16/2003. (IV. 18.) AB határozata

16/2003. (IV. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány alapján — dr. Harmathy Attila és dr. Bihari Mihály alkotmánybírák különvéleményével — meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXIV. törvény 3. § (2) bekezdésének alkalmazása során az Alkotmány 70/E. §-ából, valamint ezzel összefüggésben az alkotmányos tulajdonvédelemből folyó alkotmányos követelmény, hogy az állam a kötelező egészségbiztosítás körébe tartozó alanyi jogosultságok érvényesüléséhez szükséges szakellátások teljesítésének feltételeit úgy köteles biztosítani, hogy azokhoz a jogosultak akkor is hozzájussanak, ha az ehhez szükséges kiadások meghaladják az Egészségbiztosítási Alap kereteit.

13. §(6) bekezdés a), b), c), e), f) pontjai alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS I. Az indítványozók az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Eszt.) 1—5. §-ainak, továbbá a 13. § (2) bekezdéséből ,,a törvény 1—5. §-ai’’ szövegrészének, a 13. §

Az indítványozók a szabályozás alkotmányellenességének indokait arra vezetik vissza, hogy az Eszt. 13. §

Az Eszt.-nek az Ntv. helyébe lépő, a helyi önkormányzatok ellátási felelősségét és a társadalombiztosítás finanszírozási kötelezettségét meghatározó 1—5. §-ai szerint az önkormányzatok ellátási felelősségének mértékét egyedi döntések, szerződések határozzák meg. Az indítvány rámutat arra, hogy a helyi önkormányzatok által ellátandó kötelező feladatok ilyen módon történő meghatározásának alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 126. §

Hivatkozik az indítvány az Ntv. alkotmányossági vizsgálata kapcsán hozott 54/1996. (XI. 30.) AB határozatra (a továbbiakban: Abh2.) is (ABH 1996, 173.), amelyben ,,az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/D. § és 70/E. §-ban foglalt alapjogok tekintetében garanciális jelentőségűként értékelte az országosan egységes elvű és szempontú, de területekre bontott normatívák alapján megkonstruált keretszámokat, amelyeket a teljes egészségügyi ellátó rendszerben az egészségbiztosító köteles finanszírozni, illetőleg finanszírozhat, vagyis meghatározott az a szolgáltatás-mennyiség, amelyet a társadalombiztosításnak a biztosítottak számára minimálisan meg kell vásárolnia’’.

Az indítványozók rámutatnak arra, hogy az Abh1.-ben és az Abh2.-ben az Alkotmánybíróság kijelölte azokat az alkotmányos kereteket, amelyek a jogalkotót az egészségügy átalakítása során kötik. Az Eszt. megalkotása során a jogalkotó ezeket az alkotmányos útmutatókat figyelmen kívül hagyta.

A törvény a 2001. január 1-jétől hatályos kapacitáslekötési megállapodások szintjén befagyasztotta a helyi önkormányzatok szakellátási kötelezettségét. Az indítványozók véleménye szerint ezzel és az Ntv. hatályon kívül helyezésével megszüntette az egészségügyi szakellátások tényleges szükségletekhez való igazításának lehetőségét és törvényi garanciáit. Ez súlyosan veszélyezteti az Alkotmány 70/D. §-ában, valamint 70/E. §-ában szabályozott alapvető jogokat.

Az indítványozók szerint az önkormányzatok kötelező önkormányzati feladatellátásának, az egészségügyi szakellátás biztosításának egyedi döntésektől való függővé tétele sérti a helyi önkormányzatokat önkormányzati ügyekben megillető igazgatási és szabályozási autonómiát. Ugyancsak sérti a helyi önkormányzatok számára az Alkotmányban biztosított önkormányzati alapjogokat az Eszt. 13. §

A vitatott rendelkezések — érvelnek az indítványozók — sértik a jogbiztonság követelményét, mert kiszámíthatatlanná, tervezhetetlenné teszik a kötelező feladatok teljesítését.

Az Eszt.-nek az indítványozók által alkotmányellenesnek ítélt rendelkezései visszalépést jelentenek az egészségügyi intézményrendszer átalakításának folyamatában a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, továbbá a szociális biztonsághoz való jog érvényre juttatása terén. Az indítvány a 28/1994. (V. 20.) AB határozatra (ABH 1994, 134.) hivatkozással rámutat arra, hogy az alkotmányosan védett jogok tekintetében visszalépés csak más alkotmányosan védett cél érdekében elkerülhetetlen esetben fogadható el. Az Eszt.-ben foglalt új szabályozásban megnyilvánuló visszalépést az alkotmányos jogok tekintetében sem más alkotmányos cél, sem az egészségbiztosítás egészét érintő rendkívülinek ítélhető körülmények nem indokolták.

II. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálása során az alábbi jogszabályokat vette figyelembe:

Az Alkotmánynak az indítványozók által hivatkozott rendelkezései: ,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.’’ ,,9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.’’ ,,43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.

48. §ával és 49. § (5) bekezdésének c) pontjával módosított — előírásai

,,1. § E törvény 2—5. §-a szerinti rendelkezéseket az egészségügyi szakellátási kötelezettség keretében nyújtott járóbeteg- és fekvőbeteg-szakellátásra (a továbbiakban együtt: egészségügyi szakellátás) kell alkalmazni.

2. §A települési és a megyei önkormányzatok (a továbbiakban együtt: helyi önkormányzat) egészségügyi szakellátási kötelezettségüket — figyelemmel a 4. §-ban foglal

takra is — a 2001. január 1. napján rájuk érvényes normatív kapacitáslekötési megállapodások, valamint a külön jogszabály alapján 2001. évben történt normatíván belüli kapacitáslekötési módosítások szerinti mértéknek és szakmai összetételnek megfelelően teljesítik, ideértve a saját tulajdonban lévő egészségügyi szolgáltatónál, valamint feladatátadási megállapodás alapján más egészségügyi szolgáltatónál lekötött kapacitást is.

3. §(1) Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár a

2. §

ban meghatározottak szerinti szolgáltatásokra biztosítja a szakellátás nyújtásához szükséges kapacitások lekötését, a teljesített szolgáltatások finanszírozását és ellenőrzését, továbbá ennek érdekében a fővárosi és megyei egészségbiztosítási pénztárak (a továbbiakban: MEP) az ellátást nyújtó egészségügyi szolgáltatóval finanszírozási szerződést kötnek.

4. §

5. §A 2—4. §-ban foglalt rendelkezések a többségi állami tulajdonban levő egészségügyi szolgáltatók által nyúj

tott egészségügyi szakellátások tekintetében is megfelelően irányadók.’’ ,,13. § (1) Ez a törvény — a (2) bekezdésben foglalt kivétellel — a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba.

61. §

ának (1) bekezdése,

186. §ának (1) bekezdéséből a ,,valamint ellenőrzést végző’’ szövegrész, 186. §-a (3) bekezdésének a) pontjából a

,,működésük folyamatos ellenőrzése,’’ szövegrész,

186. §

ának (4) bekezdése, továbbá 203. §-ának (4) bekezdése,

24. §ának (10) bekezdése, továbbá

Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben már foglalkozott a helyi önkormányzatok egészségügyi szakellátásért való felelősségének alkotmányossági kérdéseivel. E határozatában alkotmánysértőnek ítélte a Gst. 126. § (2) bekezdését, mivel az a miniszter, illetőleg az OEP egyedi döntéseire és a finanszírozási szerződésekre bízta a helyi önkormányzatokat terhelő kötelező feladatok körének meghatározását.

Az Alkotmánybíróság akkor azt úgy ítélte meg, hogy a szabályozás ellentétes az Alkotmány 43. § (2) bekezdésével, valamint alkotmányellenesen korlátozza a 44/A. §

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eszt. által kialakított jogi megoldás lényegét tekintve eltér az Abh1. által elbírált törvényi megoldástól, az Abh1. az Eszt.-től eltérő jogszabályi környezetben semmisítette meg a Gst. 126. § (2) bekezdését.

A Gst. 126. § (2) bekezdése a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről rendelkező 1991. évi XX. törvény 132. §-át egy új (4) bekezdéssel egészítette ki. A módosítás a helyi önkormányzatoknak a tulajdonukban levő egészségügyi intézmények által nyújtott ellátási kötelezettségét úgy változtatta meg, hogy a járóbeteg-ellátás, a gondozás és a fekvőbeteg-ellátás intézményrendszeréről való gondoskodást csak a társadalombiztosítási finanszírozás mértékéig írta elő. Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben ezt a rendelkezést azért minősítette alkotmányellenesnek, mert a társadalombiztosítási finanszírozás mértékét e korábbi törvényi konstrukcióban egyedi mérlegelésen alapuló államigazgatási döntések határozták meg. Az Alkotmánybíróság határozata szerint önmagában nem a finanszírozás szerződési alapokra helyezése vezetett a törvény alkotmányellenességére, hanem az, hogy az ellátási felelősség mértékét nem a törvény határozta meg, hanem — megfelelő törvényi háttér nélkül — az egészségbiztosítási pénztár, a szakbizottság és a népjóléti miniszter közös döntésére, egyedi megítélésére bízta, így az önkormányzati feladatellátás e területén kizárta azt, hogy a helyi önkormányzat önálló felelősséggel döntsön a feladatai ellátásáról.

Az Eszt. 2—5. §-a ettől eltérő jogi megoldást tartalmaz.

A törvény tehát egy meghatározott időpontban fennálló mértékben állapítja meg a helyi önkormányzatok kötelező feladatának tartalmát. A helyi önkormányzatoknak az Eszt. 2. §-ában meghatározott kötelező feladatait sem egyedi államigazgatási döntéssel, sem szerződéssel nem lehet bővíteni, illetőleg korlátozni. Az Eszt. 3. § (1) bekezdése alapján az egészségbiztosítás szervei az Eszt. 2. §-a szerinti szolgáltatásokra kötelesek kapacitáslekötési szerződést és finanszírozási szerződést kötni. Azaz a helyi önkormányzatok egészségügyi szakellátási kötelezettségének tartalma e szabályozás szerint nem egyedi szerződéseken alapul, hanem azt maga a törvény határozza meg.

A vitatott szabályozás biztosítja a helyi önkormányzatok számára a kötelezően ellátandó feladatok ellátása körében az önálló igazgatás jogát. Az önkormányzatok szabadon, önálló felelősséggel dönthetnek a kötelező feladatok ellátásának módjáról.

Az Eszt. e szabályai alapján a helyi önkormányzat szabadon dönthet arról, hogy egészségügyi szakellátási kötelezettségének a saját tulajdonában lévő egészségügyi szolgáltató útján tesz eleget, vagy feladatátadási megállapodást köt más egészségügyi szolgáltatóval.

Az Eszt. lehetőséget ad az önkormányzatokat terhelő szakellátási kötelezettség megváltoztatására is. Az Eszt.

4. §a alapján mód van a szakellátási kötelezettség mértékének csökkentésére, illetőleg szakmai összetételének

megváltoztatására. Ez a döntés a helyi önkormányzat hatáskörébe tartozik. Tekintettel arra, hogy ebben az esetben kötelezően ellátandó feladat tartalmának olyan megváltoztatásáról dönt a helyi önkormányzat, amely az egészségbiztosítás alapján szolgáltatásra jogosultak ellátását hátrányosan érintheti, a törvény ezt az önkormányzati döntést feltételekhez köti. A helyi önkormányzat akkor dönt het szakellátási kötelezettsége mértékének csökkentéséről, illetőleg szakmai összetételének megváltoztatásáról, ha bizonyítani tudja a kapacitások tartós kihasználatlanságát, illetőleg ha az ellátást — a hatékonyság növelésével — más módon biztosítja. Az Eszt. 4. § (2)—(3) bekezdése mindkét feltétel esetén államigazgatási szerv, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat területileg illetékes megyei, illetőleg fővárosi tisztifőorvosának (a továbbiakban: tisztifőorvos) közreműködéséhez köti az ellátási kötelezettség megváltoztatására irányuló önkormányzati döntést.

Ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság állást tudjon foglalni abban a kérdésben, hogy a tisztifőorvos közreműködése korlátozza-e a helyi önkormányzat döntési autonómiáját, az Alkotmánybíróságnak az Eszt. 4. § (2)—(3) bekezdésében foglaltakon kívül vizsgálnia kellett a tisztifőorvosi hatáskör gyakorlásának feltételeit is. Ezeket a feltételeket az EüMr. 5—6. §-a határozza meg.

Ha az önkormányzat azért dönt a szakellátási kötelezettség mértékének csökkentése, szakmai összetételének megváltoztatása mellett, mert az ellátást más módon biztosítja, a tisztifőorvos véleményét kell kérnie. Az EüMr. 6. §

Az Eszt. 4. § (3) bekezdésében foglalt ezen rendelkezés csak arra kötelezi a helyi önkormányzatot, hogy kérje ki a tisztifőorvos véleményét, a vélemény tartalma azonban döntése során nem köti, így az önkormányzat döntési autonómiájának alkotmányellenes korlátozása ebben az esetben nem állapítható meg.

Más a helyzet az Eszt. 4. § (2) bekezdésében szabályozott hatósági bizonyítvány kiállításával.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az, miszerint a törvény előírja, hogy a helyi önkormányzat a kapacitások tartós kihasználatlanságát a tisztifőorvos által kiállított hatósági bizonyítvánnyal köteles igazolni, nem sérti a helyi önkormányzatot az Alkotmány 44/A. §

A hatósági bizonyítvány kiállításának feltételeit — nevezetesen azt, hogy mely körülmények fennállása esetén állapítható meg a tartós kihasználatlanság ténye — az EüMr. 5. §-a határozza meg. Azaz a tisztifőorvosi hatáskör gyakorlásának feltételeként állapít meg olyan követelményeket, amelyek a helyi önkormányzatok számára az Eszt.

4. §(1) bekezdésében biztosított hatáskör gyakorlásának a

feltételei. Az EüMr. 5. § (2) bekezdésében foglalt, a tartós kihasználatlanság fennállásának feltételeit megállapító szabályok, ténylegesen azokat a követelményeket határozzák meg, amelyek fennállása esetén a helyi önkormányzat — a tartós kihasználatlanságra hivatkozással — az önkormányzatot terhelő ellátási felelősség csökkentése, szakmai összetételének megváltoztatása mellett dönthet. Az EüMr.-nek ez a szabálya azzal, hogy az Eszt. 4. § (2) bekezdésében szabályozott hatósági bizonyítvány kiállításának feltételeiként határozza meg a tartós kihasználatlanság megállapításának követelményeit, az Áe. 50. § (1) bekezdésén túli funkciót ad a tisztifőorvos által kiállított hatósági bizonyítványnak, államigazgatási szerv hatáskörébe utalja a tartós kihasználatlanság fennállásának megállapítását és ezzel államigazgatási szerv döntésétől teszi függővé a helyi önkormányzat önkormányzati ügyben hozott döntését.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság követelménye megkívánja, hogy a jog a helyi önkormányzat számára határozza meg azokat a feltételeket, amelyek fennállása esetén — az egészségügyi kapacitások tartós kihasználatlanságára hivatkozással — ellátási kötelezettségének csökkentése, szakmai összetételének megváltoztat ása mellett dönthet, de ezeket a feltételeket az Alkotmány

43. §(2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az önkormányzati döntés feltételeként törvényben kell előírni

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az EüMr. 5. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenesek, ezért azokat megsemmisítette.

Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az Eszt. 4. § (2)—(3) bekezdésében szabályozott tisztifőorvosi hatáskör gyakorlása — ha az az Áe. 50. § (1) bekezdésében szabályozott értelemben vett hatósági bizonyítvány kiállítását jelenti — nem sérti a helyi önkormányzatokat egészségügyi szakellátási kötelezettségük teljesítésében — az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján — megillető döntési önállóságot.

Az egy más — és a helyi önkormányzat döntési autonómiájával összefüggésben nem álló — kérdés, hogy az önkormányzat szakellátási kötelességét meghaladóan létrehozott szolgáltatások milyen feltételek mellett épülhetnek be az egészségbiztosítás finanszírozási rendszerébe.

Az önként vállalt, új önkormányzati fejlesztésekre már törvény erejénél fogva nem terjed ki az OEP finanszírozási kötelezettsége. Az önkormányzat által önként vállalt feladatként kialakított új szolgáltatások csak akkor tarthatnak igényt az egészségbiztosítási finanszírozásra, ha megfelelnek az Eszt. 3. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek és az egészségügyi szakellátási kapacitásmódosítások szakmai feltételeiről, eljárási rendjének és az új szolgáltatók befogadásának szabályairól szóló 50/2002. (III. 26.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: Korm.r.) és az EüMr.-ben meghatározott szabályoknak megfelelően az egészségbiztosítás rendszerébe befogadást nyernek. A ,,többletkapacitások’’ egészségbiztosítási finanszírozásának feltétele az Eszt. 3. § (2) bekezdése alapján az, hogy az egészségügyi miniszternek a pénzügyminiszter egyetértésével megadott engedélye alapján az MEP a szolgáltatóval finanszírozási szerződést kössön.

Ezek a szabályok már nem a helyi önkormányzatokat az egészségügyi ellátás körében terhelő feladatok meghatározása, az önkormányzati jogok szabályozása körébe tartozó rendelkezések, hanem az államot — a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) alapján — a biztosítottakat megillető egészségügyi ellátások intézményi feltételeinek megteremtése körében terhelő kötelezettség teljesítését biztosító szabályok.

Az állam e feladatának az Eszt. szabályai szerint úgy tesz eleget, hogy előírja az egészségbiztosítás szerveinek szerződéskötési kötelezettségét a helyi önkormányzatok által fenntartott, valamint a többségi állami tulajdonban levő egészségügyi szolgáltatók által az ellátási felelősség körében nyújtott szolgáltatások tekintetében. Az azt meghaladó szolgáltatások esetén az egészségügyi ellátási rendszer fejlesztését szolgáló, a törvényben meghatározott preferenciák, valamint az egészségbiztosítási alap gazdasági lehetőségeinek figyelembevételével, — jogszabályban meghatározott, kötött eljárási (pályázati) rendben — egyedi mérlegelés alapján történik az egészségbiztosítás által finanszírozott szolgáltatók, szolgáltatások meghatározása.

Amint arra az Alkotmánybíróság már az Abh1.-ben és az Abh2.-ben is rámutatott, a rendszerváltást követően az egészségügyi ellátás rendszere jelentősen átalakult. Egészségügyi szolgáltatásokat nem kizárólag államigazgatási szervek és helyi önkormányzatok által fenntartott szolgáltatók nyújtanak. Szerepet kaptak az egészségügyi ellátásban az egyházak, alapítványok, vállalkozások is. (ABH 1995, 390., 391—392.; ABH 1996, 173., 182—183.) Az egészségbiztosítás rendszerébe való befogadás szabályozása ,,szektorsemleges’’, az Eszt. 4. § (2)—(3) bekezdésében megállapított szabályok tulajdoni formától és a fenntartótól függetlenül minden az egészségügyi szakellátás körében szolgáltatást nyújtó szolgáltatóra vonatkoznak, amely az Eszt. 2. §-ában, illetőleg 5. §-ában szabályozott ellátási kötelezettségen túli egészségügyi szolgáltatást nyújt.

Ez a ,,szektorsemleges’’ szabályozás azt hivatott biztosítani, hogy a helyi önkormányzatok által önként vállalt ellátási feladatok tekintetében az önkormányzatok által fenntartott egészségügyi intézmények, más egészségügyi szolgáltatókkal azonos esélyekkel, azonos jogi pozícióban vegyenek részt az egészségbiztosítási finanszírozás pályázati rendszerében.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eszt. 2—5. §-ai nem sértik az Alkotmány 43. §

Az Eszt. 13. § (3)—(4) bekezdésében szabályozott jogalkotási hatáskörök kifejezetten a helyi önkormányzatok jogainak szabályozására nem tartalmaznak felhatalmazást, így a felhatalmazó rendelkezés alkotmányellenessége az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján nem vizsgálható.

Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének sérelme csak akkor állapítható meg, ha a Kormány, illetőleg a miniszter a felhatalmazás alapján alkotott jogszabályban önkormányzati jogokat érintő szabályokat alkot. A felhatalmazás alapján megalkotott Korm.r. és EüM.r. alkotmányossági vizsgálatát az indítványozók nem kérték, ezért alkotmányosságukat az Alkotmánybíróság — az EüM.r.-nek az Eszt. 4. § (2) bekezdésével szoros tartalmi összefüggésben álló 5. § (2) bekezdése kivételével — nem vizsgálta.

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az indítványban foglalt indokok alapján az Eszt. 13. §

IV. 1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy az Eszt. vitatott szabályai sértik-e az Alkotmány 70/D. §-ában, valamint 70/E. §-ában szabályozott alapvető jogokat.

Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben kifejtette álláspontját mind az Alkotmány 70/D. §-ának, mind 70/E. §-ának értelmezésével kapcsolatosan. Az Alkotmánybíróságnak az Ntv. alkotmányosságának elbírálása kapcsán kifejtett megállapításai az Eszt. alkotmányosságának megítélése során is irányadók.

Az Abh2.-ben az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelynek keretében az állam — egyebek között — egészségügyi intézményhálózat működtetésére, az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az egészségügyi ellátás megszervezése körében az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség alkotmányos mértékét, az ellátásnak azt a minimumát, amelynek hiánya már alkotmányellenességet eredményez. A szélső eseteken túl az Alkotmány 70/D. §-ában meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. (ABH 1996, 173., 186—187.) Az állam az egészségügy szervezeti és intézményi rendszereinek kialakítása és azok finanszírozási elveinek meghatározása során nagyfokú szabadságot élvez. A törvényhozónak ez a szabadsága mindaddig nem vet fel alkotmányossági kérdéseket, amíg az valamely alkotmányos jog (tulajdonhoz való jog, az egészségbiztosítás alapján érvényesülő ellátási jogosultság) megsértéséhez nem vezet. ,,Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás sokféleképpen szervezhető meg. Az Alkotmányból eredően senkinek sincs alanyi joga egy meghatározott szervezési módra. Másrészt nincs alkotmányos ismérv arra, hogy a rendszer önmagában mennyiben alkalmas a biztosításon alapuló betegellátáshoz való jogosultságok teljesítését garantálni. Ezért a rendszer alkotmányellenessége csak olyan szélső esetben állapítható meg, ha egyértelmű, hogy a rendszer eleve alkalmatlan az államot terhelő kötelezettségek alkotmányosan még elfogadható minimumának teljesítésére. (...) A rendszernek azonban garantálnia kell az Alkotmány 70/E. §-án alapuló társadalombiztosítási ellátási jogosultságot. Ez működtetésének alkotmányos követelménye, feltétele.’’ (ABH 1996, 173., 188—189.) Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eszt. vitatott szabályai következtében nem állt elő olyan kivételes, szélsőséges ellátatlanságot jelentő helyzet, amely miatt az Eszt. alkotmányellenessége az Alkotmány 70/D. §-a alapján megállapítható lenne.

Az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezésével kapcsolatosan az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben megállapította: ,,A kötelező társadalombiztosítás körébe tartozó ellátási jogosultság viszont már valóságos alanyi jog, amelynek alkotmányos alapja azonban nem az Alkotmány 70/D. §-a, hanem az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt rendelkezés, illetőleg az alkotmányos tulajdonvédelem. A társadalombiztosításnak azokban az eseteiben tehát, ahol a biztosítási elem meghatározó szerepet játszik, a szolgáltatások megszüntetésének vagy csökkentésének alkotmányossága a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 195.].’’ (ABH 1996, 173., 187.) Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Eszt. közvetlenül az egészségbiztosítás ellátásaira való jogosultságot nem érinti. A kötelező egészségbiztosítás körében az egészségbiztosítás ellátásaira jogosultak körét, a biztosítottakat megillető ellátásokat, az ellátások igénybevételének rendjét az Ebtv. szabályozza. Az Eszt. rendelkezései nincsenek közvetlenül hatással az Ebtv.-ben az egészségbiztosítási jogosultságokra, a biztosítottak körére, a biztosítottakat az egészségbiztosítási jogviszony alapján alanyi jogon megillető szolgáltatásokra. Az Ebtv. 4. §-a kimondja, hogy az állam az Ebtv.-ben meghatározott ellátások teljesítését akkor is biztosítja, ha az ahhoz szükséges kiadások az Egészségbiztosítási Alapból nem fedezhetők.

A biztosítottakat a kötelező egészségbiztosítás alapján megillető jogosultságok mértékét az egészségügyi szolgáltatások szervezésének az Eszt.-ben szabályozott, megváltozott rendje nem módosította, az Ebtv. által garantált ellátások köre és terjedelme nem változott, az egészségbiztosítás alapján járó szolgáltatások köre nem lett szűkebb. Így az egészségbiztosításhoz való jog, mint alkotmányos jog védelmi szintjét tekintve visszalépés, a védelmi szint csökkenése — önmagában az Eszt. új szabályai miatt — nem állapítható meg.

Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben hasonlóan ítélte meg az Ntv. és az egészségbiztosítás alapján járó szolgáltatásokat akkor szabályozó, a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény viszonyát, azonban ahhoz, hogy az Ntv.-nek az Alkotmány 70/E. §-ával való összhangja megállapítható legyen, szükségesnek tartotta alkotmányos követelmény megállapítását.

Az Abh2. rendelkező részében kimondta: ,,1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) alkalmazása (végrehajtása) során az Alkotmány 70/E. §-án alapuló alkotmányos követelmény, hogy a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény szerint megállapított szolgáltatások teljesítését a rendszeren belül az államnak akkor is biztosítania kell, ha az egészségügyi ellátási szükséglet a Tv. 3. §-ában meghatározott és finanszírozott szolgáltatásokat meghaladja.’’ (ABH 1996, 173.) Az alkotmányos követelmény indokolásaként az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 70/E. §

Az egészségbiztosítás rendszerébe tartozó egészségügyi szolgáltatásoknak a tényleges szükségletekhez való igazítása — törvényi normatívák hiányában — az egészségbiztosítás rendelkezésére álló anyagi eszközök függvényévé válhat azzal, hogy az egészségügyi szolgáltatási rendszer fejlesztése a befogadási eljárás során hozott, egyedi mérlegelésen alapuló kormányzati döntések tárgya lett. Az Eszt. ugyanis csak a helyi önkormányzatok, valamint a többségi állami tulajdonú egészségügyi szolgáltatók ellátási kötelezettsége körébe tartozó kapacitások tekintetében írja elő az egészségbiztosítás szerveinek szerződéskötési és finanszírozási kötelezettségét. Az egészségbiztosítási ellátások a társadalombiztosítási szolgáltatásoknak abba körébe tartoznak, ahol a biztosítási elemnek meghatározó szerepe van. Azaz az ellátásoknak azon esetkörébe tartoznak, ahol a szolgáltatások körének megszüntetése, csökkentése — az Alkotmánybíróságnak a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában (ABH 1995, 188., 195.) kifejtetteknek megfelelően — az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog sérelmével járhat. Az egészségbiztosítási szakellátásokra való, az Ebtv.-ben meghatározott alanyi jogosultságok intézményi feltételeinek elégtelensége alkotmányosan védett alanyi jogok érvényesítésének lehetőségét veszélyeztetheti.

Különös tekintettel az Alkotmány 70/E. § (1)—(2) bekezdéséből következő államot terhelő kötelezettségre az Eszt.-vel bevezetett új finanszírozási rendszer is csak akkor alkotmányos, ha a rendszerben az Ebtv. 4. §-ában állami garanciavállalás megfelelően érvényesül, és senki, aki az Ebtv. alapján egészségügyi ellátásra jogosult — a finanszírozás hiánya miatt — nem marad ellátatlanul.

Ezért az Alkotmánybíróság indokoltnak tartotta az Abh2.-ben meghatározott alkotmányos követelménynek az új jogi környezethez igazított megerősítését. Így e határozat rendelkező részében kimondta, hogy az Eszt. 3. §

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ennek az alkotmányos követelménynek az érvényesülése esetén az Eszt. nem áll ellentétben az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott alapvető joggal.

V. 1. Az indítványozók kezdeményezték még az Eszt. 13. §

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az, hogy a törvényhozó egy új törvény megalkotása során mely szabályok hatályon kívül helyezését ítéli szükségesnek, a törvényhozó szabad mérlegelésének tárgya, alapvetően nem alkotmányossági kérdés. Az Alkotmánybíróságra annak vizsgálata tartozik, hogy a hatályon kívül helyezett szabályok helyett alkotott új szabályok, a hatályon kívül helyezés után hatályban maradó rendelkezések megfelelnek-e az Alkotmány előírásainak, illetőleg a hatályon kívül helyezés következtében nem keletkezett-e olyan alkotmányellenes helyzet, amely mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását teszi szükségessé.

Ezért az Alkotmánybíróság az indítványozók által támadott hatályon kívül helyező szabályok alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítványt elutasította.

Amint azt az Alkotmánybíróság e határozat III. 2. pontjában már kifejtette, az Eszt. 2. §-a pontos, egyértelmű és kiszámítható szabályozását adja a helyi önkormányzatokat az egészségügyi szakellátás területén terhelő kötelező feladatoknak. Kimondja, hogy a helyi önkormányzatok egészségügyi szakellátási kötelezettségüket a 2001. január 1. napján rájuk érvényes normatív kapacitáslekötési megállapodások, valamint a külön jogszabály alapján 2001. évben történt normatíván belüli kapacitáslekötési módosítások szerinti mértéknek és szakmai összetételnek megfelelően kötelesek teljesíteni. Azaz a helyi önkormányzatok ellátási kötelezettsége megegyezik a törvény hatálybalépésének napján az önkormányzatot terhelő ellátási köte lezettség mértékével. Az Eszt. 4. §-a azt is egyértelműen meghatározza, hogy az önkormányzat milyen feltételek mellett változtathat ellátási kötelezettségének mértékén.

Ezt figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvénynek a helyi önkormányzatok ellátási kötelezettségét meghatározó szabályai nem sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét.

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította az Eszt.-nek az indítványozók által vitatott 1—5. §-ai, továbbá a 13. § (3)—(5) bekezdése és a 13. §

Az Alkotmánybíróság e határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.

Dr. Németh János s. k., az Alkotmánybíróság elnöke