7/2004. (III. 24.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még k

7/2004. (III. 24.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján — dr. Bihari Mihály, dr. Harmathy Attila, dr. Kukorelli István és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czúcz Ottó, dr. Kiss László és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók különvéleményével meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ,,a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról’’ szóló, az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján elfogadott törvény 38. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenes. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ,,a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról’’ szóló, az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján elfogadott törvény egésze és a rendelkező rész 1. pontjával nem érintett rendelkezései — az indítvány összefüggésében — nem alkotmányellenesek. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. 1. Az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján törvényt fogadott el ,,a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról’’ [a továbbiakban: Mtv.]. Az Mtv. első hat fejezete egy-egy törvény módosításáról rendelkezik, a hetedik pedig az átmeneti és záró rendelkezéseket tartalmazza. Az Országgyűlés elnöke az Mtv.-t 2003. december 17-én küldte meg a köztársasági elnöknek kihirdetésre, sürgősségi kérelemmel. A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva — a részére előírt határidőn belül — 2003. december 22-én fordult az Alkotmánybírósághoz azzal, hogy megítélése szerint az Mtv. egésze, de különösen annak harmadik fejezete, illetve a hetedik fejezethez tartozó 38. §-a alkotmányellenes. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § a) pontja alapján indítványozta a ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát. A köztársasági elnök indítványát az alábbi indokokkal támasztotta alá: 1.1. Véleménye szerint az Mtv. elfogadására a jogalkotási eljárás előírásainak megsértésével került sor. Hivatkozott a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 20. §-ára, miszerint a jogalkalmazó szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik. A köztársasági elnök rendelkezésére álló adatok szerint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: Felügyelet) a törvénytervezetről kialakított véleményét már csak az országgyűlési bizottságoknak fejthette ki. Ezen túlmenően a köztársasági elnök hivatkozott a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Psztv.) 4. § (4) bekezdésére, amely előírja, hogy a Felügyelet véleményezési joggal rendelkezik a pénzügyi rendszert, illetőleg a felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabályok előkészítése során, valamint javaslatot tesz jogszabályok megalkotására. A hivatkozott rendelkezés ezen túlmenően azt is tartalmazza, hogy a Felügyelet véleményét a pénzügyi rendszert, a felügyelt intézményeket érintő döntések és jogszabályok tervezeteire nézve ki kell kérni. Utalt továbbá a Psztv. 8. § f) pontjára is, amely előírja, hogy a Felügyelet elnöke tanácskozási joggal részt vesz a Kormány ülésén a Felügyelet feladatkörét érintő kérdések tárgyalásakor. A köztársasági elnök tudomása szerint a Felügyelet elnöke ,,nem vehetett részt’’ azon a kormányülésen, amelynek egyik napirendi pontja az Mtv. tervezetének megvitatása volt. Álláspontja szerint ez a hivatkozott törvényi előírás tudatos megsértésének tekinthető. Végezetül mindehhez hozzáfűzte, hogy nem került sor a törvénytervezetre vonatkozó szokásos államigazgatási egyeztetésre (tárcakörözésre) sem. A fentiekben foglaltak alapján a köztársasági elnök azt a következtetést vonta le, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabályok megsértése egyértelmű. Mindez — a szabályok megsértése súlyosságának mérlegelése függvényében — megalapozza az Mtv. egészének alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján. 1.2. A köztársasági elnök külön is aggályosnak tartotta az Mtv. 38. § (1) bekezdését, amely szerint a törvény hatálybalépésének napján megszűnik a Felügyelet elnökének, elnökhelyetteseinek megbízatása és köztisztviselői jogviszonya. A köztársasági elnök szerint ez a rendelkezés egyedi személyi döntést mond ki normatív, törvényi formában, amely ezáltal két vonatkozásban is alkotmányellenes. Alapvetően azért állapítható meg az alkotmányellenesség — állította a köztársasági elnök — mert az egyedi személyi döntés törvénybe foglalása visszaélés a törvényhozás rendjével, ugyanis a vitatott rendelkezést nem általános normaként hozták meg. Ezen túlmenően alkotmányellenes azért is — mutatott rá — mert az egyedi döntés törvényi formába foglalása elvonja a jogorvoslat lehetőségét az érintettektől, s ez sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot. Az alkotmányi sérelem körében rámutatott továbbá arra is, hogy az állami vezetők országgyűlési ciklusnál hosszabb időre történő megbízása, a visszahívás törvényi kötöttsége a jogállami garanciák egyike. Ezt a garanciát teljes egészében elvonja — a jelenlegi vezetés tekintetében — a kifogásolt törvényi megoldás. Az Mtv. 38. § (1) bekezdésében foglalt döntés egyedi jellegét — az indítványozói álláspont szerint — erősíti a 38. § (2) bekezdése, amely előírja, hogy a Felügyeleti Tanács tagjainak kinevezéséig a Felügyelet vezetését a főigazgató látja el. A köztársasági elnök az Mtv. több rendelkezésére is hivatkozva azt a következtetést vonta le, hogy a 38. § valódi célja a Felügyelet jelenlegi vezetésének azonnali leváltása, akár a vezetés — és így a működés folyamatossága — megszakításának árán is. Mindezek alapján a köztársasági elnök az Mtv. 38. § alkotmányellenességének megállapítását indítványozta. 1.3. Az alkotmányellenesség megállapításának indokoltságát — a fentieken túlmenően — arra alapozta, hogy az Mtv. 38. §-a mint normatív formába öntött egyedi, személyi döntés azért is sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvét, mert ellentétes a jogbiztonsággal. A Felügyelet működése körében ugyanis különösképpen azért kell érvényesülnie a jogbiztonság követelményének, mert a felügyeleti szerv stabilitása fontos feltétele a piacgazdaság működésének. A köztársasági elnök indítványának ez a része már túlmegy a 38. § tartalmán, és a szervezetátalakítás egészét érinti. Kifejti, hogy az Mtv. által bevezetni kívánt szervezeti reform sérti a viszonylagos állandóság és a kiszámíthatóság követelményét, s ezt az állítását különösen a következőkkel támasztja alá. Az átalakítás megrendítheti a pénzügyi szervezetek bizalmát az őket felügyelő intézményben. Érinti magát a Felügyeletet, annak vezetését, munkatársait, a működés folyamatosságát és kiszámíthatóságát. Végezetül sérti a jogbiztonságot az, ha a határozott időre kinevezett vezetőt nem a törvényben meghatározott módon, hanem törvénymódosítással távolítják el megbízatásának lejárta előtt. A köztársasági elnök a jogbiztonsággal összefüggésben megismételte azt az állítását, miszerint a Felügyelet elnökének és elnökhelyetteseinek az Mtv. szerinti elmozdítása az egyébként irányadó garanciális rendelkezések megkerülésével történik. Mindeközben a Felügyelet szervezete és tevékenysége nem szűnik meg és nem is alakul át a megbízatások megszüntetését indokoló módon. Az indítvány kifogásolta azt is, hogy az Mtv. nem rendezi a Psztv. 9/B. §-a alapján, a Felügyelet elnöke tanácsadó testületeként működő Felügyeleti Tanács helyzetét. Ezzel — a köztársasági elnök megítélése szerint — sérül a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom alkotmányos követelménye. 2. Az indítvány által felhívott alkotmányi rendelkezések a következők: ,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.’’ ,,57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot — a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan — a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.’’ II. Az Alkotmánybíróság elsőként az Mtv. tervezete előkészítésével, különösképpen az egyeztetéssel kapcsolatos indítványi kérelmet vizsgálta. 1. Az Alkotmánybíróság működése során ebben a tárgykörben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság elvének alapján, a jogalkotási eljárásra vonatkozó előírások figyelembevételével alakította ki álláspontját. A jogállamiság elvéből fakad, hogy a hatályos jogi rendelkezéseket be kell tartani. Ha a jogszabály előkészítőjét akár a Jat., akár más jogszabályi rendelkezés alapján véleményeztetési, egyeztetési kötelezettség terheli, akkor annak köteles eleget tenni. Amennyiben ezt elmulasztja, törvénysértően jár el, ami a jogállamisággal ellentétes. Az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett mérlegelnie, hogy önmagában a törvényesség sérelme, vagyis a vonatkozó előírásoknak a jogszabály-előkészítés során történő megszegése eredményezhette-e a jogállamiságnak a jogszabály alkotmányellenességet eredményező megsértését. Az egyeztetési kötelezettségre vonatkozó határozatokban az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy a vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegés nem érintheti az adott törvény érvényességét. Kimondta azt is, hogy a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása önmagában nem vezet a törvény alkotmányellenességének megállapításához, hanem csak akkor, ha ez egyben az Alkotmány valamely szabályába ütközik. Hangsúlyozta továbbá, hogy az előkészítésre vonatkozó szabályok megsértése az előterjesztő államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a Jat. rendelkezései nem minősülnek alkotmányos szabálynak [lásd 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493., 495—496.; 14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338., 342.; 347/B/2000. AB határozat, ABK 2003. április, 284., 287.]. Az ún. eljárási alkotmányellenességgel, a jogalkotás alkotmányos rendjével összefüggésben az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat az alábbiakat tartalmazza összefoglaló jelleggel: ,,Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabályelőkészítés során az érintettek véleménynyilvánítását a Jat. szerint jogosult szervektől a jogalkotó nem szerezte be, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. [...] A 34/1991. (IV. 15.) AB határozatában (ABH 1991, 172.) az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján megalkotandó új jogalkotási törvény elfogadására még nem került sor. Ezt a törvényt egyébként az Országgyűlés azóta sem hozta meg. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság gyakorlatában azt az elvi állásfoglalást követi, amely szerint a Jat. szabályainak megsértése csak akkor valósít meg alkotmánysértést, ha az egyben alkotmányi alapelvbe, illetve konkrét alkotmányi rendelkezésbe is ütközik. [...] Az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában (ABH 1997, 331, 345.) az Alkotmánybíróság — utalással a 3/1997. (I. 23.) AB határozatban (ABH 1997, 39.), továbbá a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatban (ABH 1997, 128.) foglaltakra is — kifejtette, hogy a törvényalkotás folyamata bizonyos eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért valamely jogszabály megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével. Nem minősül azonban ilyen súlyos eljárási szabálysértésnek az, ha a jogszabály-előkészítés során a jogalkotó az érintett közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt, mert az ilyen vélemények beszerzése a norma közjogi érvényességének nem feltétele.’’ (ABH 1998, 387, 395, 397.) Az Alkotmánybíróság működésének első 10 esztendeje alatt nem hozott olyan döntést, amelyben azért állapított volna meg alkotmányellenességet, mert a jogalkotó a jogszabály előkészítése körében számára kötelezően előírt egyeztetési-véleményeztetési kötelezettségét elmulasztotta. Ugyanakkor ki sem zárta ennek lehetőségét, csak azt a ,,feltételt’’ szabta, hogy a kötelezettségszegés vagy egyúttal valamely alkotmányi elvbe, illetőleg konkrét rendelkezésbe ütközzék, vagy az eljárási szabálytalanság olyan súlyú legyen, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét önmagában előidézi. Az egyeztetés-véleményeztetés elmulasztása miatt elsőként — és ezidáig egyedüliként — a 30/2000. (X. 11.) AB határozat (ABH 2000, 202.) mondta ki egy kormányrendelet (nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozása) alkotmányellenességét. Álláspontját az Alkotmánybíróság az alábbiakkal támasztotta alá: ,,Az Alkotmánybíróság gyakorlata folyamatosan nagy hangsúlyt helyezett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, mely szerint ’a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam’. A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie. [...] Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a Kvtv. [a kör nyezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény] jelzett szabályai alapján köteles a Kormány a törvényi rendelkezéseket betartva, a törvényben feljogosított és pontosan megjelölt szervet a normatervezet véleményeztetése végett megkeresni. A törvényben kijelölt szerv — az Országos Környezetvédelmi Tanács — meghatározott határidőn belül köteles véleményét a Kormánnyal közölni, tehát a jogalkotási folyamat nem szenved tartós késedelmet. Jelen esetben tehát a Kormány nem szabadulhat a véleményeztetés konkrét törvényi kötelezettsége alól. Az Alkotmánybíróság mindezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy a törvények betartása és betartásuk biztosítása a Kormánynak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapuló általános kötelezettsége. Mivel a Rendelet a Kvtv. kifejezett rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásával született, ezért megállapítható, hogy a törvényben előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét. Így azt az Alkotmánybíróság a jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményére figyelemmel, formai alkotmányellenessége miatt megsemmisítette. [...] Megjegyzi továbbá az Alkotmánybíróság, hogy a jelen esetben az Országos Környezetvédelmi Tanács véleményének kikérése azért is garanciális jelentőségű lett volna, mert a fentiekben kifejtett — az Alkotmány 18. §-ával kapcsolatos — alkotmányos követelmény betartásának megítélése egy ténykérdésre vezethető vissza: vizsgálandó, hogy a környezetvédelem jogszabályokkal biztosított szintje változik-e a jogalkotás következtében. A társadalmi és szakmai szervezeteket, valamint a tudomány képviselőit tömörítő, a környezetvédelemmel kapcsolatos szaktudást megjelenítő Országos Környezetvédelmi Tanács törvényben megállapított feladata a környezetvédelem széles körű társadalmi és tudományos, szakmai megalapozása.’’ (ABH 2000, 202., 207., 208.) A jelen ügy elbírálása szempontjából az alábbi körülményeket indokolt a fenti határozatból külön kiemelni: A 30/2000. (X. 11.) AB határozat az alkotmányellenességet formai okból, a jogállamiság sérelme miatt mondta ki, de a véleményeztetési kötelezettség elmulasztásának súlyosságát alkotmányossági szempontból növelte az a körülmény, hogy a mulasztás az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztette. Az alkotmányellenesség megállapítása nem törvényre, hanem kormányrendeletre vonatkozott. 2. A köztársasági elnök a jelen ügyben azért kérte az alkotmányellenesség megállapítását, mert szerinte az Mtv. tervezetének elkészítése során előírt egyeztetési kötelezettség Kormány általi elmulasztása sérti általában a jogállamiság elvét, illetve — a szabályszegés súlyától függően — akár az elfogadott törvény közjogi érvénytelensé gét is eredményezheti. Az indítvány ezen túlmenően más alkotmányi rendelkezésre nem hivatkozott. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy alkotmányi szempontból külön kell választani az általában a jogalkotásra vonatkozó szabályozást a törvényalkotási eljárásra előírt rendelkezésektől. Ezt maga a Jat. is megteszi, amikor a 37. § (1) bekezdésében kimondja, hogy a törvénykezdeményezés jogát, a kezdeményezés módját és a törvényalkotás rendjét az Alkotmány és az Országgyűlés ügyrendje szabályozza. Az Alkotmány 25. § (1) bekezdése értelmében törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. A (2) bekezdés szerint a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg. A törvényalkotási eljárás részletesebb szabályainak megállapításáról szóló kötelezettséget maga az Alkotmány nem írja elő, erről törvényi szinten a Jat. fentebb hivatkozott 37. §-a szól. A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) a törvényalkotási eljárás részletes szabályait meghatározza, ugyanakkor nem tartalmaz rendelkezést arra vonatkozóan, hogy a törvényalkotási eljárásban figyelemmel kell lenni az adott törvényjavaslat előkészítésének szabályosságára. Nincs arra vonatkozóan konkrét házszabályi előírás, hogy a törvényjavaslat tárgyalása során vizsgálni kellene a törvénytervezet előkészítésének megfelelőségét, a jogszabályban az előterjesztő számára kötelezően előírt egyeztetések megtörténtét, azok teljeskörűségét, a vélemény figyelembevételét vagy a mellőzés indokoltságát. A Házszabály a bizottságok működési rendje körében mindösszesen annyit mond ki, hogy a képviselők számára lehetőséget kell biztosítani az országos érdekképviseletek és társadalmi szervezetek véleményének a megismerésére. Az Alkotmánybíróság — részben a fentiekből következően is — leszögezi, hogy a törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a törvénytervezet elkészítése, s ugyanígy kívül esnek rajta az előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményeztetések. Mindezekből következően az Mtv. tervezetének előkészítése körében az előterjesztő által lefolytatott eljárások nem részei az érdemi törvényalkotási eljárásnak, így az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek, amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik. Ez csak abban az esetben fordulhatna elő, ha a törvényjavaslat tárgyalása során lenne olyan, az Alkotmány, törvény vagy a Házszabály által kötelezően előírt egyeztetés, amelyet az Országgyűlés a saját eljárásában elmulaszt. A Psztv. 4. § (4) bekezdése értelmében — amint erre a köztársasági elnök is hivatkozott indítványában — a Felügyelet véleményezési joggal rendelkezik a pénzügyi rendszert, illetőleg a felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabályok előkészítése során. Ez a véleményeztetési eljárás — tekintettel a Felügyelet Kormány alá rendeltségére — a jogszabályok előkészítésének közigazgatási egyeztetési körébe tartozik. Az Alkotmánybíróság gyakorlata töretlen abban, hogy nem állapítja meg a jogszabály alkotmányellenességét önmagában azért, mert a jogszabály-előkészítés során az előterjesztő valamely egyeztetési vagy véleményeztetési kötelezettségének nem tett eleget. Az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése értelmében, továbbá az Abtv. vonatkozó rendelkezései alapján az Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányosságát jogosult vizsgálni. Ebből következően az Alkotmánybíróság hatáskörébe nem tartozik az előterjesztő (Kormány) jogkövető magatartásának, avagy mérlegelési jogkörében hozott egyedi döntésének önmagában való megítélése. A törvényben foglaltak be nem tartása kétségkívül törvénysértés, de — a vizsgált összefüggésben — nem valósít meg alkotmányellenességet. Amint arra az Alkotmánybíróság fentebb már hivatkozott: ,,[a] jogszabály előkészítésre vonatkozó törvényi előírások megsértése az illetékes szervek államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg csupán.’’ (496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 495—496.) Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatának áttekintése során az indokolás II/1. pontjában külön kiemelte, hogy a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban (ABH 2000, 202.) az alkotmányellenesség megállapítására az Alkotmány egyik konkrét rendelkezésére (18. §) is tekintettel került sor. Jelentős, mi több, meghatározó az a különbség, hogy a hivatkozott határozatban nem törvény, hanem kormányrendelet alkotmányossága volt a kérdés. Vagyis: a Kormány abban az ügyben saját jogalkotási hatásköre gyakorlása során hagyott figyelmen kívül egy törvényi előírást, ami jellegében eltér a mostani esettől. Ugyancsak ebben a határozatában mondta ki az Alkotmánybíróság elvi éllel azt, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegésének súlyosságát eseti mérlegeléssel kell eldönteni. Az előkészítési eljárásban kötelezővé tett egyeztetés nem arra irányul, hogy az előterjesztő valamely szerv egyetértését beszerezze, hanem csupán arra, hogy véleményét megismerje. Az előkészítő jogkörébe tartozik az, hogy a véleményben foglaltakat részben, illetőleg egészben magáévá tegye, de úgy is dönthet, hogy azt teljes egészében figyelmen kívül hagyja. Ez a megállapítás a közigazgatási egyeztetésre is értelemszerűen vonatkozik, így a Psztv. 4. § (4) bekezdésében foglaltakra is irányadó. A Jat. 18. § (1) bekezdésére is tekintettel a törvényjavaslat előterjesztőjének kötelezettsége, hogy a törvényalkotási eljárásban — akár bizottsági, akár plenáris ülésen, avagy más formában — az előkészítésről az Országgyűlést tájékoztassa, ennek körében a szakmai, avagy érdekképviseleti szervek véleményét ismertesse. Az előkészítő eljárás és az érdemi, ügydöntő eljárás közötti különbségnek meghatározó jelentősége van adott jogszabályi rendelkezés formai alkotmányosságának meg ítélésében. Az Alkotmánybíróság egyik legutóbbi, a köztársasági elnök egyes jogköreinek értelmezéséről szóló határozatában a döntéshozatali eljárás szabályainak alkotmányos jelentőségét hangsúlyozta. ,,A demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv — olykor folyamatos — együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének — a döntésnek — a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez.’’ [62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABK 2003. december, 866., 871.] Az Mtv. tervezetének előkészítése során esetlegesen elmulasztott, vagy nem teljeskörűen lefolytatott véleményeztetés nem része a döntéshozatali eljárásnak, annak csupán előkészítését szolgálja, így arra a fent idézett határozat megállapításai nem lehetnek irányadók. A jelenleg hatályos alkotmányi és törvényi szabályozás alapján az Országgyűlés törvényalkotói jogkörének részét képezi az, hogy mérlegelje az egyes törvényjavaslatok előkészítésének szabályosságát, ezen belül különösen azt, hogy a Jat.-ban, illetve más törvényben előírt egyeztetési kötelezettségének az előterjesztő eleget tett-e. Ennek megfelelően az Országgyűlés esetről esetre dönt arról, hogy az előkészítés hiányossága miatt a beterjesztett törvényjavaslatot az előterjesztőnek visszaadja, vagy — a hiányosság ellenére — a törvényjavaslatról érdemi tárgyalásba kezd, majd elfogadásáról, illetve elvetéséről határozatot hoz. A törvénytervezet előkészítésének hiányossága csak akkor eredményezheti a törvény közjogi érvénytelenségét, ha az egyúttal a törvényalkotási eljárás valamely szabályának alkotmányellenességet előidéző megsértésével is jár. A jogalkotási eljárás előírásainak megsértésére alapozott, és ezzel összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvének szerves részét képező jogbiztonság követelményének megszegését állító indítvány vizsgálata eredményeképpen az Alkotmánybíróság a törvénytervezet véleményeztetésével kapcsolatos kötelezettség teljesítésének elmulasztása miatt az Mtv. alkotmányellenességét nem állapította meg. Mivel az indítvány további, konkrét alkotmányi rendelkezés megsértését nem állította, az Alkotmánybíróság tartalmi alkotmányellenesség megállapítására irányuló vizsgálatot a véleményeztetés esetleges elmaradásával összefüggésben nem folytatott le. Az Alkotmánybíróság a fentiekhez kapcsolódóan megjegyzi: az Országgyűlésnek természetesen módja van arra, hogy az Alkotmányban, illetőleg törvényben, avagy ügyrendjében a törvényjavaslatok tárgyalási rendjére vonatko zóan olyan szabályozást hozzon létre, amely formalizáltan kötelezővé teszi a törvénytervezetek előkészítési folyamatának vizsgálatát. A szabályozás során azonban nem lehet eltekinteni a jogállamiság elvétől. Ennek értelmében az Országgyűlés, mint a törvényhozói hatalmi ág letéteményese alkotmányosan nem hozható abba a helyzetbe, hogy törvényalkotói jogkörét az előterjesztőnek az előkészítés során megnyilvánult magatartása függvényében, annak alárendelten gyakorolhassa. Mindez az államhatalmi ágak megosztásának alkotmányi elvéből is következik. III. A továbbiakban az Alkotmánybíróság az Mtv. III. fejezetében, azaz a 13—27. §-okban foglalt, a Felügyeletet érintő szervezetátalakítás alkotmányosságának vizsgálatát végezte el. 1. Az Alkotmány a következő rendelkezéseket tartalmazza a kormányzás szervezetéről: ,,19. § (2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.’’ ,,34. § A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását külön törvény tartalmazza.’’ ,,37. § (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat.’’ ,,40. § (3) A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni.’’ Törvényi szinten nincs szabályozás a kormányzati szervek szervezetének általános kialakítási rendjéről, a már kialakított szervezetek megváltoztatásának feltételeiről (nincs közigazgatási szervezeti törvény). Egyes, tehát konkrét kormányzati (közvetlenül Kormány alá rendelt, vagy a Kormány valamely tagjának felügyelete alatt álló) szervek (országos hatáskörű szerv vagy minisztériumi hivatal) felállításáról törvény és kormányrendelet egyaránt rendelkezhet. Törvény szól, pl. a jelen eljárásban vizsgált Felügyeletről (Psztv.), az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról (2002. évi LXV. törvény), a Nemzeti Hírközlési Hatóságról (az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény). Kormányrendelet rendelkezik számos országos hatáskörű szerv (minisztériumi hivatal) felállításáról, vagy már létező szerv belső szervezetének megváltoztatásáról. Az 1040/1992. (VII. 29.) Korm. határozat tartalmazza az országos hatáskörű államigazgatási szervek irányításával és felügyeletével kapcsolatos részletes szabályokat. 2. Az Alkotmánybíróság a szervezetalakítás szabadsága tekintetében a helyi önkormányzatokról [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pont] és az érdekvédelmi szervezetekről [Alkotmány 70/C. § (1) bekezdés] hozott több határozatot. A Kormány szervezetalakítási szabadságáról az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat tartalmaz megállapítást, amelynek lényege az, hogy az Alkotmány bizonyos rendelkezései [35. § (1) bekezdés, 40. § (3) bekezdés] szerint a kormányzati struktúra kialakításában a kormányzat nagyfokú szabadsággal rendelkezik. (ABH 1998, 387., 405.) Ugyanebben a határozatban az Alkotmánybíróság iránymutatóan állást foglalt magának az Országgyűlésnek, mint törvényhozónak az államhatalmi szervezetrendszer kialakításával kapcsolatos jogköre terjedelméről, tartalmáról. ,,Az államnak Alkotmányból származó kötelezettsége ugyan a társadalombiztosítási rendszer szabályozása és ezáltal működtetése, de annak önkormányzatiságára vonatkozóan az Alkotmány nem határoz meg követelményeket. Ebből következik: az Országgyűlés szabad mérlegelési körébe tartozik, hogy — figyelemmel a társadalmi, gazdasági, szervezeti és egyéb célszerűségekre — meghatározza a társadalombiztosítás irányítási, igazgatási rendszerét. [...] A vonatkozó határozatában az Alkotmánybíróság [...] éppen azt hangsúlyozta, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok létrehozásának alapja nem az Alkotmány, hanem a törvényhozói elhatározás. Egyúttal kiemelte az Alkotmánybíróság azt is: a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. A népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerésére, hogy az valamely más hatalmi ág közreműködésével történik. A hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül is visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 262.]. Demokratikus a legitimáció tehát akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért van demokratikus legitimációja a Kormánynak és az államigazgatás szervezetének is. Mindebből következik, hogy nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését a társadalombiztosítási önkormányzatok törvény általi megszüntetése és a társadalombiztosítási Alapok felügyeletének, irányítási szerveinek közvetlenül a Kormány alá rendelése.’’ (ABH 1998, 387, 398, 399.) Az Alkotmánybíróság tehát azt hangsúlyozta, hogy az Országgyűlést az államhatalmi (államigazgatási) szervekre vonatkozó szervezetalakítási szabadsága körében csak az Alkotmány tételes rendelkezései kötik. Az alkotmányos határokon belül a mindenkori törvényhozást korlátozó további tényező a kétharmados szavazattöbbség esetleges alkotmányi előírása lehet. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy az Országgyűlés célszerűségi szempontok mérlegelése alapján határozhatja meg bizonyos állami szervek irányítási, igazgatási rendszerét. A célszerűség vizsgálata viszont nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. A fentiekhez kapcsolódóan a Kormánynak, mint a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervének Alkotmányban előírt joga és egyúttal kötelezettsége, hogy a neki alárendelt (a Kormány irányítása alatt álló) közigazgatási szervek irányítását, felügyeletét ellássa. 3. A köztársasági elnök a jelen ügyben a szervezetalakítással kapcsolatban azért kérte az alkotmányellenesség megállapítását, mert álláspontja szerint a Felügyeletnek az Mtv. III. fejezetével célzott átalakítása sérti a viszonylagos állandóság és kiszámíthatóság követelményét, és ezáltal az Mtv. idevonatkozó szabályozása ellentétes a jogállamiság nélkülözhetetlen elemét képező jogbiztonsággal. Az Alkotmánybíróság vizsgálata ebben az összefüggésben a Felügyelet szervezeti struktúrájának megváltoztatására terjedt ki, ami nem foglalja magában az Mtv. VII. fejezet 38. § előírásaiból következő átmeneti idő alkotmányosságának megítélését. 3.1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt áttekintette az Mtv. III. fejezetének a Felügyelet szervezetét (vezetését) érintő rendelkezéseit. A módosítás a Felügyeleten belül két szervezeti egységet hoz létre, egyrészt a Felügyeleti Tanácsot, másrészt a hivatalt [Mtv. 13. §-ával megállapított Psztv. 1. § (5) bekezdés]. A Felügyeleti Tanácsra vonatkozó szabályozást az Mtv. 22., 23. és 24. §-aival megállapított Psztv. 9/B., 9/C. és 9/D. §-ai tartalmazzák. Az első rendelkezés módosítás: a jelenleg hatályos szabályozás szerinti Felügyeleti Tanács (a Felügyelet elnökének tanácsadó testülete) helyébe az irányítási-hatósági jogkörrel felruházott Felügyeleti Tanács lép. A másik két rendelkezés új, a Felügyeleti Tanácsra vonatkozó részletes szabályokat állapítja meg. Ahol a hatályos szabályozás a Felügyelet elnökének egyes feladatairól, valamint összeférhetetlenségéről szól, ott a módosítás — bizonyos körben — a Felügyeleti Tanács elnökét nevesíti [Mtv. 16. §, Psztv. 6/A. §; Mtv. 17. §, Psztv. 6/B. § feladatváltozással; Mtv. 26. §, Psztv. 10. § (14) bekezdés]. A Felügyeleti Tanács elnökére vonatkozóan új rendelkezést iktat be az Mtv. 24. §-a [Psztv. új 9/D. §], amely megtiltja, hogy a Felügyeleti Tanács elnökét (és további tagját) a tisztségének betöltésével kapcsolatos eljárása és döntése vonatkozásában utasítsák. A jelenleg hatályos szabályozás a Felügyelet elnökére vonatkozóan ilyen rendelkezést külön nem tartalmaz, de a Psztv. 1. § (4) bekezdése a Felügyelet egészére mondja ki az utasítás tilalmát. Ez utóbbi rendelkezést az Mtv. annyiban módosítja, hogy a felügyeleti (pénzügyminiszteri) jogosítványok gyakorlásá ból kiveszi e tilalmat. Mindez annyit jelent, hogy az eddigi teljes utasítási tilalom az Mtv. hatálybalépését követően megszűnne. A pénzügyminiszter említett felügyeleti jogköre a Felügyelet szervezeti és működési szabályzata jóváhagyására, tevékenységének értékelésére, a rendeltetésszerű működés ellenőrzésére, valamint a Felügyeleti Tanács elnökének beszámoltatására terjed ki. Az Mtv. 25. §-ával megállapított Psztv. új 9/E. §-a tartalmazza a Felügyeleti Tanács elnöke jogállására (jogviszonyára) vonatkozó rendelkezéseket. Végezetül a módosítás magában foglalja a hivatal főigazgatójára (helyettesére) vonatkozó rendelkezéseket [Mtv. 18—21. §-ok, Psztv. 7—8. §-ai, 9. § (1) bekezdés, 9/A. §]. Áttekintve az Mtv. III. fejezetének a Felügyelet szervezetéről (vezetéséről) szóló módosításokat, megállapítható, hogy az érintett rendelkezések az Országgyűlésnek, mint törvényhozónak az államhatalmi (államigazgatási) szervezetrendszer kialakításával kapcsolatos jogkörét nem haladják meg. A szabályozás nem érint Alkotmányban foglalt szervet, továbbá olyan alkotmányi rendelkezést sem, amely az Mtv. vizsgált része tekintetében kétharmados szavazattöbbséget igényelt volna. A Felügyelet szervezetében a leglényegesebb változtatás a két szervezeti egység (Felügyeleti Tanács, illetve hivatal) létrehozása. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság követelménye körében azt vizsgálta, hogy a szervezeti tagozódásnak megfelelően megtörtént-e a jelenlegi szabályozás szerint egységes belső szervezetű Felügyelet feladat- és hatáskörének megosztása. A fent hivatkozott rendelkezések azt mutatják, hogy a megosztást a jogalkotó elvégezte, vagyis a megváltoztatott szervezeti tagoltsággal is biztosított a feladatkör — ezen belül is különösképpen a hatósági tevékenység — ellátása. A szervezeti változtatás és az ennek megfelelően kialakított feladatköri megosztás célszerűségének (hatékonyságának) megítélése nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, mert a jogszabályok megalkotásában, módosításában esetlegesen szerepet játszó célszerűségi szempontokat — következetesen érvényesített gyakorlata szerint — nem is vizsgálja. ,,Az Alkotmánybíróság nem jogalkotó szerv, nem vizsgálhatja a jogszabályok szükségességét, célszerűségét, de igazságosságát sem.’’ [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31., 52.] ,,Az Alkotmánybíróság a fentiekben ismertetett gyakorlata alapján a kifogásolt rendelkezés alapjául szolgáló gazdaságpolitikai és szociálpolitikai szempontú jogalkotói döntés célszerűségét nem vizsgálta.’’ (615/B/2002. AB határozat, ABK 2003. október, 729., 731.) 3.2. A köztársasági elnök indítványa kifejezetten tartalmazza azt, hogy az Mtv. III. fejezetében foglalt szervezetátalakítás a viszonylagos állandóság és kiszámíthatóság alkotmányi követelményével ellentétes. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben utal arra, hogy a jogbiztonsággal kapcsolatban kimunkált jogállami mércék, elvek (kiszámíthatóság, előreláthatóság, stabilitás, a létrejött jogviszonyokba való beavatkozás tilalma, a szerzett jogok védelme, felkészülési idő) a társadalom különböző szervezetei, a polgárok jogviszonyait érintő jogi szabályozással szemben megfogalmazott követelmények. [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABK 2003. március, 90., 96.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196., 199., 200.; 62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 364., 367.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188., 192., 193.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155., 158.] A jogbiztonság követelményét az államigazgatási szervek átszervezése csak akkor sérti, ha az átszervezés a szerv hatósági tevékenységének veszélyeztetését eredményezi, vagy ha a szerv az átszervezés következtében nem tud eleget tenni feladatainak, avagy az átszervezés következtében a szerv tevékenysége az érintettek számára kiszámíthatatlanná válik. A jelen ügyben — a 3.1. pont alatt elvégzett vizsgálat eredményére tekintettel — ezen jogbiztonságot veszélyeztető tényezők egyike sem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság rámutat: a jogbiztonság követelményeinek az államigazgatási szervek átszervezésére vonatkozó szabályok alkotmányosságának megítélésére való közvetlen kivetítése az Alkotmányból le nem vezethető korlátok közé szorítaná az Országgyűlés és a Kormány szervezetalakítási szabadságát. 3.3. A 3.1. és 3.2. pontokban foglaltak alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Mtv. III. fejezetében foglalt, a Felügyelet szervezetének módosulását jelentő szabályozás a jogalkotó (Országgyűlés) szervezet-alakítási szabadsága körében történt, az Alkotmány tételes rendelkezéseit — ideértve a kétharmados szabályt is — nem érinti, továbbá azt is, hogy a módosítással kialakított szervezeti modell alkalmas a Felügyelet feladatai — ezen belül a hatósági tevékenység — ellátására. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Mtv. III. fejezetének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközését nem állapította meg. 4. A köztársasági elnök indítványa a Felügyelet szervezetátalakításával összefüggésben külön érintette a jelenleg hatályos szabályozás szerinti Felügyeleti Tanács Mtv. általi megszüntetésének alkotmányosságát. Az Mtv. 22. §-ával kapcsolatban azt kifogásolta, hogy nem a jogbiztonság követelményének megfelelően rendezi a Psztv. 9/B. §-a alapján a Felügyelet elnöke tanácsadó testületeként működő Felügyeleti Tanács helyzetét. Ezzel — a köztársasági elnök megítélése szerint — sérül a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom alkotmányos követelménye. A Psztv.-t 2002. január 1-jei hatállyal módosította a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény. A módosító törvény 434. § (12) bekezdése szerint: ,,(12) A Psztv. a következő címmel és 9/B. §-sal egészül ki: ’Felügyeleti Tanács 9/B. § (1) A Felügyeleti Tanács az elnök tizenöt tagból álló tanácsadó szerve. A tanács üléseit a Felügyelet elnöke vezeti. (2) A tagokat a Felügyelet elnöke a tagok egyharmada tekintetében a pénzügyminiszterrel, kétharmada tekintetében a felügyelt szektort reprezentáló szakmai szövetségekkel való konzultáció alapján nevezi ki a pénzügyi szervezetek tevékenységével kapcsolatos kérdésekben kiemelkedő elméleti, illetőleg gyakorlati szakmai ismeretekkel rendelkező személyek közül. (3) A Felügyeleti Tanács a Felügyelet fejlesztésének stratégiai, valamint a szabályozás és annak alkalmazása, továbbfejlesztése elvi kérdéseiben foglal állást. (4) A tagok megbízatása 3 évre szól.’ ’’ Az Mtv. 22. §-a úgy rendelkezik, hogy a fent idézett Psztv. 9/B. § helyébe az a rendelkezés lép, amely a Felügyelet vezetését ellátó — legfeljebb öt tagból álló — Felügyeleti Tanácsot hozza létre. Vagyis: a módosítással kialakított Felügyeleti Tanács funkcióját, feladatkörét tekintve teljesen más jellegű, mint a módosítással megszüntetett elnöki tanácsadó testület, csupán az elnevezésük egyezik meg. Az Mtv. ezen a szabályozáson túlmenően nem tartalmaz külön rendelkezést arra vonatkozóan, hogy a korábbi Felügyeleti Tanácsot, mint a Felügyelet elnökének tanácsadó testületét megszünteti. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy ,,a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság — amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme — megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.’’ (ABH 1992, 135., 142.) Az Mtv. 22. §-a szerinti szabályozási mód — bár jogalkotás-technikai értelemben kifogásolható — a jogalkotói szándékot egyértelműen tükrözi. Megállapítható, hogy egy minőségében új szervezeti modell létrehozásával a korábbi, megszüntetett elnöki pozícióhoz kapcsolódó tanácsadó testület, mint szervezeti egység e jogi szabályozás erejénél fogva megszűnik. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy a vizsgált rendelkezés a megszüntetésre vonatkozó kifejezett előírás hiányában is világos és egyértelmű, s ezért nem ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonság követelményébe. IV. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban az Mtv. VII. fejezetébe, az átmeneti és záró rendelkezések körébe illesztett 38. § alkotmányosságának vizsgálatát folytatta le. A köztársasági elnök indítványi kérelme formálisan az Mtv. 38. §-a egészét támadja, de ténylegesen csak a rendelkezés (1) és (2) bekezdését érinti. Ennek megfelelően az alkotmánybírósági vizsgálat nem terjedt ki az Mtv. 38. § (3) bekezdésében foglaltakra, amely egyébként mindöszszesen azt rögzíti, hogy a módosítást követően a jogszabályokban említett elnökön a Felügyeleti Tanács elnökét kell érteni. Az indítvány által támadott törvényszöveg a következő: ,,38. § (1) E törvény hatálybalépésének napján megszű nik a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete — e törvény hatálybalépésekor hivatalban lévő — elnökének, elnökhelyetteseinek megbízatása és köztisztviselői jogviszonya. Az elnököt, elnökhelyettest végkielégítésként a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényben meghatározott összeg illeti meg, kivéve, ha a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletével e törvény hatálybalépését követő 30 napon belül újabb közszolgálati jogviszonyt létesít. (2) A Felügyeleti Tanács tagjainak kinevezéséig a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének vezetését a főigazgató látja el.’’ A köztársasági elnök szerint a vizsgált rendelkezés egyedi személyi döntést mond ki normatív, törvényi formában, amely egyrészt azért alkotmányellenes, mert ez a megoldás visszaélés a törvényhozás rendjével, másrészt azért, mert elvonja a jogorvoslati jogot. Utalt arra is, hogy a jogbiztonság sérelmét jelenti a vizsgált rendelkezés átmeneti szabálya, mert az a Felügyelet működését, annak folyamatosságát veszélyezteti. 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megjegyzi: a magyar törvényalkotási gyakorlatban előfordul az, hogy teljességgel normatív tartalom nélküli törvényt fogadnak el. Általában valamely esemény vagy személy jelentőségének állítanak ilyen módon emléket. Például ,,2001. évi LXIII. törvény a magyar hősök emlékének megörökítéséről és a Magyar Hősök Emlékünnepéről’’; ,,2000. évi I. törvény Szent István államalapításának emlékéről és a Szent Koronáról’’; ,,1996. évi LVI. törvény Nagy Imre mártírhalált halt magyar miniszterelnök és mártírtársai emlékének törvénybe iktatásáról’’. A köztársasági elnök indítványa értelemszerűen nem az ilyen jellegű ,,norma-mentes’’ törvényekre vonatkozik, hanem arra az esetre, amikor törvénnyel egyedi esetben döntenek. 2. A vizsgált rendelkezésnek az alkotmánybírósági eljárás szempontjából releváns elemei a következők: elsőként a rendelkezés egyedi döntés jellege, másodszor a döntés azonnali hatálybaléptetése, valamint — éppen ebből fakadóan — az átmenetre vonatkozó szabály beiktatása és harmadszor a döntésnek a jogorvoslati joghoz való viszonya. Az Alkotmánybírósági eljárás tartalmát és kereteit ennek megfelelően az a szabályozási tény határozta meg, hogy a jogalkotó a Felügyelet szervezeti átalakításának egyik fontos elemét, vagyis a korábbi szervezeti formáról történő átállást nem normatív módon az Mtv. III. fejezetében (a Felügyeletről szóló törvény módosításához rendelten), hanem az átmeneti és záró rendelkezések (Mtv. VII. fejezet) közé helyezte el. A vizsgált rendelkezés tartalma és a törvényen belüli elhelyezése önmagában azt jelzi, hogy a jogalkotó nem tulajdonított különösebb jelentőséget az átmenetre vonatkozó szabályozás megfelelő kialakításának. 3. A rendelkezés egyedi döntés jellegével kapcsolatban az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. 3.1. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az egyedi döntések alkotmányosságát — normatív tartalmuk hiánya miatt — nem vizsgálja [pl. 52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993., 407., 408—409., 439/B/1999. AB végzés, ABH 2000, 1167., 1171., 939/B/2001. AB végzés ABH 2002, 1775, 1776.] A 45/1997. (IX. 19.) AB határozatban (ABH 1997, 311.) azonban éppen arra való tekintettel állapított meg az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet, hogy a jogalkotó konkrét törvényi rendelkezésbe foglalt egyedi döntést hozott, és ezzel súlyosan korlátozta a tulajdonhoz való alapjogot. Az Alkotmánybíróság a következőkre alapította döntését: ,,[...] az Alkotmánynak a kisajátításról szóló 13. § (2) bekezdése olyan garanciális szabály, amely a tulajdonnak nemcsak egyedi hatósági határozattal, hanem törvénnyel való elvonására is irányadó. [...] Értelemszerűen alkalmazandó ez az alkotmányi rendelkezés arra az esetre is, amely esetben a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást ellenszolgáltatás nélkül már tűrnie nem kell, mert az aránytalan. Ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Htvr. [a hajózásról szóló 1973. évi 6. törvényerejű rendelet] 20. § (4) bekezdésének a) pontjában alkalmazott konkrét megoldás — a 20/A. § (1) bekezdésének összefüggésében — alkotmánysértő. [...] A Htvr. támadott 20. § (4) bekezdése — mint nem a tulajdoni viszonyokkal foglalkozó normatív rendelkezés — tartalmilag a konkrét minősítések elrendelése folytán több egyedi döntés összesítését foglalja magában. A szabályozásnak ez a módszere lényegileg a jogorvoslati lehetőséget is elzárta az érintett ingatlantulajdonosok elől, amely ugyancsak alkotmányellenes helyzetet eredményezett. A minősítésre kötelezett hatóság feladatát a jogalkotó — a tulajdonjogi helyzeteket figyelmen kívül hagyva — műszaki-technikai ismérvek alapján, földrajzi fekvés szerint egyedileg határozta meg. A nem normatív tartalmú eseti döntések ellen viszont az Alkotmány 57. § (5) bekezdése értelmében a jog- vagy érdeksérelemmel érintett személyek jogorvoslattal élhetnek. A szabályozásnak ez a módja, azaz az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntés törvényi formában való megjelentetése kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának lehetőségét, és ezáltal sérti a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét, ahogy ezt az Alkotmánybíróság a 6/1994. (II. 18.) AB határozatában kifejtette (ABH 1994, 65, 67.). Az Alkotmánybíróság a Htvr. 20. § (4) bekezdésének a) pontját ezért is alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette.’’ (ABH 1997, 311, 318.) Egy másik ügyben mindenekelőtt arra alapította az alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság, hogy a normatív formában hozott egyedi döntés elvonta a jogorvoslati jogot: ,,A tilalom bevezetésének az Ör.-ben alkalmazott konkrét formája azonban alkotmánysértő. Az Ör. 2. § (2) bekezdése a mellékletre utalással, az Ör. melléklete pedig a tilalom alá vont telkek felsorolásával ténylegesen számos egyedi döntés összesítését foglalja magában. A nem normatív tartalmú eseti döntések ellen viszont az Alkotmány 57. § (5) bekezdése, illetőleg az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 11. § (3) bekezdése szerint — a valós vagy feltételezett — jog- vagy érdeksérelemmel érintett személyek jogorvoslattal élhetnek. Az Ör. azonban az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntések rendeleti formában való megjelentetésével gyakorlatilag kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának a lehetőségét, és ezáltal sérti a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 2. § (2) bekezdését és 1. mellékletét megsemmisítette.’’ [6/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 65, 66—67.] 3.2. A Psztv. a Felügyelet vezetéséről és megbízatásukról a következőket tartalmazza: ,,7. § (1) A Felügyelet élén az elnök áll, akinek két helyettese van. (2) A Felügyelet elnökét hatéves időtartamra a miniszterelnök javaslatára az Országgyűlés választja, illetve hívja vissza. A javasolt személyt az Országgyűlés illetékes bizottsága meghallgatja. A Felügyelet két elnökhelyettesét hatéves időtartamra a miniszterelnök nevezi ki, illetve menti fel. A kinevezésre, illetve felmentésre irányuló javaslatot a Felügyelet elnöke teszi meg, amelyet — egyetértése esetén — a pénzügyminiszter terjeszt elő a miniszterelnöknek.’’ Az Mtv. 38. § (1) bekezdése a Felügyelet elnökének és elnökhelyetteseinek megbízatása, illetve közszolgálati jogviszonya megszűnéséről rendelkezik. A Psztv. 7. § (11) bekezdése értelmében a Felügyelet elnökére, elnökhelyettesére és alkalmazottaira a Psztv.-ben foglalt eltérésekkel a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) rendelkezései az irányadóak. A megbízatás megszűnésére vonatkozóan a Psztv. a Ktv.-ben foglaltaktól eltérő, tehát speciális szabályozást tartalmaz, amely értelemszerűen kizárja a Ktv.-nek a közszolgálati jogviszony megszűnéséről, illetve megszüntetéséről szóló rendelkezéseinek alkalmazását. ,,7. § (4) A Felügyelet elnökének megbízatása megszűnik: a) a megbízatási időtartam leteltével; b) lemondással; c) visszahívással; d) összeférhetetlenség megállapításával; e) halálával. (5) A lemondást írásban kell közölni az Országgyűlés elnökével és a miniszterelnökkel. (6) Visszahívással a) szüntethető meg a megbízatás, ha a Felügyelet elnö ke neki fel nem róható okból nem képes eleget tenni megbízatásából eredő feladatainak; b) szűnik meg a megbízatás, ha a Felügyelet elnöke neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak, illetve jogerős bírósági ítélet megállapítása szerint bűncselekményt követett el. (7) Ha a Felügyelet elnökének megbízatása visszahívással szűnik meg, a visszahívást nyilvánosan indokolni kell. (8) Ha a Felügyelet elnökével kapcsolatban a 10. §-ban foglalt összeférhetetlenségi ok áll fenn, azt a megválasztását követő tíz napon belül meg kell szüntetnie. Ennek megtörténtéig a tisztségből eredő jogkörét nem gyakorolhatja. (9) Ha a Felügyelet elnöke a (8) bekezdésben foglalt kötelezettségének a fenti határidőben nem tesz eleget, az Országgyűlés határozattal állapítja meg az összeférhetetlenséget. (10) E § (4) bekezdését — kivéve annak d) pontját — továbbá a (6) és (7) bekezdéseket a Felügyelet elnökhelyettesei tekintetében is alkalmazni kell azzal, hogy a visszahíváson felmentést kell érteni és a lemondást a miniszterelnökkel kell írásban közölni.’’ A közszolgálati jogban a jogviszony megszűnésének lehetnek objektív (a jogviszony alanyai akaratnyilatkozatától független) vagy szubjektív (a felek, illetőleg azok egyikének akaratnyilatkozatán nyugvó) okai. A Psztv. szabályozásában objektív megszűnési ok a Felügyelet elnökének halála, a határozott idő (6 év) eltelte és az összeférhetetlenség megállapítása. Szubjektív oknak minősül a lemondás és a visszahívás. Mindezt összevetve a Ktv. vonatkozó rendelkezéseivel, megállapítható, hogy nem szerepel a Psztv.-ben foglalt megszűnési okok között az, hogy a jogviszony megszűnhet a törvény erejénél fogva (objektív megszűnési jogcím), illetve az sem, hogy felmentéssel vagy közös megegyezéssel (szubjektív megszűnési jogcímek) lehetne az elnök jogviszonyát megszüntetni. Ez a szabályozási tartalom azt mutatja, hogy a törvényalkotó a Psztv.-ben a Ktv.-hez képest szűkebben határozta meg az elnöki (elnök-helyettesi) közszolgálati jogviszony megszűnésének törvényi feltételeit. A Felügyelet elnökének (elnökhelyetteseinek) megbízatása határozott időre, konkrétan hatéves időtartamra szól, de az a jelenleg hatályos szabályozásból nem következik, hogy a megbízatás ennél semmiképpen nem lehet rövidebb. A törvényben foglalt és ennek megfelelően a kinevezésben meghatározott időtartam — adott körülmények között — lerövidülhet. A jogviszony-megszűnési okok többsége [Psztv. 7. § (4) bekezdés b)—e) pontjai] az időtartam elteltét megelőzően szünteti meg a jogviszonyt. A munkáltató részéről egyoldalú jognyilatkozattal történő megszűnés esetét (visszahívás) a Psztv. 7. § (6)—(7) bekezdései külön részletezik. A Felügyelet elnökének hatéves időtartamra szóló megbízatásával kapcsolatban a köztársasági elnök külön hivatkozik arra, hogy az állami vezetők országgyűlési ciklusnál hosszabb időre történő megbízása a jogállami garanciák egyike. Az országgyűlési (kormányzati) ciklusnál hosszabb időtartamú (öt, hat, kilenc, tizenkettő éves) megbízatások meghatározása kétségkívül összefüggésben áll a stabilitás követelményével, annak biztosításával. Az Alkotmányban nevesített tisztségviselők (pl. köztársasági elnök, alkotmánybírák, Állami Számvevőszék elnöke, Legfelsőbb Bíróság elnöke, legfőbb ügyész) ciklusokon átívelő megbízatási időtartama a demokratikus jogállam működésének olyan biztosítéka, amely az ügyek vitelének folyamatosságához fűződő érdeken túlmutat. Más a helyzet azonban a kormányzati alárendeltségben működő szervek vezetői esetében, minthogy ezen szervek létrehozása nem alkotmányos kötelezettség, a már létrehozott szervek megszüntetésére vagy átalakítására is lehetőség van. A Felügyelet elnöke, de több más országos hatáskörű szerv vezetője esetében a kormányzati ciklusváltástól elszakított megbízatási időtartam csupán a szakmai munka, a hatósági tevékenység folyamatosságát, zökkenőmentességét segíti elő. Ebből következően a hatéves megbízatási időtartam megváltoztatása sem lenne alkotmányellenes. 3.3. Az állami beavatkozás, illetve korlátozás kérdése azzal kapcsolatban nem merülhet fel, hogy egy országos hatáskörű, a Kormány irányítása alatt működő szerv szervezet-átalakítása nyomán munkakörök kerülnek megszüntetésre. Az Országgyűlés törvényhozóként a szervezetalakítási szabadsága körében hozta meg ezt a döntését (lásd Indokolás III. pont). A munkakörök megszüntetésének ésszerűségét, vagyis az önkényesség hiányát a szervezeti változás alátámasztja. Az Mtv. 38. § (1) bekezdése bizonyos, közszolgálati jellegű, határozott időtartamra szóló jogviszonyok megszűnését állapítja meg a törvény hatálybalépésének napjával amiatt, hogy a konkrét jogviszonyok alapját képező státusok (munkakörök) a Felügyelet szervezetének megváltozása miatt ugyanebben az időpontban megszűnnek. A közszolgálati jogviszony megszűnésének egyik esetköre az, amikor a törvény erejénél fogva szűnik meg a jogviszony. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a ,,törvény erejénél fogva’’ kitétel speciális közszolgálati jogi fogalom, amely azt takarja, hogy bizonyos jogi tények bekövetkezése a közszolgálati jogviszonyt megszünteti. Ilyennek minősül az, ha a jogviszony fennállása alatt a köztisztviselő valamely, a törvényben meghatározott kötelezettségének (pl. vizsga letétele, vagyonnyilatkozat benyújtása, eskütétel) nem tesz eleget. Ha a rendelkezés alapjául szolgáló bármely releváns tény felmerül, azt a munkáltató köteles írásba foglalni és a jogviszony meg szűnését mérlegelés nélkül megállapítani. Az Mtv. 38. § (1) bekezdése ennek alapján — a közszolgálati jog kialakult terminológiájára tekintettel — nem minősíthető ,,törvény erejénél fogva’’ történő megszűnésnek. A vizsgált szabályozás ugyanis nem valamely törvényi (általános, tehát normatív tartalmú) jogviszony-megszűnési okot konstruál, hanem közvetlenül állapítja meg a hivatalban lévő elnök és elnökhelyettesek jogviszonyának megszűnését. A közszolgálati jogviszony megszüntetése normatív szabályozási módjának hiánya külön is megerősíti a személyi váltásra vonatkozó átmeneti szabályok megalkotásának szükségességét és jelentőségét. Ezzel szemben a jogalkotó olyan egyedi döntést hozott, amely az érintett vezetők megbízatását azonnal — az Mtv. hatálybalépése napján — megszünteti. Önmagában azonban a döntés egyedi jellege — az Alkotmánybíróság idevonatkozó és a IV/3.1. pont alatt ismertetett gyakorlatára is tekintettel — nem eredményezi a rendelkezés alkotmányellenességét. Ennek megfelelően a jelen ügyben is azt kellett vizsgálni, hogy a döntés tartalma ütközik-e az Alkotmány valamely előírásával. 4. Az Mtv. 38. § (1) bekezdésében foglalt döntés tartalma joghatásában kettős: egyrészt a Felügyelet elnöke és elnökhelyettesei megbízatásának azonnali megszűnését, másrészt — a döntés negatív következményeként — a Felügyelet vezetés nélkül maradását eredményezi. Ez utóbbit részlegesen, illetve látszólag korrigálja az Mtv. 38. § (2) bekezdése, amely előírja, hogy a Felügyelet vezetését a Felügyeleti Tanács tagjainak kinevezéséig a főigazgató látja el. A megszorítás azzal magyarázható, hogy a Felügyelet élén — a szervezet-átalakítás érdemi elemeként — az Mtv. 22. §-ával beiktatott Psztv. 9/B. § (1) bekezdése szerint a Felügyeleti Tanács áll. A Felügyeletnek ez a szervezeti egysége viszont nem csupán vezetési-irányítási funkciót tölt be, hanem egyúttal a Felügyelet legfontosabb hatósági jogköreit is — kizárólagosan — gyakorolja. Értelemszerűen a főigazgató ebben — vagyis a Felügyeleti Tanács hatósági jogkörében — helyettesítő funkciót még az átmeneti időben sem láthat el. 4.1. Az Alkotmánybíróság áttekintette a Felügyeleti Tanácsnak az Mtv. 23. §-ával megállapított Psztv. 9/C. § (1) bekezdésében rögzített kizárólagos hatáskörébe tartozó jogköreit. E szerint — többek között — ilyennek minősül a pénzügyi szervezet alapítási engedélyének kiadása, tevékenységi engedélyének visszavonása, továbbá a Felügyelet ellenőrzési stratégiájának, illetve ellenőrzési tervének jóváhagyása. A módosítással nem érintett Psztv. 3. §-ának értelmében a Felügyelet hatásköre az alábbi törvények hatálya alá tartozó szervezetek, személyek és tevékenységek felügyeletére terjed ki: a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény; a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény; a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről szóló 1995. évi XCVI. törvény; az Önkéntes Kölcsönös Biztosító Pénztárakról szóló 1993. évi XCVI. törvény; a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény; a közraktározásról szóló 1996. évi XLVIII. törvény; az egyes szakosított hitelintéz …