7/2004. (III. 24.) AB határozata

7/2004. (III. 24.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján — dr. Bihari Mihály, dr. Harmathy Attila, dr. Kukorelli István és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czúcz Ottó, dr. Kiss László és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók különvéleményével meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ,,a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról’’ szóló, az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján elfogadott törvény 38. § (1) és

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS I. 1. Az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján törvényt fogadott el ,,a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról’’ [a továbbiakban: Mtv.]. Az Mtv. első hat fejezete egy-egy törvény módosításáról rendelkezik, a hetedik pedig az átmeneti és záró rendelkezéseket tartalmazza.

Az Országgyűlés elnöke az Mtv.-t 2003. december 17-én küldte meg a köztársasági elnöknek kihirdetésre, sürgősségi kérelemmel. A köztársasági elnök az Alkotmány 26. §

A köztársasági elnök indítványát az alábbi indokokkal támasztotta alá:

1.1. Véleménye szerint az Mtv. elfogadására a jogalkotási eljárás előírásainak megsértésével került sor. Hivatkozott a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 20. §-ára, miszerint a jogalkalmazó szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik. A köztársasági elnök rendelkezésére álló adatok szerint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: Felügyelet) a törvénytervezetről kialakított véleményét már csak az országgyűlési bizottságoknak fejthette ki.

Ezen túlmenően a köztársasági elnök hivatkozott a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Psztv.) 4. § (4) bekezdésére, amely előírja, hogy a Felügyelet véleményezési joggal rendelkezik a pénzügyi rendszert, illetőleg a felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabályok előkészítése során, valamint javaslatot tesz jogszabályok megalkotására. A hivatkozott rendelkezés ezen túlmenően azt is tartalmazza, hogy a Felügyelet véleményét a pénzügyi rendszert, a felügyelt intézményeket érintő döntések és jogszabályok tervezeteire nézve ki kell kérni. Utalt továbbá a Psztv. 8. § f) pontjára is, amely előírja, hogy a Felügyelet elnöke tanácskozási joggal részt vesz a Kormány ülésén a Felügyelet feladatkörét érintő kérdések tárgyalásakor. A köztársasági elnök tudomása szerint a Felügyelet elnöke ,,nem vehetett részt’’ azon a kormányülésen, amelynek egyik napirendi pontja az Mtv. tervezetének megvitatása volt. Álláspontja szerint ez a hivatkozott törvényi előírás tudatos megsértésének tekinthető. Végezetül mindehhez hozzáfűzte, hogy nem került sor a törvénytervezetre vonatkozó szokásos államigazgatási egyeztetésre (tárcakörözésre) sem.

A fentiekben foglaltak alapján a köztársasági elnök azt a következtetést vonta le, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabályok megsértése egyértelmű. Mindez — a szabályok megsértése súlyosságának mérlegelése függvényében — megalapozza az Mtv. egészének alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.

1.2. A köztársasági elnök külön is aggályosnak tartotta az Mtv. 38. § (1) bekezdését, amely szerint a törvény hatálybalépésének napján megszűnik a Felügyelet elnökének, elnökhelyetteseinek megbízatása és köztisztviselői jogviszonya.

A köztársasági elnök szerint ez a rendelkezés egyedi személyi döntést mond ki normatív, törvényi formában, amely ezáltal két vonatkozásban is alkotmányellenes.

Alapvetően azért állapítható meg az alkotmányellenesség — állította a köztársasági elnök — mert az egyedi személyi döntés törvénybe foglalása visszaélés a törvényhozás rendjével, ugyanis a vitatott rendelkezést nem általános normaként hozták meg. Ezen túlmenően alkotmányellenes azért is — mutatott rá — mert az egyedi döntés törvényi formába foglalása elvonja a jogorvoslat lehetőségét az érintettektől, s ez sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot. Az alkotmányi sérelem körében rámutatott továbbá arra is, hogy az állami vezetők országgyűlési ciklusnál hosszabb időre történő megbízása, a visszahívás törvényi kötöttsége a jogállami garanciák egyike. Ezt a garanciát teljes egészében elvonja — a jelenlegi vezetés tekintetében — a kifogásolt törvényi megoldás.

Az Mtv. 38. § (1) bekezdésében foglalt döntés egyedi jellegét — az indítványozói álláspont szerint — erősíti a

38. §

Mindezek alapján a köztársasági elnök az Mtv. 38. § alkotmányellenességének megállapítását indítványozta.

1.3. Az alkotmányellenesség megállapításának indokoltságát — a fentieken túlmenően — arra alapozta, hogy az Mtv. 38. §-a mint normatív formába öntött egyedi, személyi döntés azért is sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvét, mert ellentétes a jogbiztonsággal.

A Felügyelet működése körében ugyanis különösképpen azért kell érvényesülnie a jogbiztonság követelményének, mert a felügyeleti szerv stabilitása fontos feltétele a piacgazdaság működésének. A köztársasági elnök indítványának ez a része már túlmegy a 38. § tartalmán, és a szervezetátalakítás egészét érinti. Kifejti, hogy az Mtv. által bevezetni kívánt szervezeti reform sérti a viszonylagos állandóság és a kiszámíthatóság követelményét, s ezt az állítását különösen a következőkkel támasztja alá.

Az átalakítás megrendítheti a pénzügyi szervezetek bizalmát az őket felügyelő intézményben.

Érinti magát a Felügyeletet, annak vezetését, munkatársait, a működés folyamatosságát és kiszámíthatóságát.

Végezetül sérti a jogbiztonságot az, ha a határozott időre kinevezett vezetőt nem a törvényben meghatározott módon, hanem törvénymódosítással távolítják el megbízatásának lejárta előtt.

A köztársasági elnök a jogbiztonsággal összefüggésben megismételte azt az állítását, miszerint a Felügyelet elnökének és elnökhelyetteseinek az Mtv. szerinti elmozdítása az egyébként irányadó garanciális rendelkezések megkerülésével történik. Mindeközben a Felügyelet szervezete és tevékenysége nem szűnik meg és nem is alakul át a megbízatások megszüntetését indokoló módon.

Az indítvány kifogásolta azt is, hogy az Mtv. nem rendezi a Psztv. 9/B. §-a alapján, a Felügyelet elnöke tanácsadó testületeként működő Felügyeleti Tanács helyzetét. Ezzel — a köztársasági elnök megítélése szerint — sérül a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom alkotmányos követelménye.

A jogállamiság elvéből fakad, hogy a hatályos jogi rendelkezéseket be kell tartani. Ha a jogszabály előkészítőjét akár a Jat., akár más jogszabályi rendelkezés alapján véleményeztetési, egyeztetési kötelezettség terheli, akkor annak köteles eleget tenni. Amennyiben ezt elmulasztja, törvénysértően jár el, ami a jogállamisággal ellentétes.

Az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett mérlegelnie, hogy önmagában a törvényesség sérelme, vagyis a vonatkozó előírásoknak a jogszabály-előkészítés során történő megszegése eredményezhette-e a jogállamiságnak a jogszabály alkotmányellenességet eredményező megsértését.

Az egyeztetési kötelezettségre vonatkozó határozatokban az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy a vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegés nem érintheti az adott törvény érvényességét. Kimondta azt is, hogy a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása önmagában nem vezet a törvény alkotmányellenességének megállapításához, hanem csak akkor, ha ez egyben az Alkotmány valamely szabályába ütközik. Hangsúlyozta továbbá, hogy az előkészítésre vonatkozó szabályok megsértése az előterjesztő államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a Jat. rendelkezései nem minősülnek alkotmányos szabálynak [lásd 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493., 495—496.; 14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338., 342.; 347/B/2000. AB határozat, ABK 2003. április, 284., 287.].

Az ún. eljárási alkotmányellenességgel, a jogalkotás alkotmányos rendjével összefüggésben az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat az alábbiakat tartalmazza összefoglaló jelleggel: ,,Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabályelőkészítés során az érintettek véleménynyilvánítását a Jat. szerint jogosult szervektől a jogalkotó nem szerezte be, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. [...] A 34/1991. (IV. 15.) AB határozatában (ABH 1991, 172.) az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány

7. §(2) bekezdése alapján megalkotandó új jogalkotási

törvény elfogadására még nem került sor. Ezt a törvényt egyébként az Országgyűlés azóta sem hozta meg. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság gyakorlatában azt az elvi állásfoglalást követi, amely szerint a Jat. szabályainak megsértése csak akkor valósít meg alkotmánysértést, ha az egyben alkotmányi alapelvbe, illetve konkrét alkotmányi rendelkezésbe is ütközik. [...] Az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában (ABH 1997, 331, 345.) az Alkotmánybíróság — utalással a 3/1997. (I. 23.) AB határozatban (ABH 1997, 39.), továbbá a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatban (ABH 1997, 128.) foglaltakra is — kifejtette, hogy a törvényalkotás folyamata bizonyos eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért valamely jogszabály megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével. Nem minősül azonban ilyen súlyos eljárási szabálysértésnek az, ha a jogszabály-előkészítés során a jogalkotó az érintett közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt, mert az ilyen vélemények beszerzése a norma közjogi érvényességének nem feltétele.’’ (ABH 1998, 387, 395, 397.) Az Alkotmánybíróság működésének első 10 esztendeje alatt nem hozott olyan döntést, amelyben azért állapított volna meg alkotmányellenességet, mert a jogalkotó a jogszabály előkészítése körében számára kötelezően előírt egyeztetési-véleményeztetési kötelezettségét elmulasztotta. Ugyanakkor ki sem zárta ennek lehetőségét, csak azt a ,,feltételt’’ szabta, hogy a kötelezettségszegés vagy egyúttal valamely alkotmányi elvbe, illetőleg konkrét rendelkezésbe ütközzék, vagy az eljárási szabálytalanság olyan súlyú legyen, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét önmagában előidézi.

Az egyeztetés-véleményeztetés elmulasztása miatt elsőként — és ezidáig egyedüliként — a 30/2000. (X. 11.) AB határozat (ABH 2000, 202.) mondta ki egy kormányrendelet (nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozása) alkotmányellenességét. Álláspontját az Alkotmánybíróság az alábbiakkal támasztotta alá: ,,Az Alkotmánybíróság gyakorlata folyamatosan nagy hangsúlyt helyezett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, mely szerint ’a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam’. A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie. [...] Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a Kvtv. [a kör nyezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény] jelzett szabályai alapján köteles a Kormány a törvényi rendelkezéseket betartva, a törvényben feljogosított és pontosan megjelölt szervet a normatervezet véleményeztetése végett megkeresni. A törvényben kijelölt szerv — az Országos Környezetvédelmi Tanács — meghatározott határidőn belül köteles véleményét a Kormánnyal közölni, tehát a jogalkotási folyamat nem szenved tartós késedelmet. Jelen esetben tehát a Kormány nem szabadulhat a véleményeztetés konkrét törvényi kötelezettsége alól.

Az Alkotmánybíróság mindezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy a törvények betartása és betartásuk biztosítása a Kormánynak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapuló általános kötelezettsége.

Mivel a Rendelet a Kvtv. kifejezett rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásával született, ezért megállapítható, hogy a törvényben előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét. Így azt az Alkotmánybíróság a jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményére figyelemmel, formai alkotmányellenessége miatt megsemmisítette. [...] Megjegyzi továbbá az Alkotmánybíróság, hogy a jelen esetben az Országos Környezetvédelmi Tanács véleményének kikérése azért is garanciális jelentőségű lett volna, mert a fentiekben kifejtett — az Alkotmány 18. §-ával kapcsolatos — alkotmányos követelmény betartásának megítélése egy ténykérdésre vezethető vissza: vizsgálandó, hogy a környezetvédelem jogszabályokkal biztosított szintje változik-e a jogalkotás következtében. A társadalmi és szakmai szervezeteket, valamint a tudomány képviselőit tömörítő, a környezetvédelemmel kapcsolatos szaktudást megjelenítő Országos Környezetvédelmi Tanács törvényben megállapított feladata a környezetvédelem széles körű társadalmi és tudományos, szakmai megalapozása.’’ (ABH 2000, 202., 207., 208.) A jelen ügy elbírálása szempontjából az alábbi körülményeket indokolt a fenti határozatból külön kiemelni:

A 30/2000. (X. 11.) AB határozat az alkotmányellenességet formai okból, a jogállamiság sérelme miatt mondta ki, de a véleményeztetési kötelezettség elmulasztásának súlyosságát alkotmányossági szempontból növelte az a körülmény, hogy a mulasztás az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztette. Az alkotmányellenesség megállapítása nem törvényre, hanem kormányrendeletre vonatkozott.

Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy alkotmányi szempontból külön kell választani az általában a jogalkotásra vonatkozó szabályozást a törvényalkotási eljárásra előírt rendelkezésektől. Ezt maga a Jat. is megteszi, amikor a 37. § (1) bekezdésében kimondja, hogy a törvénykezdeményezés jogát, a kezdeményezés módját és a törvényalkotás rendjét az Alkotmány és az Országgyűlés ügyrendje szabályozza.

Az Alkotmány 25. § (1) bekezdése értelmében törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. A (2) bekezdés szerint a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg. A törvényalkotási eljárás részletesebb szabályainak megállapításáról szóló kötelezettséget maga az Alkotmány nem írja elő, erről törvényi szinten a Jat. fentebb hivatkozott 37. §-a szól.

A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) a törvényalkotási eljárás részletes szabályait meghatározza, ugyanakkor nem tartalmaz rendelkezést arra vonatkozóan, hogy a törvényalkotási eljárásban figyelemmel kell lenni az adott törvényjavaslat előkészítésének szabályosságára. Nincs arra vonatkozóan konkrét házszabályi előírás, hogy a törvényjavaslat tárgyalása során vizsgálni kellene a törvénytervezet előkészítésének megfelelőségét, a jogszabályban az előterjesztő számára kötelezően előírt egyeztetések megtörténtét, azok teljeskörűségét, a vélemény figyelembevételét vagy a mellőzés indokoltságát. A Házszabály a bizottságok működési rendje körében mindösszesen annyit mond ki, hogy a képviselők számára lehetőséget kell biztosítani az országos érdekképviseletek és társadalmi szervezetek véleményének a megismerésére.

Az Alkotmánybíróság — részben a fentiekből következően is — leszögezi, hogy a törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a törvénytervezet elkészítése, s ugyanígy kívül esnek rajta az előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményeztetések.

Mindezekből következően az Mtv. tervezetének előkészítése körében az előterjesztő által lefolytatott eljárások nem részei az érdemi törvényalkotási eljárásnak, így az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek, amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik. Ez csak abban az esetben fordulhatna elő, ha a törvényjavaslat tárgyalása során lenne olyan, az Alkotmány, törvény vagy a Házszabály által kötelezően előírt egyeztetés, amelyet az Országgyűlés a saját eljárásában elmulaszt.

A Psztv. 4. § (4) bekezdése értelmében — amint erre a köztársasági elnök is hivatkozott indítványában — a Felügyelet véleményezési joggal rendelkezik a pénzügyi rendszert, illetőleg a felügyelt intézményeket és személyeket érintő jogszabályok előkészítése során. Ez a véleményeztetési eljárás — tekintettel a Felügyelet Kormány alá rendeltségére — a jogszabályok előkészítésének közigazgatási egyeztetési körébe tartozik.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata töretlen abban, hogy nem állapítja meg a jogszabály alkotmányellenességét önmagában azért, mert a jogszabály-előkészítés során az előterjesztő valamely egyeztetési vagy véleményeztetési kötelezettségének nem tett eleget. Az Alkotmány 32/A. §

Jelentős, mi több, meghatározó az a különbség, hogy a hivatkozott határozatban nem törvény, hanem kormányrendelet alkotmányossága volt a kérdés. Vagyis: a Kormány abban az ügyben saját jogalkotási hatásköre gyakorlása során hagyott figyelmen kívül egy törvényi előírást, ami jellegében eltér a mostani esettől. Ugyancsak ebben a határozatában mondta ki az Alkotmánybíróság elvi éllel azt, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegésének súlyosságát eseti mérlegeléssel kell eldönteni.

Az előkészítési eljárásban kötelezővé tett egyeztetés nem arra irányul, hogy az előterjesztő valamely szerv egyetértését beszerezze, hanem csupán arra, hogy véleményét megismerje. Az előkészítő jogkörébe tartozik az, hogy a véleményben foglaltakat részben, illetőleg egészben magáévá tegye, de úgy is dönthet, hogy azt teljes egészében figyelmen kívül hagyja. Ez a megállapítás a közigazgatási egyeztetésre is értelemszerűen vonatkozik, így a Psztv. 4. §

A Jat. 18. § (1) bekezdésére is tekintettel a törvényjavaslat előterjesztőjének kötelezettsége, hogy a törvényalkotási eljárásban — akár bizottsági, akár plenáris ülésen, avagy más formában — az előkészítésről az Országgyűlést tájékoztassa, ennek körében a szakmai, avagy érdekképviseleti szervek véleményét ismertesse.

Az előkészítő eljárás és az érdemi, ügydöntő eljárás közötti különbségnek meghatározó jelentősége van adott jogszabályi rendelkezés formai alkotmányosságának meg ítélésében. Az Alkotmánybíróság egyik legutóbbi, a köztársasági elnök egyes jogköreinek értelmezéséről szóló határozatában a döntéshozatali eljárás szabályainak alkotmányos jelentőségét hangsúlyozta. ,,A demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv — olykor folyamatos — együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének — a döntésnek — a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez.’’ [62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABK 2003. december, 866., 871.] Az Mtv. tervezetének előkészítése során esetlegesen elmulasztott, vagy nem teljeskörűen lefolytatott véleményeztetés nem része a döntéshozatali eljárásnak, annak csupán előkészítését szolgálja, így arra a fent idézett határozat megállapításai nem lehetnek irányadók.

A jelenleg hatályos alkotmányi és törvényi szabályozás alapján az Országgyűlés törvényalkotói jogkörének részét képezi az, hogy mérlegelje az egyes törvényjavaslatok előkészítésének szabályosságát, ezen belül különösen azt, hogy a Jat.-ban, illetve más törvényben előírt egyeztetési kötelezettségének az előterjesztő eleget tett-e. Ennek megfelelően az Országgyűlés esetről esetre dönt arról, hogy az előkészítés hiányossága miatt a beterjesztett törvényjavaslatot az előterjesztőnek visszaadja, vagy — a hiányosság ellenére — a törvényjavaslatról érdemi tárgyalásba kezd, majd elfogadásáról, illetve elvetéséről határozatot hoz. A törvénytervezet előkészítésének hiányossága csak akkor eredményezheti a törvény közjogi érvénytelenségét, ha az egyúttal a törvényalkotási eljárás valamely szabályának alkotmányellenességet előidéző megsértésével is jár.

A jogalkotási eljárás előírásainak megsértésére alapozott, és ezzel összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvének szerves részét képező jogbiztonság követelményének megszegését állító indítvány vizsgálata eredményeképpen az Alkotmánybíróság a törvénytervezet véleményeztetésével kapcsolatos kötelezettség teljesítésének elmulasztása miatt az Mtv. alkotmányellenességét nem állapította meg.

Mivel az indítvány további, konkrét alkotmányi rendelkezés megsértését nem állította, az Alkotmánybíróság tartalmi alkotmányellenesség megállapítására irányuló vizsgálatot a véleményeztetés esetleges elmaradásával összefüggésben nem folytatott le.

Az Alkotmánybíróság a fentiekhez kapcsolódóan megjegyzi: az Országgyűlésnek természetesen módja van arra, hogy az Alkotmányban, illetőleg törvényben, avagy ügyrendjében a törvényjavaslatok tárgyalási rendjére vonatko zóan olyan szabályozást hozzon létre, amely formalizáltan kötelezővé teszi a törvénytervezetek előkészítési folyamatának vizsgálatát.

A szabályozás során azonban nem lehet eltekinteni a jogállamiság elvétől. Ennek értelmében az Országgyűlés, mint a törvényhozói hatalmi ág letéteményese alkotmányosan nem hozható abba a helyzetbe, hogy törvényalkotói jogkörét az előterjesztőnek az előkészítés során megnyilvánult magatartása függvényében, annak alárendelten gyakorolhassa. Mindez az államhatalmi ágak megosztásának alkotmányi elvéből is következik.

III. A továbbiakban az Alkotmánybíróság az Mtv. III. fejezetében, azaz a 13—27. §-okban foglalt, a Felügyeletet érintő szervezetátalakítás alkotmányosságának vizsgálatát végezte el.

Egyes, tehát konkrét kormányzati (közvetlenül Kormány alá rendelt, vagy a Kormány valamely tagjának felügyelete alatt álló) szervek (országos hatáskörű szerv vagy minisztériumi hivatal) felállításáról törvény és kormányrendelet egyaránt rendelkezhet. Törvény szól, pl. a jelen eljárásban vizsgált Felügyeletről (Psztv.), az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról (2002. évi LXV. törvény), a Nemzeti Hírközlési Hatóságról (az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény).

Kormányrendelet rendelkezik számos országos hatáskörű szerv (minisztériumi hivatal) felállításáról, vagy már létező szerv belső szervezetének megváltoztatásáról.

Az 1040/1992. (VII. 29.) Korm. határozat tartalmazza az országos hatáskörű államigazgatási szervek irányításával és felügyeletével kapcsolatos részletes szabályokat.

A Kormány szervezetalakítási szabadságáról az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat tartalmaz megállapítást, amelynek lényege az, hogy az Alkotmány bizonyos rendelkezései [35. § (1) bekezdés, 40. § (3) bekezdés] szerint a kormányzati struktúra kialakításában a kormányzat nagyfokú szabadsággal rendelkezik. (ABH 1998, 387., 405.) Ugyanebben a határozatban az Alkotmánybíróság iránymutatóan állást foglalt magának az Országgyűlésnek, mint törvényhozónak az államhatalmi szervezetrendszer kialakításával kapcsolatos jogköre terjedelméről, tartalmáról. ,,Az államnak Alkotmányból származó kötelezettsége ugyan a társadalombiztosítási rendszer szabályozása és ezáltal működtetése, de annak önkormányzatiságára vonatkozóan az Alkotmány nem határoz meg követelményeket.

Ebből következik: az Országgyűlés szabad mérlegelési körébe tartozik, hogy — figyelemmel a társadalmi, gazdasági, szervezeti és egyéb célszerűségekre — meghatározza a társadalombiztosítás irányítási, igazgatási rendszerét. [...] A vonatkozó határozatában az Alkotmánybíróság [...] éppen azt hangsúlyozta, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok létrehozásának alapja nem az Alkotmány, hanem a törvényhozói elhatározás. Egyúttal kiemelte az Alkotmánybíróság azt is: a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. A népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerésére, hogy az valamely más hatalmi ág közreműködésével történik. A hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül is visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 262.]. Demokratikus a legitimáció tehát akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért van demokratikus legitimációja a Kormánynak és az államigazgatás szervezetének is. Mindebből következik, hogy nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését a társadalombiztosítási önkormányzatok törvény általi megszüntetése és a társadalombiztosítási Alapok felügyeletének, irányítási szerveinek közvetlenül a Kormány alá rendelése.’’ (ABH 1998, 387, 398, 399.) Az Alkotmánybíróság tehát azt hangsúlyozta, hogy az Országgyűlést az államhatalmi (államigazgatási) szervekre vonatkozó szervezetalakítási szabadsága körében csak az Alkotmány tételes rendelkezései kötik. Az alkotmányos határokon belül a mindenkori törvényhozást korlátozó további tényező a kétharmados szavazattöbbség esetleges alkotmányi előírása lehet.

Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy az Országgyűlés célszerűségi szempontok mérlegelése alapján határozhatja meg bizonyos állami szervek irányítási, igazgatási rendszerét. A célszerűség vizsgálata viszont nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.

A fentiekhez kapcsolódóan a Kormánynak, mint a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervének Alkotmányban előírt joga és egyúttal kötelezettsége, hogy a neki alárendelt (a Kormány irányítása alatt álló) közigazgatási szervek irányítását, felügyeletét ellássa.

3.1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt áttekintette az Mtv. III. fejezetének a Felügyelet szervezetét (vezetését) érintő rendelkezéseit.

A módosítás a Felügyeleten belül két szervezeti egységet hoz létre, egyrészt a Felügyeleti Tanácsot, másrészt a hivatalt [Mtv. 13. §-ával megállapított Psztv. 1. § (5) bekezdés].

A Felügyeleti Tanácsra vonatkozó szabályozást az Mtv.

22., 23. és 24. §-aival megállapított Psztv. 9/B., 9/C. és 9/D. §-ai tartalmazzák. Az első rendelkezés módosítás: a jelenleg hatályos szabályozás szerinti Felügyeleti Tanács (a Felügyelet elnökének tanácsadó testülete) helyébe az irányítási-hatósági jogkörrel felruházott Felügyeleti Tanács lép. A másik két rendelkezés új, a Felügyeleti Tanácsra vonatkozó részletes szabályokat állapítja meg.

Ahol a hatályos szabályozás a Felügyelet elnökének egyes feladatairól, valamint összeférhetetlenségéről szól, ott a módosítás — bizonyos körben — a Felügyeleti Tanács elnökét nevesíti [Mtv. 16. §, Psztv. 6/A. §; Mtv. 17. §, Psztv.

6/B. § feladatváltozással; Mtv. 26. §, Psztv. 10. § (14) bekezdés].

A Felügyeleti Tanács elnökére vonatkozóan új rendelkezést iktat be az Mtv. 24. §-a [Psztv. új 9/D. §], amely megtiltja, hogy a Felügyeleti Tanács elnökét (és további tagját) a tisztségének betöltésével kapcsolatos eljárása és döntése vonatkozásában utasítsák. A jelenleg hatályos szabályozás a Felügyelet elnökére vonatkozóan ilyen rendelkezést külön nem tartalmaz, de a Psztv. 1. § (4) bekezdése a Felügyelet egészére mondja ki az utasítás tilalmát. Ez utóbbi rendelkezést az Mtv. annyiban módosítja, hogy a felügyeleti (pénzügyminiszteri) jogosítványok gyakorlásá ból kiveszi e tilalmat. Mindez annyit jelent, hogy az eddigi teljes utasítási tilalom az Mtv. hatálybalépését követően megszűnne. A pénzügyminiszter említett felügyeleti jogköre a Felügyelet szervezeti és működési szabályzata jóváhagyására, tevékenységének értékelésére, a rendeltetésszerű működés ellenőrzésére, valamint a Felügyeleti Tanács elnökének beszámoltatására terjed ki.

Az Mtv. 25. §-ával megállapított Psztv. új 9/E. §-a tartalmazza a Felügyeleti Tanács elnöke jogállására (jogviszonyára) vonatkozó rendelkezéseket.

Végezetül a módosítás magában foglalja a hivatal főigazgatójára (helyettesére) vonatkozó rendelkezéseket [Mtv.

18—21. §-ok, Psztv. 7—8. §-ai, 9. § (1) bekezdés, 9/A. §].

Áttekintve az Mtv. III. fejezetének a Felügyelet szervezetéről (vezetéséről) szóló módosításokat, megállapítható, hogy az érintett rendelkezések az Országgyűlésnek, mint törvényhozónak az államhatalmi (államigazgatási) szervezetrendszer kialakításával kapcsolatos jogkörét nem haladják meg. A szabályozás nem érint Alkotmányban foglalt szervet, továbbá olyan alkotmányi rendelkezést sem, amely az Mtv. vizsgált része tekintetében kétharmados szavazattöbbséget igényelt volna.

A Felügyelet szervezetében a leglényegesebb változtatás a két szervezeti egység (Felügyeleti Tanács, illetve hivatal) létrehozása. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság követelménye körében azt vizsgálta, hogy a szervezeti tagozódásnak megfelelően megtörtént-e a jelenlegi szabályozás szerint egységes belső szervezetű Felügyelet feladat- és hatáskörének megosztása. A fent hivatkozott rendelkezések azt mutatják, hogy a megosztást a jogalkotó elvégezte, vagyis a megváltoztatott szervezeti tagoltsággal is biztosított a feladatkör — ezen belül is különösképpen a hatósági tevékenység — ellátása.

A szervezeti változtatás és az ennek megfelelően kialakított feladatköri megosztás célszerűségének (hatékonyságának) megítélése nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, mert a jogszabályok megalkotásában, módosításában esetlegesen szerepet játszó célszerűségi szempontokat — következetesen érvényesített gyakorlata szerint — nem is vizsgálja. ,,Az Alkotmánybíróság nem jogalkotó szerv, nem vizsgálhatja a jogszabályok szükségességét, célszerűségét, de igazságosságát sem.’’ [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31., 52.] ,,Az Alkotmánybíróság a fentiekben ismertetett gyakorlata alapján a kifogásolt rendelkezés alapjául szolgáló gazdaságpolitikai és szociálpolitikai szempontú jogalkotói döntés célszerűségét nem vizsgálta.’’ (615/B/2002. AB határozat, ABK 2003. október, 729., 731.) 3.2. A köztársasági elnök indítványa kifejezetten tartalmazza azt, hogy az Mtv. III. fejezetében foglalt szervezetátalakítás a viszonylagos állandóság és kiszámíthatóság alkotmányi követelményével ellentétes.

Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben utal arra, hogy a jogbiztonsággal kapcsolatban kimunkált jogállami mércék, elvek (kiszámíthatóság, előreláthatóság, stabilitás, a létrejött jogviszonyokba való beavatkozás tilalma, a szerzett jogok védelme, felkészülési idő) a társadalom különböző szervezetei, a polgárok jogviszonyait érintő jogi szabályozással szemben megfogalmazott követelmények. [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABK 2003. március, 90., 96.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196., 199., 200.; 62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 364., 367.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188., 192., 193.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155., 158.] A jogbiztonság követelményét az államigazgatási szervek átszervezése csak akkor sérti, ha az átszervezés a szerv hatósági tevékenységének veszélyeztetését eredményezi, vagy ha a szerv az átszervezés következtében nem tud eleget tenni feladatainak, avagy az átszervezés következtében a szerv tevékenysége az érintettek számára kiszámíthatatlanná válik. A jelen ügyben — a 3.1. pont alatt elvégzett vizsgálat eredményére tekintettel — ezen jogbiztonságot veszélyeztető tényezők egyike sem állapítható meg.

Az Alkotmánybíróság rámutat: a jogbiztonság követelményeinek az államigazgatási szervek átszervezésére vonatkozó szabályok alkotmányosságának megítélésére való közvetlen kivetítése az Alkotmányból le nem vezethető korlátok közé szorítaná az Országgyűlés és a Kormány szervezetalakítási szabadságát.

3.3. A 3.1. és 3.2. pontokban foglaltak alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Mtv. III. fejezetében foglalt, a Felügyelet szervezetének módosulását jelentő szabályozás a jogalkotó (Országgyűlés) szervezet-alakítási szabadsága körében történt, az Alkotmány tételes rendelkezéseit — ideértve a kétharmados szabályt is — nem érinti, továbbá azt is, hogy a módosítással kialakított szervezeti modell alkalmas a Felügyelet feladatai — ezen belül a hatósági tevékenység — ellátására.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Mtv.

III. fejezetének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközését nem állapította meg.

A Psztv.-t 2002. január 1-jei hatállyal módosította a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény. A módosító törvény 434. § (12) bekezdése szerint: ,,(12) A Psztv. a következő címmel és 9/B. §-sal egészül ki: ’Felügyeleti Tanács 9/B. § (1) A Felügyeleti Tanács az elnök tizenöt tagból álló tanácsadó szerve. A tanács üléseit a Felügyelet elnöke vezeti.

A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy ,,a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság — amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme — megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.’’ (ABH 1992, 135., 142.) Az Mtv. 22. §-a szerinti szabályozási mód — bár jogalkotás-technikai értelemben kifogásolható — a jogalkotói szándékot egyértelműen tükrözi. Megállapítható, hogy egy minőségében új szervezeti modell létrehozásával a korábbi, megszüntetett elnöki pozícióhoz kapcsolódó tanácsadó testület, mint szervezeti egység e jogi szabályozás erejénél fogva megszűnik.

Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy a vizsgált rendelkezés a megszüntetésre vonatkozó kifejezett előírás hiányában is világos és egyértelmű, s ezért nem ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonság követelményébe.

IV. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban az Mtv. VII. fejezetébe, az átmeneti és záró rendelkezések körébe illesztett 38. § alkotmányosságának vizsgálatát folytatta le.

A köztársasági elnök indítványi kérelme formálisan az Mtv. 38. §-a egészét támadja, de ténylegesen csak a rendelkezés (1) és (2) bekezdését érinti. Ennek megfelelően az alkotmánybírósági vizsgálat nem terjedt ki az Mtv. 38. §

Az indítvány által támadott törvényszöveg a következő: ,,38. § (1) E törvény hatálybalépésének napján megszű nik a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete — e törvény hatálybalépésekor hivatalban lévő — elnökének, elnökhelyetteseinek megbízatása és köztisztviselői jogviszonya. Az elnököt, elnökhelyettest végkielégítésként a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényben meghatározott összeg illeti meg, kivéve, ha a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletével e törvény hatálybalépését követő 30 napon belül újabb közszolgálati jogviszonyt létesít.

A köztársasági elnök indítványa értelemszerűen nem az ilyen jellegű ,,norma-mentes’’ törvényekre vonatkozik, hanem arra az esetre, amikor törvénnyel egyedi esetben döntenek.

Az Alkotmánybírósági eljárás tartalmát és kereteit ennek megfelelően az a szabályozási tény határozta meg, hogy a jogalkotó a Felügyelet szervezeti átalakításának egyik fontos elemét, vagyis a korábbi szervezeti formáról történő átállást nem normatív módon az Mtv. III. fejezetében (a Felügyeletről szóló törvény módosításához rendelten), hanem az átmeneti és záró rendelkezések (Mtv. VII. fejezet) közé helyezte el. A vizsgált rendelkezés tartalma és a törvényen belüli elhelyezése önmagában azt jelzi, hogy a jogalkotó nem tulajdonított különösebb jelentőséget az átmenetre vonatkozó szabályozás megfelelő kialakításának.

3.1. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az egyedi döntések alkotmányosságát — normatív tartalmuk hiánya miatt — nem vizsgálja [pl. 52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993., 407., 408—409., 439/B/1999. AB végzés, ABH 2000, 1167., 1171., 939/B/2001. AB végzés ABH 2002, 1775, 1776.] A 45/1997. (IX. 19.) AB határozatban (ABH 1997, 311.) azonban éppen arra való tekintettel állapított meg az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet, hogy a jogalkotó konkrét törvényi rendelkezésbe foglalt egyedi döntést hozott, és ezzel súlyosan korlátozta a tulajdonhoz való alapjogot.

Az Alkotmánybíróság a következőkre alapította döntését: ,,[...] az Alkotmánynak a kisajátításról szóló 13. §

20. §(4) bekezdésének a) pontjában alkalmazott konkrét

megoldás — a 20/A. § (1) bekezdésének összefüggésében — alkotmánysértő. [...] A Htvr. támadott 20. § (4) bekezdése — mint nem a tulajdoni viszonyokkal foglalkozó normatív rendelkezés — tartalmilag a konkrét minősítések elrendelése folytán több egyedi döntés összesítését foglalja magában. A szabályozásnak ez a módszere lényegileg a jogorvoslati lehetőséget is elzárta az érintett ingatlantulajdonosok elől, amely ugyancsak alkotmányellenes helyzetet eredményezett. A minősítésre kötelezett hatóság feladatát a jogalkotó — a tulajdonjogi helyzeteket figyelmen kívül hagyva — műszaki-technikai ismérvek alapján, földrajzi fekvés szerint egyedileg határozta meg. A nem normatív tartalmú eseti döntések ellen viszont az Alkotmány 57. § (5) bekezdése értelmében a jog- vagy érdeksérelemmel érintett személyek jogorvoslattal élhetnek. A szabályozásnak ez a módja, azaz az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntés törvényi formában való megjelentetése kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának lehetőségét, és ezáltal sérti a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét, ahogy ezt az Alkotmánybíróság a 6/1994. (II. 18.) AB határozatában kifejtette (ABH 1994, 65, 67.). Az Alkotmánybíróság a Htvr. 20. § (4) bekezdésének a) pontját ezért is alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette.’’ (ABH 1997, 311, 318.) Egy másik ügyben mindenekelőtt arra alapította az alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság, hogy a normatív formában hozott egyedi döntés elvonta a jogorvoslati jogot: ,,A tilalom bevezetésének az Ör.-ben alkalmazott konkrét formája azonban alkotmánysértő. Az Ör. 2. § (2) bekezdése a mellékletre utalással, az Ör. melléklete pedig a tilalom alá vont telkek felsorolásával ténylegesen számos egyedi döntés összesítését foglalja magában. A nem normatív tartalmú eseti döntések ellen viszont az Alkotmány

57. §(5) bekezdése, illetőleg az önkormányzatokról szóló

1990. évi LXV. törvény 11. § (3) bekezdése szerint — a valós vagy feltételezett — jog- vagy érdeksérelemmel érintett személyek jogorvoslattal élhetnek. Az Ör. azonban az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntések rendeleti formában való megjelentetésével gyakorlatilag kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának a lehetőségét, és ezáltal sérti a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 2. § (2) bekezdését és 1. mellékletét megsemmisítette.’’ [6/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 65, 66—67.] 3.2. A Psztv. a Felügyelet vezetéséről és megbízatásukról a következőket tartalmazza: ,,7. § (1) A Felügyelet élén az elnök áll, akinek két helyettese van.

A megbízatás megszűnésére vonatkozóan a Psztv. a Ktv.-ben foglaltaktól eltérő, tehát speciális szabályozást tartalmaz, amely értelemszerűen kizárja a Ktv.-nek a közszolgálati jogviszony megszűnéséről, illetve megszüntetéséről szóló rendelkezéseinek alkalmazását. ,,7. § (4) A Felügyelet elnökének megbízatása megszűnik:

A Felügyelet elnökének (elnökhelyetteseinek) megbízatása határozott időre, konkrétan hatéves időtartamra szól, de az a jelenleg hatályos szabályozásból nem következik, hogy a megbízatás ennél semmiképpen nem lehet rövidebb. A törvényben foglalt és ennek megfelelően a kinevezésben meghatározott időtartam — adott körülmények között — lerövidülhet. A jogviszony-megszűnési okok többsége [Psztv. 7. § (4) bekezdés b)—e) pontjai] az időtartam elteltét megelőzően szünteti meg a jogviszonyt.

A munkáltató részéről egyoldalú jognyilatkozattal történő megszűnés esetét (visszahívás) a Psztv. 7. § (6)—(7) bekezdései külön részletezik.

A Felügyelet elnökének hatéves időtartamra szóló megbízatásával kapcsolatban a köztársasági elnök külön hivatkozik arra, hogy az állami vezetők országgyűlési ciklusnál hosszabb időre történő megbízása a jogállami garanciák egyike.

Az országgyűlési (kormányzati) ciklusnál hosszabb időtartamú (öt, hat, kilenc, tizenkettő éves) megbízatások meghatározása kétségkívül összefüggésben áll a stabilitás követelményével, annak biztosításával.

Az Alkotmányban nevesített tisztségviselők (pl. köztársasági elnök, alkotmánybírák, Állami Számvevőszék elnöke, Legfelsőbb Bíróság elnöke, legfőbb ügyész) ciklusokon átívelő megbízatási időtartama a demokratikus jogállam működésének olyan biztosítéka, amely az ügyek vitelének folyamatosságához fűződő érdeken túlmutat.

Más a helyzet azonban a kormányzati alárendeltségben működő szervek vezetői esetében, minthogy ezen szervek létrehozása nem alkotmányos kötelezettség, a már létrehozott szervek megszüntetésére vagy átalakítására is lehetőség van. A Felügyelet elnöke, de több más országos hatáskörű szerv vezetője esetében a kormányzati ciklusváltástól elszakított megbízatási időtartam csupán a szakmai munka, a hatósági tevékenység folyamatosságát, zökkenőmentességét segíti elő. Ebből következően a hatéves megbízatási időtartam megváltoztatása sem lenne alkotmányellenes.

3.3. Az állami beavatkozás, illetve korlátozás kérdése azzal kapcsolatban nem merülhet fel, hogy egy országos hatáskörű, a Kormány irányítása alatt működő szerv szervezet-átalakítása nyomán munkakörök kerülnek megszüntetésre. Az Országgyűlés törvényhozóként a szervezetalakítási szabadsága körében hozta meg ezt a döntését (lásd Indokolás III. pont). A munkakörök megszüntetésének ésszerűségét, vagyis az önkényesség hiányát a szervezeti változás alátámasztja.

Az Mtv. 38. § (1) bekezdése bizonyos, közszolgálati jellegű, határozott időtartamra szóló jogviszonyok megszűnését állapítja meg a törvény hatálybalépésének napjával amiatt, hogy a konkrét jogviszonyok alapját képező státusok (munkakörök) a Felügyelet szervezetének megváltozása miatt ugyanebben az időpontban megszűnnek.

A közszolgálati jogviszony megszűnésének egyik esetköre az, amikor a törvény erejénél fogva szűnik meg a jogviszony. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a ,,törvény erejénél fogva’’ kitétel speciális közszolgálati jogi fogalom, amely azt takarja, hogy bizonyos jogi tények bekövetkezése a közszolgálati jogviszonyt megszünteti. Ilyennek minősül az, ha a jogviszony fennállása alatt a köztisztviselő valamely, a törvényben meghatározott kötelezettségének (pl. vizsga letétele, vagyonnyilatkozat benyújtása, eskütétel) nem tesz eleget. Ha a rendelkezés alapjául szolgáló bármely releváns tény felmerül, azt a munkáltató köteles írásba foglalni és a jogviszony meg szűnését mérlegelés nélkül megállapítani. Az Mtv. 38. §

A közszolgálati jogviszony megszüntetése normatív szabályozási módjának hiánya külön is megerősíti a személyi váltásra vonatkozó átmeneti szabályok megalkotásának szükségességét és jelentőségét. Ezzel szemben a jogalkotó olyan egyedi döntést hozott, amely az érintett vezetők megbízatását azonnal — az Mtv. hatálybalépése napján — megszünteti.

Önmagában azonban a döntés egyedi jellege — az Alkotmánybíróság idevonatkozó és a IV/3.1. pont alatt ismertetett gyakorlatára is tekintettel — nem eredményezi a rendelkezés alkotmányellenességét. Ennek megfelelően a jelen ügyben is azt kellett vizsgálni, hogy a döntés tartalma ütközik-e az Alkotmány valamely előírásával.

A megszorítás azzal magyarázható, hogy a Felügyelet élén — a szervezet-átalakítás érdemi elemeként — az Mtv.

22. §ával beiktatott Psztv. 9/B. § (1) bekezdése szerint a

Felügyeleti Tanács áll. A Felügyeletnek ez a szervezeti egysége viszont nem csupán vezetési-irányítási funkciót tölt be, hanem egyúttal a Felügyelet legfontosabb hatósági jogköreit is — kizárólagosan — gyakorolja. Értelemszerűen a főigazgató ebben — vagyis a Felügyeleti Tanács hatósági jogkörében — helyettesítő funkciót még az átmeneti időben sem láthat el.

4.1. Az Alkotmánybíróság áttekintette a Felügyeleti Tanácsnak az Mtv. 23. §-ával megállapított Psztv. 9/C. §

A módosítással nem érintett Psztv. 3. §-ának értelmében a Felügyelet hatásköre az alábbi törvények hatálya alá tartozó szervezetek, személyek és tevékenységek felügyeletére terjed ki: a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény; a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény; a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről szóló 1995. évi XCVI. törvény; az Önkéntes Kölcsönös Biztosító Pénztárakról szóló 1993. évi XCVI. törvény; a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény; a közraktározásról szóló 1996. évi XLVIII. törvény; az egyes szakosított hitelintézetekről szóló törvények; a kockázati tőkebefektetésekről, a kockázati tőkeala pokról szóló 1998. évi XXXIV. törvény.

Ezen túlmenően a Psztv. 4. § (1) bekezdése értelmében a Felügyelet ellátja mindazon feladatokat, amelyet törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabály a hatáskörébe utal.

A Felügyelet tehát kiterjedt hatáskörrel rendelkezik, számos hatósági jogosítványt gyakorol az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben, illetve az egyes pénzügyi törvényekben meghatározott határidőkön (pl. azonnal, 8, 30, 60, 90 napon) belül.

A jelenleg hatályos szabályozás szerint a hatásköri rendelkezések általános címzettje maga a Felügyelet. A szervezet-átalakítás következtében a hatáskörök gyakorlása megoszlik, mert bizonyos ügyekben csak a Felügyeleti Tanács járhat el [lásd a fentebb hivatkozott Psztv. 9/C. §

A fentiekből következően az Mtv. hatálybalépése után mindaddig, amíg a Felügyeleti Tanács ténylegesen meg nem alakul, a Felügyelet bizonyos hatásköreinek gyakorlása nem biztosított. Ez a megállapítás nemcsak az újonnan induló, hanem a már folyamatban lévő ügyekre is irányadó.

Az Mtv. hatálybalépésekor a folyamatban lévő hatósági (államigazgatási) eljárásokban a törvényben meghatározott határidők egy része már letelhet. Emiatt a fentebb hivatkozott hosszabb határidőket sem lehet abszolút értéken venni, akár az is előfordulhat, hogy a Felügyeleti Tanács hatáskörébe utalt ügyekben napokon belül döntést kell hozni.

4.2. A Felügyeleti Tanács megalakításának eljárási szabályait az Mtv. 22. §-ával megállapított Psztv. 9/B. § tartalmazza. E szerint a Felügyeleti Tanács elnökére a miniszterelnök tesz javaslatot, a javasolt személyt az Országgyűlés illetékes bizottsága meghallgatja, majd az Országgyűlés dönt a megválasztásáról. A Felügyeleti Tanács tagjaira szintén a miniszterelnök tesz javaslatot, de előtte ki kell kérnie a már időközben megválasztott Felügyeleti Tanács elnökének véleményét, majd ezt követően a köztársasági elnök dönt a kinevezésekről. Az Mtv. 24. §-ával megállapított Psztv. 9/D. § (3) bekezdése értelmében a Felügyeleti Tanács döntéséhez legalább három tag jelenléte és szavazata szükséges.

Az ismertetett szabályozás alapján nem lehet megállapítani a Felügyeleti Tanács megalakításához szükséges időtartamot. Mindenesetre az rögzíthető, hogy a Psztv.

9/B. § (2), illetve (3) bekezdése nem rendelkezik arról, hogy mikor (meddig) kell a miniszterelnöknek a Felügye leti Tanács elnökének megválasztására, illetőleg a Felügyeleti Tanács tagjainak a kinevezésére javaslatot tennie. Nyilvánvalóan a javaslatok megtételét követően kerülhet sor az előírt egyeztetések lefolytatására, valamint a döntések meghozatalára, amely az átmeneti idő tartamának további meghosszabbodását eredményezi.

4.3. Az Alkotmánybíróság vizsgálata alapján megállapította, hogy az Mtv. 38. § (1) és (2) bekezdésében foglalt döntés, illetve az átmeneti időre vonatkozó megfelelő szabályozás hiánya a hatósági jogalkalmazásban jogbizonytalansághoz vezet. A Felügyelet működésében az ügyek átmeneti vitelének csak egy részét biztosítja, ugyanakkor a legfontosabb hatósági jogkörök gyakorlását meghatározatlan ideig ellehetetleníti.

Az Alkotmánybíróság az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatban kifejtette: ,,[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.’’ (ABH 1991, 454, 456.) Kimondta továbbá az Alkotmánybíróság azt is, hogy a stabilitás alkotmányos követelményét veszélyeztető tényező lehet, ha a jogalkotásban az átmeneti időre megállapított szabályozás nem megfelelő. Az átmeneti szabályok megalkotása során követelmény, hogy az új szabályozásra történő átállás előreláthatóan, kiszámíthatóan történjék.

Ezt kívánja meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság lényegi elemét adó jogbiztonság szempontja is. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203., 209.] A jelen indokolás III/3.2. pontjában a Felügyeletnek az Mtv. III. fejezetében kialakított új szervezeti modelljével kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutatott: a jogbiztonság követelményét az államigazgatási szervek átszervezése csak akkor sérti, ha az átszervezés a hatósági tevékenységet, illetve a feladatok ellátását veszélyezteti vagy ha a szerv működésének kiszámíthatatlanságát eredményezi.

Ez a megállapítás nemcsak a megváltoztatott szervezeti tagoltságra vonatkoztatható, hanem az új hatósági szervezeti modellre történő átállás szabályaira, körülményeire is.

A jogbiztonság sérelmét tehát az a szabályozás is megvalósítja, amely az egyébként nem kifogásolható új szervezeti formára való átállást a hatósági jogkörök gyakorlásának folyamatosságára vonatkozó alkotmányos igény figyelmen kívül hagyásával határozza meg.

Minthogy a fentiek miatt az Mtv. 38. § (1) és (2) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményét, az Alkotmánybíróság a vizsgált rendelkezések alkotmányellenességét megállapította.

A Ktv. 59. § (1) bekezdése alapján a köztisztviselő a közszolgálati jogviszonyból származó igényének érvényesítése érdekében közvetlenül a bírósághoz fordulhat. A Ktv.-nek ez a szabálya a Psztv. tekintetében is alkalmazandó.

Az Alkotmánybíróság rámutat: közigazgatási szerv munkáltatói jogkörben hozott döntése nem minősül hatósági aktusnak, amely ellen fellebbezésnek vagy közigazgatási perben bírói felülvizsgálatnak, azaz jogorvoslatnak lenne helye. A Ktv. szabályozása szerint ilyenkor ,,közszolgálati jogvita’’ kezdeményezhető a munkaügyi bíróság előtt, és ez vonatkozik a közszolgálati jogviszony jogellenes megszüntetésének esetére is [Ktv. 59. § (3) bekezdés

Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a hatósági döntések elleni jogorvoslatok biztosítását teszi alapjoggá. A jelen indokolás IV/3.1. pontjában ismertetett, egyedi döntésekkel kapcsolatos korábbi alkotmánybírósági határozatok is csak akkor állapították meg az alkotmányellenességet, ha az egyedi döntés alapjogot korlátozott.

Az Mtv. 38. § (1) bekezdésében foglalt törvényalkotói döntés a közszolgálati jogvita szempontjából kétségkívül speciális helyzetet eredményez, mert a munkáltatói jogkör gyakorlóját a közszolgálati jogviszony megszüntetéséből teljes mértékben kizárja. Ebből következően a jogvita tárgyává az érdemi döntést nem, csak a megszűnést konkrétan megállapító (nevesített) határozat egyéb elemeit (pl. végkielégítés mértéke) lehet tenni.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Mtv.

38. §(1) bekezdésének az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe ütközését nem állapította meg

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatot a benne foglalt elvi álláspont jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Dr. Holló András s. k., az Alkotmánybíróság elnöke