30/2015. (X. 15.) AB határozata a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 27.Kpk.45.810/2014/2. számú végzése továbbá a Budapesti Rendőr-főkapitán

30/2015. (X. 15.) AB határozata a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 27.Kpk.45.810/2014/2. számú végzése továbbá a Budapesti Rendőr-főkapitányság 01000/27040-4/2014. ált. számú közigazgatási határozata alaptörvényellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről. Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Kiss László, dr. Salamon László, dr. Stumpf István, dr. Szalay Péter és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czine Ágnes, dr. Dienes-Oehm Egon és dr. Pokol Béla alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 27.Kpk.45.810/2014/2. számú végzése, továbbá a Budapesti Rendőr-főkapitányság 01000/27040-4/2014. ált. számú közigazgatási határozata alaptörvény-ellenesek, ezért azokat megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság az indítványt egyebekben visszautasítja. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. I. [1] 1. Az  indítványozó az  Alkotmánybíróságról szóló 2011.  évi CLI.  törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 27.  §-a alapján fordult alkotmányjogi panasszal az  Alkotmánybírósághoz, amelyben kérte a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 27.Kpk.45.810/2014/2. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Kérte az Alkotmánybíróságot, hogy az Abtv. 43. § (4) bekezdésében foglaltakra tekintettel állapítsa meg a támadott végzés által felülvizsgált, a Budapesti Rendőr-főkapitányság (a továbbiakban: BRFK) 01000/27040-4/2014. ált. számú közigazgatási határozata alaptörvény-ellenességét és azt semmisítse meg. [2] Az indítványozó 2014. június 16-án gyülekezést jelentett be a Markó utca 25. szám előtti járdaszakaszra 50–200 fő részvételével. A  gyülekezésre 9 és 16 óra között került volna sor, miközben az  út másik oldalán található Kúria épületében (Markó utca 16.) a  devizahitelekkel kapcsolatos jogegységi döntés tárgyalása folyt. A  rendezvény céljaként az indítványozó a banki csalásokra történő figyelemfelhívást jelölte meg. [3] A rendőrség, hivatkozva az  OBH 5593/2013-as ombudsmani jelentésben foglaltakra, megkereste a  Kúria elnökhelyettesét, aki úgy nyilatkozott, hogy a  demonstráció nyomásgyakorló jellegű, ezért súlyosan zavarná a bíróság működését, emellett pedig hivatkozott a bírák biztonságérzetére is. Ezt követően a BRFK, a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet (a  továbbiakban: BMr.) 4.  § (5)  bekezdésében foglalt egyeztetési eljárás mellőzésével, a  Kúria elnökhelyettesének állásfoglalására alapozva, a  gyülekezési jogról szóló 1989.  évi III.  törvény (a  továbbiakban: Gytv.) 8.  § (1)  bekezdése alapján a  rendezvényt megtiltó határozatot hozott, amely ellen az  indítványozó felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz. A  bíróság a  kérelmet elutasította, mivel indokolása szerint a  rendőrség helyesen tette, hogy a  Kúria elnökhelyettesének állásfoglalása alapján megtiltotta a  rendezvényt, sőt értelmezése szerint a rendőrség akkor járt volna el helytelenül, ha más szempontot is figyelembe vesz, így például azt, hogy a rendezvény célja az indítványozó szerint a banki csalásokról való politikai véleménynyilvánítás volt, nem pedig a konkrét jogegységi döntést kívánta befolyásolni. A bíróság nem látta kifogásolhatónak az egyeztetési eljárás elmaradását sem, mivel szerinte annak pusztán annyi a  célja, „hogy a  rendőrség felhívja az  esetleges megtiltást megalapozó körülményre a szervező figyelmét.” [4] 2. Az  indítványozó alkotmányjogi panaszában kifejtette, hogy jelen esetben a  gyülekezési joggal versengő alkotmányos érték az  igazságszolgáltatás zavartalan működése. Sérelmezte az  egyeztetési kötelezettség bírósági értelmezését, mivel szerinte „az államnak mindent meg kell tennie annak érdekében, hogy pozitív intézkedésekkel segítse az alapjogok gyakorlását.” Meglátása szerint az egyeztetés során kialakulhatott volna egy kompromisszum „az alkotmányos érték és a  szabadságjog összehangolása érdekében.” Ehelyett a  rendőrség egy tiltó határozatot hozott az alternatív lehetőségek bármelyikének megfontolása nélkül. [5] Az indítványozó hivatkozott a  3/2013. (II. 14.) AB határozatra, amely szerint az  alapjogot ért korlátozásnak meg kell felelnie a szükségesség és arányosság követelményének, és álláspontja szerint ezt a vizsgálatot a bíróság nem folytatta le, amikor elutasította a  rendezvényt megtiltó határozat elleni felülvizsgálati kérelmét. Indítványában kifejtette, hogy általában egy konkrét ügy eldöntésére nyomást gyakorló, és a  tárgyaló bírák biztonságérzetét gyengítő gyülekezések biztosan kimerítik a bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetését, ugyanakkor úgy vélte, hogy a  bejelentés szerinti rendezvény nem tartozik ebbe a  körbe. Az, hogy a  rendezvény célja („figyelemfelhívás a  bankok által elkövetett csalásokra”) „érinti” a  jogegységi döntés tárgyát, nem jelenti azt, hogy nyomásgyakorló rendezvényt kívánt volna szervezni. Ennek elfogadása ad absurdum azt jelentené, hogy minden, egy bíróság által eldöntendő kérdéssel kapcsolatos véleménynyilvánító rendezvényt tiltani kellene. Emellett hivatkozik arra is, hogy a jogegységi határozat meghozatalára tanácsülés keretében került sor, amelyen a bírák egy korábban elkészített határozat-tervezetet vitattak meg, így a Kúria bejáratától körülbelül huszonöt méterre tartandó rendezvény eleve nem is lenne képes a döntést befolyásolni. [6] Az indítványozó kifejtette, hogy minden demonstráció zavaró hatású egy bizonyos mértékig, de kétségbe vonta, hogy az  általa tervezett rendezvény elérné a  működés súlyos veszélyeztetésének szintjét. Az  indítványozó véleménye szerint hiányoznak a  mérce alkalmazását alátámasztó indokok a  rendőrség és a  bíróság által is elfogadott elnökhelyettesi állásfoglalásból. Szerinte az általa korábban megtartott két rendezvény is azt bizonyítja, hogy a  bírákra vonatkozó esetleges megfélemlítő hatás kizárt. Emellett meglátása szerint az  elnökhelyettesi állásfoglalás az esetnek csak egyetlen körülménye, amelyet a többi körülménnyel együtt kellett volna mérlegelnie a  jogalkalmazóknak, mivel pusztán a  rendezvény címzettjének véleménye nem lehet perdöntő egy gyülekezés tudomásul vétele, illetve megtiltása kérdésében. A szigorú vizsgálódás elmaradásának jeleként azt hozta fel, hogy a rendőrség a Pesti Központi Kerületi Bíróság (a továbbiakban: PKKB) véleményét nem kérte ki, holott a rendezvényt a PKKB előtt tartották volna. Az  indítványozó álláspontja szerint sértik a  tisztességes eljáráshoz fűződő jogát azok „a döntések meghozatala során elkövetett indoklásbeli mulasztások”, hogy az  eljáró hatóságok a  bejelentett rendezvény értékelésénél nem vették figyelembe az  általa korábban szervezett, hasonló jellemzőkkel bíró gyülekezéseket. [7] Mindezen indokok alapján az  indítványozó álláspontja szerint a  támadott végzés sérti az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdésében biztosított békés gyülekezéshez való jogot, valamint a  XXIV.  cikk (1)  bekezdésében biztosított tisztességes eljáráshoz fűződő jogot. Mindazonáltal az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy az  indítványozó az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésének sérelmét valójában a bíróság eljárásával összefüggésben is sérelmezte, ezért az  indítvány tartalmi elbírálása alapján azt az  Alkotmánybíróság a  XXVIII.  cikk (1)  bekezdésében szereplő tisztességes eljáráshoz való jog sérelme állításaként értékelte. II. [8] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „I.  cikk (3) Az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” „VIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a békés gyülekezéshez.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.” [9] 2. A Gytv. érintett rendelkezése: „8.  § (1) Ha a  bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a  népképviseleti szervek vagy a  bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a  közlekedés más útvonalon nem biztosítható, a  rendőrség a  bejelentésnek a  hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a  rendezvénynek a  bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását megtilthatja.” [10] 3. A BMr. érintett rendelkezése: „4.  § (5) A  közrendvédelmi szerv – figyelemmel a  Törvény 8.  §-ára – tájékozódik, hogy a  bejelentett rendezvény tervezett ideje és helye nem veszélyezteti-e súlyosan népképviseleti szerv, vagy bíróság zavartalan működését, illetőleg nem jár-e a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével. Az esetleges megtiltást megalapozó körülményre hívja fel a szervező figyelmét és tájékoztassa, hogy ez a hely vagy időpont megváltoztatásával elhárítható.” III. [11] 1. Az  Alkotmánybíróság először megvizsgálta, hogy teljesültek-e az  indítvány befogadhatóságának az  Abtv.-ben meghatározott feltételei. [12] Az Abtv. 27.  §-a alapján alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az  egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az  Alkotmánybírósághoz, ha az  ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. [13] Az indítványozó perbeli jogi képviseletét ellátó jogi képviselő a bíróság végzését 2014. június hó 16. napján kapta meg faxon és 2014. június hó 23. napján postai úton, míg alkotmányjogi panaszát 2014. augusztus hó 14. napján adta postára a felülvizsgálat során eljárt bíróság részére, tehát az alkotmányjogi panasz előterjesztésére a törvényes határidőn belül került sor. [14] Az indítvány megfelel az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében előírt formai követelményeknek. Az indítványozó megjelölte az Alkotmánybíróság 27. § szerinti hatáskörét, megjelölte a vizsgálni kért bírósági végzést, kérte annak alaptörvényellenessége megállapítását és megsemmisítését. Az  indítványozó az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdése és a  XXIV.  cikk (1)  bekezdése [tartalmilag a  XXVIII.  cikk (1)  bekezdése] vonatkozásában részletesen indokolta e  jogok sérelmét. [15] 2. Az  Alkotmánybíróság az  alkotmányjogi panasz befogadhatósága tartalmi feltételeinek vizsgálata során az alábbiakat állapította meg. [16] Az Abtv. 56. § (1) és (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság mérlegeléssel állapítja meg, hogy az indítványozó teljesítette-e az  alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, így különösen az Abtv. 26–27. §-ai szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint az Abtv. 29–31. §-ai szerinti feltételeket. [17] Az Abtv. 27.  §-a szerint alkotmányjogi panaszt az  egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet terjeszthet elő, ha az  ügy érdemében hozott döntés folytán az  Alaptörvényben biztosított jogának sérelme következett be. Jelen eljárásban az  indítványozó közvetlenül érintett, mivel az  alkotmányjogi panasszal érintett bírósági felülvizsgálati eljárásban kérelmezőként szerepelt. [18] Az Abtv. 27.  §-ában foglaltak szerint a  bírói döntéssel szemben alkotmányjogi panasz akkor terjeszthető elő, ha az  indítványozó a  jogorvoslati lehetőségeit kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincsen számára biztosítva. Az  indítványozó jelen esetben egy közigazgatási határozat tárgyában a  Gytv. 9.  § (1)  bekezdésében biztosított felülvizsgálati eljárásában született végzés ellen nyújtott be alkotmányjogi panaszt, amely ellen további jogorvoslatnak nincs helye. Az alkotmányjogi panasz így megfelel az Abtv. 27. §-ában írott feltételeknek. [19] Az Abtv. 29. §-ában meghatározottak szerint az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának további feltétele, hogy az  alkotmányjogi panasz a  bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vessen fel. E két feltétel alternatív jellegű, így bármelyik kimerítése önmagában megalapozza az Alkotmánybíróság érdemi eljárását. [20] Az Alkotmánybíróság az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdésének vélt sérelme tekintetében azt állapította meg, hogy az  indítványozó érvei valójában a  bíróság döntésének felülmérlegelésére irányulnak. Az  Alkotmánybíróság már korábban hangsúlyozta, hogy „[s]em a  jogállamiság elvont elve, sem a  tisztességes eljárás alapjoga […] nem teremthet alapot arra, hogy az  Alkotmánybíróság a  bírósági szervezet feletti szuperbíróság szerepébe lépjen, és hagyományos jogorvoslati fórumként járjon el.” {3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [13], [14]; legutóbb lásd a  3079/2015. (IV. 23.) AB végzés, Indokolás [29]}. A  fentiekre tekintettel az  Alkotmánybíróság az  indítványt az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdésében szereplő tisztességes eljáráshoz való jog tekintetében az  Abtv. 64.  § a) pontja alapján visszautasította. [21] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor megállapította, hogy a  jelen ügy befogadását a  gyülekezéshez való jog vonatkozásában mindkét Abtv. 29.  §-a szerinti feltétel megalapozza. Az  ügy felveti a  Gytv. hatálya alá tartozó, bejelentéshez kötött rendezvények (gyülekezések) megtartását tiltó törvényi rendelkezések körében a  bíróságok zavartalan működése „súlyos veszélyeztetésének” törvényi feltétele értelmezését. Emellett az  Alkotmánybíróság az  alapjog gyakorlására közvetlenül kiható, és emiatt alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek ítélte meg a BMr.-ben foglalt egyeztetési eljárás szerepének vizsgálatát. [22] Mindezen szempontok alapján az  Alkotmánybíróság teljes ülése a  befogadási vizsgálat tárgyában korábban meghozott döntésével az alkotmányjogi panaszt befogadta. IV. [23] Az alkotmányjogi panasz megalapozott. [24] 1. Az Alkotmánybíróság a 3/2013. (II. 14.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh1.) a gyülekezéshez való alapjog Alkotmányban és Alaptörvényben szabályozott tartalmát illetően megállapította: „[a] 2011. december  31-éig hatályos Alkotmány 62.  § (1)  bekezdésében a  Magyar Köztársaság elismerte a  békés gyülekezés jogát és biztosította annak szabad gyakorlását. A  2012. január 1-jétől hatályos Alaptörvény mindenki jogát biztosítja a  »békés gyülekezéshez«. Bár az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdésének szövege kifejezetten nem követeli meg az  államtól, hogy az  emberek szabad gyülekezését biztosítsa, ez  a  kötelezettség az  Alaptörvény I.  cikk (1) bekezdéséből következik, ez utóbbi rendelkezés ugyanis minden alapvető (ideértve a gyülekezési) jog védelmét az  állam elsőrendű kötelezettségévé teszi. Az  állam jogalkotó és jogalkalmazó intézményei tehát kötelesek biztosítani, hogy a  gyülekezni kívánók élhessenek az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdésében foglalt alapvető jogukkal. Az  Alkotmánybíróság ezért továbbra is irányadónak tekinti a  korábbi határozataiban foglalt gyülekezési szabadsággal kapcsolatos megállapításokat.” (Indokolás [38]) [25] A határozat megerősítette a  korábban kimunkált alkotmánybírósági gyakorlatot, amely szerint „a gyülekezési jog a  tágabb értelemben vett véleménynyilvánítási szabadság része, amely a  közügyekre vonatkozó, békés jellegű közös vélemény-kifejezést biztosítja. Az alkotmányos védelem tehát a közügyekről folytatott nyilvános vitában való részvételt célzó rendezvényeket illeti meg, amelyek segítik a  közérdekű információk megszerzését és másokkal való megosztását, valamint a  vélemények közös kinyilvánítását [55/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH  2001, 442, 449., a  továbbiakban: ABh2.; 75/2008. (V. 29.) AB határozat, ABH 2008, 651, 662–663., a  továbbiakban: ABh3.]”. (ABh1., Indokolás [40]) A gyülekezéshez való alapjog ezek alapján a kommunikációs jogok rendszerébe illeszkedik, az  Alaptörvény IX.  cikk (1)  bekezdésében szereplő véleménynyilvánítás anyajogának egy speciális és privilegizált megvalósulási formája. „A gyülekezési szabadság mint kommunikációs jog jelentőségét növeli, hogy – ellentétben a  sajtóval – közvetlen hozzáférési korlátok nélkül biztosítja mindenki számára a  politikai akaratképzésben való részvételt. Az  Alkotmány 61.  § (1) és (2)  bekezdése alapján mindenkinek joga van arra, hogy sajtóterméket hozzon létre. Ez  számottevő anyagi ráfordítást igényel. Az  Alkotmányból ugyanakkor nem következik, hogy az  egyes sajtótermékek közzétegyék bárkinek a  véleményét. Ezért a  közügyekben való részvételt biztosító jogintézmények közül nagy a  jelentőségük azoknak, amelyeket a  személyek hasonló feltételekkel tudnak igénybe venni. Hagyományosan ide tartozik a közterületi gyülekezés szabadsága, és újabban ilyen szerepet kezd betölteni az  internet.” [ABh3., ABH 2008, 651, 663.] A  gyülekezések kitüntetett kommunikációs funkciója tehát abban áll, hogy olyan módon teszik lehetővé a  közügyek megvitatásába való bekapcsolódást, ami minden más formánál erőteljesebb hangsúlyt tud adni a  kifejezett véleménynek. Mindez azt is jelenti, hogy egy békés gyülekezés nem feltétlenül érzelem- vagy indulatmentes rendezvény, éppen ellenkezőleg, annak fogalmi eleme, hogy ideiglenes jelleggel kellemetlenséget idéz elő, ezzel képes ugyanis felhívni a  figyelmet a  kommunikálni kívánt üzenetre. Az  Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet gyülekezési joggal kapcsolatos irányelvei kifejezetten megfogalmazzák, hogy a  gyülekezés alkalmával kifejezett vélemény mások ellen is irányulhat, éspedig olyan indulattal is, amely az érintetteket vagy másokat zavar. Mindez beletartozik a békés gyülekezés fogalmába. Ennek alkotmányos korlátja, hogy az  érzelem- és indulatnyilvánításnak a  verbalitás szintjén kell maradnia, azzal, hogy a közlés nem valósíthat meg bűncselekményt, vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást. [26] A gyülekezések kitüntetett kommunikációs funkciója nem pusztán a  véleménynyilvánítás alapjogával hozza szoros összefüggésbe a  gyülekezéshez való alapjogot, hanem a  közvetlen demokráciával is. A  gyülekezések célja ugyanis tipikusan egy kritikus vélemény, egy elégedetlenség kifejezésre juttatása, ami a  közvetett demokrácia valamely intézménye által már meghozott, vagy még csak tervbe vett döntések korrekcióját célozza. A  kifejtett vélemény tehát mindig a befolyásolás eszközeként jelenik meg a kommunikációs térben. „A gyülekezési jog alapján megtartott rendezvények elválaszthatatlanul kapcsolódnak a demokratikus nyilvánosság értékéhez, e rendezvények teszik lehetővé, hogy a  polgárok a  politikai folyamatot kritikával illessék, tiltakozásukkal befolyásolják. A  békés rendezvények a politikai és társadalmi rend, a képviseleti szervek legitimitásának megszilárdítása szempontjából is értéket jelentenek. A tüntetések, tiltakozó akciók a képviseleti szervek, a kormányzat és a közvélemény számára is jelzik a társadalomban megjelenő feszültségeket, lehetővé téve azt, hogy az illetékesek időben megfelelő lépéseket tegyenek a  feszültségek okainak csökkentésére. Egy demokratikus társadalom nem választhatja a  tiltakozás elnémításának, szükségtelen és aránytalan korlátozásának útját: a  politikai szabadságjogok korlátozása nem csak azokat sújtja, akik élni kívánnának jogaikkal, hanem a társadalom egészét, így azokat is, akikre hivatkozással az állam a  jogkorlátozás eszközéhez nyúl. A  gyülekezési jog alapján megtartott rendezvények célja az, hogy a  gyülekezési joggal élő polgárok közös véleményt alakítsanak ki, illetve nézeteiket másokkal megosszák és közösen juttassák kifejezésre.” {4/2007. (II. 13.) AB határozat, ABH 2007, 911, 914., megerősítette az ABh1. Indokolás [40]} [27] 2. Mindez nem jelenti azt, hogy a  gyülekezési jognak ne lennének korlátai. Az  Alkotmánybíróság már a  30/1992. (V. 26.) AB határozatában megalapozta a kommunikációs alapjogok kitüntetett szerepét, azonban ezek a jogok sem minősülnek korlátozhatatlannak (ABH 1992, 167, 170–172.). Az alapjogok korlátozásának alkotmányossági mércéje az  Alaptörvényben kifejezett tételes alapon nyugszik: az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdése – az  Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata, elsősorban a  30/1992. (V. 26.) AB határozat alapján (ABH 1992, 167, 171.) – meghatározza az  alapjogok korlátozásának feltételeit. Mind az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdése, mind a  korábbi Alkotmány 8.  § (2)  bekezdése értelmében az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvénynek kell megállapítania. Az  I.  cikk (3)  bekezdése továbbá akként rendelkezik, hogy alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan korlátozható. Ugyancsak tartalmi azonosság állapítható meg az Alaptörvény I.  cikkében és az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében a lényeges tartalom védelmét illetően {11/2014. (IV. 4.) AB határozat, Indokolás [35]–[37]}. [28] A gyülekezésekkel kapcsolatos korlátok sokfélék. A  gyülekezési jog alanyi oldalát korlátozza, hogy azt csak természetes személy szervezheti [ABh2., ABH 2001, 442, 457.], jogi személy csak „résztvevője” lehet a rendezvénynek, illetve a szervezőkre nézve további sajátos korlátot rögzít a Gytv. 5. §-a; intézményvédelmi funkciója mellett időbeli korlátként is értelmezhető a Gytv. 6. §-ában előírt, a gyülekezésekhez kapcsolódó bejelentési kötelezettség; további időbeli korlátként írja elő a  Gytv. 7.  §-a, hogy a  bejelentésben meg kell jelölni a  gyülekezés kezdő és befejező időpontját is, amiből arra lehet következtetni, hogy a  gyülekezési jog alapján szervezett rendezvények ideiglenes jellegűek. [29] A gyülekezési jog keretében szervezett rendezvénynek fogalmi eleme, hogy absztrakt célja szerint a  közügyek megvitatására irányul. Ezzel együtt kommunikációs szempontból is vannak korlátai egy gyülekezésnek, hiszen a  Gytv. 2.  § (3)  bekezdése alapján a  gyülekezés gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével, azaz a gyülekezési jog által védett rendezvényeknek békés jellegűeknek kell lenniük. Az ehhez kapcsolódó, a gyülekezési jog szankciós jellegű korlátja a gyülekezés feloszlatása, amit a Gytv. elsősorban a szervező [Gytv. 12. § (1) bekezdés], másodsorban pedig a rendőrség kötelezettségeként szabályoz [Gytv. 14. § (1) bekezdés]. [30] A korlátok sorában a legsúlyosabbnak a gyülekezések előzetes tiltása minősül. Tiltás esetében ugyanis a kifejezésre szánt vélemény nem tud érvényesülni, mivel a  gyülekezők nem tarthatják meg a  rendezvényüket. Az  előzetes tiltás olyan ultima ratio jellegű korlátozás, amely teljes egészében megakadályozza az  alapjog érvényesülését. Ebben a  tekintetben még a  rendezvény feloszlatása is fokozatilag enyhébb korlátozásnak minősül. Éppen ezért egy tudomásul vett rendezvény esetében egy tilalmi ok – a  rendezvény törvénysértő megtartása miatt – utólag oszlatási okká válhat, ez  a  viszony azonban nem fordítható meg: a  rendezvény gyakorlása során tapasztalható törvénysértésekre adható szükségképpen reaktív jellegű oszlatási indok nem konvertálható át automatikusan előzetes tilalmi okká. Erre a  fokozati különbségre mutatott rá a  német Alkotmánybíróság is 1985-ben (1. BVerGE 69, 315), amikor a  brokdorfi atomerőmű építése elleni tiltakozás ügyében elvi éllel rögzítette, hogy az  előzetes tiltás alkalmazása esetén a közbiztonság közvetlen és magas fokú előrelátható veszélyeztetettségére van szükség. A testület szerint a gyülekezési jog fundamentális jellegére tekintettel az előzetes tiltást szigorú mérce szerint kell megítélni, különösen arra való tekintettel, hogy a  tiltás esetleges téves mellőzése utólag az  oszlatás révén még korrigálható. [31] 3. A  Gytv. 1989-ben született, és a  rendszerváltás emblematikus jogalkotási vívmányaként közjogtörténeti jelentőséggel bír. Az  Alkotmánybíróság már korábban is vizsgálta a  Gytv. tilalmi rendszerét és megállapította, hogy az a nemzetközi egyezményeknek megfelel. [ABh2., ABH 2001, 442, 451.] A Gytv. két tilalmi esetkört nevesít. Egyrészt, ha a  bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a  népképviseleti szervek vagy a  bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, illetve másrészt, ha a  közlekedés más útvonalon nem biztosítható. A  tilalmi okok alkotmányossága tekintetében az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, „hogy mivel nem zárható ki eleve: egy rendezvény a résztvevők várható száma, meghirdetésének okai vagy indokai folytán olyan súlyosan veszélyeztetné a  népképviseleti szerv vagy a  bíróság működését, illetőleg a  közúton folyó közlekedést, hogy ennek csak a rendezvény megtiltásával lehet elejét venni, az ilyen zavarok megelőzésének lehetővé tétele a törvény által nem tekinthető a gyülekezési jog aránytalan korlátozásának.” (ABh2., 2001, 442, 459.) [32] Az Alaptörvény hatályba lépésével összefüggésben elvi jelentőségű szempont, hogy ahogy a  korábbi Alkotmány 62.  § (1)  bekezdése sem sorolta fel a  nemzetközi egyezmények által nevesített tipikus közrendi klauzulákat a gyülekezéshez való jog korlátjaként, azokról az Alaptörvény szövege is hallgat. A Gytv.-ben nevesített két tilalmi esetkörrel összefüggésben az Alkotmánybíróság az Alaptörvényre vonatkoztatva megállapította, hogy „[e] két korlát mögött az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdésével összhangban – a  népképviseleti szerv és a  bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetéseként – ott áll az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, valamint – a közlekedés más útvonalon nem biztosítható esetkörében – a közlekedés rendjéhez fűződő közérdek. [75/2008. (V. 29.) AB határozat ABH 2008, 651, 658.].” {24/2015. (VII. 7.) AB határozat, Indokolás [30], a  továbbiakban: ABh4.}. Az  említett alkotmányosan védett (köz)érdekekhez (értékekhez) az  enumeratio unius est exclusio alterius joglogikai maxima alapján taxatív jelleggel kötődnek a  tilalmi okok. A  Gytv. szabályozási rendszeréből ugyanis az  következik, hogy vélelem szól a gyülekezések megtartása mellett, azt csupán tudomásul veszi a rendőrség, kivéve az egyes tiltó okok felmerülésének esetét. Ennek következtében és az  in dubio pro libertate elvnek megfelelően az  következik, hogy a gyülekezési jog gyakorlása tekintetében a bizonyítási teher mindig a korlátozást előíró hatóság oldalán áll fenn. [33] Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy a gyülekezési jog minél szélesebb körű biztosítása és védelme mellett mások Alaptörvényben biztosított jogai is védelemre szorulhatnak, amelyre az  arányossági mérlegelés keretében nyílhat lehetőség. Így a  bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetése körében a  jogalkalmazónak tekintettel kell lennie arra, hogy a  nyilvános és külső befolyástól mentes bírósági ítélkezés biztosítása jogállami követelmény. Ez következik az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdéséből, amely szerint „[a] bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve”, valamint alanyi jogi oldalról a XXVIII. cikk (1) bekezdéséből is, amely alapján „[m]indenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.” Fentiekre figyelemmel mindig a konkrét esetben elvégzendő mérlegelés tárgya az, hogy a  releváns tényezők összhatása eléri-e a  bíróság működésének súlyos veszélyeztetése szintjét. Mindez azonban azt a  felelősséget rója a  jogalkalmazókra, hogy a Gytv. 8. § (1) bekezdésében foglalt tilalmi okokat – felmerülésük esetén – nem alkalmazhatják automatikusan. [34] A tilalmi okok alkalmazása tekintetében a  jelen ügyben releváns kérdésben a  Gytv. 8.  §. (1)  bekezdése külön mércét állít fel azzal, hogy a  bíróságok zavartalan működésének alkotmányos alapértékével történő összeütközés esetén a  gyülekezési jog csak abban az  esetben korlátozható, ha a  gyülekezés a  bíróság zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné. E  miatt a  bíróságok működésének „súlyos megzavarása” törvényi feltételének megítélése tekintetében gondos és elfogulatlan körültekintéssel kell megvizsgálni valamennyi olyan tényt és körülményt, amit értékelni kell a zavarás súlyosságának megállapíthatósága körében, így különösen a tervezett gyülekezés helyszíni adottságait. [35] 4. A  gyülekezési joggal kapcsolatos határozataiban az  Alkotmánybíróság mindig is törekedett az  alkotmányos párbeszéd fenntartására és irányadónak tekintette az  Emberi Jogok Európai Bíróságának elvi megállapításait. A 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban a testület kimondta, hogy „[e]gyes alapjogok esetében az Alkotmány ugyanúgy fogalmazza meg az  alapjog lényegi tartalmát, mint valamely nemzetközi szerződés (például a  Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya és az  Emberi Jogok Európai Egyezménye). Ezekben az  esetekben az  Alkotmánybíróság által nyújtott alapjogvédelem szintje semmiképpen sem lehet alacsonyabb, mint a  nemzetközi (jellemzően a strasbourgi Emberi Jogok Bírósága által kibontott) jogvédelem szintje.” (ABH 2011, 290, 321.) Ennek megfelelően a  gyülekezési jog területén az  Emberi Jogok Európai Bírósága (a  továbbiakban: EJEB) a  Bukta és társai kontra Magyarország [(25691/04), Strasbourg, 2007. július 17.)] ügyét követően az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a békés célú spontán gyűlések a gyülekezési jog körébe tartoznak. Az Alkotmánybíróság utalt emellett a Német Szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatára is és megállapította, hogy „[a] gyülekezési jognak ez a felfogása illeszkedik az  alkotmányos demokráciákkal szemben támasztott elvárásokhoz.” [ABh3., ABH 2008, 651, 663.] Egy újabb határozatában az  Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy „az Emberi Jogok Európai Bírósága az  Oya Ataman-ügyben a hatóságok számára a gyülekezés során tanúsítandóan előírt tűrési kötelezettséget a Patyi-ügyben a  bejelentési eljárásra is kiterjesztette [L. EJEB, Patyi és mások kontra Magyarország, (5529/05); 2008. október  7., 43.  pont]. Ez  az  in dubio pro libertate elv megfogalmazását jelenti és azt a  követelményt fogalmazza meg a  jogalkalmazók irányába, hogy a gyülekezések megítélésekor a gyülekezési jog minél szélesebb körű biztosítását eredményező döntést hozzanak.” (ABh4., Indokolás [30]) [36] Jelen ügyben az  Alkotmánybíróságnak a  gyülekezéshez való alapjog egyik törvényi korlátját képező, a  bejelentéshez kötött rendezvény megtartását tiltó okkal kapcsolatban kellett állást foglalnia. E  tekintetben az  Alkotmánybíróság jelentőséget tulajdonított annak, hogy a  tilalmi okok alkalmazása körében a  Patyi kontra Magyarország ügyben az  EJEB azért találta egyezménysértőnek a  hatóságok jogalkalmazását, mivel megítélése szerint „amikor a  hatóságok a  Patyi úr által előterjesztett ténybeli magyarázatok figyelembe vétele nélkül mechanikusan, ugyanazon okokra hivatkozva, ismétlődően megtiltották a  demonstrációkat, akkor nem találták meg a megfelelő egyensúlyt a gyülekezési szabadságukat gyakorolni kívánók joga és azon személyek joga között, akiknek mozgásszabadsága időlegesen – esetleg – korlátozódhatott volna.” [EJEB, Patyi kontra Magyarország (35127/08), 2012. január 17., 42. bekezdés] [37] Emellett a  jelenlegi ügyben alkalmazott tilalmi okkal egy tekintet alá eső másik tiltó ok, a „népképviseleti szervek zavartalan működésének súlyos veszélyeztetésével” összefüggésben az EJEB a Sáska kontra Magyarország ügyben is elmarasztalta Magyarországot. Az  EJEB hangsúlyozta a  jogalkalmazók felelősségét és azt, hogy a  beavatkozás igazolására felhozott indokoknak relevánsaknak és elegendőeknek kell lenniük és vizsgálni szükséges, hogy a  beavatkozás arányos volt-e az  elérni kívánt céllal. A  konkrét ügyben az  EJEB arra a  megállapításra jutott, hogy a  Parlament előtt „a demonstráció megtiltása még annak figyelembe vételével sem minősült nyomós társadalmi szükségletnek, hogy a  kérelmező elzárkózott a  rendőrség által javasolt kompromisszumos megoldás megfontolásától.” [EJEB, Sáska kontra Magyarország (58050/08), 2012. november 27., 23. bekezdés] [38] 5. Az  ABh1.-ben az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a  rendőrség gyülekezéssel kapcsolatos eljárása a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) hatálya alá tartozik: „A Gytv. 8.  § (3)  bekezdésének megfelelően ezért a  rendőrség a  közterületen tartandó rendezvény bejelentését követően a  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004.  évi CXL.  törvény (a  továbbiakban: Ket.) alapján vizsgálja többek között azt, hogy a  gyülekezést közterületre jelentették-e be. Ennek során a  rendőrségnek meg kell győződnie arról, hogy van-e hatásköre a  bejelentés vizsgálatára: a  rendezvény bejelentett helyszíne nem magánterület, és a  megjelölt közterület mindenki számára hozzáférhető. A  rendőrség, ha a  bejelentés vizsgálatára nincs hatásköre, mert a  rendezvényt nem egy mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető területen kívánják megtartani, a Gytv. 8. § (1) és (3) bekezdése, továbbá 15. § a) pontja alapján, a Ket. vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően bejelentést elutasító határozatot hoz. Egyéb esetben tudomásul veszi a bejelentést, vagy a Gytv. 8. § (1) bekezdésében megjelölt ok miatt a rendezvény adott helyen és időben való megtartását megtiltó határozatot hoz.” (Indokolás [48], [49]). A  vizsgált ügy alapjául fekvő jogvita tárgya az utóbbi esetkör, hiszen a rendőrség tiltó határozatot hozott. [39] A Ket. által deklarált officialitás alapelvéből következően [Ket. 3.  § (1)  bekezdés], a  rendőrség mint közigazgatási hatóság hivatalból állapítja meg a  tényállást, amelynek tisztázása során minden, az  ügy szempontjából releváns körülményt figyelembe kell vennie [Ket. 3.  § (2)  bekezdés b)  alpont]. A  Ket. alapján a  hatóság kétféle módon tisztázza a  tényállást: a  rendelkezésre álló adatok alapján, illetve bizonyítási eljárás útján [Ket. 50.  § (1)  bekezdés]. A  gyülekezések tekintetében a  tényállás tisztázására vonatkozó kötelezettség részelemeit a  BMr. szabályozza. A hatóság elsősorban a rendelkezésre álló adatok, így a Gytv. 7. §-ában előírt és bejelentett információk alapján ítéli meg a rendezvényt. Ha a bejelentés hiányos, a rendőrség hiánypótlásra hív fel (BMr. 3. §), amennyiben pedig a tiltó okok felmerülését észleli, közölnie kell azt a rendezvény bejelentőjével [BMr. 4. § (5) bekezdés], egyéb, a tiltó okokon kívüli, de törvénysértésre alapos okot adó körülmény felmerülése esetében pedig az oszlatás jogkövetkezményére kell figyelmeztetnie [BMr. 6. § (1) és (2) bekezdése]. [40] A tiltó okok felmerülése esetében szabályozza a BMr. az egyeztetési eljárást, ami a tényállás tisztázási kötelezettség tekintetében a  Ket.-ben előírt együttműködési kötelezettség alapelvéből következik [1.  § (2)  bekezdés], valamint a Ket. fogalomrendszere alapján, egy speciális bizonyítási eljárásnak tekinthető. Ennek lefolytatása kötelező, aminek alkotmányossági indoka az, hogy a gyülekezési jog legsúlyosabb korlátozásához, a tiltás esetköréhez kapcsolódik, és ez – az in dubio pro libertate elvnek megfelelően – megköveteli a hatóságok alapos körültekintését. [41] Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a  Gytv. és a  BMr. alapján lefolytatott egyeztetési eljárást követően a  rendőrségnek a  tilalmi okok felmerülése esetében kötelezően tiltó határozatot kell hoznia, amennyiben a rendőrség tájékoztatása szerint a tilalmi ok fennállta a hely vagy időpont megváltoztatásával nem küszöbölhető ki [BMr. 4.  § (5)  bekezdés]. A  vizsgált tilalmi ok alkalmazása tekintetében mindez azért kifogásolható, mivel az  a  gyülekezés helyével áll összefüggésben. Márpedig mind az  Alkotmánybíróság, mind pedig az  EJEB megállapította már, hogy „a gyülekezési szabadsághoz való jog magában foglalja a  gyülekezés időpontjának, helyének és módjának – a  11.  cikk 2. bekezdésével összhangban álló – megválasztásához való jogot is.” [EJEB, Sáska kontra Magyarország (58050/08), 2012. november 27., 21. bekezdés] Továbbá az  ABh1. szerint „[t]ekintettel arra, hogy a  közterületek egyik rendeltetése tradicionálisan éppen az, hogy a  nyilvánosság egyik legkézenfekvőbb, mindenki által hozzáférhető fórumai legyenek, ezért a  közterületen tartandó rendezvények különösen erős alkotmányjogi védelemben részesülnek. Ez  abban nyilvánul meg, hogy ha a  gyülekezés helyéül választott közterület igénybe vételét közhatalmi rendelkezés korlátozza, az  alapjogot érintő korlátozásnak meg kell felelnie a  szükségességi és arányossági követelményeknek. A  korlátozás akkor felel meg az  Alaptörvénynek, ha az feltétlenül (vagyis elkerülhetetlenül) szükséges valamely alapvető jog érvényesülése vagy alkotmányos érték védelme érdekében. Ráadásul a korlátozásnak arányban kell állnia az elérni kívánt céllal, és nem szabad érintenie a  gyülekezési szabadság lényeges tartalmát. [Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdés] A  korlátozás alkotmányosságának mérlegelésekor különös tekintettel kell lenni arra, hogy egy közterületen tartandó gyülekezés előzetes megtiltása az Alaptörvény által biztosított gyülekezési szabadság legsúlyosabb korlátozása.” (Indokolás [45]) [42] A gyülekezés helyére nézve a  jelen határozatban vizsgált tilalmi ok tekintetében az  Alkotmánybíróság már megállapította, hogy fennállhat a tilalmi ok alkalmazásának szükségessége az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből adódóan. [43] Az arányosság vonatkozásában – összhangban a  Velencei Bizottság álláspontjával [CDL(2012)014rev2 20–21., 23.  o.] – az  Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a „bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetése” törvényi korlátozó feltétel tekintetében „a súlyossági mérce”, az alapjogi korlátozást szűkítő kategóriaként került be a  Gytv. szabályozásába. E  nélkül ugyanis a  jogalkalmazói joggyakorlat oda vezethetne, hogy általában semmiféle gyülekezés nem lenne megtartható a  bíróságok előtt, hiszen végső soron minden gyülekezés okozhat valamiféle zavarást vagy kényelmetlenséget a  gyülekezés „címzettjének”. Az  Alkotmánybíróság a  vizsgált ügyben rámutat arra, hogy a „súlyosság mércéje” az, ami a  vizsgált tiltó ok alkalmazása kapcsán lehetővé teszi a  jogalkalmazók számára az esetről-esetre történő mérlegelést, a „súlyossági mérce” alkalmazását tehát külön indokolni szükséges. Ez a mérlegelésre vonatkozó teszt összhangban van az EJEB gyakorlatával is. (Vö. ABh1., Indokolás [46]) [44] 6. Jelen esetben az  indítványozó a  Kúria közelében kívánt élni gyülekezési jogával, miközben a  Kúria épületében a devizahitelek megítélésével kapcsolatos jogegységi eljárás volt folyamatban. A BRFK észlelte, hogy a bejelentett gyülekezés esetében felmerül a Gytv.-ben szabályozott tilalmi ok, de a BMr. kötelező érvényű rendelkezése ellenére az egyeztetési eljárást nem folytatta le. A rendőrség megkereste a Kúriát annak közlése végett, hogy a bejelentett gyülekezés súlyosan zavarná-e a  bíróság működését, és az  igenlő válasz alapján a  gyülekezést megtiltotta. A  vizsgált ügyben a  rendőrség alapvetően a  Kúria elnökhelyettesének az  állásfoglalására támaszkodott a  döntése meghozatala során és arra a megállapításra jutott, hogy „a bíróságok működésének súlyos veszélyeztetését békés célú rendezvény is megvalósíthatja”. [45] Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a  BRFK által hivatkozott és követett ombudsmani útmutatás a  Kúria képviselője véleményének beszerzését csak példaként említi az  ügy összes körülményének a  feltárása körében („lehetőleg a  […] tisztségviselő véleményének beszerzése után” OBH 5593/2008. 4. o.). Az  említett útmutatás emellett azt javasolja, hogy a megzavarás tényét „az ügy összes körülményére figyelemmel kell megállapítani.” [46] Ugyanakkor megállapítható, hogy a bíróság is ezt a bizonyítékot mérlegelve utasította el a panaszos felülvizsgálati kérelmét. A  rendőrség tiltó határozatát felülvizsgáló bíróság felrótta továbbá az  indítványozónak azt, hogy nem csatolt a  Kúria elnökhelyettesének nyilatkozatát cáfoló bizonyítékot. A  bíróság álláspontja szerint a  rendőrség akkor járt volna el jogszabálysértő módon, ha a tilalmi ok felmerülése körében értékelte volna, hogy a rendezvény konkrét célja egy politikai véleménynyilvánítás, a  tiltó határozat felülvizsgálata során pedig az  egyeztetési eljárás elmaradásának nem tulajdonított jelentőséget. A bíróság jogértelmezése szerint az elmaradt egyeztetési eljárásnak nem az  a  célja, „hogy a  bejelentő meggyőzze a  rendőrséget, hogy valamely tiltási ok a  rendőrség álláspontjával szemben mégsem áll fenn, […] [hanem] hogy a rendőrség felhívja az esetleges megtiltást megalapozó körülményre a szervező figyelmét.” [47] 7. Fentiekre tekintettel és az üggyel összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. [48] 7.1. A  rendőrség bizonyítást folytatott le, amikor megkereste a  Kúriát a  véleménye beszerzése érdekében, azonban a kapott nyilatkozatnak az összes többi körülménnyel együtt történő mérlegelése eredményének indokai hiányoznak a  határozat indokolásából. A  bíróságok működésének „súlyos megzavarása” megítélése tekintetében a  rendőrségnek gondos és elfogulatlan körültekintéssel kell megvizsgálnia a  tervezett gyülekezés helyszíni adottságait, és a zavarás súlyossága körében a gyülekezéshez való alapjog alkotmányos védelmi körének sérelme nélkül csak akkor lehet elégséges pusztán a  gyülekezés címzettjének állásfoglalására alapozni a  tiltó határozatot, ha a bíróságok működésének az adott gyülekezés általi súlyos megzavarásának konkrét veszélye minden kétséget kizáróan, önmagában az  állásfoglalásból megállapítható, és az  ezzel összefüggő, az  adott konkrét tényállásra vonatkozó mérlegelést a tiltó határozat indokolása megfelelő részletességgel tartalmazza. Mindez következik az in dubio pro libertate elvből, ami „azt a követelményt fogalmazza meg a jogalkalmazók irányába, hogy a gyülekezések megítélésekor a  gyülekezési jog minél szélesebb körű biztosítását eredményező döntést hozzanak.” (ABh4., Indokolás [30]) [49] 7.2. A  gyülekezési jog minél szélesebb körű biztosítását eredményező döntés meghozatala azt is megköveteli a  jogalkalmazóktól, hogy a  mérlegelés során lehetőleg a  gyülekezési jogukkal élni kívánó személyek számára kedvező döntés hozzanak, tiszteletben tartva az  arányosság és a  diszkrimináció-mentesség követelményét. [Velencei Bizottság CDL(2012)014rev2 22. o.] [50] Az arányosság tekintetében figyelemmel kell lenni a  tiltó ok ultima ratio jellegére és számba kell venni a  tiltásnál enyhébb korlátozások lehetőségét. E  tekintetben nem a  gyülekezés által okozott zavarás teljes elhárítása a  cél, hiszen egy gyülekezés szükségképpen és ideiglenes jelleggel kényelmetlenséget okoz. Az  arányosság azt követeli meg a  jogalkalmazóktól, hogy ne automatikusan, a  megfelelő mérlegelés elvégzése és annak indokolása nélkül alkalmazzák a  törvényben meghatározott tilalmi okot, és döntésükben ne a  teljes zavarásmentességre, hanem a  törvényben meghatározott korlátozó ok tartalma szerinti súlyos zavarás elhárítására, kiküszöbölésére törekedjenek, hogy ezzel egyensúlyi helyzet álljon elő a gyülekezéshez való alapjog és a bíróságok befolyásmentes működéséhez fűződő jogállami követelmény között. E  mellett a  jogalkalmazó szervek eljárása nem vetheti fel a  diszkrimináció kételyét. „A jogalkalmazó szerveknek olyan jogalkalmazást és jogértelmezést kell követniük, ami kiszámítható [nem széttartó], és nem vezet az alapjog szükségtelen korlátozására.” (ABh4., Indokolás [26]) [51] A mérlegelés eredményeként meghozott döntés indokolásából ki kell tűnnie, hogy a jogalkalmazók számba vették a  gyülekezés enyhébb korlátozási lehetőségeit. Az  eljárás elemeinek áttekintése alapján az  Alkotmánybíróság arra a  következtetésre jutott, hogy a  jogalkalmazók akkor tudnak megfelelni az  indokolási kötelezettségüknek, amennyiben a  tiltó okok felmerülése esetén kötelezően lefolytatják a  BMr.-ben előírt egyeztetési eljárást. Az  egyeztetési eljárás során a  közhatalmat gyakorló szerv párbeszédet folytathat a  gyülekezés szervezőjével, és ez  adott esetben a  tényállás differenciáltabb megállapításának lehetőségét is magában hordozza, továbbá lehetőséget ad mind a  szervezőnek, mind a  hatóságnak az  álláspontok mélyebb megismerésére, adott esetben a  közvetlen személyes meggyőzés erejének kibontakozására. A  formalitástól mentes, érdemi párbeszédet eredményező egyeztetési eljárás alkalmazása az  alapjog gyakorolhatóságát segítő jogintézmény, amely egyben az  alapjog indokolatlan korlátozásának elvi lehetőségét is képes az  adott esetben megakadályozni. A  gyülekezés szervezőjének az  egyeztetési eljárás során tanúsított magatartása egyben a  hatóság számára hasznos informatív erővel bírhat a  gyülekezési jog gyakorlása során várható események előzetes megítélése és felmérése szempontjából is. Mindezek alapján megállapítható, hogy az  egyeztetési eljárás lefolytatása elősegíti a kompromisszumos megoldás megtalálását a gyülekezők és a hatóság között, lehetővé téve ezzel a gyülekezéshez való alapjog és a  tiltó ok által védett jogállami követelmény közötti megfelelő egyensúly megteremtését. Az egyeztetési eljárás a  fenti jellemzőire tekintettel a gyülekezéshez való alapjog érvényesülésének fontos eljárási garanciája, amelynek mellőzése, vagy nem megfelelő (az arányosság elvét sértő, vagy diszkriminatív) alkalmazása nemcsak a  gyülekezéshez való alapjog, de a  jogbiztonság alkotmányos követelményét, az  egyes jogintézmények kiszámítható működését is sérti. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az egyeztetési eljárásnak a gyülekezéshez való alapjog gyakorlása szempontjából – a jelen határozatban kifejtettek szerint – garanciális jelentősége van, amit a törvényalkotó kifejezésre juttathat az egyeztetési eljárás szabályainak törvényi jogforrási szintre emelésével. [52] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a  bejelentővel folytatott egyeztetési eljárás során a  rendőrségnek meg kell kísérelnie egy kompromisszumos megoldás megtalálását. A  tiltó okok felmerülése esetén a  gyülekezés megtartása érdekében a rendőrség tehet technikai javaslatokat (pl. az időtartamra vonatkozólag, vagy a hangosító eszközök vonatkozásában) a  gyülekezés bejelentője számára, amelyeket a  bejelentő ugyan nem köteles elfogadni, de amelyek az  adott tényállás körében konkrét támpontot adhatnak a  gyülekezés szervezője számára az  alapjog tényleges érvényesíthetőségének egyedileg megmutatkozó alkotmányos kereteire vonatkozóan. Tekintettel arra, hogy a  gyülekezés helyének és idejének megválasztása szorosan kötődik a  gyülekezés céljához és a gyülekezés során kommunikált üzenethez, a  rendőrség csak a  legnagyobb körültekintés és az egyedi helyzet adta lehetőségek gondos mérlegelése mellett tehet javaslatot a  rendezvény ezen jellemzőire. Ahogy az  EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodájának a  Békés Gyülekezés Szabadságára vonatkozó Irányelvei is megfogalmazzák, „ha egy állam korlátozza a  gyülekezés szabadságát, azt a  lehető legkevesebb beavatkozással kell tennie. [...] Általános szabály, hogy a  gyülekezés lehetőségét a  célközönség halló- és látótávolságán belül kell biztosítani.” [OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR): Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 2.4., illetve 3.5.  pont] A  demokratikus társadalmak toleranciaigénye a  gyülekezési jog számára az  adott helyzetben magasabb küszöbértéket jelölhet ki ahhoz, hogy azt az adott helyzetben mások jogaira és szabadságaira nézve sértőnek kelljen elfogadni. Ezen elvi tétel egyik alapvető indoka az, hogy a gyülekezés szabadsága fogalmilag csak időben korlátozottan, csak egy meghatározott ideig korlátozza mások ilyen vagy más irányú jogait. (80. pont) Fentiek alapján a  gyülekezéshez való alapjog és a  tiltó ok által védett jogállami követelmény közötti megfelelő egyensúly megteremtése és ezzel az  arányosság érvényre juttatása körében kiemelt súlya van a  gyülekezések ideiglenes jellegének. [53] 7.3. Emellett az Alkotmánybíróság jelentőséget tulajdonított annak is, hogy a rendes bírósági szervezetrendszerbe tartozó közigazgatási bíróság vizsgálja felül a  rendőrségnek a  bejelentett rendezvény megtartását megtiltó határozatát. A bírósági felülvizsgálatnak mint jogorvoslatnak alapvető kihatása van a gyülekezéshez való alapjogra (annak gyakorolhatóságára), ezért az  Alkotmánybíróság elvi éllel hangsúlyozza, hogy az  eljáró bíróság fokozott figyelmet kell, hogy fordítson a törvényi indokolási kötelezettség megfelelő teljesítésére. A tiltó határozat bírósági felülvizsgálata során a bíróságnak vizsgálnia kell egyebek mellett azt is, hogy az egyeztetés lefolytatásra került-e, és értékelnie kell, hogy ennek során a felek megfelelő együttműködést tanúsítottak-e a tiltó okok elhárítása érdekében. [54] 7.4. Az  Alkotmánybíróság a  3/2015. (II. 2.) AB határozatban megállapította, hogy „[a]z Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdése szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az alapjog-korlátozásnak ez a  tesztje mindenekelőtt a  jogalkotót kötelezi, ugyanakkor hatáskörükhöz igazodva a jogalkalmazókkal szemben is alkotmányos követelményt fogalmaz meg. E  követelményből – az  Alaptörvény 28.  cikkére is tekintettel – a  bíróságoknak az  a  kötelezettsége adódik, hogy ha olyan jogszabályt értelmeznek, amely valamely alapjog gyakorlását korlátozza, akkor a  jogszabály engedte értelmezési mozgástér keretein belül az  érintett alapjog korlátozását kizárólag a  szükséges és arányos mértékű beavatkozás szintjére szorítsák.” Továbbá: „[a] korlátozás gyakorlásakor azonban a  jogalkalmazóknak mindig figyelemmel kell lenniük arra is, hogy az  alapjogok korlátozására kizárólag az  elérni kívánt céllal arányos módon kerülhet sor alkotmányosan. Az  arányosság az  elérni kívánt cél és az  alapjogi korlátozás súlyának mérlegelését kívánja meg, ami azt is jelenti, hogy minél erősebb érvek szólnak egy alapjog védelme mellett, annál körültekintőbben kell eljárni annak korlátozásakor.” (Indokolás [21], [23]). Az  Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy „[a] bírói döntések alkotmányossági felülvizsgálatát lehetővé tevő alkotmányjogi panasz (Abtv. 27.  §) az Alaptörvény 28. cikkének érvényesülését szolgáló jogintézmény. Ilyen panasz alapján az Alkotmánybíróság a bírói döntésben foglalt jogértelmezés Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja, azt, hogy a  jogszabály alkalmazása során a  bíróság az  Alaptörvényben biztosított jogok alkotmányos tartalmát érvényre juttatta-e. Ha a  bíróság az  előtte fekvő, alapjogilag releváns ügy alapjogi érintettségére tekintet nélkül járt el, és az  általa kialakított jogértelmezés nem áll összhangban e  jog alkotmányos tartalmával, akkor a  meghozott bírói döntés alaptörvényellenes.” {3/2015. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [18]} A  gyülekezési joggal összefüggésben az  Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy „[a] tiltó határozatok esetében a Gytv. 9. § (1) bekezdése értelmében bírósági felülvizsgálat kérhető, amelyet a  bíróság érdemben köteles felülbírálni, amely során az  alkotmányossági szempontokat nem hagyhatja figyelmen kívül.” (ABh4., Indokolás [22]) [55] Jelen esetben az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a  rendőrség tiltó határozatának a  felülvizsgálata során az  egyeztetési eljárás elmaradásának a  bíróság nem tulajdonított jelentőséget, és ennek megfelelően azt nem is vizsgálta, mivel nem ismerte fel az  egyeztetési eljárásnak az  alapjog gyakorlására kiható garanciális jellegét. Az  Alkotmánybíróság az  egyeztetési eljárás lefolytatásának elmulasztását a  gyülekezéshez való alapjogra kiható olyan súlyos jogszabálysértésként értékeli, amely a  bírósági felülvizsgálat során sem nyert orvoslást, a  bíróság ugyanis tévesen értelmezte az  egyeztetési eljárás alkotmányos célját és nem vette figyelembe annak alapjogot védő, garanciális jellegét. Erre a  körülményre tekintettel az  Alkotmánybíróság a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság végzését mint a gyülekezéshez való alapjogot sértő bírói döntést megsemmisítette. [56] 7.5. Az  Abtv. 43.  § (4)  bekezdése alapján az  Alkotmánybíróság a  bírói döntés megsemmisítése esetén megsemmisítheti a  döntéssel felülvizsgált más bírósági vagy hatósági döntéseket is. A  fent kifejtettek szerint a rendőrség elmulasztotta a kötelezően előírt, az alapjog szempontjából garanciális jelentőségű egyeztetési eljárás lefolytatását, e miatt a rendőrségi határozat maga is sérti a gyülekezéshez való alapjogot, ezért az Alkotmánybíróság a rendőrség kifogásolt határozatára is kiterjedő hatállyal semmisítette meg a támadott bírósági végzést. [57] 7.6. Az Abtv. 43. § (3) bekezdése értelmében a bírói döntés Alkotmánybíróság általi megsemmisítése következtében a  szükség szerint lefolytatandó bírósági eljárásban az  alkotmányjogi kérdésben az  Alkotmánybíróság határozata szerint kell eljárni. Ezzel összefüggésben az  Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy jelen esetben a  bírósági végzés és a  rendőrségi határozat megsemmisítésével az  indítványozó jogsérelmének reparálására az  időmúlásra tekintettel már nem kerülhet sor. Mindazonáltal a  határozat és a  végzés „megsemmisítése az  Alkotmánybíróság szerint a  mostani ügyben morális elégtételt jelent a  jogsérelmet szenvedetteknek, az  alkotmánybírósági határozatban ismertetett szempontok pedig iránymutatóul szolgálnak a  jövőbeli gyülekezési jogvitákban eljáró bíróságok számára.” (ABh1., Indokolás [71], ABh4., Indokolás [29]) [58] 8. Az  Alkotmánybíróság a  határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az  Abtv. 44.  § (1)  bekezdésének második mondata alapján rendelte el. Budapest, 2015. október 12. Dr. Lenkovics Barnabás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke