3/2013. (II. 14.) AB határozata a Fővárosi Törvényszék 29.Kpk.45.266/2012/2. számú végzése alaptörvény-ellenességéről és megsemmisítéséről

3/2013. (II. 14.) AB határozata a Fővárosi Törvényszék 29.Kpk.45.266/2012/2. számú végzése alaptörvény-ellenességéről és megsemmisítéséről.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése bírói döntések alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszok alapján – dr. Balsai István és dr. Pokol Béla alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, dr. Bihari Mihály alkotmánybírónak a határozat 2. pontjára vonatkozó párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bihari Mihály alkotmánybírónak a határozat 1. pontjára vonatkozó különvéleményével és dr. Bragyova András alkotmánybírónak a határozat 2. pontjára vonatkozó különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Fővárosi Törvényszék 29.Kpk.45.266/2012/2. számú végzése sérti az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdésében biztosított békés gyülekezéshez való jogot, ezért a bírósági végzést megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény 9. §-a szerinti bírói felülvizsgálatnak van helye a rendőrségnek a rendezvény bejelentéséről hozott, hatáskör hiányát megállapító határozatával szemben. A bíróság a hatáskör hiányát megállapító rendőrhatósági határozat jogszerűségét és megalapozottságát érdemben vizsgálja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. 1. A Lehet Más a Politika (a továbbiakban: indítványozó) 2012. április 25-én érkezett első alkotmányjogi panaszában a Fővárosi Törvényszék 29.Kpk.45.266/2012/2. számú végzését (a továbbiakban: első bírósági végzés) támadta.

Az alapul szolgáló tényállás szerint 2012. február 6-án az indítványozó a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gytv.) 6. §-ának megfelelően az illetékes rendőrkapitányságnak bejelentette, hogy 2012. március 15-én rendezvényt kíván tartani a Hősök terén. A Budapesti Rendőr-főkapitányság (a továbbiakban: BRFK) ugyanaznap hozott 01000/6480-2/2012. ált. számú végzésében (a továbbiakban: első rendőrségi végzés) megállapította a hatáskörének hiányát. Az első rendőrségi végzés indokolása szerint Budapest Főváros Önkormányzata a 2012. január 10-ei FPH061/555-3/2012. számú közterület-használati megállapodásban a Fővárosi Önkormányzat Főpolgármesteri Hivatal használatába adta a Hősök terét. A közterület-használati engedély folytán pedig a rendőrség szerint a megjelölt terület elvesztette „a Gytv. 15. § a) pontja értelmében vett közterületi jellegét”, következésképpen a szóban forgó területre bejelentett rendezvény nem tartozik a Gytv. hatálya alá, s a rendőrségnek nincs hatásköre a rendezvény elbírálására. A panaszos ezt követően a Gytv. 9. § (1) bekezdése alapján a Fővárosi Törvényszékhez fordult, és kérte az első rendőrségi végzés hatályon kívül helyezését, tekintettel arra, hogy az az ügy érdemében hozott olyan döntésnek minősül, amely a rendezvény megtiltásával azonos hatályú, s a végzés alaptörvény-ellenes módon korlátozza a békés gyülekezéshez való jogot. A Fővárosi Törvényszék megállapította, hogy a BRFK a bejelentést nem vizsgálta érdemben, és nem is döntött érdemben a rendezvény megtiltásáról. Az első bírósági végzés szerint a BRFK a rendezvényre vonatkozó bejelentést azért utasította el, mert azt állapította meg, hogy a kérdésben nincs hatásköre. A bíróság ezért arra a következtetésre jutott, hogy neki sincs lehetősége a kérdés érdemi elbírálására, ezért a végzésben a Gytv. 8. § (3) bekezdése alapján

Az indítványozó szerint az alapjogsérelmet a Gytv. 9. § (1) bekezdésének alaptörvénysértő értelmezése okozta, ezért az indítványozó elsődlegesen az első bírósági végzés megsemmisítését kezdeményezte. Ha azonban az Alkotmánybíróság azt állapítaná meg, hogy a bíróság a Gytv. 9. § (1) bekezdésének az egyetlen helyes és az Alaptörvénnyel is összhangban álló értelmezését követte, akkor az indítványozó másodlagosan a Gytv. 9. §-a megsemmisítését kérte. 3. Az Alkotmánybíróság 2012. augusztus 3-án megkereste Budapest főpolgármesterét, hogy a jogvita alapjául szolgáló közterület-használati engedély másolatát küldje el az Alkotmánybíróság részére. A főpolgármester a 2012. augusztus 29-én érkezett leveléhez csatolta a 2012. január 10-én kelt FPH061/555-3/2012. számú közterület-használati megállapodás másolatát. Eszerint a fővárosi önkormányzat összesen tíz budapesti közterületet (ideértve a Hősök terének teljes területét) „az 1848-as forradalom emlékére rendezett nemzeti ünnep rendezvényeinek lebonyolítása céljából” 2012. március 15-ére a főpolgármesteri hivatal használatába adott.

A főpolgármester tájékoztatta továbbá az Alkotmánybíróságot arról, hogy a főpolgármesteri hivatal 2012. február 28-án kelt FPH015/117-6/2012. számú levélben lemondott arról, hogy a március 15-ei ünnepségek során a Hősök tere, az Andrássy út és a Blaha Lujza tér közterületeket használja.

A panaszos szerint a második bírósági végzés sértette a békés gyülekezéshez fűződő jogát, mert „a bíróság a Gytv. jogorvoslatra vonatkozó rendelkezéseit olyan módon értelmezte, hogy az az időbeli dimenzióra tekintettel már nem volt alkalmas arra, hogy a jogsértően tudomásul nem vett rendezvény megtartható legyen”. Álláspontja szerint sérült továbbá a jogorvoslathoz való jog is, mert a gyülekezés bejelentésével összefüggő rendőrhatósági határozat érdemi felülvizsgálatára nyitva álló, törvényben biztosított háromnapos határidő helyett a bíróság a rendezvény megtartásának biztosítására nem alkalmas időpontban állapította meg, hogy a rendőrségi végzések törvénysértőek voltak. A panaszos szerint az első bírósági végzés az ügy érdemében hozott döntésnek minősül, ezért az Abtv. 27. §-ában meghatározott feltételeknek megfelel. Ha ennek ellenére az Alkotmánybíróság az első bírósági végzést nem tekintené az ügy érdemében hozott döntésnek, akkor a panaszeljárás a második bírósági végzéssel szemben lefolytatható.

II. A panasz elbírálása során irányadó jogszabályi rendelkezések 1. Az Alaptörvénynek az alkotmányjogi panaszban hivatkozott rendelkezései: „VIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a békés gyülekezéshez.” „XXVIII. cikk (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”

III. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panaszok befogadhatók-e, vagyis megfelelnek-e az Abtv.-ben foglalt, a panaszok befogadhatóságára vonatkozó kritériumoknak.

1.1. Az indítványozó teljesítette az Abtv. 51. § (2) bekezdésében meghatározott feltételeket, mert képviseletében a Budapesti Ügyvédi Kamara által nyilvántartott ügyvéd nyújtotta be az alkotmányjogi panaszt, és az indítványozó csatolta a szabályos ügyvédi meghatalmazást. 1. 2. Az indítvány megfelel az Abtv. 52. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek is. Az alkotmányjogi panasz tartalmazza az Alkotmánybíróság Abtv. 27. §-a szerinti hatáskörére vonatkozó indokolt hivatkozást. Az indítványozó kifejezetten megjelöli az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdésében elismert békés gyülekezéshez való jogot és a XXVIII. cikk

Az Abtv. 52. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítvány – többek között – akkor minősül határozottnak, ha kifejezett kérelmet tartalmaz a jogszabály, jogszabályi rendelkezés vagy a bírói döntés megsemmisítésére. Az Abtv. 52. §

28. §(1) bekezdésében meghatározott, hivatalból megtehető megállapításokra vonatkozó hatáskörét. Az Abtv. 28. §

27. §ában meghatározott eljárásban a 26. § szerinti normakontrollt lefolytathatja, de a 26. § alapján indult eljárásban

a bírói döntést nem vizsgálhatná. Az Abtv. 52. § (2) bekezdésének az alkotmányjogi panasz rendszerére figyelemmel lévő értelmezése szerint viszont az Abtv. nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy az „átjárás” a másik irányba, a 26. §-ból a 27. §-ba is megtörténhessen.] Az alkotmányjogi panaszt beküldőnek – főszabály szerint – el kell tudnia dönteni, hogy mit kezdeményez: az Alkotmánybíróság Abtv. 26. § (1) bekezdése, esetleg (2) bekezdése vagy a 27. §-a szerinti eljárását. Ugyanakkor elképzelhető, hogy egy konkrét ügyben nem dönthető el egyértelműen, hogy a jogi norma vagy annak eseti alkalmazása okozza-e az állítólagos alaptörvény-sérelmet. Sőt, elképzelhető, hogy a bíróság jogalkalmazása és az annak alapjául szolgáló norma alkotmányossága egyaránt kétséges. Nem zárható ki ezért teljesen annak a lehetősége, hogy az indítványozó alkotmányjogi panaszában elsődleges és másodlagos kérelmet fogalmazzon meg. [Ezt támogatja a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat is, amely érdemben elbírálta azokat az indítványokat, amelyek elsődleges és másodlagos kérelmeket fogalmaztak meg (alkotmányjogi panaszban utólagos normakontroll-kérelmet, vagy például utólagos normakontroll indítványban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását).] Jelen esetben az indítványozó elsődlegesen a bíróság eseti jogalkalmazó döntését sérelmezi. Kifejezésre juttatja ugyanakkor, hogy a norma alkotmányosságának kérdése is felvetődik, ha a sérelmezett jogértelmezés „élő jognak” tekinthető, vagyis a norma jellemzően azzal a tartalommal érvényesül, ahogyan az első bírósági végzést hozó bíróság értelmezte. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a konkrét ügyben az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálatát igényli annak a kérdésnek az eldöntése, hogy az állított alaptörvény-ellenesség a jogalkotás vagy a jogalkalmazás szintjét érinti-e.

A 2012. július 13-án kelt második bírósági végzést a panaszos számára 2012. július 20-án kézbesítették, az alkotmányjogi panaszt ebben az esetben is az előírt hatvan napos határidőn belül, 2012. augusztus 23-án nyújtották be az első fokon eljárt bírósághoz. 2. A befogadhatóság tartalmi feltételeit vizsgálva az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg:

Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján a befogadhatóságról dönteni jogosult tanács mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. § szerinti tartalmi követelményeket. Az Abtv. 27. §-a alapján alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés a) az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és b) az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

2.1. Az indítványozó az Abtv. 27. §-a és az 51. § (1) bekezdése szerinti jogosultnak tekinthető, nyilvánvalóan érintett, hiszen a jelen ügyre okot adó jogvitában félként szerepel.

2.2. Az indítványozó a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőséget kimerítette. A panaszos a jogvitában született első bírósági végzéssel szemben nyújtotta be első alkotmányjogi panaszát (IV/2878/2012.). E bírósági végzéssel szemben további jogorvoslatnak helye nincs. Az első alkotmányjogi panasz benyújtását követően a második rendőrségi végzéssel szemben a panaszos bírói felülvizsgálattal élt. Az ügyben hozott jogerős bírósági végzéssel szemben a panaszos ismét Alkotmánybírósághoz fordult (IV/3351/2012.). A második bírósági végzéssel szemben sincs helye jogorvoslatnak. 2.3. Az Abtv. 29. §-a alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Bár e két követelmény vagylagos, jelen ügy befogadását mindkét szempont alátámasztja. Egyfelől a most vizsgált ügyben elmaradt annak bírósági vizsgálata, hogy a Gytv. procedurális rendelkezései akadályát jelentik-e egy közéleti rendezvény megtartásának, ha a bejelentett helyszínre a bejelentőtől eltérő személy közterület-használati engedéllyel rendelkezik. A rendőrségi végzés érdemi vizsgálatát elutasító bíróság nem a gyülekezési szabadsággal kapcsolatos jogvitaként tekintett a problémára, és ez a tény az ügy kimenetelét, a kifogásolt bírósági végzéseket érdemben befolyásolta. Másfelől az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra, hogy jelen ügy tárgya egy 2012. március 15-ei rendezvény Hősök terén való megtartásának elmaradása. Az alkotmánybírósági határozat értelemszerűen nem tudja utólag biztosítani, hogy az indítványozók gyülekezési jogukat visszamenőlegesen érvényesíthessék. A döntésnek tehát ily módon nem lehet közvetlen hatása az alkotmányjogi panaszt benyújtó konkrét ügyére {3003/2012. (IV. 21.) AB végzés Indokolás [5]–[6]}. Az alkotmányossági vizsgálat jelen ügyben a panaszos helyzetének változását oly módon tudja befolyásolni, hogy az Alkotmánybíróság – amennyiben annak feltételei fennállnak –, megállapíthatja a gyülekezési jog megsértésének megtörténtét, ami a mostani ügyben morális elégtételt jelenthet a jogsérelmet szenvedettek számára. [Ehhez hasonlóan az Emberi Jogok Európai Bírósága a Bukta és Mások kontra Magyarország (25691/04., 2007. július 17.) ügyben hozott ítéletében egy feloszlatott gyülekezés kapcsán állapította meg utólag a jogsértés megtörténtét, és azt a bíróság – az esetlegesen elszenvedett morális károkra tekintettel – elégséges jogorvoslatnak ítélte.] Emellett az alkotmányjogi probléma vizsgálata az egyedi ügyön túlmutató jelentőségű, hiszen az Alkotmánybíróság

érdemi határozata a jövőre nézve megfogalmazhatja azokat a szempontokat, amelyeket figyelembe véve a gyülekezési ügyben eljáró jogalkalmazók ilyen és hasonló jogvitákban kellőképpen mérlegelni tudnak.

Az Alkotmánybíróság az érdemi eljárás során megválaszolandó alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek elsősorban azt tekinti, hogy összhangban áll-e az Alaptörvénnyel a Gytv. 9. § (1) bekezdésének az az értelmezése, amely kizárólag a gyülekezést formálisan megtiltó rendőrségi döntés esetében biztosít érdemi bírói felülvizsgálatot.

Mindezen szempontok alapján az Alkotmánybíróság 2012. október 1-jei teljes ülése az alkotmányjogi panaszokat befogadta. Ez követően az előadó alkotmánybíró az Ügyrend 32. § (1) bekezdése alapján az alkotmányjogi panaszok alapjául szolgáló jogvita tárgyára és a jogvitában résztvevő felek személyének azonosságára tekintettel elrendelte a IV/3351/2012. számú ügynek a IV/2878/2012. számú ügyhöz való egyesítését.

IV. Az Alkotmánybíróság a határozat IV. részében a panaszosnak azt az állítását vizsgálta, amely szerint a gyülekezéshez való alapvető jog sérelmét okozta, hogy a Fővárosi Törvényszék az első rendőrségi végzésről érdemben nem döntött.

Ennek során elsőként bemutatja az indítványozó érveit (1), majd felvázolja, hogy az Alkotmánybíróság a 2011. december 31-ig hatályos Alkotmány alapján milyen értelmet adott a gyülekezési szabadságnak, megvizsgálja, hogy az Alaptörvény miképpen biztosítja a gyülekezés szabadságát, s hogy az Alaptörvény szövege változtatott-e a gyülekezési jog korábban érvényesülő felfogásán (2). Ezt követően a mostani ügyben felmerült, a gyülekezés helyének megválasztásával kapcsolatos irányadó alkotmányjogi szempontokat mutatja be (3).

Az Alkotmánybíróság ezért továbbra is irányadónak tekinti a korábbi határozataiban foglalt gyülekezési szabadsággal kapcsolatos megállapításokat. Az alkotmánybírósági gyakorlatban a gyülekezési jog a tágabb értelemben vett véleménynyilvánítási szabadság része, amely a közügyekre vonatkozó, békés jellegű közös vélemény-kifejezést biztosítja. Az alkotmányos védelem tehát a közügyekről folytatott nyilvános vitában való részvételt célzó rendezvényeket illeti meg, amelyek segítik a közérdekű információk megszerzését és másokkal való megosztását, valamint a vélemények közös kinyilvánítását [55/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 442, 449.; 75/2008. (V. 29.) AB határozat, ABH 2008, 651, 662–663.]. Az, hogy egy rendezvény közügyet érint-e, következésképpen gyülekezésnek minősül-e az Alaptörvény értelmében, a kifejezésre juttatni szándékozott vélemény tartalmától, formájától és kontextusától függ.

A békés gyülekezéshez való jognak (együtt a véleménynyilvánítás szabadságával és az egyesülés szabadságával) van egy egymáshoz szorosan kapcsolódó lényeges tartalma, amely a demokratikus társadalmi gyakorlat előfeltétele.

Kollektív véleménynyilvánítási joguk alapján a polgárok az országos és a helyhatósági választások időpontja közötti időben is véleményt nyilváníthatnak a széles értelemben vett közügyeket érintő kérdésekben. Ilyen közügyet érintő kérdés például, hogy miként viszonyulunk a történelemhez, milyen eseményt és milyen módon tartunk ünneplésre méltónak. A gyülekezési jog alapján megtartott rendezvények alkalmasak az egymás mellett élő, de egymástól részben vagy jelentősen eltérő történelmi narratívák megjelenítésére. Ettől nem teljesen független a gyülekezési jognak az a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatban megjelent aspektusa, amely a rendezvények szervezésében elsősorban azt az eszközt látja, amellyel a polgárok a politikai folyamatokat kritikával illethetik. E felfogásban a gyülekezési jog a politikai, társadalmi rend, a képviseleti szervek legitimitásának megszilárdítása szempontjából is értéket jelent. A gyülekezés ugyanis a kormányzat és a közvélemény számára is jelzi a meglévő társadalmi feszültségeket, és lehetővé teszi a nyilvános politika korrekcióját. [Lásd 4/2007. (II. 13.) AB határozat, ABH 2007, 911, 914.] Az egyén gyülekezési szabadságába tartozik, hogy gyülekezést szervezzen és gyülekezésen vegyen részt. A gyülekezés szervezésének lényegi eleme (olykor egy adott közügyben való vélemény-kifejezés része) annak megválasztása, hogy a rendezvényre milyen céllal, hol, mikor és milyen körülmények között kerüljön sor. A gyülekezési szabadság a gyülekezés helyszínéül szolgáló terület megválasztására is kiterjed. [Ehhez hasonlóan lásd a strasbourgi bíróság Sáska kontra Magyarország ügyben hozott ítéletének 21. pontját (58050/08, 2012. november 27.).] A gyülekezéssel elérni kívánt cél ugyanis szorosan kapcsolódhat a kiválasztott helyszínhez. Talán mert a rendezvény éppen az adott helyen történtekre kíván emlékezni és emlékeztetni, vagy mert a helyszínnek szimbolikus jelentése van. Ilyen esetekben a gyülekezés szabadsága magában foglalja az adott helyen való gyülekezés jogát, amely az Alaptörvény I. cikk

A Gytv. a hatóságnak csak a közterületen tartandó rendezvénnyel kapcsolatban ad feladatot. Ha a békés összejövetelt nem közterületen tartják, a hatóságnak nincs jogi lehetősége semmiféle intézkedésre a Gytv. alapján. (ABH 2001, 442, 454, 458.) Ez következik a gyülekezési jog érvényesülését biztosító Gytv. rendelkezéseiből is. A Gytv. 2. § (1) bekezdése szerint „a gyülekezési jog gyakorlása keretében békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések (a továbbiakban együtt: rendezvény) tarthatók, amelyeken a résztvevők véleményüket szabadon kinyilváníthatják”. A Gytv. 3. §-a pedig a választási gyűlések mellett a jellemzően magánterületen tartott, vallási, kulturális, sport- és családi rendezvényeket veszi ki a Gytv. hatálya alól. Ezeken kívül minden közterületen és a nyilvánosság számára szabadon hozzáférhető, magántulajdonban lévő területen tartott rendezvény a gyülekezési jog védelmi körébe tartozik, de a Gytv. 6. §-a alapján kizárólag a közterületen tartandó rendezvény szervezését kell bejelenteni a rendezvény helye szerint illetékes rendőrkapitányságnak. A Gytv. 8. § (1) bekezdése alapján is csak ez utóbbi, a „bejelentéshez kötött rendezvény” esetében van lehetősége a rendőrségnek arra, hogy amennyiben az a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem volna biztosítható, megtilthassa a rendezvénynek a megjelölt helyen vagy időben való megtartását. A bejelentési kötelezettséget közterületen tartandó rendezvény esetében az indokolja, hogy a hatóságok képesek legyenek biztosítani a gyülekezés lebonyolítását. 3.2. Tekintettel arra, hogy a közterületek egyik rendeltetése tradicionálisan éppen az, hogy a nyilvánosság egyik legkézenfekvőbb, mindenki által hozzáférhető fórumai legyenek, ezért a közterületen tartandó rendezvények különösen erős alkotmányjogi védelemben részesülnek. Ez abban nyilvánul meg, hogy ha a gyülekezés helyéül választott közterület igénybe vételét közhatalmi rendelkezés korlátozza, az alapjogot érintő korlátozásnak meg kell felelnie a szükségességi és arányossági követelményeknek. A korlátozás akkor felel meg az Alaptörvénynek, ha az feltétlenül (vagyis elkerülhetetlenül) szükséges valamely alapvető jog érvényesülése vagy alkotmányos érték védelme érdekében. Ráadásul a korlátozásnak arányban kell állnia az elérni kívánt céllal, és nem szabad érintenie a gyülekezési szabadság lényeges tartalmát. [Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés] A korlátozás alkotmányosságának mérlegelésekor különös tekintettel kell lenni arra, hogy egy közterületen tartandó gyülekezés előzetes megtiltása az Alaptörvény által

biztosított gyülekezési szabadság legsúlyosabb korlátozása. Összhangban van ez a mérlegelésre vonatkozó teszt a strasbourgi bíróság gyakorlatával is. Az Emberi Jogok Európai Bírósága ugyanis arányossági tesztet alkalmazott, amikor például azt vizsgálta a Patyi kontra Magyarország (35127/08, 2012. január 17.) ügyben, hogy megfelelt-e az Egyezmény 11. cikkében biztosított békés gyülekezés jogának, hogy a rendőrség a panaszos gyülekezéssel kapcsolatos bejelentéséről a Kossuth tér biztonsági műveleti területté nyilvánítása miatt nem döntött érdemben. Szigorú tesztet alkalmaz az amerikai Legfelsőbb Bíróság is azokban az esetekben, amikor olyan nyilvános fórumokon történő gyülekezés korlátozásáról van szó, amelyeket tipikusan kommunikációs tevékenységek jellemeznek. Egy ilyen terület esetében a gyülekezés korlátozása akkor alkotmányos, ha a korlátozás szűkre szabott módon kényszerítő állami érdeket szolgál és tartalom-, illetve nézőpontsemleges. [Lásd A Velence Bizottság összefoglaló jelentése olyan törvényeket vizsgált, amelyek egyes közterületeket vagy eleve kizártak a lehetséges gyülekezési helyszínek közül, vagy csak bizonyos területeket jelöltek ki gyülekezések helyszínéül.

A Bizottság szerint a gyülekezési jogot mindkét eset aránytalanul korlátozza, a hatóságok ugyanis legitim módon csak az emberi életre, illetve egészségre való tényleges veszélyességük miatt zárhatnak ki egyes helyszíneket a választható Strasbourg, 04 October 2012, CDL(2012)014rev2, 5.2.] 3.3. A Gytv. alkalmazásában közterület a mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető terület, út, utca, tér [Gytv.

Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a „mindenki számára való hozzáférhetőség itt azt jelenti, hogy a közterület használatára egyaránt képesnek kell lenniük a rendezvény résztvevőinek, valamint mindenki másnak, aki nem vesz azon részt”. [55/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 442, 458.] A közterület használata a gyülekezés gyakorlása során ingyenes, sőt, a rendőrség – adott esetben – a gyülekezés biztosítására köteles. A Gytv. 8. § (3) bekezdésének megfelelően ezért a rendőrség a közterületen tartandó rendezvény bejelentését követően a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) alapján vizsgálja többek között azt, hogy a gyülekezést közterületre jelentették-e be. Ennek során a rendőrségnek meg kell győződnie arról, hogy van-e hatásköre a bejelentés vizsgálatára: a rendezvény bejelentett helyszíne nem magánterület, és a megjelölt közterület mindenki számára hozzáférhető. A rendőrség, ha a bejelentés vizsgálatára nincs hatásköre, mert a rendezvényt nem egy mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető területen kívánják megtartani, a Gytv. 8. § (1) és (3) bekezdése, továbbá 15. § a) pontja alapján, a Ket. vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően bejelentést elutasító határozatot hoz. Egyéb esetben tudomásul veszi a bejelentést, vagy a Gytv. 8. § (1) bekezdésében megjelölt ok miatt a rendezvény adott helyen és időben való megtartását megtiltó határozatot hoz. A mostani jogvita tárgya az első esetkör, amikor a rendőrség bejelentést elutasító határozatot hoz, ezért az alábbiakban az Alkotmánybíróság azt vette sorra, hogy mik lehetnek az elutasítás lehetséges indokai. 3.4.1. A rendőrségi gyakorlat a helyszínt illetően jellemzően két okból utasít el – hatáskör hiányára hivatkozással – végzésben rendezvény megtartására vonatkozó bejelentést. Az első ilyen ok a terület „biztonsági műveleti területté” nyilvánítása.

Ha a rendőrség biztonsági területté nyilvánított egyes területeket, az e területekre szóló bejelentéseket a rendőrség hatáskörének hiánya miatt elutasította azzal az indokolással, hogy a „biztonsági műveleti területté nyilvánítás együtt jár a közterületi jelleg elvesztésével”. 2006 ősze előtt a Terror Háza Múzeum és a Dohány utcai Zsinagóga előtti területen nem lehetett emiatt rendezvényt tartani, 2006. október 23-án pedig a rendőrség a Kossuth tér Parlament felőli, kordonnal elzárt részét minősítette biztonsági műveleti területnek. A Fővárosi Bíróság ezekben az esetekben a bejelentést elutasító rendőrségi határozatokat helybenhagyta, és jogerősen megállapította, hogy a biztonsági műveleti területté nyilvánítással az adott területek elveszítették közterületi jellegüket, ezért arra rendezvényt bejelenteni nem lehetett. Bár a kérelmek a rendőrfőkapitány biztonsági műveleti területté nyilvánító intézkedésének jogszerűségét is vitatták, a bíróság úgy látta, a rendőrfőkapitánynak a köztársasági őrezred felkérésére meghozott utasítása nem olyan egyedi államigazgatási határozat, amellyel szemben bárki bírósághoz fordulhatna. Később azonban, a BRFK-nak a személy- és létesítménybiztosítási intézkedés elrendelése elleni panasz elbírálása során a Fővárosi Bíróság 27.K.31.354/2012/9. számú ítélete megállapította, hogy bár a szóban forgó terület „biztonsági műveleti területté” nyilvánítása 2006. október 23-án szükséges és jogszerű volt, annak 2006. november 22. napján történő meghosszabbításáról ugyanez nem volt megállapítható. A meghosszabbításkor ugyanis a BRFK nem jelölte meg, hogy arra milyen okok és körülmények fennállta miatt volt szükség. A Fővárosi Bíróság ezért a rendőri intézkedést aránytalannak minősítette, mert az kellő indok nélkül korlátozta a polgárok mozgásszabadságát és gyülekezési jogát. (A Fővárosi Bíróság az első fokon eljárt BRFK-t új eljárásra kötelezte. A budapesti rendőrfőkapitány 01000-105-300/16/2011.P. számú, 2011. április 4-én kelt határozata már elismerte: aránytalan és ezért jogszerűtlen volt a Kossuth téren alkalmazott személy- és létesítménybiztosítási intézkedés 2006. november 22-ei meghosszabbítása.) Ezt a megállapítást vette alapul az Emberi Jogok Európai Bírósága, amikor a Patyi kontra Magyarország (35127/08, 2012. január 17.) és a Szerdahelyi kontra Magyarország (30385/07, 2012. január 17.) ügyekben megállapította:

Magyarország megsértette a panaszosok gyülekezési jogát, amikor a Kossuth tér jogszerűtlen módon történő biztonsági műveleti területté nyilvánításával lehetetlenné tette a panaszosok által 2007 márciusára bejelentett demonstráció megtartását. 3.4.2. A bejelentés érdemi vizsgálat nélküli elutasítására vezető másik gyakran előforduló ok, ha a bejelentés olyan területre szól, amely felett rendelkezési jogot – közterület-használati megállapodás alapján – más személy vagy szervezet gyakorol. A helyi önkormányzatok a rendőrséget folyamatosan tájékoztatják a közterület használatának engedélyezéséről. Ennek során az önkormányzatok megnevezik a közterület-használati engedéllyel érintett területet, a használatba adott terület nagyságát, a használat idejét, indokát és a használó személyét. Ez azt jelenti, hogy az illetékes rendőrkapitányság rendelkezik azzal az információval, hogy a megjelölt időpontban egy adott területre vonatkozóan kinek van közterület-használati engedélye. A rendőrség azonban ezeket az információkat csak tudomásul veszi, nincs joga és lehetősége azok jogszerűségének és indokoltságának vizsgálatára. A jelenlegi gyakorlat szerint ezért a rendőrség, ha azt állapítja meg, hogy a megjelölt területre másnak közterület-használati engedélye van, akkor – hatásköre hiányában – végzéssel utasítja el a bejelentést, mondván, a bejelentés nem tartozik a Gytv. hatálya alá, mert a megjelölt terület korlátozás nélkül mindenki számára nem hozzáférhető. Ez történt a mostani ügyben is, amelynek részletes vizsgálatára a határozat V. részében kerül sor.

V. 1. A bejelentő 2012. március 15-én 9 órától 20 óráig a Hősök terén kívánt „az 1848/1849-es szabadságharcról” való megemlékezést tartani. A bejelentést vizsgáló BRFK 2012. február 6-án hozott végzésében megállapította hatáskörének hiányát, mert 2012. március 15-én a bejelentésben szereplő helyszínt a Főpolgármesteri Hivatal közterület-használati megállapodás alapján használhatta. Az indítványozó a bejelentést elutasító végzéssel szemben a Gytv. 9. § (1) bekezdése alapján bírósághoz fordult, mert úgy vélte, hogy az első rendőrségi végzés eredményében és joghatásában hasonló a rendezvényt megtiltó határozathoz, ezért annak jogszerűségéről a határozat közlésétől számított 3 napon belül nemperes eljárásban a bíróságnak kell döntést hoznia.

Az első bírósági végzés ugyanakkor megállapította, hogy a Fővárosi Törvényszéknek nincs hatásköre az ügyben eljárni, a rendőrségi végzéssel szemben fellebbezés vehető igénybe, ezért a bíróság végzésének rendelkező részében a kérelmet áttette az ORFK-hoz. A végzés indokolása szerint a rendőrség „nem döntött érdemben a rendezvény megtiltásáról, azt nem érdemi vizsgálatot követően, a Gytv.-ben felsorolt két okból utasította el, hanem azért, mert azt állapította meg, hogy a kérdésben való döntésre nincs hatásköre”. A bíróság érdemben tehát nem vizsgálta felül a rendőrségi végzést, de megjegyezte, hogy „a Gytv. a bejelentéshez kötött rendezvény tárgyában való döntésre kétségkívül biztosít hatáskört a kérelmezett számára, ezért a »hatáskör hiányát megállapító« rendelkezése nem helytálló.” 2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az illetékes rendőrkapitányságnak a közterületen tartandó rendezvénnyel kapcsolatos bejelentést elbíráló, hatáskör hiányát megállapító határozata olyan, a Gytv. 9. § (1) bekezdése értelmében vett „államigazgatási határozat”, amellyel szemben a Gytv. szerinti bírósági felülvizsgálat kérhető, és amelyet a bíróság érdemben köteles felülbírálni. Ennek indokai a következők. A Gytv. 9. § (1) bekezdésének első mondata szerint a rendőrség határozata ellen fellebbezésnek helye nincs; a határozat közlésétől számított három napon belül a szervező kérheti az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát. A Gytv.-nek ez a rendelkezése elfogadása óta változatlan. A 9. § (1) bekezdésben foglalt „államigazgatási határozat” kifejezés a Gytv. elfogadásakor hatályos, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) szóhasználatát vette át. Az Áe. 72. § (1) bekezdése alapján az ügyfél

Mindezek miatt a Fővárosi Törvényszéknek az első bírósági végzésben a Gytv. 9. § (1) bekezdése alapján érdemben kellett volna vizsgálnia, hogy a rendőrségi végzés jogalapja valós és jogszerű volt-e.

3.1. A jogvita eldöntésekor a bíróságnak figyelemmel kell lennie arra, hogy az önkormányzati és állami tulajdonban lévő közterületek egyik rendeltetése tradicionálisan éppen az, hogy a nyilvánosság mindenki által hozzáférhető fórumai legyenek. Az önkormányzati tulajdonnal való rendelkezést ezért behatárolja az a cél, hogy a közterület betölthesse funkcióját: a terület a közügyekre vonatkozó, közösen kinyilvánított vélemény fórumává válhasson.

Ezt juttatja kifejezésre az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 54. § (4) bekezdés

Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör1.) 3. § (1) bekezdése szerint a közterületet rendeltetésének megfelelő célra – a jogszabályok keretei között – bárki szabadon használhatja. A 3. § (4) bekezdés szerint a rendeltetésétől eltérő célú a közterület használata, ha a használat a közterület mások általi rendeltetésszerű igénybevételét a rendeletben megfogalmazott módon akadályozza. A közterület rendeltetésétől eltérő használatához a 4. § (1) bekezdés alapján közterület-használati hozzájárulás szükséges. Az Ör1. 4. § (4) bekezdés

A határozat szerint a gyülekezési jog gyakorlásának részletes szabályait a Gytv. tartalmazza, amikor meghatározza, hogy a közterületen tartandó rendezvények szervezéséhez milyen bejelentési kötelezettség kapcsolódik. A helyi önkormányzat a gyülekezési szabadságot alkotmánysértő módon korlátozza, ha kiegészíti a Gytv.-ben meghatározott feltételrendszert. A döntés azt is kimondta: „[a]mennyiben nyilvánvaló, hogy a közterület-használat adott módon történő szabályozásának mögöttes célja a gyülekezési jog korlátozása, és a közterület-használat feltételeinek módosítása csupán eszköze a gyülekezési jog korlátozásának, ez alkotmányellenessé tehet olyan szabályokat is, melyek önmagukban alapjogi relevanciával nem bírnak”. [4/2007. (II. 13.) AB határozat, ABH 2007, 911.] Néhány évvel később az Alkotmánybíróság az Ör. 4. § (2) bekezdés l) pontjának azt a szövegrészét semmisítette meg, amely közterület-használati engedélyhez kötötte az ún. „egyéb rendezvényhez” kapcsolódó építmények, berendezések és ezzel összefüggő elkerített területek és a járművek parkolásnak nem minősülő egyéb célú elhelyezését. A határozat megállapította, hogy a gyülekezési jog nem csupán a közterületen tartott, kifejezetten politikai rendezvényeket védi, hanem a gyülekezésnek minősülő egyéb, nem közvetlenül politikai összejöveteleket is, amelyek közügyet érintenek.

Annak eldöntése pedig, hogy egy adott összejövetel a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvény-e, a rendesbíróságra tartozó kérdés. [40/2010. (IV. 15.) AB határozat, ABH 2010, 1055.] A most ismertetett szempontokat érvényesítette az Alkotmánybíróság egy évvel később, amikor megsemmisítette a mikepércsi önkormányzatnak azt a rendeleti szabályozását, amely a politikai pártok rendezvényeihez követelt közterület-használati engedélyt. [142/2011. (XII. 2.) AB határozat, ABH 2011, 805.]. Ebben a döntésben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok körében a közterület-használat szabályozása az önkormányzat jogalkotó hatáskörébe tartozik, azonban ez a jogköre nem terjed ki arra, hogy a közterület-használat szabályozása során az alapvető jogok gyakorlását sértő, azokat korlátozó szabályokat állapítson meg.

A gyülekezési jogvitában eljáró bíróság ezeket az alkotmányossági szempontokat nem hagyhatja figyelmen kívül érdemi döntésének meghozatalakor. Tekintettel azonban arra, hogy a most vizsgált ügyben a fővárosi önkormányzat nem mint jogalkotó, hanem mint a közterület-használatot a Fővárosi Polgármesteri Hivatal számára biztosító szerződő fél jelent meg, és a közterület-használati megállapodás nem a gyülekezés megtartásának előfeltétele volt, hanem a megállapodás léte jelentette a gyülekezés megtartásának akadályát, az alábbi szempontok sem hagyhatók figyelmen kívül. 3.2. Budapest Főváros Önkormányzata és a Fővárosi Önkormányzat Főpolgármesteri Hivatal között létrejött FPH061/555-3/2012. iktatószámú használati megállapodás (a továbbiakban: használati megállapodás) az Ör1. és Budapest Főváros Közgyűlésének a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló 60/1995. (X. 20.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör2.) pontosabban meg nem határozott rendelkezései alapján jött létre. A használati megállapodásban a használatba adó a Fővárosi Polgármesteri Hivatal használatába adta 2012. március 15-ére az alábbi közterületeket az 1848-as forradalom emlékére rendezett nemzeti ünnep lebonyolítása céljából: V. ker. Kossuth tér teljes területe, I.–V. ker. Erzsébet-híd, Szabadsajtó u.–Pesti alsó rakpart, V.–VI. ker. Bajcsy-Zs. út teljes területe, V.–VIII. ker. Múzeum körút teljes területe, V.–VI.–VII. ker. Deák tér teljes területe, XIV. ker. Hősök tere teljes területe, VI. ker. Andrássy út teljes területe, I. ker. Clark Ádám tér teljes területe, V. ker.

Alkotmány utca teljes területe és a VIII. ker. Blaha Lujza tér teljes területe.

A konkrét ügyben a használati megállapodás jogszerűsége és indokoltsága is kérdéses volt. Egyfelől, mert az Ör2.

5. §(1) bekezdése alapján a jelen ügy alapját adó ügyben a közterület használatáról a Fővárosi Közgyűlés

Közterület-hasznosítási Bizottsága döntött. A döntés meghozatalát követően pedig e bizottság elnöke a bizottság nevében, a fővárosi közgyűlés képviseletében használatba adóként írta alá a használati megállapodást. Használóként a fővárosi közgyűlés hivatala, a Főpolgármesteri Hivatal van feltüntetve. Ez azt jelenti, hogy a megállapodásban a fővárosi közgyűlés képviseletében eljáró Bizottság a fővárosi közgyűlés hivatalának, azaz saját magának adott használati engedélyt. Másfelől, az Ör1. 4. § (4) bekezdés g) pontja kifejezetten úgy rendelkezik, hogy nem kell közterület-használati hozzájárulás a politikai rendezvényekhez. Ez azt jelenti, hogy nemcsak a gyülekezési szabadság alapján megtartott rendezvények, hanem más politikai rendezvények, így például az állami ünnepségek és önkormányzati megemlékezések megtartásához sincs szükség közterület-használati engedély beszerzésére.

A Fővárosi Polgármesteri Hivatalnak az 1848-as forradalom emlékére rendezett nemzeti ünnepsége kétségtelenül ebbe a körbe tartozik. Mivel a használati megállapodás jogalapjaként megjelölt Ör1. és Ör2. szövegéből nyilvánvalóan következik, hogy közterület-használati engedélyre a polgármesteri hivatalnak nem volt szüksége, alappal feltételezhető, hogy a használati megállapodás megkötésekor joggal való visszaélés történt. Erre utal az a tény is, hogy a Fővárosi Önkormányzat Főpolgármesteri Hivatala e használati megállapodással – a saját közgyűlése által alkotott Ör1. és Ör2. rendelkezéseit megsértve – 2012. március 15-ére, készletező módon az összes olyan budapesti helyszínt lefoglalta előzetesen, amely az 1848-as forradalom megemlékezését célzó, nagy létszámú résztvevőkre számító rendezvény megtartására alkalmas lett volna. 3.3. Különös mérlegelést igényel továbbá az a tény, hogy a bejelentő a gyülekezés helyszínéül a Hősök terét jelölte meg.

Itt kívánt az 1848/1849-es szabadságharcról való megemlékezést tartani 2012. március 15-én 9 órától 20 óráig.

Budapest néhány terének és utcájának kommunikatív funkciója van. A Hősök tere ilyen különleges terület, mert a politikai véleménynyilvánítás egyik emblematikus helyszíne. Az 1848-as forradalom emléknapján ide bejelentett gyülekezés nem váltható ki egyszerűen egy másik terület megjelölésével. A Hősök terének erre a különleges helyzetére utal az a tény is, hogy Budapest Főváros Közgyűlése külön rendeletben, a 33/2002. (VI. 21.) Főv. Kgy. rendeletben (a továbbiakban: Ör3.) szabályozza a Hősök tere közterület-használatát és rendjét. Az Ör3. 2. §

3.4. Végül nem hagyható figyelmen kívül az a szempont, hogy a jelen ügyben hozott első rendőrségi végzést követően a Fővárosi Önkormányzat Főpolgármesteri Hivatala az FPH061/555-4/2012. iktatószámú, 2012. február 28-án kelt levélben indokolás nélkül lemondott a XIV. ker. Hősök tere, a VI. kerület Andrássy út és a VIII. kerület Blaha Lujza tér közterületek 2012. március 15-ei használatáról. Erre a tényre a 2012. március 9-én kelt első bírósági végzés nem utal, bár a végzés szerint a bíróság a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 331. §-a szerint eljárva beszerezte az ügy iratait a BRFK-tól, és azok 2012. március 6-án meg is érkeztek a bíróságra.

Ha a bíróság érdemben vizsgálódott volna, és e lemondó nyilatkozatot figyelembe veszi, akkor a panaszos által 2012. március 15-ére szervezni kívánt rendezvény a bejelentésben megjelölt helyszínen (más, annak akadályát jelentő, jogszerű indok hiányában) megtartható lett volna. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fővárosi Törvényszék 29.Kpk.45.266/2012/2. számú végzése az ügy érdemi felülvizsgálatának mellőzésével alaptörvény-ellenesen korlátozta a gyülekezés szabadságához fűződő jogot, ezért a végzést az Abtv. 43. § (1) bekezdésének megfelelően megsemmisítette. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a Fővárosi Törvényszék 29.Kpk.45.266/2012/2. számú végzésének alaptörvény-ellenességét az Alaptörvény VIII. cikkének (1) bekezdése alapján megállapította, nem vizsgálta, hogy a bírósági végzés megfelel-e az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jognak.

A második alkotmányjogi panaszban az indítványozó elsődlegesen az első bírósági végzés alaptörvény-ellenességének vizsgálatát kérte. Ugyanakkor indítványozta, hogy ha az Alkotmánybíróság azt nem tekinti az ügy érdemében hozott döntésnek, a panaszeljárást a második bírósági végzés tekintetében folytassa le.

Az alkotmánybírósági eljárás tárgya a jogsérelmet okozó első bírósági végzés volt, amelynek megsemmisítése az Alkotmánybíróság szerint a mostani ügyben morális elégtételt jelent a jogsérelmet szenvedetteknek, az alkotmánybírósági határozatban ismertetett szempontok pedig iránymutatóul szolgálnak a jövőbeli gyülekezési jogvitákban eljáró bíróságok számára. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság a bírói döntés megsemmisítése esetén megsemmisítheti a döntéssel felülvizsgált más bírósági vagy hatósági döntéseket is.

Az Alkotmánybíróság a mostani ügyben az első rendőrségi végzést nem semmisítette meg, mert azt a második bírósági végzés már hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság, mivel az indítványban foglalt elsődleges kérelemnek helyt adott, a második bírósági végzés és a Gytv. 9. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének vizsgálatát mellőzte.

Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján rendelte el. Budapest, 2013. február 12.

Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke