13/2016. (VII. 18.) AB határozata az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról és a

13/2016. (VII. 18.) AB határozata az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról és alkotmányjogi panasz elutasításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr.  Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr.  Salamon László és dr.  Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az  Alaptörvény VI.  cikk (1)  bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy a  törvényalkotó nem szabályozta a  magánszférához való alapjog és a  gyülekezéshez való alapjog kollíziója esetén a kollízió feloldásának szempontjait és annak eljárási kereteit. Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az  Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2016. december 31-ig tegyen eleget. 2. Az  Alkotmánybíróság a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 5.Kpk.46.622/2014/2. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. I. [1] 1. Az  indítványozó az  Alkotmánybíróságról szóló 2011.  évi CLI.  törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 27.  §-a alapján fordult alkotmányjogi panasszal az  Alkotmánybírósághoz, amelyben kérte a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 5.Kpk.46.622/2014/2. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az  indítványozó álláspontja szerint a  támadott végzés sérti az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdésében biztosított békés gyülekezéshez való jogot. Kérte az Alkotmánybíróságot, hogy az elsőfokú közigazgatási döntésre kiterjedően állapítsa meg a  támadott végzés által felülvizsgált, a  Budapesti Rendőr-főkapitányság (a  továbbiakban: BRFK) 01000/54162-4/2014.ált. számú közigazgatási határozat alaptörvény-ellenességét, és semmisítse meg azt. [2] Az indítványozó 2014. december 19-re statikus gyülekezést jelentett be több más helyszín – így például: Budapest V–VI. kerület Nyugati téri felüljáró, Budapest XIII. kerület Lehel út 70–72. szám előtt, Budapest VI. kerület Oktogon, Budapest V. kerület Erzsébet tér, Budapest II. kerület Fullánk utca 8. szám – mellett a Markó utca 25., valamint a Laura út 26. szám és Cinege út 5. szám elé 30–100 fő részvételével, illetve 20–50 autó igénybevételével, továbbá a  fenti helyszínek között a Váci út – Lehel tér – Lehel út – Hősök tere – Teréz körút – Alkotmány utca – Bajcsy-Zsilinszky út – Andrássy út – Margit híd – Margit körút – Törökvészi út – Fullánk utca – Széll Kálmán tér – Istenhegyi út – Béla király út – Kútvölgyi út – Cinege út stb. útvonalon felvonulásos gyülekezés kívánt tartani. A  gyülekezésekre (helyszínek előtti statikus tüntetésre és a  helyszínek közötti felvonulásra) 9 és 20 óra között került volna sor. A  rendezvény céljaként az  indítványozó azt jelölte meg, hogy felkeresik az  év során „meglátogatott helyszíneket”, felelevenítik a  nyomásgyakorlás eszközeit; felhívják a  figyelmet a  „SeVizahiteles” (devizahiteles) kifosztás megoldásának elhúzódására, a  szerintük inkább „bankmentő”, mint adósmentő törvényekre, valamint a  bankok által elkövetett csalásokra, illetve a rendezvény további célja „nyomásgyakorlás a döntéshozókra annak érdekében, hogy a jogszabályok betartása előrébb való, mint az oligarchák érdeke”. A rendőrség a fent kiemelt három helyszín tekintetében (Markó u. 25., illetve Laura út 26. és Cinege út 5.) tiltó határozatot hozott. Mindezt megelőzte a  szervezőkkel folytatott, a  15/1990. (V. 14.) BM rendelet 4.  § (5)  bekezdése szerinti egyeztető tárgyalás, melynek során a  szervezők úgy módosították a  napirendet, hogy a  fentebb kiemelt helyszínek előtt nem háromnegyed, illetve fél órát, hanem csak tíz-tíz percet fognak tölteni, gyalogosan mennek az illető helyszínek elé, kézi hangosítást fognak használni és lemondtak a „nyomásgyakorlás” céljáról is, azt pusztán figyelemfelhívásra módosították. [3] A rendőrség az  OBH 5593/2013-as ombudsmani jelentésben foglaltakra hivatkozva megkereste a  Kúriát. A  Kúria elnökhelyettesének állásfoglalása szerint a „Kúria előtt folyamatban lévő ügy” miatt a  bíróság működése súlyos megzavarásának veszélyét hordozná, amennyiben a  bejelentett rendezvényt megtartanák. A  BRFK az  egyeztetési eljárás lefolytatását követően másodszor is megkereste a  Kúriát, a  Kúria elnökhelyettese pedig a  korábbi állásfoglalását fenntartotta. A rendőrségi határozat a Kúria elnökhelyettesének nyilatkozata alapján úgy ítélte meg, hogy a demonstráció nyomásgyakorló jellegű, ezért súlyosan zavarná a bíróság működését. Erre tekintettel a BRFK a  gyülekezési jogról szóló 1989.  évi III.  törvény (a  továbbiakban: Gytv.) 8.  § (1)  bekezdése alapján a  rendezvényt megtiltó határozatot hozott. [4] A Cinege út 5. szám előtti gyülekezés vonatkozásában a tiltást a rendőrségi határozat a Gytv. 2. § (3) bekezdésére alapította („A gyülekezési jog gyakorlása […] nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével.”). A  rendőrség e  tekintetben több indokra hivatkozott. Így például arra, hogy sértené a  családi és magánélethez fűződő jogot, amennyiben a kertvárosban gyülekezés lenne tartható, hiszen a gyülekezők beláthatnak a kertekbe, a  lakóknak nem áll módjukban kitérni a  rendezvényen elhangzó közlések elől, ráadásul a  környéken nem található a  közhatalom gyakorlása szempontjából releváns állami szerv. Hivatkozott a  rendőrség a „mindennapok nyugalmának megzavarására”, és arra, hogy a  gyülekezés a  környéken lakó gyerekekben félelmet kelthet, az  iskolából és munkából hazafelé kerülőutat kellene igénybe venniük a  környék lakóinak, és arra is, hogy a Terrorelhárítási Központ (a továbbiakban: TEK) 2014. október 30-án 30100-1325/8/2014. ált. számon személy-, és létesítménybiztonsági intézkedést rendelt el az  érintett területtel kapcsolatban. Mindezek alapján a  bíróság úgy ítélte meg, hogy „a magánélet sérelmének közvetlen veszélye, a szabad helyváltoztatás jogának érvényesülése, és a  védett személyek biztonságának garantálása együttesen indokolja azt, hogy a  gyülekezéshez való jog hátrébb szoruljon a konkuráló alapjogokkal szemben.” [5] A rendőrségi tiltó határozat ellen az  indítványozó felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz, amely a  kérelmet elutasította. A  Kúria előtti tiltakozással kapcsolatosan a  bíróság megállapítása szerint a rendőrség „alapos vizsgálat tárgyává tette a kérelmezetti bejelentést” mielőtt a rendezvény megtartását megtiltó határozatot meghozta. A  bíróság megállapította, hogy „[a]z kétségtelen, hogy a  [rendőrség a] döntését a  Kúria elnökhelyettesének tájékoztatásaira alapozta”. Majd kiemelte, „a Kúria elnökhelyettese egyértelműen megfogalmazta, miszerint a  rendezvény megtartása veszélyeztetheti az  ítélkezés függetlenségét, tekintet nélkül a rendezvény békés vagy békétlen jellegére […] Megjegyzendő, hogy a kérelmező a  felülvizsgálati kérelméhez a  Kúria elnökhelyettesének nyilatkozatával ellentétes, azt cáfoló bizonyítékot nem csatolt. […] [a]  kérelmezett a  Kúria elnökhelyettesének konkrét ügyben beszerzett nyilatkozatát fogadta el – helyesen – a döntése alapjául, az erre alapított határozati döntését pedig a bíróság is jogszerűnek ítélte.” [6] A Laura út 26. szám és a  Cinege út 5. szám előtti tiltakozás kapcsán a  bíróság leszögezte, hogy „a gyülekezéshez való jog indokolt esetben a szükséghez képest megfelelő mértékben korlátozható.” A 75/2008. (V. 28.) AB határozat (a  továbbiakban: ABh1.) a  gyülekezéshez való jogot kommunikációs alapjogként nevesítette, ezért a  bíróság a  30/1992. (V. 26.) AB határozatban foglalt, a  véleménynyilvánítás szabadsága védelmében megfogalmazott tesztet vette alapul az  ügy eldöntésénél. A  bíróság a  gyülekezés szabad helyszínének megválasztása körében hivatkozott a  3/2013. (II. 14.) AB határozatban (a  továbbiakban: ABh2.) megállapítottakra, amely szerint a  politikai véleménynyilvánítás oldaláról nézve vannak emblematikus rendezvények, majd hozzátette: „[e] logika mentén haladva ugyanakkor megállapítható, hogy vannak olyan közterületek, ahol a  gyülekezési jog gyakorlásának – a speciális körülmények okán – hátrébb kell lépnie. […] a kérelmezőnek is fel kell mérnie, hogy egy lakóövezetbe szervezte a  rendezvényét, amely elsősorban és mindenekelőtt éppen a magán- és családi élet színtere.” A bíróság megjegyezte azt is, hogy „a környék lakói általánosságban nem közszereplők, nincs fokozott tűrési kötelezettségük.” A  bíróság jelentőséget tulajdonított annak, hogy ez  egy „ismételt” rendezvény, amit a  végzésében még „ismétlődőnek”, illetve „folyamatosnak” minősített. A  bíróság szerint „[a] magánélet védelme, a  mindennapok nyugalmának megőrizhetősége, a  lakóközösség alapjogainak, alanyi jogainak védelme indokolhatja az  ismétlődő, illetve a  folyamatos, esetleg életvitelszerű tartózkodással járó demonstrációk […] korlátozását, sőt tilalmazását is.” A bíróság elismerte, hogy önmagában a joggyakorlásból származó kényelmetlenség nem ok a gyülekezéshez való jog korlátozására, „[az] ismétlődő, illetve a  folyamatos, kifejezetten a  lakókörnyezetben, a  magánszférát kikezdő alapjog-gyakorlás azonban igen.” [7] A környéken lakó vagy ott iskolába járó gyerekeket megfélemlítő hatás tekintetében a  bíróság szerint az  indítványozónak kellett volna bizonyítania, hogy „miként védhetők ki a  rendőrség által a  nem résztvevők jogainak biztosítása”, illetve, hogy a  tüntetésekkel való találkozás miért lenne éppen „a gyermekek egészséges erkölcsi fejlődésének a  része”, valamint a  bíróság szerint az  indítványozó „nem igazolta azt az  állítását sem, hogy a demonstráció időpontjára az adott iskolában a tanítás már véget érne.” [8] A bíróság hivatkozott az  ABh2.-ben foglaltakra is, „amely a  bíróság számára a  feltétlen érdemi vizsgálódás kötelezettségét írja elő.” A végzés a TEK intézkedésével összefüggésben azt állapította meg, hogy „a kérelmezett már a szervezőkkel folytatott egyeztetés során a kérelmező tudomására hozta, miszerint az intézkedéssel érintett terület” melyik kereszteződéstől meddig terjed. Összegzésként a bíróság arra a konklúzióra jutott, hogy „a kérelmezett által a tiltás jogalapjaként e vonatkozásban felhívott Gytv. 2. § (3) bekezdésében írtak alapján a (megelőlegezetten) békés demonstráció is tilalmazható a  jelen esetben (az adott intézkedés szükséges és arányos), mivel kevésbé korlátozó eszközök nem biztosítják mások jogainak, érdekeinek érvényesítését.” [9] 2. Az  indítványozó alkotmányjogi panaszában hivatkozott az  ABh2.-ben foglaltakra, amely szerint „[a] korlátozás alkotmányosságának mérlegelésekor különös tekintettel kell lenni arra, hogy egy közterületen tartandó gyülekezés előzetes megtiltása az  Alaptörvény által biztosított gyülekezési szabadság legsúlyosabb korlátozása.” Továbbá „[a] gyülekezési szabadság a gyülekezés helyszínéül szolgáló terület megválasztására is kiterjed”, amelyet megerősít az  Emberi Jogok Európai Bírósága (a  továbbiakban: EJEB) a  Sáska kontra Magyarország (58050/08., 2012. november 8.) ügyben hozott ítélete, amely szerint „[a] gyülekezési szabadsághoz való jog magában foglalja a  gyülekezés időpontjának, helyének és módjának […] megválasztásához való jogot is.” Az  indítványozó szerint a bíróság nem tett eleget az ABh2.-ben kifejtett mérlegelési kötelezettségének, amit a Patyi kontra Magyarország (35127/08, 2012. január 17.) ügyben az  EJEB is számon kért a  jogalkalmazón a „releváns és elégséges indokok” létének vizsgálataként. [10] A Kúria előtti tiltakozással összefüggésben az  indítványozó sérelmezte, hogy a  bíróság jogszerűnek ítélte azt, hogy a  rendőrség a  rendezvény címzettjének az  állásfoglalása mint egyetlen körülmény alapján hozta meg tiltó határozatát, amit alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek is tartott. Az  indítványozó problémásnak látja, hogy a  Kúria elnökhelyettesének véleménye szerint „a rendezvény megtartása veszélyeztetheti az  ítélkezés függetlenségét, tekintet nélkül a rendezvény békés vagy békétlen jellegére.” Szerinte aggályos, hogy a rendőrség és a bíróság is elfogadta ezt a jogértelmezést, ami ráadásul pusztán az absztrakt veszélyeztetésre épít, „ám e lehetőség bekövetkezésének semmiféle valószínűségét nem tartalmazza.” A súlyossági mérce és egyben a gyülekezéshez való jog teljes kiüresítését eredményezi ugyanis az indítványozó szerint, „[ha] megtiltható egy olyan rendezvény, amely nem zavarja jobban a Kúria működés[é]t, mint az utcazaj vagy egy felhőszakadás zaja”. Az indítványozó szerint sem a  rendőrségi tiltó határozat, sem pedig a  bírósági végzés nincs alátámasztva ténybeli indokokkal, azok pusztán a Kúria elnökhelyettesének állásfoglalásán alapulnak, emellett egyáltalán nem értékelik, hogy az egyeztetési eljárás során az  indítványozó jelentős mértékben korlátozta a  tervezett rendezvény idejét és módját. Az  indítványozó szerint a  súlyossági mérce kiürülése azt vonja maga után, „hogy minden olyan tüntetés, ami bíróságokkal kapcsolatos véleménynyilvánításról szól ab ovo alkotmányellenes.” „Vajon milyen rövid, milyen nesztelen és milyen távoli rendezvényt kellene bejelentenem ahhoz, hogy a  Kúria elnökhelyettese […] azt már ne értékelje úgy, mint ami veszélyeztetheti a  bírói függetlenséget?” – tette fel a  kérdést az  indítványozó. Az  indítványozó sérelmezte továbbá, hogy a  bírósági határozatból kiolvashatóan megfordult a  bizonyítási teher. Meglátása szerint a  bizonyítás a  rendőrséget terhelte volna, „[a] szabadságjog gyakorolhatósága ugyanis nem igényel további igazolást, a korlátozását kell megfelelően alátámasztani.” Az indítványozó idézte a 7/2014. (III. 7.) AB határozatot és hivatkozott arra, hogy a bíróságok működése közügy, így szabadon vitatható. A bíróság szerinte elmulasztott olyan nyomós indokot szolgáltatni, ami megalapozná a működés súlyos veszélyeztetését, emiatt szükségtelen az alapjogkorlátozás a jelen ügyben. Végül az indítványozó hivatkozott arra is, hogy ezen a helyszínen a rendőrség tudomásul vett több másik gyülekezést, azonban a bíróság figyelmen kívül hagyta ezeket a hasonló eseteket, mondván, hogy „mindig a  konkrét ügy egyedi körülményeit kell vizsgálnia”, ezzel szemben a  Laura úti és Cinege úti gyülekezés esetében tekintettel volt a szerinte hasonló rendezvények körülményeire. [11] A Laura úti és Cinege úti tiltakozással kapcsolatosan az  indítványozó szerint a  bíróság contra legem egy új tiltó okot fogadott el. Az  indítványozó szerint a  jogalkalmazók felcserélték a  Gytv.-ben szabályozott tiltási és oszlatási okokat. A „mások jogai és szabadsága sérelme” ugyanis mindaddig csupán absztrakt veszély, amíg a  rendezvény el nem kezdődik, „ahogy a  közösség elleni uszítás (Btk. 332.  §) megállapítása is minimálisan előfeltételezi azt, hogy egy megnyilvánulás ténylegesen elhangozzon”. Amíg csak egy bejelentett gyülekezés „terve” áll a  hatóság rendelkezésére, addig nincs elegendő információja arról, „hogy prejudikáció nélkül megállapítsa a  jogsérelem bekövetkezésének a valószínűségét.” Még ha a bejelentésből ki is olvasható ennek valószínű bekövetkezése, mindez csupán „előrejelzés, aminek a  bekövetkezése előreláthatatlanul sokféle okból hiúsulhat meg”, és igaz ez  szerinte a többi oszlatási okra is. A konkrét ügyben ráadásul a mások jogainak vélelmezett sérelmét a bíróság a bejelentettől különböző rendezvényekre alapozta („folyamatos” gyülekezések), vagy éppen az indítványozón kérte számon, hogy bizonyítékokat szolgáltasson a rendőrség tényekkel alá nem támasztott állításaival szemben. [12] Az indítványozó ezen kívül vitatta, hogy a  bíróság az  általa bejelentett „percekben mérhető” rendezvényt a „folyamatos”, „életvitelszerű” rendezvényekhez hasonlította, emellett vitatta a „foglyul ejtett közönség” bíróság általi értelmezését is: „A »mások jogainak sérelme« a  Gytv.-ben nem az  ellentétes véleménnyel való szembesülés kellemetlenségétől, hanem a  megfélemlítő beszéd végighallgatására való kényszerítéstől véd.” Az  indítványozó –  hivatkozva más, a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság által hozott végzésekre – a TEK intézkedésével összefüggésben kifejtette, hogy „a lezárással érintett terület nem veszíti el a gyülekezési törvény szerinti közterületjellegét”, hanem csak a  használata korlátozódik, ezért a  rendőrségnek érdemben kell vizsgálnia a  rendezvény megtarthatóságát és fontolóra kell vennie a kevésbé korlátozó eszközök alkalmazhatóságát (pl. táskák átvizsgálása a területre való beengedésnél). II. [13] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „VIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a békés gyülekezéshez.” [14] 2. A Gytv. érintett rendelkezései: „2. § (3) A gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével.” „8.  § (1) Ha a  bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a  népképviseleti szervek vagy a  bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a  közlekedés más útvonalon nem biztosítható, a  rendőrség a  bejelentésnek a  hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a  rendezvénynek a  bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását megtilthatja.” „14.  § (1) Ha a  gyülekezési jog gyakorlása a  2.  § (3)  bekezdésében foglaltakba ütközik, vagy a  rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek meg, továbbá ha bejelentéshez kötött rendezvényt tiltó határozat ellenére tartanak, a rendőrség a rendezvényt feloszlatja.” „15. § E törvény alkalmazásában közterület: a mindenki számára korlátozás nélkül igénybevehető terület, út, utca, tér; […]” III. [15] 1. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság először az alkotmányjogi panasz befogadásáról dönt. [16] Az indítványozó perbeli jogi képviseletét ellátó jogi képviselő a  bíróság végzését 2014. december hó 19. napján vette át, míg az alkotmányjogi panaszát 2015. február hó 16. napján adta postára a felülvizsgálat során eljárt bíróság részére, tehát az alkotmányjogi panasz előterjesztésére a törvényes határidőn belül került sor. [17] Az indítvány megfelel az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében előírt formai követelményeknek. Az indítványozó megjelölte az Alkotmánybíróság Abtv. 27. §-a szerinti hatáskörét, a vizsgálni kért bírósági végzést, és kérte annak alaptörvényellenessége megállapítását és megsemmisítését. Az  indítványozó az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdése vonatkozásában részletesen indokolta e jog sérelmét. [18] 2. A  befogadásról való döntéskor az  indítvány tartalmi vizsgálata során az  Alkotmánybíróság különösen az  Abtv. 26–27.  §-ai szerinti érintettséget, a  jogorvoslat kimerítését, valamint a  29–31.  §-ok szerinti feltételeket vizsgálja. Az  indítvány befogadhatósága tartalmi feltételeinek vizsgálata során az  Alkotmánybíróság a  következőket állapította meg. [19] Az Abtv. 27.  §-a szerint alkotmányjogi panaszt az  egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet terjeszthet elő, ha az  ügy érdemében hozott döntés folytán az  Alaptörvényben biztosított jogának sérelme következett be. Jelen eljárásban az  indítványozó közvetlenül érintett, mivel az  alkotmányjogi panasszal érintett bírósági felülvizsgálati eljárásban kérelmezőként szerepelt. Az  indítványozó egy közigazgatási határozatot érintő – a  Gytv. 9.  § (1) bekezdésében biztosított – felülvizsgálati eljárásában született bírósági végzés ellen nyújtott be alkotmányjogi panaszt, amellyel szemben további jogorvoslatnak nincs helye. [20] Az Abtv. 29.  §-a alapján az  Alkotmánybíróság az  alkotmányjogi panaszt a  bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. E  két feltétel alternatív jellegű, így bármelyik kimerítése önmagában megalapozza az  Alkotmánybíróság érdemi eljárását. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a  jelen ügy befogadását a gyülekezéshez való jog vonatkozásában mindkét Abtv. 29. §-a szerinti feltétel megalapozza. [21] Az alapjog gyakorlását érintő alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésként vizsgálandó a  szervező együttműködési hajlandósága, amelyet jelen esetben sem a  rendőrség, sem pedig a  bíróság nem értékelt. Tekintettel arra, hogy egy gyülekezés megtiltásának eseteit a Gytv. 8. § (1) bekezdése sorolja fel, az ügy felveti, hogy a rendőrségi tiltó határozat és az azt helyben hagyó felülvizsgálati eljárásban született végzés alaptörvény-ellenesen bővítette-e ki a gyülekezésekkel szemben alkalmazható előzetes tilalmi okokat. [22] Mindezen szempontok alapján az  Alkotmánybíróság teljes ülése a  befogadási vizsgálat tárgyában korábban meghozott döntésével az alkotmányjogi panaszt befogadta. IV. [23] Az indítvány részben megalapozott. [24] 1. Az Alkotmánybíróság az ABh2.-ben a gyülekezéshez való alapjog Alkotmányban és Alaptörvényben szabályozott tartalmát illetően megállapította: „[a] 2011. december 31-éig hatályos Alkotmány 62.  § (1)  bekezdésében a Magyar Köztársaság elismerte a békés gyülekezés jogát és biztosította annak szabad gyakorlását. A 2012. január 1-jétől hatályos Alaptörvény mindenki jogát biztosítja a  »békés gyülekezéshez«. Bár az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdésének szövege kifejezetten nem követeli meg az  államtól, hogy az  emberek szabad gyülekezését biztosítsa, ez  a  kötelezettség az  Alaptörvény I.  cikk (1)  bekezdéséből következik, ez  utóbbi rendelkezés ugyanis minden alapvető (ideértve a  gyülekezési) jog védelmét az  állam elsőrendű kötelezettségévé teszi. Az  állam jogalkotó és jogalkalmazó intézményei tehát kötelesek biztosítani, hogy a  gyülekezni kívánók élhessenek az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdésében foglalt alapvető jogukkal. Az  Alkotmánybíróság ezért továbbra is irányadónak tekinti a  korábbi határozataiban foglalt gyülekezési szabadsággal kapcsolatos megállapításokat.” (Indokolás [38]) {Megerősítette a 30/2015. (X. 15.) AB határozat, Indokolás [24], a továbbiakban ABh3.} [25] Az ABh3.-ban az Alkotmánybíróság – utalva a korábbi határozataira is – hangsúlyozta a gyülekezési jog kiemelkedő kommunikációs funkcióját a  közügyek megvitatása terén, ami a  véleménynyilvánítás szabadságának speciális alapjogi megfogalmazása mellett a  közvetlen demokrácia egyik megnyilvánulási formájaként is értelmezhető. Az  Alkotmánybíróság ezzel együtt azt is hangsúlyozta, hogy összhangban a  30/1992. (V. 26.) AB határozatban foglaltakkal (ABH 1992, 167, 171.), valamint az ennek alapján megfogalmazott Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével, a  gyülekezési jog kiemelt jellege nem jelenti azt, hogy korlátozhatatlan alapjog lenne. A  30/1992. (V. 26.) AB  határozat megfogalmazását felidézve megállapítható az, hogy a  békés gyülekezéshez való jognak kitüntetett szerepe van az  alapjogok rendszerében egy demokratikus jogállamban. Ez  ugyan nem vezet arra, hogy ez  a  jog korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a békés gyülekezéshez való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, korlátozását pedig szorosan behatárolják a  Magyarország által elfogadott nemzetközi egyezmények előírásai. [26] Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság a 3/2015. (II. 2.) AB határozatban megállapította, hogy „[a]z Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdése szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az alapjog-korlátozásnak ez a  tesztje mindenekelőtt a  jogalkotót kötelezi, ugyanakkor hatáskörükhöz igazodva a jogalkalmazókkal szemben is alkotmányos követelményt fogalmaz meg. E  követelményből – az  Alaptörvény 28.  cikkére is tekintettel – a  bíróságoknak az  a  kötelezettsége adódik, hogy ha olyan jogszabályt értelmeznek, amely valamely alapjog gyakorlását korlátozza, akkor a  jogszabály engedte értelmezési mozgástér keretein belül az  érintett alapjog korlátozását kizárólag a  szükséges és arányos mértékű beavatkozás szintjére szorítsák.” Továbbá: „[a] korlátozás gyakorlásakor azonban a  jogalkalmazóknak mindig figyelemmel kell lenniük arra is, hogy az  alapjogok korlátozására kizárólag az  elérni kívánt céllal arányos módon kerülhet sor alkotmányosan. Az  arányosság az  elérni kívánt cél és az  alapjogi korlátozás súlyának mérlegelését kívánja meg, ami azt is jelenti, hogy minél erősebb érvek szólnak egy alapjog védelme mellett, annál körültekintőbben kell eljárni annak korlátozásakor.” (Indokolás [21], [23]). (Megerősítette az ABh3., Indokolás [54]) [27] Az ABh3.-ban az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a  gyülekezési jog korlátai közül „a legsúlyosabbnak a gyülekezések előzetes tiltása minősül. Tiltás esetében ugyanis a kifejezésre szánt vélemény nem tud érvényesülni, mivel a  gyülekezők nem tarthatják meg a  rendezvényüket. Éppen e  miatt ultima ratio jellegű korlátozásnak nevezhető az előzetes tiltás, hiszen az teljes egészében megvonja az alapjog érvényesülését. Ebben a tekintetben még a rendezvény feloszlatása is fokozatilag enyhébb korlátozásnak minősül.” (ABh3., Indokolás [30]) [28] A Gytv. taxatív jelleggel két tilalmi esetkört nevesít, egyrészt ha a  bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a  népképviseleti szervek vagy a  bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, illetve ha a  közlekedés más útvonalon nem biztosítható. A Gytv.-ben nevesített két tilalmi esetkörrel összefüggésben az Alkotmánybíróság az Alaptörvényre vonatkoztatva megállapította, hogy „[e] két korlát mögött az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével összhangban – a  népképviseleti szerv és a  bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetéseként – ott áll az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdése, valamint – a  közlekedés más útvonalon nem biztosítható esetkörében – a  közlekedés rendjéhez fűződő közérdek. [75/2008. (V. 29.) AB határozat, ABH 2008, 651, 658.]” {24/2015. (VII. 7.) AB határozat, Indokolás [30]} A  tiltó okokkal összefüggésben az  Alkotmánybíróság azt a  további követelményt fogalmazta meg, hogy a jogalkalmazók „a Gytv. 8. § (1) bekezdésében foglalt tilalmi okokat – felmerülésük esetén – nem alkalmazhatják automatikusan. A  tilalmi okok alkalmazása tekintetében a  jelen ügyben releváns kérdésben a  Gytv. 8.  § (1)  bekezdése külön mércét állít fel azzal, hogy a  bíróságok zavartalan működésének alkotmányos alapértékével történő összeütközés esetén a gyülekezési jog csak abban az esetben korlátozható, ha a gyülekezés a  bíróság zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné. E  miatt a  bíróságok működésének „súlyos megzavarása” törvényi feltételének megítélése tekintetében gondos és elfogulatlan körültekintéssel kell megvizsgálni valamennyi olyan tényt és körülményt, amit értékelni kell a zavarás súlyosságának megállapíthatósága körében, így különösen a tervezett gyülekezés helyszíni adottságait.” (ABh3., Indokolás [34]) [29] 2. Az  Alkotmánybíróság az  ABh3.-ban a  gyülekezések bejelentésével és a  tilalmi okok felmerülésével összefüggésben arra a  következtetésre jutott, hogy a  rendőrség a  tiltó okokat nem alkalmazhatja mechanikus jelleggel. Szükséges lefolytatni a  BMr.-ben előírt egyeztetési eljárást, és külön kell indokolni a  zavarás körében a  Gytv.-ben szereplő „súlyossági mérce” alkalmazását. Ennek indoka, hogy „[a]z egyeztetési eljárás során a  közhatalmat gyakorló szerv párbeszédet folytathat a  gyülekezés szervezőjével, és ez  adott esetben a  tényállás differenciáltabb megállapításának lehetőségét is magában hordozza, továbbá lehetőséget ad mind a szervezőnek, mind a  hatóságnak az  álláspontok mélyebb megismerésére, adott esetben a  közvetlen személyes meggyőzés erejének kibontakozására. A formalitástól mentes, érdemi párbeszédet eredményező egyeztetési eljárás alkalmazása az  alapjog gyakorolhatóságát segítő jogintézmény, amely egyben az  alapjog indokolatlan korlátozásának elvi lehetőségét is képes az  adott esetben megakadályozni. A  gyülekezés szervezőjének az  egyeztetési eljárás során tanúsított magatartása egyben a  hatóság számára hasznos informatív erővel bírhat a  gyülekezési jog gyakorlása során várható események előzetes megítélése és felmérése szempontjából is. Mindezek alapján megállapítható, hogy az  egyeztetési eljárás lefolytatása elősegíti egy kompromisszumos megoldás megtalálását a  gyülekezők és a hatóság között, lehetővé téve ezzel a gyülekezéshez való alapjog és a tiltó ok által védett jogállami követelmény közötti megfelelő egyensúly megteremtését.” (ABh3., Indokolás [51]) Az  Alkotmánybíróság rámutatott, hogy „[a]  tiltó okok felmerülése esetén a  gyülekezés megtartása érdekében a  rendőrség tehet technikai javaslatokat (pl. az  időtartamra vonatkozólag, vagy a  hangosító eszközök vonatkozásában) a  gyülekezés bejelentője számára, amelyeket a  bejelentő ugyan nem köteles elfogadni, de amelyek az  adott tényállás körében konkrét támpontot adhatnak a gyülekezés szervezője számára az alapjog tényleges érvényesíthetőségének egyedileg megmutatkozó alkotmányos kereteire vonatkozóan.” (ABh3., Indokolás [52]) Mindez azt a  felelősséget rója a  jogalkalmazóra, hogy határozatából ki kell derülnie, hogy mérlegelte a  kompromisszumos megoldás által felvetődő kérdéseket és tényszerűen kell alátámasztania, amennyiben továbbra is fennállónak látja a  tilalmi okok alkalmazhatóságát. A  rendőrségnek az  egyeztetési eljárás során a  kompromisszum megtalálására tett kísérleten kívül fel kell hívnia a szervező figyelmét arra is, hogy a tiltó okokkal nem érintett helyszíneken (közterületeken) a rendezvény továbbra is megtartható. [30] 3. Az  Alkotmánybíróság már korábban megállapította, hogy „[a] bírói döntések alkotmányossági felülvizsgálatát lehetővé tevő alkotmányjogi panasz (Abtv. 27. §) az Alaptörvény 28. cikkének érvényesülését szolgáló jogintézmény. Ilyen panasz alapján az Alkotmánybíróság a bírói döntésben foglalt jogértelmezés Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja, azt, hogy a  jogszabály alkalmazása során a  bíróság az  Alaptörvényben biztosított jogok alkotmányos tartalmát érvényre juttatta-e. Ha a bíróság az előtte fekvő, alapjogilag releváns ügy alapjogi érintettségére tekintet nélkül járt el, és az  általa kialakított jogértelmezés nem áll összhangban e  jog alkotmányos tartalmával, akkor a meghozott bírói döntés alaptörvény-ellenes.” {3/2015. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [18]} [31] Jelen esetben az  indítványozó a  Kúria előtt kívánt élni gyülekezési jogával, a  bejelentésében foglaltak szerint 13  óra és 13:45 között. A  jogalkalmazó hatóság megkereste a  Kúriát annak közlése végett, hogy a  bejelentett gyülekezés súlyosan zavarná-e a bíróság működését, a Kúria elnökhelyettese a megkeresésre igenlő választ adott. Ezt követően a  rendőrség lefolytatta az  egyeztetési eljárást, és jelezte a  gyülekezés szervezőjének a  tilalmi ok felmerülését, aki emiatt a  bejelentésében foglaltakat módosította. A  rendezvény megtarthatósága érdekében módosította a rendezvény célját, tíz percre rövidítette annak időtartamát, gyalogos felvonulásra változtatta azt, és kézi hangosítást kívánt használni. [32] A rendőrségnek ezt követően kellett volna mérlegelnie a  bejelentett információk és az  ügy körülményeivel összefüggésben megállapított tényállás alapján a  bejelentett gyülekezéssel kapcsolatos tilalmi ok alkalmazásának indokoltságát. A  tilalmi ok indokoltságának mérlegelése helyett a  rendőrség második alkalommal is megkereste a Kúria elnökhelyettesét, aki fenntartotta korábbi álláspontját, arra hivatkozással, hogy a Kúria szerint a gyülekezés alkotmányellenes, mivel az az Alaptörvény 26. § (1) bekezdésébe ütközik. [33] Az Alkotmánybíróság a vizsgált esetben megállapította: az eljáró bíróság nem vette figyelembe, hogy a rendőrség fenti eljárásával lényegében kiüresítette a  saját mérlegelési és döntési kompetenciáját, és formalitássá tette az egyeztetési eljárás alapjogvédelmi szempontból fennálló garanciális jelentőségét. Az Alkotmánybíróság a  jelen határozatában is emlékeztet arra, hogy az  egyeztetési eljárás alkalmas arra, hogy elhárítsa a  bejelentés kapcsán esetlegesen felmerülő, a bejelentett rendezvény megtartását gátló törvényi akadályokat, és eredményessége esetén utat nyisson a gyülekezéshez való alapjog gyakorlásának. Az Alkotmánybíróság mindazonáltal hangsúlyozza, hogy alkotmányjogi panasz eljárása keretében nincs lehetősége a bizonyítékok felülmérlegelésére: azt, hogy az adott ügy körülményei megalapozzák-e a  bíróságok működésének „súlyos veszélyeztetését”, esetről-esetre a  rendőrségnek, illetve a  felülvizsgálat során a  bíróságnak kell megítélnie, és ennek megfelelően a  tilalmi ok alkalmazása körében fokozott indokolási kötelezettség terheli a jogalkalmazókat. [34] 4. A  Laura út 26. szám és a  Cinege út 5. szám előtti tiltakozás tekintetében az  Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a  gyülekezési jog gyakorlása érintheti mások Alaptörvényben foglalt jogait is. Ezzel összefüggésben az  Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a  Gytv. szabályozási rendszerében „mások jogainak sérelme” nem a  gyülekezés előzetes tiltó okai közé került, hanem a  Gytv. 2.  § (3)  bekezdésébe, ami a  Gytv. 14.  § (1)  bekezdése alapján feloszlatási ok. Ezt a  rendszertani értelmezést támasztja alá a  nyelvtani értelmezés is, mivel a  Gytv. 2.  § (3)  bekezdésében szereplő „gyülekezés gyakorlása” a  megkezdett gyülekezésekre vonatkozik. A  tiltással és a  feloszlatással, mint a  gyülekezési jog ultima ratio jellegű korlátaival összefüggésben az  Abh3.-ban az  Alkotmánybíróság már rámutatott arra, hogy „a rendezvény gyakorlása során tapasztalható törvénysértésekre adható szükségképpen reaktív jellegű oszlatási indok nem konvertálható át automatikusan előzetes tilalmi okká.” (ABh3., Indokolás [30]) Ezt az értelmezést támasztja alá az 55/2001. (XI. 29.) AB határozat indokolása (ABH 2001, 442, 460–461.), valamint az alapvető jogok biztosának az OBH 4435/2006. számú jelentése is (ld. 5. o.). [35] A jelen ügyben a  rendőrség a  tiltás jogalapjaként egyértelműen a  Gytv. 2.  § (3)  bekezdését jelölte meg. A  rendőrség által megjelölt jogalapot felülvizsgáló bíróság pedig azzal indokolta döntését, hogy a  „Gytv. 2.  § (3) bekezdésében írtak alapján a (megelőlegezetten) békés demonstráció is tilalmazható”. Kérdéses azonban, hogy a megelőlegezetten békés demonstráció esetében hogyan merülhet fel mások jogainak sérelme. [36] Kiemelt jelentősége van továbbá a gyülekezések időbeli jellemzőinek is. Jelen esetben azonban az állapítható meg, hogy a  gyülekezés ideiglenességével kapcsolatosan a  bíróság nem volt tekintettel a  gyülekezés szervezőjének időbeli önkorlátozására. A  bíróság az  indokolásában egyrészt egyáltalán nem értékelte a  gyülekezés időtartamát, így az egyeztetési eljárás eredményeként rövidített időtartamát sem, másrészt indokolásából az a kép rajzolódik ki, mintha nem a konkrét eset konkrét körülményeit mérlegelte volna: a bejelentett rendezvényekkel összefüggésben ugyanis a  bíróság indokolása a  „folyamatos”, az  „életvitelszerű” és az  „ismétlődő” rendezvények problémáira (pl. „mobil WC-k felállítása”) hivatkozott, amelyek a jelen ügyben irrelevánsak. [37] Az Alkotmánybíróság emlékeztet rá, hogy a békés gyülekezéshez való joggal, mint alapjoggal összefüggő tiltó okot az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján törvényi szinten, a szükségességi és arányossági mércének megfelelően a  jogalkotó jogosult meghatározni, ezek pedig a  jelenleg hatályos jogszabályi rendelkezések alapján taxatív jelleggel a Gytv. 8. § (1) bekezdésében találhatók. [38] 5. Az  Alkotmánybíróság azonban észlelte azt is, hogy a  jogalkalmazók a  jelenlegi szabályozási környezetben eszköztelenek azon alapvető jogok vagy alkotmányos értékek sérelmének felmerülése esetében, amelyek nem kerültek a Gytv. 8. § (1) bekezdésében kiemelt tilalmi okok szabályozási körébe. Mindazonáltal a hatósági és bírósági jogalkalmazásnak az  alapvető jogok egymás közötti kapcsolatának, összeütközésének a  konkrét helyzetben való vizsgálatát, összemérését és értékelését is meg kell valósítania. [39] Fentiek alapján az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy mind a  rendőrség, mind pedig a  bíróság azért hivatkozott tiltó okként a  Gytv. 2.  § (3)  bekezdésére, mert a  jogalkalmazók az  előttük fekvő ügyben alapjogi kollíziót ismertek fel. Mivel nem egyedi esetről van szó (vö. IV/609/2015. számú ügy), az  Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy önmagában elégtelen, ha arra emlékezteti az eljáró bíróságot, hogy a tiltó okokat az Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdése követelményeinek és Magyarország nemzetközi kötelezettségvállalásainak megfelelően törvényben szabályozta a  jogalkotó a  Gytv. 8.  § (1)  bekezdésében. Tekintettel azonban arra, hogy a  jelen ügyben az  indítványozónak végső soron lehetősége nyílt a  dinamikus felvonulás többi helyszínén véleménye kifejtésére, ezért az Alkotmánybíróság megállapítása szerint összességében nem sérült aránytalan mértékben az indítványozó békés gyülekezéshez való joga, ezért a konkrét bírói végzés alaptörvény-ellenessége miatt benyújtott alkotmányjogi panasz indítványt az Alkotmánybíróság elutasította. [40] 6.1. Mindazonáltal az  alkotmánybírósági határozatban ismertetett szempontok alapján az  Alkotmánybíróság az  alábbi iránymutatásul szolgáló követelményeket rögzíti a  jövőbeli gyülekezési jogvitákban eljáró bíróságok számára. [41] A jelen ügyben a  rendőrség észlelte, hogy a közterület jellemzőire való tekintettel a gyülekezés gyakorlása felveti a magánszférához való alapjog védelmének kérdését. [42] „Az Alkotmánybíróság a  32/2013. (XI. 22.) AB határozatában értelmezte a  magánszférához való jogot és az  annak viszonyát az emberi méltósághoz való joghoz. Megállapította, hogy az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése – a  régi Alkotmány 59. § (1) bekezdésével ellentétben – átfogóan védi a magánszférát: az egyén magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét. A  magánszféra lényege tekintetében továbbra is fenntarthatónak tartotta az  Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatában megfogalmazott – a  magánélet fogalmának esszenciáját jelentő, általános érvényű – megállapítást, miszerint a magánszféra lényegi fogalmi eleme, hogy az érintett akarata ellenére mások oda ne hatolhassanak be, illetőleg be se tekinthessenek [36/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 390, 400.]. Rávilágított arra, hogy az  Alaptörvény VI.  cikk (1)  bekezdésében biztosított magánszférához való jog és az  Alaptörvény II.  cikke által garantált emberi méltósághoz való jog között különösen szoros a  kapcsolat. Az  Alaptörvény II.  cikke megalapozza a  magánszféra alakítása érinthetetlen területének védelmét, ami teljesen ki van zárva minden állami beavatkozás alól, mivel ez  az emberi méltóság alapja. Az  Alaptörvény értelmében a  magánszféra védelme azonban nem szűkül le az  Alaptörvény II.  cikke által is védett belső vagy intimszférára, hanem kiterjed a tágabb értelemben vett magánszférára (kapcsolattartás), illetve arra a térbeli szférára is, amelyben a magán- és családi élet kibontakozik (otthon). […] (Indokolás [82]–[84])” {17/2014. (V. 30.) AB határozat, Indokolás [29]} Az  Alkotmánybíróság a  11/2014. (IV. 4.) AB határozatában azt is kifejtette, hogy a  magán- és családi élet tiszteletben tartása magában foglalja „az Alkotmányban külön e névvel említett, a magánlakás sérthetetlenségéhez való hagyományos alapjogot, lévén a  magánlakás a  magánélet színtere.” (Indokolás [55]) Fentiekre tekintettel alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésként fogalmazható meg, hogy a  gyülekezéshez való alapjog gyakorlásának távoli, az intimszférát nem érintő összefüggése a magánszférához való alapjoggal alapul szolgálhat-e a gyülekezés előzetes megtiltására. [43] 6.2. Az otthon nyugalmának kérdése speciális elbírálás alá kerül az Egyesült Államokban is. Az amerikai Legfelsőbb Bíróság a  Carey v. Brown [447 US 455 (1980)] és a  Frisby v. Schultz [487 US 474 (1988)] ügyben is foglalkozott a  kérdéssel. Amellett, hogy a  magyar szabályozáshoz hasonlóan arra az  álláspontra jutott, hogy a  közutak és járdák még a  lakóövezetekben is közterületnek számítanak, különösen az  otthonukban foglyul ejtett közönségre tekintettel különbséget tett a  felvonulások és a  statikus, adott helyszínre szervezett rendezvények között. Az amerikai Legfelsőbb Bíróság szerint az otthon nyugalma („a fáradt emberek utolsó mentsvára”) az a  tér, ahova az emberek visszahúzódhatnak a mindennapi nyüzsgés elől, és ez kiemelten fontos érték. Attól, hogy a köztereken szinte bárhol foglyul ejtett közönséggé lehet válni, nem jelenti azt, hogy ezt mindenhol el kell fogadni: miközben a közterületeken ugyanis általában ki lehet térni a meghallgatni nem kívánt gyülekezés elől, az otthon e tekintetben speciális helyszínnek minősül, amit az államnak jogi védelemben kell részesítenie. [44] Mindez ugyanakkor nem jelentheti azt, hogy a  békés és ideiglenes jellegű gyülekezések súlytalan indokokkal korlátozhatók lennének. Ennek megfelelően az EJEB nem fogadta el a Patyi és mások kontra Magyarország ügyben, hogy a  miniszterelnök háza elé szervezett rendezvényeket a  rendőrség olyan hivatkozásokkal tiltotta meg, hogy húsz tüntető számára „a járda nem elég széles”, illetve „november 1-jén, Mindenszentek napján, erősebb forgalomra kell számítani” [EJEB, Patyi és mások kontra Magyarország (5529/05); 2008. október 7., 12. bekezdés]. Ugyanabban az  ügyben egy másik alkalommal húsz percesre tervezett, húszfős gyülekezést a  rendőrség egyebek mellett az  utcában közlekedő rendszeres autóbuszjáratra, valamint arra hivatkozással tiltott meg, hogy „sokan az  utcán keresztül utaznak a Budapest környéki síelőhelyekre” [15. bekezdés]. [45] 6.3. Az  Alkotmánybíróság észlelte, hogy a  Gytv. sem a  gyülekezés módjára, sem a  gyülekezés helyével összefüggésben nem alkalmaz differenciált szabályozást, hanem egységesen „rendezvényről” rendelkezik és a „közterület” monolit fogalmát használja. [46] A gyülekezés helyével összefüggésben az  Alkotmánybíróság már kifejtette, hogy „[a] Gytv. alkalmazásában közterület a mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető terület, út, utca, tér. [Gytv. 15. § a) pont] Főszabály szerint tehát minden, a köz számára korlátlanul nyitva álló területen szervezhető gyülekezés. Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a »mindenki számára való hozzáférhetőség itt azt jelenti, hogy a közterület használatára egyaránt képesnek kell lenniük a rendezvény résztvevőinek, valamint mindenki másnak, aki nem vesz azon részt«. [55/2001. (XI.  29.) AB határozat, ABH 2001, 442, 458.]” (ABh2., Indokolás [48]) „Tekintettel arra, hogy a  közterületek egyik rendeltetése tradicionálisan éppen az, hogy a  nyilvánosság egyik legkézenfekvőbb, mindenki által hozzáférhető fórumai legyenek, ezért a  közterületen tartandó rendezvények különösen erős alkotmányjogi védelemben részesülnek. Ez abban nyilvánul meg, hogy ha a gyülekezés helyéül választott közterület igénybe vételét közhatalmi rendelkezés korlátozza, az  alapjogot érintő korlátozásnak meg kell felelnie a  szükségességi és arányossági követelményeknek.” (ABh2., Indokolás [45]) Ennek a  követelménynek kell megfelelniük a  rendőri szervek által elrendelt személy- és létesítménybiztosítási intézkedéseknek is. „Ezt a  megállapítást vette alapul az  Emberi Jogok Európai Bírósága, amikor a  Patyi kontra Magyarország (35127/08, 2012. január 17.) és a  Szerdahelyi kontra Magyarország (30385/07, 2012. január 17.) ügyekben megállapította: Magyarország megsértette a  panaszosok gyülekezési jogát, amikor a  Kossuth tér jogszerűtlen módon történő biztonsági műveleti területté nyilvánításával lehetetlenné tette a  panaszosok által 2007 márciusára bejelentett demonstráció megtartását.” (ABh2., Indokolás [51]) Ezzel összefüggésben az ABh2.-ben az Alkotmánybíróság azt is megerősítette, hogy „[a]mennyiben nyilvánvaló, hogy a  közterület-használat adott módon történő szabályozásának mögöttes célja a  gyülekezési jog korlátozása, és a  közterület-használat feltételeinek módosítása csupán eszköze a  gyülekezési jog korlátozásának, ez alkotmányellenessé tehet olyan szabályokat is, melyek önmagukban alapjogi relevanciával nem bírnak”. [4/2007. (II. 13.) AB határozat, ABH 2007, 911.] (Abh2., Indokolás [62]) [47] Összefoglaló jelleggel az  ABh2. megállapította, hogy „minden közterületen és a  nyilvánosság számára szabadon hozzáférhető, magántulajdonban lévő területen tartott rendezvény a  gyülekezési jog védelmi körébe tartozik, de a  Gytv. 6.  §-a alapján kizárólag a  közterületen tartandó rendezvény szervezését kell bejelenteni a  rendezvény helye szerint illetékes rendőrkapitányságnak. A Gytv. 8. § (1) bekezdése alapján is csak ez utóbbi, a »bejelentéshez kötött rendezvény« esetében van lehetősége a  rendőrségnek arra, hogy amennyiben az  a  népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem volna biztosítható, megtilthassa a  rendezvénynek a  megjelölt helyen vagy időben való megtartását. A  bejelentési kötelezettséget közterületen tartandó rendezvény esetében az  indokolja, hogy a  hatóságok képesek legyenek biztosítani a gyülekezés lebonyolítását.” (ABh2., Indokolás [44]) [48] 6.4. Az  Abtv. 46.  § (1)  bekezdése felhatalmazza az  Alkotmánybíróságot arra, hogy ha a  hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a  jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, akkor a  mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja jogalkotói feladatának teljesítésére. A  törvényhely (2)  bekezdésének c)  pontja alapján a  jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha a  jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos. [49] A korábbi Alkotmány 8.  § (1)  bekezdésének megfelelően az  Alaptörvény I.  cikk (1)  bekezdése szerint az  alapvető jogok védelme az  állam elsőrendű kötelezettsége. Az  Alkotmánybíróság már az  ABh1.-ben rámutatott arra, hogy „elsősorban a  törvényhozónak kell mérlegelnie azt, hogy a visszaélések megelőzése, a  jogalkalmazási nehézségek csökkentése érdekében mennyiben indokolt módosítani, kiegészíteni a  Gytv. rendelkezéseit.” Az  ABh1. szerint mindez „megköveteli, hogy az Országgyűlés és a törvényjavaslatok előkészítéséért felelős Kormány az alkotmánynak megfelelő tartalmú törvény elfogadását követően figyelemmel kísérje az  alapjog érvényesülését a  jogalkalmazási gyakorlatban, és megtegye a  szükséges lépeseket a  törvény módosítása érdekében. Az  állam alapjogvédelmi kötelessége tehát nem merül ki egy-egy törvény elfogadásában, hanem folyamatos hatásvizsgálatot igényel.” (ABh1., ABH 2008, 651, 673.) [50] Az államot azonban az  Alaptörvény I.  cikk (1)  bekezdése alapján nem pusztán az  a  kötelezettség terheli, hogy az  alapjog gyakorlóját megfelelő eszközökkel megvédje az  állami beavatkozástól. Különösen a  gyülekezési jog esetében az  államnak a  harmadik személyek behatásai elleni védelmi kötelezettségének is eleget kell tennie (ld. ellentüntetések). Ezekben az esetekben, amelyekben az alapjog két jogosultja áll egymással szemben, a kettőjük közötti konfliktusban az állam közvetítő szerepet tölt be. [51] Hasonló konkuráló alapjogi pozíciók találkoznak a  békés gyülekezés gyakorlása során a  gyülekezés helyszínén tartózkodó személyek vonatkozásában (pl. mozgásszabadság, magánszférához való jog), amely esetekben a megfelelő alapjogi mércék alkalmazásával a konfliktust fel kell oldani. [52] Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a  jogrendszerben jelenleg nincs olyan megfelelő szabályozás, ami meghatározza a  rendőrség számára a gyülekezési jog alapján szervezett rendezvények esetében a  békés gyülekezéshez való alapjog és más alapvető jog kollíziója esetén a  kollízió feloldásának szempontjait és annak eljárási kereteit (az egyeztetési eljárás részletszabályait). Az  Alkotmánybíróság úgy ítéli meg, hogy a  jelen ügyben megvalósuló alapjog korlátozó jogalkalmazói gyakorlat elsődleges oka a  törvényi szintű garanciális szabályozás hiánya, amely nem teszi lehetővé a  rendezvény megtiltásánál enyhébb korlátozások, illetve feltételek alkalmazásának a lehetőségét. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a gyülekezési jog gyakorlása során felvetődő alapjogi kollízió kivételes esetben, megfelelő mérlegelés eredményeképpen akár a  legsúlyosabb korlátozáshoz, a  gyülekezés tiltásához is elvezethet, de önmagában pusztán a  kollízió ténye a  tiltáshoz nem szolgáltat elegendő alapot. A tiltó okok szabályozási körén kívül eső alapjogi kollízió esetében is lehetővé kell tenni, hogy a rendőrség egyeztessen a gyülekezések szervezőivel annak érdekében, hogy megtalálja a gyülekezés megtartását is lehetővé tevő, de az  Alaptörvényben foglalt konkuráló jogok érvényesülését is biztosító egyensúlyt. Erre tekintettel a  jogalkalmazónak lehetőséget kell adni, hogy mérlegelje a  gyülekezés körülményeit, mindez azonban nem vezethet az alapjog gyakorlásának ellehetetlenüléséhez (ld. az EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodájának a Békés Gyülekezés Szabadságára vonatkozó Irányelvei 99. pontja). [53] Az ABh2.-ben az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy egyes közterületi helyszíneknek emblematikus funkciója van (vö. Indokolás [67]). Ezzel szemben állítható, hogy egyes közterületi helyszínek jellegadó módon a  lakhatás és a pihenés helyszínei. E tekintetben nincs jelentősége annak, hogy a tervezett rendezvény egyik helyszínén – ahogy az a bíróság indokolásából kiderül – közszereplő lakik, ugyanis őket ugyanúgy megilleti az otthon nyugalma. Sőt, a  fair balance elvével csak kivételes esetben egyeztethető össze, ha a  gyülekezni kívánók véleményük csoportos kifejtését elsősorban azáltal kívánják megvalósítani, hogy a  gyülekezés kizárólagos helyszínéül a  közéleti szereplő magánlakásának környékét jelölik meg. A  demokratikus társadalomtól elvárt tolerancia sem ad okot arra, hogy a  demokratikus véleményformálás szereplőit (a közéleti szereplőket és azok nem közéleti szereplő lakótársait, szomszédait) a  magánszférához való alapjoguk aránytalan sérelmével helyezzék nyomás alá. Mindez nem jelenti azt, hogy ezek a  helyszínek elveszítik közterület jellegüket és általában nem jelenti azt sem, hogy az  ilyen közterületre szervezett demonstráció szükségképpen érintené a  rendezvénynek kitett személyek magánszférához való alapjoguk belső lényegét, másrészről azonban az  ott lakók joggal tarthatnak igényt az  otthon nyugalmának védelmére és e nyugalomnak csupán a fokozottan ideiglenes jellegű, és a magánszférához való jogukat aránytalanul nem érintő megzavarására. A  körülmények mérlegelése alapján akár itt is tartható tehát gyülekezés, de adott esetben szigorúbb technikai feltételek mellett: így figyelembe kell venni különösen a gyülekezők célját, létszámát, a  rendezvény időtartamát, gyakoriságát, dinamikus vagy statikus jellegét, és azt, hogy a  résztvevők milyen napszakban, milyen hangosítás mellett kívánják üzenetüket eljuttatni a  gyülekezés címzettjéhez. Az  üzenetre való tekintettel mindez továbbra is közéleti kommunikációnak minősül, amit véd a  békés gyülekezéshez való jog, ugyanakkor technikai korlátozás alá vethető egy másik Alaptörvényben biztosított jog, így a  VI.  cikk (1) bekezdésében szereplő magánszférához való jog védelmében. [54] Mivel azonban a  gyülekezés helyének, idejének és módjának megválasztása szorosan kötődik a  gyülekezés céljához és a  gyülekezés során kommunikált üzenethez, a  rendőrségnek a  lehető legnagyobb körültekintéssel kell eljárnia akkor, amikor az  egyeztetés során a  rendezvény ezen jellemzőit kifogásolja. A  jelen ügyben a  felsorolt jellemzők közül a  gyülekezés helye a  releváns. Az  Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy „[a]z egyén gyülekezési szabadságába tartozik, hogy gyülekezést szervezzen és gyülekezésen vegyen részt. A  gyülekezés szervezésének lényegi eleme (olykor egy adott közügyben való vélemény-kifejezés része) annak megválasztása, hogy a rendezvényre milyen céllal, hol, mikor és milyen körülmények között kerüljön sor. A gyülekezési szabadság a gyülekezés helyszínéül szolgáló terület megválasztására is kiterjed. […] A gyülekezéssel elérni kívánt cél ugyanis szorosan kapcsolódhat a  kiválasztott helyszínhez.” (ABh1., Indokolás [41]) Ehhez kapcsolódóan fogalmazza meg az  EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodájának a  Békés Gyülekezés Szabadságára vonatkozó Irányelvei azt, hogy ha egy állam korlátozza a  gyülekezés szabadságát, azt a  lehető legkevesebb beavatkozással kell tennie, így például nem hozhat olyan korlátozásokat, amelyek alapvetően befolyásolnák az  esemény jellegét, úgy, mint egy felvonulásnak a  város külterületeire való irányítása. [OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR): Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 2.4.  pont] Továbbá „[a] demokratikus társadalmak toleranciaigénye miatt a  gyülekezésnek nagyon magas küszöböt kell átlépnie ahhoz, hogy azt mások jogaira és szabadságaira nézve sértőnek lehessen elfogadni. Annál is inkább így van ez, mivel a gyülekezés szabadsága definíció szerint csak meghatározott ideig korlátozza mások ilyen vagy más irányú jogait.” {OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR): Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 80.  pont, vö. ABh3., Indokolás [52]}. [55] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezekben az alapjogilag konkuráló esetekben a jogalkotó felelőssége, hogy megfelelő támpontokat adjon a  jogalkalmazóknak ahhoz, hogy az  Alaptörvény I.  cikk (1)  bekezdéséből fakadó védelmi kötelezettségnek hatékonyan eleget tudjanak tenni. A  védelem meghatározása tehát a  törvényhozó, annak konkretizálása a  jogalkalmazók feladata. A  védelmi kötelezettség teljesítése során mind a  törvényhozónak, mind pedig a jogalkalmazóknak figyelembe kell vennie azt, hogy egyik alapjog lényeges tartalma sem korlátozható, másrészt pedig arra kell törekedniük, hogy a  konkuráló alapjogi pozíciók az  arányosság elvének megfelelően kíméletes kiegyenlítésre, méltányos egyensúlyba kerüljenek (fair balance, schonender Ausgleich). Ezek tekintetében az Alkotmánybíróság továbbra is kontrollt gyakorol. [56] Mindezek alapján, a  magánszférához való jog részét képező otthon nyugalmára tekintettel, valamint a  békés gyülekezések megtartása melletti vélelmet is hangsúlyozva, az  Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva  – megállapította, hogy az  Alaptörvény I.  cikk (1)  bekezdését és a  VI.  cikk (1)  bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy a  törvényalkotó nem szabályozta a magánszférához való alapjog és a gyülekezéshez való alapjog kollíziója esetén a kollízió feloldásának szempontjait és annak eljárási kereteit. Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2016. december 31-ig tegyen eleget. [57] 7. Az  Alkotmánybíróság a  határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az  Abtv. 44.  § (1)  bekezdésének második mondata alapján rendelte el. Budapest, 2016. július 12. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnökhelyettese,