24/2016. (XII. 12.) AB határozata a Nemzeti Földalapról szóló 2010. LXXXVII. törvény 15. §-a, 26. §-a, valamint a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályairól szóló 262/2010. (XI. 17.) Korm. rendelet…

24/2016. (XII. 12.) AB határozata a Nemzeti Földalapról szóló 2010. LXXXVII. törvény 15. §-a, 26. §-a, valamint a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályairól szóló 262/2010. (XI. 17.) Korm. rendelet 6–28. §-ai alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezés elutasításáról.

Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítása iránti bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Pokol Béla és dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság a Nemzeti Földalapról szóló 2010. évi LXXXVII. törvény 15. §-a, 26. §-a, valamint a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályairól szóló 262/2010. (XI. 17.) Korm. rendelet 6–28. §-ai alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló, az Alaptörvény P) cikk

I. [1] 1. A Fővárosi Törvényszék mint másodfokú bíróság tanácsa az előtte 1.Gf.75.390/2016. szám alatt szerződés érvénytelenségének a megállapítása iránt indított perben az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-ának (1) bekezdése és 32. §-ának (2) bekezdése alapján indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a Nemzeti Földalapról szóló 2010. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Nfatv.) 15. §-ának, 26. §-ának, valamint a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályairól szóló 262/2010. (XI. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 6–28. §-ainak alaptörvény-ellenességét és nemzetközi szerződésbe ütközését, és e rendelkezéseket visszamenőleges hatállyal semmisítse meg. A bíróság egyidejűleg a per tárgyalását felfüggesztette. [2] 1.1. A bírói kezdeményezés szerint az indítványra okot adó ügyben a Közhasznú Nonprofit Kft. felperes a Magyar Állam harmadrendű alperes tulajdonában álló ingatlanokon a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet elsőrendű alperes jogelődjével 2013. október 31. napjáig terjedő határozott időre kötött mezőgazdasági földhaszonbérleti szerződések alapján vidékfejlesztési központot és ökológiai mintagazdaságot működtetett. [3] 2012. október 10. napján az elsőrendű alperes több haszonbérleti pályázati felhívást tett közzé az Nfatv. 15. §-ának

[8] A megismételt eljárásban a felperes keresetét – a jogerős részítélettel még el nem bírált, szintén a szóban forgó pályázatok alapján megkötött haszonbérleti szerződést illetően – az első- és a harmadrendű alperessel szemben akként tartotta fenn, hogy kérte annak megállapítását, hogy – az indítványban felsorolt pályázati azonosító sorszámmal kiírt – „pályázati felhívások jogszabálysértőek, és ennek eredményeként jogszabálysértő módon került sor a pályázatok elbírálására is, az elsőrendű alperes pedig a bírálat során figyelmen kívül hagyta az Nfatv. birtokpolitikai irányelveit és a Nemzeti Vidékstratégia vonatkozó fejezeteit (biogazdálkodás oktatása, bemutatása, vidékfejlesztési központ)”. [9] 2. Az indítvány szerint az Nfatv. 15. §-a, 26. §-a, valamint a Korm. rendelet 6–28. §-ai sértik Magyarország Alaptörvénye B) cikkének (1) bekezdését, C) cikkének (3) bekezdését, M) cikkének (1) és (2) bekezdését, Q) cikkének

Az indítvány érvelése az alábbi: [10] 2.1. Az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam.

A jogbiztonság pedig nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezen követelményeknek abban az esetben is érvényesülniük kell, ha az állam a saját tulajdonát képező vagyontárgyak hasznosítására vonatkozóan hoz jogszabályt. A jogbiztonság megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák, meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. [11] Az Nfatv. 15. §-ának (2) bekezdése értelmében a Nemzeti Földalapba tartozó földrészleteket a (3) bekezdés szerinti földbirtok-politikai irányelvek szerint kell hasznosítani. A (3) bekezdésben meghatározott irányelvek vonatkozásában az Nfatv. „nem határoz meg prioritási sorrendet, illetve nincs olyan jogszabályi rendelkezés sem, amely ezen elvek körében egy objektív, átlátható, a pályázatok értékelésekor irányadó, mindenki számára előzetesen megismerhető, utólag is ellenőrizhető követelményrendszert határozna meg.” Ennek következtében az elsőrendű alperes megtehette azt, hogy az Nfatv. 15. §-ának (3) bekezdésében foglalt irányelvek közül az adott termőföldterületek esetében indokoltan figyelembe vehető a), c), s) pontok szerinti földbirtok-politikai irányelvek helyett az ab) és h) pontok szerinti földbirtok-politikai irányelveket részesítette előnyben. Az Nfatv. 15. §-a ekként jogbizonytalanságot eredményez, és így a jogbiztonságot is sérti. [12] 2.2. Az Alaptörvény P) cikkének (2) bekezdésébe ütközik az Nfatv. 15. §-a, 26. §-a, illetve az állami földek hasznosításáról rendelkező Korm. rendelet 6–28. §-ai. A jogalkotó ugyanis az Alaptörvény ezen rendelkezése alapján „sarkalatos törvényben lett volna köteles mindazokat a szabályokat meghatározni, amelyekkel a termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása P) cikk (1) bekezdése szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit meghatározza, így azokat is az (1) bekezdés szerint, amelyekkel az állam a saját tulajdonát képező termőföldek védelmet, fenntartását és jövő nemzedékek számára való megőrzését biztosítja.” [13] Az Nfatv. 15. §-a és 26. §-a az Nfatv. 48. §-a szerint, valamint a Korm. rendelet nem sarkalatos törvények, holott ezen jogszabályi rendelkezések lennének hivatottak meghatározni az állami tulajdonban lévő termőföldek és erdők hasznosításának Alaptörvény P) cikkének (1) bekezdése szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit,

így azt is, hogy az elsőrendű alperes a pályázatok kiírása és elbírálása során milyen földbirtok-politikai irányelveket köteles figyelembe venni, illetve a pályázatok kiírása és elbírálása során miként köteles eljárni. Az Alaptörvény P) cikkének (1) bekezdése szerinti célok megvalósításának a legfőbb biztosítéka ugyanis a Nemzeti Földalapba tartozó földterületek esetében az Nfatv. és a Korm. rendelet szerint lefolytatandó, az Alaptörvény ezen rendelkezése által meghatározott célokat – sarkalatos törvény rendelkezései folytán kötelezően – tiszteletben tartó pályázati eljárás lenne. „A jogalkotó továbbá elmulasztotta azon sarkalatos törvényi rendelkezések meghozatalát, amelyek az elsőrendű és a harmadrendű alperest az állami tulajdonú termőföldek hasznosítása során az Alaptörvény P) cikkének (1) bekezdésében foglaltak, az Nfatv., a Korm. rendelet és az egyéb jogszabályok betartására köteleznék, illetve amelyek biztosítanák a perbeli BIO-SWISS minősítésnek megfelelő, különleges adottságokkal rendelkező AKG rendszerében ökológiai szántóföldi növénytermesztési célprogram-csoportba tartozó földek különleges adottságainak fenntartását és jövő nemzedékek számára való megőrzését.” [14] 2.3. Az állam mint a közhatalom gyakorlója a tisztességes gazdasági verseny feltételeinek a megteremtéséért, illetve az erőfölénnyel való visszaélés ellen az Alaptörvény M) cikkének megfelelően azon polgári jogviszonyok körében is „köteles lenne fellépni a megfelelő jogszabályok meghozatalával”, amely polgári jogi jogviszonyokban az állam mint polgári jogi jogalany, illetve a nevében eljáró szervezet valósíthat meg erőfölénnyel való visszaélésnek minősülő magatartást. Az Alaptörvény C) cikkének (3) bekezdése szerint ugyanis az állam jogosult az Alaptörvény és a jogszabályok érvényre juttatása érdekében kényszert alkalmazni. [15] 2.4. Az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésére tekintettel anyagi jogi értelemben biztosított a bírósági út igénybevétele olyan szerződések, illetve e szerződéseket megelőző eljárások tekintetében, amelyek esetében a szerződést az állam mint polgári jogi jogalany – pályázat alapján – a tulajdonában lévő földek hasznosításával összefüggésben köt. „Jogszabályi keretek hiányában viszont eljárásjogilag ténylegesen kizárt a nem nyertes pályázó keresete alapján a pályázatokkal, pályázatok elbírálásával összefüggő alperesi eljárás érdemi felülbírálata. A Pp. 123. §-ának korlátozó rendelkezésére tekintettel ugyanis a pályázattal összefüggésben sérelmet szenvedett fél alperesekkel szemben

védendő jogi érdeke fennállásának bizonyítása nélkül a nemzeti földalapba tartozó termőföldek hasznosításával összefüggő pályázati eljárás, döntés jogszabályba ütközésének a megállapítását eredményesen nem kérheti, miután nincs olyan jogszabályi rendelkezés, amely alapján az elsőrendű alperes pályázati eljárással összefüggő jogszabálysértése kihatna a jogszabálysértő pályázat alapján megkötött szerződés érvényességére. Így olyan esetekben, amikor a jogszabálysértő módon lefolytatott pályázat eredményeként megkötött szerződés nem ütközik jogszabályba, a sérelmet szenvedett fél a Pp. 123. §-a alapján eredményesen nem kérheti a jogsértés megállapítását, holott ilyen esetekben a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó polgári jogi szerződések esetében a sérelmet szenvedett fél a perrel érintett időszakban hatályos közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (régi Kbt.), illetve a jelenleg hatályos 2015. évi CXLIII. törvény (Kbt.) alapján jogorvoslattal élhetne.” [16] 2.5. Az Nfatv. és a Korm. rendelet alapján a Nemzeti Földalapba tartozó földrészleteket nyilvános pályázat útján lehet haszonbérbe adni. „E nyilvános pályázat vonatkozásában azonban az Nfatv. és a Korm. rendelet jelen végzésben meghatározott rendelkezései olyan szabályokat tartalmaznak, amelyek nem felelnek meg a 2005. évi CXXXIV. törvénnyel kihirdetett, az Egyesült Nemzetek Szervezete Meridában, 2003. december 10. napján kelt Korrupció elleni Egyezményének (a továbbiakban: egyezmény).” Ennek az egyezménynek a célja – többek között

az összes, vagy csak némelyik megtámadott szabályt illetően állítja. Az indítványból nem derül ki egyértelműen, hogy a támadott rendelkezések mindegyikét ténylegesen alkalmazni kell-e. Tartalmi szempontból a miniszter válaszának lényege szerint a birtokpolitikai irányelvek rögzítésének célja, hogy az Országgyűlés körülhatárolja a végrehajtó hatalom mozgásterét, amikor magánjogi jellegű szerződések keretében hasznosítja az állami tulajdont képező földrészletet. Mindez azt jelenti, hogy az irányelvek keretei között a Kormány szabadon határozhatja meg a földbirtok-politikai célokat, prioritásokat. Az irányelvek között törvényben sorrend nem határozható meg, mert minden birtoktest hasznosítása egyedi szempontok szerint kell, hogy történjen. Utalt a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatra és a 16/2015. (VI. 5.) AB határozatra. Eszerint az alkotmányozó a természeti erőforrások védelmének teljes szabályozását nem utalta sarkalatos törvényhozási körbe, a részletszabályozásokra ez a követelmény nem terjed ki; az Nfatv. és a Korm. rendelet támadott rendelkezései kizárólag részletszabályokat tartalmaznak.

II. [20] 1. Az Alaptörvény indítványban felhívott szabályai szerint: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „C) cikk (3) Az Alaptörvény és a jogszabályok érvényre juttatása érdekében kényszer alkalmazására az állam jogosult.” „M) cikk (1) Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.

III. [22] Az indítvány nem megalapozott. [23] 1. Az Alkotmánybíróság az indítványt tartalma szerint bírálta el. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványnak az a része, amely a kifogásolt rendelkezések sarkalatosságával kapcsolatos érvelést tartalmaz, megfelel az Alaptörvény és az Abtv. szabályainak, amelyeket az Alkotmánybíróság a 3058/2015. (III. 31.) AB végzésben értelmezett. Az Alkotmánybíróság ezért elsőként azt vizsgálta, hogy az Nfatv. 15. §-a, 26. §-a valamint a Korm. rendelet 6–28. §-ai sértik-e az Alaptörvény P) cikkének (2) bekezdését, a sarkalatos törvényre vonatkozó követelmény tekintetében. [24] Az Alkotmánybíróság korábban már vizsgálta az Nfatv. és az Alaptörvény P) cikkének viszonyát. A 16/2015. (VI. 5.) AB határozattal (a továbbiakban: Abh.) elbírált ügyben az Alkotmánybíróság olyan szabályt vizsgált, amelynek a megalkotása során az Országgyűlés az Nfatv. egy módosításától azért tekintett el, mert a módosítás nem kapta meg a minősített többséget a szavazás során, ugyanakkor egy másik, nem sarkalatos törvénybe hasonló szabályt beiktattak. Az Alkotmánybíróságnak ilyen alkotmányjogi körülmények között kellett vizsgálnia a köztársasági elnök által kifogásolt, egyszerű többséggel elfogadott törvényi rendelkezést. A jelen ügyben nem ez a helyzet, nem utólagos törvénymódosítást kell vizsgálnia az Alkotmánybíróságnak. A most vizsgált ügyben arról kell dönteni, hogy a sarkalatos rendelkezésekkel együtt ugyanabban a törvényben elfogadott nem sarkalatos rendelkezések összhangban állnak-e az Alaptörvénnyel. [25] Az Abh. indokolása – a [41] és [43] – megállapította, hogy a sarkalatosság – és az ezzel összefüggő közjogi érvénytelenség – problémája több oldalról is megközelíthető. Egyrészt, ha egy szabályozási tárgykörről az Alaptörvény alapján kétséget kizáróan megállapítható, hogy kizárólag sarkalatos törvénnyel szabályozható, úgy az egyszerű többséggel elfogadott szabályozás közjogi érvénytelenséget eredményez. Másrészt viszont azt is vizsgálni kell, hogy ha a jogalkotó (tehát már nem az alkotmányozó hatalom) egy szabályozási tárgykört sarkalatosnak minősített egy adott törvényben, akkor e törvény a továbbiakban csak kétharmados többséggel módosítható-e. Az Abh.-ban vizsgált ügyben az Alkotmánybíróságnak csak az első problémakört érintően kellett megvizsgálódnia. Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése értelmében a termőföld a nemzet közös öröksége, melynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam kötelessége.

A (2) bekezdés értelmében az e cél eléréséhez szükséges korlátokat és feltételeket sarkalatos törvény határozza meg. Az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése értelmében az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele. A nemzeti vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit sarkalatos törvény határozza meg. Az általános jellegű megfogalmazásból adódóan értelmezés útján csak esetről esetre állapítható meg, hogy a sarkalatosság követelménye fennáll-e, és hogy a szóban forgó szabályozási tárgy mely elemeire terjed ki {vö. 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [104]}. [26] 2. A jelen ügyben az Nfatv. 48. §-a értelmében az Nfatv. 15. §-a és 26. §-a nem minősül sarkalatosnak, viszont a termőföld hasznosítására irányul. Az Alaptörvény P) cikkét az indítványban hivatkozott (2) bekezdéssel 2012. december 22-től az Alaptörvény harmadik módosítása egészítette ki. Az Nfatv.-nek az a szabálya, amely az Nfatv. sarkalatosnak minősülő szakaszait meghatározza, 2012. január 1-jétől hatályos. Az Nfatv.-t ezzel a 48. §-sal az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvény (a továbbiakban:

Törvény) 369. § (2) bekezdése egészítette ki (az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódva); a módosítás értelmében az Nfatv. 1–3. §-a és 18–23. §-a az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül. Az Alaptörvény elfogadása ugyanis megkövetelte, hogy az Országgyűlés mint törvényhozó hatalom az Alaptörvény hatálybalépéséig új törvények megalkotásával váltsa fel azokat a hatályos jogszabályokat, amelyek a legfontosabb alkotmányos szerveket, intézményeket és legtöbbször – az új Alaptörvény szóhasználata alapján – sarkalatosnak minősülő törvényben szabályozott tárgyköröket szabályozzák. A Törvény számos tárgykört jelölt meg sarkalatosként, az Nfatv. 48. §-a szerintieket az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése alapján. Az Nfatv. 48. §-a 2013. május 23-tól az Nfatv. 36. §-át is sarkalatosnak minősíti (a módosítást a Nemzeti Földalapról szóló 2010. évi LXXXVII. törvény és az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény módosításáról szóló 2013. évi LIX. törvény 7. §-a tartalmazza). Az Nfatv. 36. §-a az Nfatv.-nek ahhoz a módosításához kapcsolódik, amelynek a legfontosabb célja, hogy a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet (a továbbiakban: NFA) nyilvános pályáztatás mellőzésével köthessen adásvételi szerződést olyan földrészletre, melynek területe nem haladja meg a három hektárt; a 36. § az új szabály alkalmazását a folyamatban lévő ügyekben is megállapítja.

A törvény módosította az Nfatv. számos, sarkalatosnak minősülő rendelkezését (20–21. §, 23. §). [27] Az Nfatv. Nemzeti Földalapot hozott létre, amelynek egyes céljai (az állami tulajdonban lévő termőföldvagyonnal való észszerű és a földbirtok-politikai céloknak megfelelő gazdálkodás, továbbá a termőföldnek a mezőgazdasági termelés ökológiai feltételeire, valamint a gazdaságosság és a jövedelmezőség szempontjaira figyelemmel történő hasznosításának elősegítése, a családi gazdaságokon alapuló korszerű birtokszerkezet kialakításának előmozdítása) közvetve az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséhez is kapcsolhatók. Ugyanakkor az NFA rendeltetése a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodás követelményeinek érvényesítése [Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés]. A nemzeti vagyon az Nfatv. esetében a termőföld. Ezért a termőfölddel való felelő gazdálkodás szabályainál felvethető a P) cikk

A P) cikkben megjelenik a környezet mint védett érték tárgya, alanya, tartalma, valamint a környezet védelmének a kötelezettsége. A környezet mint védett érték tárgya a természeti erőforrások, a biológiai sokféleség és a kulturális értékek, azaz maga a környezet. Természeti erőforrásokon az Alaptörvény elsősorban a termőföldet, az erdőket és a vízkészletet érti. Ezekre a védendő értékekre külön törvények jöttek létre. A külön törvények egyike a termőföldre vonatkozó törvény. A P) cikk (2) bekezdése szerinti törvényalkotási kötelezettségnek a termőföldet illetően a jogalkotó az Alaptörvény harmadik módosítását követően közvetlenül a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Földforgalmi törvény) megalkotásával tett eleget.

Ez a törvény az új földtörvény, amely egészében sarkalatos, meghatározza, hogy ki, milyen feltételekkel, mekkora termőföldterület tulajdonjogát szerezheti meg, illetve meghatározza a tulajdonszerzéssel kapcsolatos hatósági eljárás szabályait is. A Földforgalmi törvény 71. §-a kimondja: „[e] törvény az Alaptörvény P) cikk (2) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül.” Az Nfatv.-ben is szerepelnek ugyanakkor olyan, a Földforgalmi törvény rendelkezéseit tartalmilag kiegészítő szabályok, amelyek nemcsak közvetve, hanem közvetlenül is az Alaptörvény P) cikk (2) bekezdéséhez is köthetők, mert termőföld tulajdonjogának megszerzésére, valamint hasznosítására vonatkoznak. Ilyen az Nfatv. 36. §-a. [30] 2.1. Az Alaptörvény P) cikkének (2) bekezdéséből – a jelen ügyet illetően – félreérthetetlenül következik, hogy csak a termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása (1) bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit kell sarkalatos törvénynek szabályoznia. Olyan következtetés tehát nem vonható le az Alaptörvény P) cikk (2) bekezdése rendelkezéséből, hogy a termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzésére, valamint hasznosítására vonatkozó minden részletkérdést sarkalatos törvényben kellene szabályozni. A minősített többség követelménye továbbá csak az adott alaptörvényi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre (a jelen esetben a Földforgalmi törvényre) vonatkozik. A minősített többség előírása ezért nem zárja ki, hogy a szükséges részletszabályokat egyszerű többséggel elfogadott törvény vagy akár kormányrendelet határozza meg. Arról ugyanakkor minden esetben az Alkotmánybíróságnak kell döntenie, hogy valamely szabályozási tárgykör

A 19. § meghatározza a hasznosításra kötendő szerződés alanyi feltételeit. A további sarkalatos rendelkezések a vagyonkezelési szerződésre, a részarány-tulajdonosok részére történő felajánlásra, az önkormányzatok részére történő ingyenes vagyonkezelésbe, illetve tulajdonba adásra, továbbá az érintett földrészletekre vonatkozó beruházásokra és a védett természeti területekre vonatkozó szabályokat tartalmaz. Ezekről a sarkalatos rendelkezésekről is kétséget kizáróan megállapítható, hogy az Alaptörvény P) cikk (2) bekezdését hajtják végre. [32] 2.2. A sarkalatos rendelkezések közül ki kell emelni a 2. §-t, amely a Nemzeti Földalapba tartozó földrészlet hasznosítására és nyilvántartására, a Nemzeti Földalap feletti tulajdonosi jogok gyakorlására az Nfatv. alkalmazását írja elő. A rendelkezés nyilvánvalóan vonatkozik a nem sarkalatos rendelkezésekre is. A 2. § tehát azt teszi lehetővé, hogy ugyanez a törvény tartalmazzon egyszerű többséggel elfogadott rendelkezéseket is. Figyelemmel arra, hogy a magyar jogrend számos sarkalatos törvénye tartalmaz felhatalmazást a részletkérdések megalkotására egyszerű többséggel elfogadható törvényben, vagy akár alacsonyabb szintű jogszabályban (rendeletben), semmilyen alkotmányos indok nincs, amely a 2. §-ból következő felhatalmazás alaptörvény-ellenességére utalna. [33] Hasonlóképpen ki kell emelni az Nfatv. sarkalatos rendelkezései közül a 18. § (2) bekezdését, amely szerint az „eladás, a haszonbérbe adás, és a csere során a földbirtok-politikai irányelveknek megfelelően kell eljárni”.

A rendelkezés tehát sarkalatos szabályként írja elő a földbirtok-politikai irányelvek megalkotását, de annak jogszabályi formájáról nem rendelkezik. A földbirtok-politikai irányelvek megalkotását a P) cikk (2) bekezdése kifejezetten nem írja elő, és megalkotásuk az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a P) cikkből közvetetten sem következik. Ezek megalkotását az Országgyűlés szabad elhatározásából hozott sarkalatos szabály rendeli el. Ez a szabály egyrészt összhangban van a P) cikk (2) bekezdésével, mivel az abban írtak érvényesülését erősíti, másrészt a konkrét irányelvek akár az Nfatv. nem sarkalatos rendelkezéseiben, akár más egyszerű többséggel elfogadott törvényben, akár alacsonyabb szintű jogszabályban megalkothatók lennének. Hasonlóképpen a 2. §-sal kapcsolatban írtakhoz – sőt, éppen a 2. §-ban biztosított felhatalmazásra tekintettel – semmilyen alkotmányos indok nincs, amely a 18. § (2) bekezdésében írt, a földbirtok-politikai irányelvek megalkotására adott felhatalmazás alaptörvény-ellenességére utalna. [34] 2.3. Az Nfatv. 48. §–ának felsorolása nem tartalmazza az Nfatv. 15. §-át és 26. §-át, vagyis ezek a szabályok az Nfatv. értelmében nem minősülnek sarkalatosnak. Tartalmukat illetően megállapítható, hogy az Nfatv. 15. §-a éppen azokat a földbirtok-politikai irányelveket tartalmazza, amelyek a 18. § (2) bekezdése alapján, a 2. §-ra tekintettel nem sarkalatos törvényi szabályban is megalkothatók. [35] Az Nfatv. 26. §-a pedig a sarkalatos 1. §-ban előírt pályázat egyes részletszabályait tartalmazza, másrészt

az Alkotmánybíróság kötve lesz, tehát a jövőbeni hasonló kérdések esetén nehezen lehet megengedőbb vagy szigorúbb. [39] A sarkalatosság elvi értelmezésénél nem lehet figyelmen kívül hagyni a jelenlegi jogforrási rendszer nagyfokú bonyolultságát, a nem több-, hanem egyenesen sokszintű szabályozást, a nagyszámú utaló és általános közvetítő szabályt, a dogmatikai jogréteg beszivárgását a kodifikációba, amelyek következtében a sarkalatosság nem minden esetben és nem minden szabályozandó részletkérdés tekintetében tekinthető kizárólagosnak. Függetlenül attól, hogy a sarkalatosságot hogyan értelmezzük – törvényre, szabályozási tárgyra vagy konkrét rendelkezésre vonatkoztatjuk-e –, nem tartható az a következtetés, miszerint egy sarkalatos szabály tartalmához más jogforrás (egyszerű törvény, esetleg rendelet) soha semmit ne tehetne hozzá. Az nem lehet vitás, hogy a sarkalatos szabályt nem sarkalatos szabály nem helyezheti hatályon kívül, illetve tartalmát, alkalmazhatóságát nem szűkítheti – ezt hordozza a non derogatur-elv. Más a helyzet azonban a kibővítéssel, a sarkalatos szabály alkalmazhatóságát biztosító kiegészítő szabályok megalkotásával. Még az Alaptörvény és törvény viszonyában is megállapítható, hogy önmagában abból, hogy egy kérdést az Alaptörvény szabályoz, nem következik – külön felhatalmazás hiányában sem –, hogy jogszabály ne pontosíthatná ugyanazt a kérdést. [40] A sarkalatosság tehát a vizsgált Nfatv. sajátosságaitól eltekintve sem zárja ki feltétlenül, hogy a sarkalatos törvénnyel biztosított feladat- és hatáskör egyszerű törvénnyel vagy alacsonyabb szintű jogszabállyal ne lenne bővíthető.

Különösen akkor nem, ha a bővítés más, az Alaptörvényben vagy sarkalatos törvényben meghatározott feladat vagy érték biztosításához feltétlenül szükséges. Az ezzel ellentétes következtetés nem pusztán formalista lenne, de figyelmen kívül hagyná a jog célját. Azt, hogy a jog magatartási szabályokból áll, amelyeknek érvényesíthetőknek kell lenniük annak érdekében, hogy az általuk védett tartalom megvalósulhasson. [41] 2.5. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Nfatv. 15. §-a, 26. §-a, valamint a Korm. rendelet 6–28. §-ai alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló, az Alaptörvény P) cikk (2) bekezdése sérelmére alapított indítványt elutasította. [42] 3. Az indítvány további érveit illetően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy azok nem felelnek meg az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontjában és az Abtv. 25. §-ában írt, az Alkotmánybíróság a 3058/2015. (III. 31.) AB végzésében értelmezett szabályoknak. Nem alkalmas az indítvány érdemi elbírálásra, ha nem tartalmaz világos kérelmet (petitum) az alkalmazandó jogkövetkezményre, vagy olyan jogkövetkezmény alkalmazását kéri – mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállásának megállapítása –, amelynek kezdeményezésére nem jogosult, mivel a mulasztás megállapítása az Alkotmánybíróság mérlegelésén alapuló lehetséges jogkövetkezmény. A határozottság követelményének továbbá minden támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés és az Alaptörvény minden felhívott rendelkezése vonatkozásában külön-külön teljesülnie kell, mivel az Abtv. 52. §-ának (2) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság által lefolytatott vizsgálat

Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását nem csak bírói kezdeményezésben nem lehet indítványozni, mivel 2012. január 1-jétől az Alkotmánybíróságnak ez a hatásköre megszűnt. Az Abtv. 46. §-a alapján az Alkotmánybíróság – jogkövetkezményként – állapíthatja meg a mulasztással előidézett alaptörvényellenességet, ha hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában ezt észleli. Jelen esetben erre nem kerülhetett sor, mivel a végzés érvelése nincs összefüggésben az Alaptörvény megjelölt rendelkezéseivel. A jogbiztonság csak a szabad diszkréciót (kötetlen mérlegelést) lehetővé tevő jogalkotást tiltja. A jogalkotó feladata a birtokpolitikai irányelvek tekintetében a feltételrendszer megalkotása volt (a leírtak szerint nem az Alaptörvény, hanem törvény sarkalatos rendelkezésének előírása alapján). Ez megtörtént, a bírói kezdeményezés nem utal a szabályok értelmezhetetlenségére, és ilyen körülményt az Alkotmánybíróság sem észlelt. Az a megfontolás, amely szerint más törvényi megfogalmazás kevesebb értelmezést vagy kényelmesebb jogalkalmazást tenne lehetővé, kívül esik az alkotmányosság körén. [47] A jogszabályok betartására kötelezéssel, a bírói út hiányával kapcsolatban az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy a 4/1999. PJE jogegységi határozat hasonló ügyben úgy foglalt állást, hogy „[a] privatizációs pályázatokra vonatkozó szabályok megsértése miatti igények bírósági úton érvényesíthetők. A privatizációs pályázaton résztvevőnek a pályázat kiírója és a pályázatot elnyerő másik pályázó között létrejött szerződés semmisségére alapított keresetét nem lehet a felperes perlési jogosultsága (aktív perbeli legitimációja) hiánya okából elutasítani.” A bírósághoz fordulás jogát tehát a bírósági tanács által felhozott érvek ellenére az Nfatv. szabályai még csak nem is érintik. [48] A bírói út hiányától eltérő kérdés, hogy az igény milyen szabályok alapján bírálható el. Kivételesen fordulhat elő, hogy valamely igény érvényesítéséhez szükséges anyagi jogi szabályok hiánya a tisztességes bírósági eljáráshoz való alapvető jogot sérti. Az indítvány szerinti biogazdálkodással, a földek adottságainak fenntartását és jövő nemzedékek számára való megőrzését érintő jogalkotással, ennek az Alaptörvényből eredő tartalmával kapcsolatban az indítvány nem tartalmaz olyan alkotmányjogi érvelést, amely szükségessé tenné, hogy az Alkotmánybíróság hivatalból vizsgálja a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet. Az alapvető jogok biztosa az indítványban hivatkozott jelentésében nem állapított meg jogalkotási feladatot, azonban felkérte

a vidékfejlesztési minisztert, hogy „dolgozzon ki – a civil és szakmai szervezetek bevonásával, azokkal folyamatosan együttműködve, a Nemzeti Fenntartható Keretstratégiával és a Nemzeti Vidékstratégiával összhangban – olyan stratégiát, intézkedési tervet, mely teljes mértékben biztosítja az Alaptörvény P) cikkében nevesített nemzeti közös örökség megóvásához és fenntartásához szükséges intézményvédelmet az NFA földhasznosítási tevékenységében.” [49] Az Alkotmánybíróság ezért az indítványnak ezeket az érveit érdemben nem vizsgálhatta. [50] 3.3. Az elégtelen indokolás miatt, a már leírtak szerint akadálya az érdemi elbírálásnak az is, ha a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés és az Alaptörvény megjelölt rendelkezése között nem állapítható meg összefüggés [3269/2012. (X. 4.) AB határozat, 12/2014. (IV. 10.) AB határozat, 3025/2014. (II. 17.) AB határozat, 37/2013. (XII. 5.) AB határozat, 3074/2013. (III. 14.) AB határozat], vagy az alkotmányjogi értelemben nem releváns [3009/2012. (VI. 21.) AB határozat]. [51] Az indítvány nem tartalmaz kellő alkotmányjogi érvelést az Alaptörvény C) cikkének (3) bekezdését, M) cikkének

Ezek az érvek sem voltak ezért érdemben vizsgálhatók. [53] 3.5. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítvány érdemben nem vizsgálható érveit – az Abtv. 64. § d) pontja alapján – visszautasította. [54] 4. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 44. § (1) bekezdésének utolsó mondata alapján rendelte el határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.

Budapest, 2016. december 6. Dr. Varga Zs. András s. k., tanácsvezető,