a, 21. § (2) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 21. § (3) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 21. §

Az indítványozók álláspontja az, hogy a fővárosi közgyűlés huszonhárom tagját a választópolgárok nem közvetlen (külön) szavazással, hanem kerületi polgármesterré választják meg, amely tisztség egyben fővárosi közgyűlési mandátumot is eredményez, nem tekinthető a fővárosi közgyűlés ezen tagjai közvetlen megválasztásának.

A választópolgárnak nincsen ugyanis lehetősége arra, hogy a kerületi polgármester-jelöltek közül az egyik jelöltet polgármesternek, a másik jelöltet pedig fővárosi közgyűlési képviselőnek válassza meg; sőt, választópolgár egyáltalán nem ad le szavazatot a fővárosi közgyűlés tagjainak választása során. Nézetük szerint a szabályozás következtében a kerületi polgármester „mintegy kooptálással válik egy másik helyi önkormányzati tisztség birtokosává”, ez pedig sérti a közvetlenség elvét. Az indítványozók álláspontjuk alátámasztására hivatkoztak az Alkotmánybíróság 34/2005. (IX. 29.) AB határozatára. [5] 3. Az indítványozók nézete szerint a Tv. 2. §-ában és 12. §-ában, illetve az Övjt. 6. §-ában és az Mötv. 22. §

amelyek a támadott rendelkezések végrehajtását szolgálják, ezért ezek alaptörvény-ellenessége azokra is közvetlenül kihat. [8] 5. Az indítványozók álláspontja szerint a választójog egyenlőségét a Tv. 8. §-ának az Övjt. 17. § (4) bekezdését megállapító rendelkezésében, illetve az Övjt. 17. § (4) bekezdésében szabályozott súlyozási szabály is sérti.

Azzal ugyanis, hogy az egyes kerületekben a vesztes polgármester-jelöltekre leadott szavazatok súlyozását írja elő a törvény, a nagyobb lélekszámú kerületekben élő választópolgárok szavazatának sokszoros súlyt adott az Országgyűlés. Ez a súlyozás lényegében azt jelenti, hogy egyes választópolgárok öt szavazatot adhatnak le, míg más választópolgárok csak egyet, ami egyértelműen és világosan sérti a választójog egyenlőségére vonatkozó alaptörvényi követelményeket. [9] 6. Az indítványozók azt kérték, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság megalapozottnak látja az alaptörvényellenességet, elsősorban a Tv. (módosító jogszabály) rendelkezéseit semmisítse meg, és ne a módosított jogszabályokat. Bár az Alkotmánybíróság az állandó gyakorlata szerint a módosító jogszabályok esetében az alapjogszabályba beépült jogszabályi rendelkezések alaptörvény-szerűségének vizsgálatát folytatja le, nézetük szerint az indítványuk kapcsán az alaptörvény-ellenesség orvoslására a leghatékonyabban úgy kerülhet sor, ha az Alkotmánybíróság a módosító jogszabályi rendelkezéseket a hatálybalépésükre visszamenőlegesen megsemmisíti. Az alapjogszabály támadott rendelkezéseinek megsemmisítése esetén az Övjt.-ből hiányoznának a fővárosi közgyűlés megválasztására vonatkozó szabályok, ami viszont a fővárosi önkormányzat alaptörvény-szerű működését veszélyeztetné. Ezért, a jogbiztonság érdekében elsődlegesen a Tv. támadott rendelkezéseinek a visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérték és csak másodlagosan kezdeményezték az Övjt., az Mötv. és a Ve. támadott rendelkezéseinek a visszaható hatályú megsemmisítését. [10] 7. Az indítványozók álláspontja szerint az, hogy a Tv. 21. §-a a Ve. 2. §-át olyan tartalmú (4) bekezdéssel egészíti ki, amely szerint a választópolgár az ellenőrzött ajánlóíveken szereplő személyes adatairól csak a jelölt, illetve a lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig kérhet tájékoztatást, ellentétes az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével, és ezért kérték annak megsemmisítését. Az Alaptörvény ezen rendelkezésében elismert, a személyes adatok védelméhez való jog részét képezi az a jogosultság is, hogy az érintett természetes személy a rá vonatkozó személyes adatokról az adatkezelőtől tájékoztatást kérhet. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdéséből következően ez a jog csak másik alapvető jog vagy alkotmányos érték érdekében korlátozható. Az indítványozók nézete szerint az alapjog-korlátozásnak a szükségessége sem áll fenn, mivel nincsen olyan konkuráló alapjog

vagy alkotmányos intézmény, amely a személyes adatok védelméhez való jog korlátozását elengedhetetlenné tenné. A jelöltek nyilvántartásba vételének jogerőre emelkedése mint határidő arra utal, hogy a jelöltté válás megkérdőjelezhetetlenségét tekinti olyan alkotmányos intézménynek a jogalkotó, amelyre tekintettel az érintettek tájékoztatáshoz fűződő jogát korlátozni kívánja, azonban – az indítványozók álláspontja szerint – a jogerő (ráadásul anyagi jogi jogerő) megfelelően biztosítja a választás zökkenőmentes lebonyolítását, ahhoz a személyes adatok védelméhez való jog korlátozására nincs szükség.

II. [11] Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését: [12] 1. Az Alaptörvénynek az indítvánnyal érintett rendelkezései: „I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” „VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.” „XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” „XXIII. cikk (1) Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen.” „35. cikk (1) A helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják.” [13] 2. A Tv.-nek az indítvánnyal támadott rendelkezései: „1. § A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban:

Övjt.) 3. §-a helyébe a következő rendelkezés lép: »3. § A települési önkormányzat képviselő-testülete és a megyei közgyűlés tagjainak számát a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választása évének január 1-jei lakosságszáma alapján kell meghatározni.«

2. §Az Övjt. 6. §-a helyébe a következő rendelkezés lép

»6. § A fővárosi közgyűlés

3. §(1) Az Övjt. 8. § (1) bekezdése helyébe az alábbi rendelkezés lép

»(1) A választópolgár jelölési fajtánként több jelöltet vagy listát is ajánlhat, de csak egy településen, fővárosi kerületben, megyében fogadhat el jelölést.«

6. §Az Övjt. 11. § (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép

»(2) Azok a jelölő szervezetek, amelyek a fővárosi kerületek több mint felében közös polgármesterjelöltet állítottak, közös fővárosi kompenzációs listát állíthatnak.«

7. §Az Övjt. 4. alcímének címe helyébe a következő cím lép

»A fővárosi közgyűlés nem fővárosi kerületi polgármester és nem főpolgármester tagjainak választása«

8. §Az Övjt. 17. §-a és 18. §-a helyébe a következő rendelkezések lépnek

»17. § (1) A fővárosi kompenzációs lista a fővárosi kerületekben a polgármesterjelöltekre leadott, fővárosi szinten a (4) bekezdés szerint összesített, a fővárosi kerületek lakosságszáma szerint súlyozott töredékszavazatok arányában kap mandátumot.

A töredékszavazatok a (4) bekezdés szerint a közös polgármesterjelöltet állító jelölő szervezetek közös fővárosi kompenzációs listájára kerülnek.

18. §(1) A fővárosi kompenzációs listáról a jelöltek a bejelentés sorrendjében kapnak mandátumot

9. §Az Övjt. 21. § (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép

»(2) Ha a megyei, a kompenzációs vagy a fővárosi kompenzációs listáról megválasztott képviselő kiesik, helyére az eredetileg bejelentett listáról a jelölő szervezet által bejelentett jelölt lép. Ha a fővárosi kompenzációs listáról mandátumot szerző képviselőt időközi választás eredményeképpen főpolgármesterré vagy fővárosi kerületi polgármesterré választják, helyére az eredetileg bejelentett fővárosi kompenzációs listáról a jelölő szervezet által bejelentett jelölt lép. Ha a jelölő szervezet a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 207/A. §-ában meghatározott határidőig nem jelenti be a jelöltet, a megüresedett helyre a listán soron következő jelölt lép.«

10. §Az Övjt

11. §Hatályát veszti az Övjt

13. §Az Mötv. A megbízatás keletkezése és megszűnése alcíme a következő 31/A. §-sal kiegészülve lép hatályba

»31/A. § A fővárosi közgyűlés fővárosi kerületi polgármester tagja megbízatása megszűnik, ha a fővárosi kerületi polgármesteri megbízatása megszűnik.«

14. §Az Mötv. 35. §-a a következő (1a) bekezdéssel kiegészülve lép hatályba

»(1a) A fővárosi közgyűlés fővárosi kerületi polgármester tagjai számára közgyűlési tagságukért tiszteletdíjat, költségtérítést, költségátalányt és egyéb juttatást nem állapíthat meg.«” „16. § Az Mötv. 47. §-a helyébe a következő rendelkezés lép: »[…]

17. §Az Mötv. »Polgármester« alcíme a következő 70/A. §-sal kiegészülve lép hatályba

»70/A. § A fővárosi kerületi polgármester megbízatása megszűnik, ha fővárosi közgyűlési képviselői megbízatása megszűnik.«” „21. § A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki: »(4) A választási iroda az ajánlóíveken szereplő személyes adatok közül az érintett kérelmére csak azokról köteles tájékoztatást adni, amelyek ellenőrzését a 125. § (3) bekezdése alapján elvégezte. Az ilyen adatokról a jelölt, illetve lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig kérhető tájékoztatás.«” „24. § A Ve. 307/K. §-a helyébe a következő rendelkezés lép: »307/K. § (1) A fővárosi kompenzációs lista állításánál a jelölő szervezet – a lista nyilvántartásba vételéig bejelentett

25. §A Ve. 307/L. § (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép

»(1) Külön szavazólap szolgál az egyéni listás, az egyéni választókerületi, a polgármester-, a megyei listás és a főpolgármester-választásra.«

26. §A Ve. 307/O. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki

»(3) A fővárosi kerületi polgármester-választás eredményéről a helyi választási bizottság által kiállított jegyzőkönyv egy példányát a helyi választási iroda annak jogerőssé válását követő napon 10 óráig a területi választási irodához szállítja. A területi választási bizottság a fővárosi kerületek polgármester-választásának eredményéről kiállított jogerős jegyzőkönyvek alapján megállapítja a fővárosi kompenzációs listás választás eredményét.«

27. §A Ve. 143. alcíme a következő 315. §-sal egészül ki

»315. § A nemzetiségi szavazóköri névjegyzékbe azt a választópolgárt kell felvenni, aki legkésőbb a szavazást megelőző tizenhatodik napon benyújtott kérelme alapján szerepel nemzetiségi választópolgárként a központi névjegyzékben.«

28. §A Ve

[…]

A töredékszavazatok a (4) bekezdés szerint a közös polgármester-jelöltet állító jelölő szervezetek közös fővárosi kompenzációs listájára kerülnek.

18. §(1) A fővárosi kompenzációs listáról a jelöltek a bejelentés sorrendjében kapnak mandátumot

III. [17] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja alapján felülvizsgálja a jogszabályoknak az Alaptörvénnyel való összhangját, amely alapján az Abtv. 24. §-a szerinti utólagos normakontroll eljárást lefolytatja. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja szerint az eljárás kezdeményezésére – többek között – az országgyűlési képviselők egynegyede jogosult. Tekintettel arra, hogy az országgyűlési képviselők száma százkilencvenkilenc, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ötvenhét országgyűlési képviselő által benyújtott utólagos normakontroll indítvány indítványozásra jogosultaktól érkezett, így az megfelel az Alaptörvény 24. cikk

IV. [19] Az indítvány részben megalapozott. [20] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként az Övjt. 6. §-át támadó indítvány-elemet vizsgálta. Az indítványozók az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésének sérelmét részben arra hivatkozással állították, hogy álláspontjuk szerint nem tekinthető a fővárosi közgyűlés tagjai közvetlen megválasztásának az a mód, miszerint a megválasztott kerületi polgármester a választással egyben a fővárosi közgyűlésben is mandátumot szerez. [21] A választás közvetlensége azt jelenti, hogy a választópolgárok közvetlenül a jelöltekre szavaznak a választások során. Közvetett választásnak az a választási mód minősül, amikor a választópolgárok nem közvetlenül a jelöltre szavaznak, hanem választási megbízottakat (elektorokat) választanak, akik majd maguk gyakorolják a választópolgárok nevében a betöltendő tisztségre történő megválasztás jogát. A választások tipikus formája kétségtelenül a közvetlen szavazás, ám a demokratikus országokban a közvetett választásra több példát találhatunk.

Így például az Egyesült Államok elnökét is közvetett módon választják, ahol a választópolgárok választási megbízottakra, elektorokra szavaznak, és az elektorok lesznek jogosultak a tényleges választásra. [22] Példát a magyar közjog közelmúltbeli szabályozásában is találhatunk: az önkormányzati választások során 1990-ben az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló törvény két esetben is intézményesítette a közvetett választást. A fővárosi közgyűlés huszonkét tagját a fővárosi kerületek képviselőtestületei választották meg, a megyei képviselőtestület tagjait pedig a községi és városi képviselőtestületek által választott küldöttgyűlés választotta meg. [23] A közvetett választásra további hazai példa: az 1993–2010. közötti időszakban a nemzeti és etnikai kisebbségi választásokon a területi és az országos önkormányzat tagjait ugyancsak elektorok közbejöttével, közvetett módon választották meg. [24] A jelenlegi közjogi szabályozás mind az országgyűlési, mind a helyi önkormányzati választásokra (de a nemzetiségi önkormányzati választásokra is) a közvetlen szavazással történő választást intézményesíti. [25] Az indítványozók által támadott szabályozás, tekintettel a közvetlen és a közvetett választás fogalmára, nem sérti a közvetlen választás alapelvét. Nem áll fenn ugyanis a közvetett választás azon fogalmi ismérve, hogy a választópolgárok által felhatalmazott személyek választanak a választópolgárok nevében képviselőket.

A választópolgárok közvetlenül választják meg a kerületi polgármestereket, akik a megválasztásuk következtében

a módosítások nem érintették a választójog egyenlőségének követelményét. Erre a szövegszerű egyezésre, valamint az Alkotmánybíróságnak a fentebb kifejtett gyakorlatára tekintettel az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is alkalmazhatónak találta a korábbi, 2012. január 1-je előtt született határozataiban kifejtett jogértelmezéseket. [33] Az Alaptörvény – az Alkotmányhoz hasonlóan – a választójog gyakorlásának pontosabb kereteiről, és magáról a választási rendszerről néhány választási alapelv előírásán kívül, közvetlenül nem tartalmaz részletesebb rendelkezéseket; a törvényhozásra bízza a választási rendszerre vonatkozó szabályok megalkotását, így a garanciarendszer kialakítását is. Ezért továbbra is irányadó az Alkotmánybíróság gyakorlatából származó azon alapvető tétel, amely szerint „[…] az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során. A törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét” [63/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 509, 513.], valamint, hogy e törvényhozói szabadságnak csak az Alaptörvény szab kereteket. [34] Ez utóbbi azt jelenti, hogy az Alaptörvény rendelkezéseiből egyértelműen következik néhány olyan követelmény, amely a választási rendszerre vonatkozó szabályok alkotmányossági mércéjéül szolgál. Az indítvánnyal érintett alkotmányjogi kérdés e követelmények közül azokat érinti, amelyek az általános jogegyenlőségi szabály speciális formájának tekintendő egyenlő választójogból fakadnak. [35] 2.2. Az Alkotmánybíróság – az országgyűlési képviselők választásával kapcsolatban – már korai határozataiban foglalkozott a választójog általánosságának és egyenlőségének a korlátozhatóságával [l. pl. 6/1991. (II. 28.) AB határozat]; jogértelmezését több későbbi határozatában is megerősítette és pontosította. E témakörben

AB határozatban általános érvénnyel állapította meg: »A választójog egyenlőségének alkotmányos elve két követelményt támaszt a választási törvény megalkotójával szemben: egyrészt a választójog a választópolgárok szempontjából azonos értékű legyen, másrészt a szavazatok lehetőleg azonos súlyúak legyenek egy-egy képviselő megválasztásánál.« (ABH 2000, 783, 784.) A választójog egyenlő értékűsége azt jelenti, hogy minden választópolgár azonos számú szavazattal rendelkezik, és a szavazatszámlálásnál minden szavazat ugyanannyit ér. E tekintetben az Alkotmány 71. § (1) bekezdése a plurális választójogot zárja ki, amely kedvezményezett választópolgári csoportok számára több vagy eltérő értékű szavazatot biztosítana a választások során. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a követelmény abszolút: az Alkotmányból következő »egy ember egy szavazat« elvének érvényesülése e tekintetben semmilyen indokból nem korlátozható. (A mai választási rendszerben ez a követelmény értelemszerűen külön-külön vonatkozik az egyéni jelöltre és a területi listára történő szavazásra.) Az Alkotmánybíróság a szavazatok súlyával összefüggésben megállapította: »A választójog egyenlősége nem jelenti és nem is jelentheti a választáskor kifejezett politikai akarat csorbítatlanul egyenlő érvényesülését. Bár az Alkotmány kinyilvánítja a választójog egyenlőségét, az állampolgári politikai akarat képviselők útján való, azaz közvetett érvényesülése természetszerűleg aránytalanságot eredményez.« [3/1991. (II. 7.) AB határozat, ABH 1991, 15, 17–18.] […] Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság 2000-ben kimondta: »Az egyéni választókerületek eltérő nagysága (választási földrajz), illetőleg az egy mandátum megszerzéséhez szükséges konkrét szavazatok száma (választási matematika) miatt a választások után, a választási eredmények ismeretében természetesen nem lehet abszolút értelemben vett egyenlőség a szavazatok súlyában.« (809/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 783, 784.) A 33/2000. (X. 20.) AB határozat a választójog egyenlőségének elve alapján azt fogalmazta meg, hogy »a választójognak a választópolgár szempontjából egyenértékűnek és a szavazatoknak közel azonos súlyúaknak kell lenniük.« (ABH 2000, 221, 226.) […] Másként ítélendő meg a szavazatok eljárási és tartalmi értelemben vett egyenlősége a szavazatok súlyára vonatkozó alkotmányossági elvárás esetében. A kiindulópont itt is az, hogy a jogszabályoknak kifejezésre kell juttatniuk a választópolgárok egyenlőségét: a szabályozás nem tehet indokolatlan különbséget a választópolgárok egyes

csoportjai között, például lakóhelyük, illetve – közvetve – politikai nézeteik, nemzeti vagy etnikai hovatartozásuk miatt. Ez alapján a szavazatoknak akkor lehet közel egyenlő súlya, ha lehetőség van arra, hogy egyenlő számú szavazó döntése eredményezzen mandátumot. […] A választójog egyenlőségéből származó alkotmányossági követelmények tartalmának meghatározásakor az Alkotmánybíróság figyelembe vette az Európa Tanács Velencei Bizottságának 190/2002. számú véleményét, amelyben a Code of Good Practice in Electoral Matters a közös európai választójogi örökség egyik meghatározó elemének minősíti a választójog egyenlőségét. A dokumentum szerint az egyenlőség magában foglalja a mandátumok választókerületek közötti egyenletes elosztásának követelményét, amely a következőket tartalmazza:

Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy minden körülmények között ellentétes az egyenlő választójog elvével, ha az egyéni választókerületekben a jegyzékbe vett választópolgárok száma közötti kétszeres eltérés mutatható ki.

A kétszeres eltérést tartalmazó szabályozás nem az egyenlő választójog első elemét, a szavazatok egyenértékűségét befolyásolja, mert az ország más-más részein (különböző választókerületekben) élő minden egyes választópolgár azonos számú szavazattal rendelkezik, és a szavazatszámlálásnál minden szavazat ugyanannyit ér. Ugyanakkor a kétszeres eltérés olyan különbséget eredményez az egyenlő választójog második eleme, a választópolgárok különböző közösségeihez tartozó személyek szavazatainak súlya között, hogy az ellentétes az alkotmányos általános [Alkotmány 54. § (1) bekezdés, 70/A. § (1) bekezdés] és speciális [Alkotmány 71. § (1) bekezdés] egyenlőségi szabályaival. Ilyen esetben a választásra jogosultak száma közötti eltérés olyan nagy mértékű, hogy azt semmiféle indok nem teheti alkotmányosan elfogadhatóvá.” [22/2005. (VI. 17.) AB határozat, ABH 2005, 246, 248, 249–250, 251–253.] [37] A fenti egyenlőségi kritériumokat az Alkotmánybíróság a helyi és különösen a fővárosi önkormányzati rendszer sajátosságaira tekintettel értelmezte és alkalmazta. [38] Az utólagos normakontroll indítvány által megsemmisíteni kért Övjt. 6. §-ának b) pontját az Alkotmánybíróság úgy értelmezi, hogy az alapján a fővárosi közgyűlés kerületi polgármester tagjának megválasztásakor minden fővárosi kerületet egy-egy egymandátumos választókerületnek kell tekinteni. A szavazatok egyenlőségének (egyenlő súlyának) vizsgálatakor tehát az első kérdés az, hogy a fővárosi kerületek – mint a fővárosi közgyűlés megválasztása szempontjából egyéni választókerületek – megfelelnek-e annak a követelménynek, hogy közel azonos számú választópolgár alkot egy-egy választókerületet. [39] 2.3. Az Alkotmánybíróság a fővárosi kerületek 2014. január 1-jei lakónépessége számának közlése végett megkereste a Központi Statisztikai Hivatalt. A hivatal az alábbi adatokat tartalmazó táblázatot küldte meg az Alkotmánybíróságnak.

Budapest lakónépessége kerületenként 2014. január 1-jén Kerület Összesen Budapest 23. ker. 22 257 Összesen 1 744 665 [40] A táblázatból megállapítható, hogy jelentős eltérés van az egyes fővárosi kerületek lakosságszáma között. Ez alapján önmagában nézve fennállhat a választójog egyenlőségének sérelme, ugyanakkor adott a kivételes szabályozás lehetősége is a főváros egysége és kerületi tagozódása körülményeire, valamint közigazgatási és történelmi határvonalaira tekintettel. [41] A jogalkotó – ennek mérlegelésével – olyan további szabályozási elemeket épített be a Tv.-be, melynek a funkciója az egyenlőség elve önmagában nézve fennálló sérelmének más jogi szabályokkal történő ellensúlyozása.

Az Alkotmánybíróságnak ennek kapcsán arról kellett állást foglalnia, hogy ezek a kompenzációs szabályok alkalmasak-e az egyenlőség szűken vett sérelmének kiegyenlítésére. Azonban a választási szabályozást a maga egészében, komplexitásában kell értékelni, és az egyenlőség követelményének érvényesülését ebben az összefüggésben kell megítélni. [42] A Tv.-vel kialakított új választási szabályozásnak a kiegyenlítés funkciójára hivatott elemei a kompenzációs listás mandátumszerzés lehetősége – különös tekintettel a töredékszavazatok súlyozott figyelembevételére –, illetve a fővárosi közgyűlésben történő határozathozatal módja (a kettős többség szabálya). [43] 2.4. A kompenzációs lista – azokban az országokban, ahol azt alkalmazzák – azt a célt szolgálja, hogy a mandátumot nem eredményező szavazatok se vesszenek kárba, az ezeket a szavazatokat leadó választópolgárok akaratát is tartsa tiszteletben a választási rendszer, és lehetőség szerint juttassa képviselethez. [44] Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Övjt. 17. §-ában a kompenzációs listás megoldáshoz kapcsolódó, a töredékszavazatok súlyozott számítását alkalmazó módszer önmagában matematikailag, és ezáltal alkotmányossági szempontból sem alkalmas eszköz az egyes fővárosi kerületek lélekszámából fakadó különbségek kiküszöbölésére. Ráadásul ez a megoldás a valóságban másfajta egyenlőtlenséget eredményez az egyes választópolgárok szempontjából. A súlyozási rendszer következtében ugyanis a vesztes polgármesterjelöltekre leadott szavazatok a legnagyobb kerület választópolgárai esetében hatszoros szavazati értéket képviselnek a legkisebb kerület választópolgárai szavazatának értékéhez képest. Ez alapján az Övjt. 17. § (4) bekezdésében meghatározott súlyozási rendszer tehát önmagában nézve szemben áll a választójog egyenlő értékűségével, így ellentétes az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság ezért az Övjt. 17. § (4) bekezdését teljes egészében megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság ugyancsak megsemmisítette az Övjt. 17. § (1)–(3) és

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a helyi önkormányzati rendszer egyes elemeire vonatkozó, a fővárosi közgyűlés tagjainak megválasztását szabályozó és az indítványozók által támadott jogszabályhelyek kapcsán sem lehet önmagukban megítélni az indítványban felvetett alkotmányossági problémákat. A rendszer egésze tekintetében kell állást foglalni, hogy az egyes korlátozások alkotmányosan indokolhatóak-e, továbbá ennek következtében a korlátozások – összefüggéseikre tekintettel – a rendszer egésze tekintetében lehetővé teszik-e a választójogi alapelvek sérelmének kompenzálása folytán a demokratikus közhatalom gyakorlását. [48] Az Alkotmánybíróság szerint a fővárosi önkormányzat hatékony és eredményes működése, a kerületi polgármesterek integrálása a fővárosi közgyűlésbe, a fővárosi kerületek történelmileg kialakult határai, mint adottság alkotmányosan elfogadhatóvá teszik az eltérést az egyes kerületek lakosságszámához igazodva, mert az eltérésből adódó különbséget megfelelően ellensúlyozza a kettős döntéshozatali rendszer. Ezért az indítvány ezekre vonatkozó részeit elutasította. [49] 3. Az indítványozók a Ve. 2. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és a jogszabályhely hatálybalépésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését is kérték. Álláspontjuk szerint a támadott rendelkezés ellentétes az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével, mert azzal, hogy a jelölt, illetve a lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig teszi lehetővé a tájékoztatás kérését, indokolatlanul korlátozza a természetes személynek a rá vonatkozó személyes adatokról való tájékoztatás kéréséhez fűződő jogát. [50] Figyelemmel arra, hogy az indítvány az alaptörvény-ellenességre vonatkozó indokolást csak a támadott bekezdés második mondata tekintetében tartalmazott, az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a második mondat tekintetében folytatta le. [51] 3.1. E körben az Alkotmánybíróság áttekintette a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket. [52] A Ve. 122. § (1) bekezdése értelmében az a választópolgár ajánlhat jelöltet, aki a választáson a választókerületben választójoggal rendelkezik. A (2) bekezdés szerint az ajánlóívre rá kell vezetni az ajánlást adó választópolgár nevét, személyi azonosítóját, magyarországi lakcímét és az anyja nevét. Az ajánlóívet az ajánló választópolgár saját kezűleg aláírja. Ezen rendelkezésekből egyértelműen megállapítható, hogy a felsorolt adatok az ajánló személyes adatai, melyek az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésének védelme alatt állnak.

[53] A Ve. 128. §-a rögzíti, hogy az ajánlóíveket az illetékes választási iroda a szavazást követő kilencvenedik nap utáni munkanapon megsemmisíti. [54] Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 14. § a) alpontja értelmében az érintett kérelmezheti tájékoztatását az adatkezelőnél személyes adatai kezeléséről. [55] 3.2. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése rendelkezik arról, hogy az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. [56] A támadott jogszabályhely második mondatával kapcsolatban a törvény indokolása nem tartalmazta, hogy a személyes adatokhoz való alapjog korlátozásának mi az indoka. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sem más alapjog érvényesülése, sem valamely alkotmányos érték védelme nem indokolja, hogy az érintett kérelmére csak a jelölt, illetve a lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig lehessen tájékoztatást kérni. Mindaddig, amíg a választási iroda nem semmisíti meg az ajánlóíveket, az érintetteket – az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése alapján – megilleti a tájékoztatás kérési jogosultság. Ezért az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezés második mondatát megsemmisítette. A megsemmisített jogszabályi rész az Abtv. 45. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti, és e naptól nem alkalmazható. [57] 4. Az indítványozók – a szoros összefüggésre tekintettel – elsődlegesen a Tv., másodlagosan az Övjt., és a Ve. számos rendelkezése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól (részletesen l. Indokolás [2]). Az indítványozók elsődleges és másodlagos kérelme nem teljes mértékben ugyanazokat a törvényi rendelkezéseket érintette. Az indítványozók a szoros összefüggésen túl külön nem indokolták meg a hivatkozott törvényi rendelkezések alaptörvény-ellenességét. [58] Az Abtv. 52. § (1) bekezdése alapján az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az 52. §

Budapest, 2014. július 21. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke