2/2019. (III. 5.) AB határozata az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdésének, 24. cikk (1) bekezdésének, valamint a XIV. cikk (4) bekezdésének értelmezéséről

2/2019. (III. 5.) AB határozata az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdésének, 24. cikk (1) bekezdésének, valamint a XIV. cikk (4) bekezdésének értelmezéséről.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése az Alaptörvény értelmezése tárgyában – dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Stumpf István, dr. Szívós Mária és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czine Ágnes, dr. Juhász Imre, dr. Pokol Béla és dr. Salamon László alkotmányírók különvéleményével – meghozta a következő Az Alkotmánybíróság megállapítja:

Az Alkotmánybíróság értelmezését a más szerv által adott értelmezés nem ronthatja le, azt mindenkinek tiszteletben kell tartania. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény értelmezése során tekintettel van az Európai Uniós tagsággal együtt járó, valamint a Magyarországot nemzetközi szerződés alapján terhelő kötelezettségekre.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.

I. [1] 1. A Kormány nevében és annak felhatalmazása alapján az igazságügyi miniszter (a továbbiakban: indítványozó), az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése, R) cikk (1) bekezdése, XIV. cikk (4) bekezdése és 24. cikk (1) bekezdése értelmezésére irányuló indítványt nyújtott be. [2] Az indítványozó kifejti, hogy az ügyben érintett konkrét alkotmányjogi problémát az Alaptörvény és az Európai Unió jogának viszonya képezi, pontosabban az Alkotmánybíróság alaptörvény-értelmezési monopóliuma.

E konkrét alkotmányjogi probléma hátterében az áll, hogy az Európai Bizottság hivatalos felszólítást küldött az egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény, valamint az Alaptörvény hetedik módosításának uniós joggal való összhangja tárgyában.

A felszólításban az Európai Bizottság kifejtette, hogy értelmezése szerint az Alaptörvény menedékjogról szóló, módosított XIV. cikke sérti a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült- vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13-i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (a továbbiakban: Irányelv) egyes cikkeit. Az Alaptörvény ezen értelmezése kapcsán merül fel az a konkrét alkotmányjogi probléma, hogy az Európai Unió egy szervének Alaptörvényre vonatkozó értelmezése milyen viszonyban áll az Alkotmánybíróság autentikus értelmezésével. [3] Az indítványozó közelebbről az alábbi három alkotmányjogi probléma értelmezését kérte az Alkotmánybíróságtól:

II. [7] Az Alaptörvény értelmezni kért szabálya: „E) cikk (2) Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. Az e bekezdés szerinti hatáskörgyakorlásnak összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát.” […] „R) cikk (1) Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja.” […] „XIV. cikk (4) Magyarország – ha sem származási országuk, sem más ország nem nyújt védelmet – kérelemre menedékjogot biztosít azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban vagy a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetve politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy a közvetlen üldöztetéstől való félelmük megalapozott.

Nem jogosult menedékjogra az a nem magyar állampolgár, aki Magyarország területére olyan országon keresztül érkezett, ahol üldöztetésnek vagy üldöztetés közvetlen veszélyének nem volt kitéve.” […] „24. cikk (1) Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve.”

III. [8] 1. Az Alkotmánybíróság hatásköreit az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdése sorolja fel, amely az a)–h) pontok között nem nevesíti az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezésére vonatkozó hatáskört. A g) pont szerint ugyanakkor sarkalatos törvény további hatáskörök gyakorlására jogosíthatja fel az Alkotmánybíróságot. Ennek megfelelően rendelkezik az Abtv. 38. §-a az Alaptörvény értelmezésére vonatkozó hatáskörről. Az indítványozó az Abtv. 38. §

Az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell, hogy az indítvány jogosulttól származik-e, az Alaptörvény konkrét rendelkezésének értelmezésére irányul-e, összefügg-e konkrét alkotmányjogi problémával, és az értelmezés közvetlenül levezethető-e az Alaptörvényből {8/2014. (III. 20.) AB határozat, Indokolás [20]–[27]; legutóbb megerősítette a 9/2018. (VII. 9.) AB határozat, Indokolás [20]}. [9] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványt az indítványozó a Kormány nevében nyújtotta be, vagyis az jogosulttól származik. [10] Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az indítvány az Alaptörvény értelmezésére irányul, és megjelöli az Alaptörvény értelmezni kívánt konkrét rendelkezéseit. [11] Az Alaptörvény értelmezésének további feltételeit – azaz a konkrét alkotmányjogi probléma meglétét, illetve az értelmezésnek az Alaptörvényből való közvetlen levezethetőségét – az Alkotmánybíróság arra tekintettel vizsgálta meg, hogy e hatáskörét mindig is megszorítóan értelmezte, és ezúttal is úgy ítélte meg, hogy enélkül az alkotmányértelmezések azzal a veszéllyel fenyegetnek, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalja a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is {17/2013. (VI. 26.) AB határozat, Indokolás [10]}. [12] Az indítványozó három alkotmányjogilag értékelhető kérdést terjesztett elő. Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel kérdésenként külön-külön folytatta le vizsgálatát. [13] 2. A Kormány első kérdése arra irányult, hogy az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése alapján megállapítható-e az, hogy az Alaptörvény a legitimációs forrása minden jogforrásnak, ideértve az Európai Unió Alaptörvény E) cikk szerinti jogát. [14] Az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése szerint az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja.

Az Alaptörvénynek részét képezi az E) cikk, amely azt az alkotmányos alapot tartalmazza, amelynek révén hazánk az Európai Unióban tagállamként részt vesz, és amely folyamatosan jogalapul szolgál az Európai Unió jogának belső jogként történő érvényesüléséhez, azaz közvetlen alkalmazhatóságához. [15] Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy az Alaptörvény E) cikk (1) bekezdése államcélként rögzíti az európai egység megteremtésében való részvételt. A részvétel nem öncélú, hanem az emberi jogok, a jólét és a biztonság kiterjesztését kell szolgálnia [143/2010. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2010, 698, 708. a továbbiakban: Abh1.].

Az Alaptörvény szerkezeti felépítéséből az következik, hogy az Alaptörvény E) cikkének (1) és (2) bekezdései között összefüggés van: Magyarország az Európai Unióban tagállamként az európai egység megteremtése érdekében vesz részt, mégpedig az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése céljából. [16] A magyar nemzet állammá alakulásával fejezte ki először európai identitását, amely a történelem során adódott helyzetek által szilárd nemzeti meggyőződéssé érett. Ezt fejezi ki az Alaptörvény Nemzeti Hitvallása azzal, hogy büszkék vagyunk arra, hogy Szent István királyunk ezer évvel ezelőtt szilárd alapokra helyezte a magyar államot, és hazánkat a keresztény Európa részévé tette. Nemzeti értékrendünk részét képezi az is, hogy népünk évszázadokon át harcokban védte Európát, s tehetségével, szorgalmával gyarapította közös értékeit, továbbá azzal is, hogy „[h]isszük, hogy nemzeti kultúránk gazdag hozzájárulás az európai egység sokszínűségéhez.” Ebből az európai identitásból egyenesen következett az, hogy a rendszerváltást követően Magyarország folyamatosan törekedett az európai integrációban való részvételre, amit országos ügydöntő népszavazás hagyott jóvá. [17] Fentiekkel összhangban az Alaptörvény indokolása rögzíti, „hogy Magyarország közreműködik az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedését szolgáló európai egység megteremtésében, és nevesítve is utal az európai egység megteremtésének legfontosabb intézményesült fórumára, az Európai Unióra. Az Európai Unió nemzetközi szerződésen alapuló önálló jogrenddel rendelkezik, amelynek értelmében az uniós jog a tagállamok területén közvetlenül alkalmazandó és a jogalanyok számára közvetlenül is teremthet jogokat és kötelezettségeket. Mivel az Európai Unióban való részvétel jelentősen befolyásolja a magyarországi közhatalomgyakorlás rendjét és kereteit, valamint az uniós jog nagymértékben meghatározza a magyar jogalanyok jogait és kötelezettségeit, szükséges, hogy az Európai Unió keretein belül történő hatáskörgyakorlásra az Alaptörvény – az Alaptörvény egészét átható rendezőelvek között – kifejezett felhatalmazást adjon.

Az Alaptörvény E) cikke lehetővé teszi, hogy Magyarország az Európai Unió tagállamaként, az Európai Unió intézményei útján gyakorolja egyes hatásköreit. Az érintett konkrét hatásköröket nemzetközi szerződésnek kell megállapítania, az Európai Unió intézményei útján történő hatáskörgyakorlás nem haladhatja meg a nemzetközi szerződésből fakadóan szükséges mértéket, valamint nem irányulhat több hatáskörre annál, mint amivel Magyarország az Alaptörvény alapján egyébként rendelkezik. Az Európai Unió intézményei útján történő hatáskörgyakorlás alapjául szolgáló nemzetközi szerződés kötelező hatályát kiemelkedő jelentőségénél fogva akkor lehet elismerni, ha arra az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával felhatalmazást adott.” [18] Az Alkotmánybíróság hatáskörei szempontjából az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdései szerinti nemzetközi szerződések a hatálybalépésüket követően az uniós jog részét képezik, azonban ettől még nemzetközi szerződési eredetüket sem veszítik el. Arra az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésének megfogalmazása is utal, hogy az alapító szerződések Magyarország nemzetközi kötelezettségvállalásainak számítanak. E nemzetközi jogi eredetre alkotmánybírósági döntés is utalt már [lásd 61/2008. (IV. 29.) AB határozat, ABH 2008, 546, 550.]. [19] Az uniós jognak mint belső jognak a nemzetközi jogtól elkülönülő sui generis jellegét mutatja ugyanakkor az, hogy arra az Alaptörvény E) cikke vonatkozik, amely lex specialis a nemzetközi jogra vonatkozó Q) cikkhez képest.

Ezt erősítette meg a 9/2018. (VII. 9.) AB határozat, amely szerint a nemzetközi jogtól elválik és külön kezelendő az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése alapján történő hatáskörtranszfer, amit az uniós jog sui generis jellege indokol (vö. Indokolás [31]). [20] Mindazonáltal az uniós jog mint belső jog nem illeszkedik bele a hazai jogforrási hierarchiába, hanem az Alaptörvényben foglalt alkotmányos parancs alapján kötelezően alkalmazandó jogszabályösszesség.

Ezt támasztja alá az is, hogy uniós jog megsemmisítésére az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre, mivel az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikke alapján az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdésében felsorolt jogszabályokhoz fűzhet ilyen jogkövetkezményt, az uniós belső jog pedig az E) cikk (3) bekezdése alapján állapít meg kötelező magatartási szabályokat. Az tehát, hogy az uniós jog megsemmisítésére az Alkotmánybíróság nem rendelkezik hatáskörrel, abból fakad, hogy az uniós jog rendszertani értelemben nem része az Alaptörvény T) cikke szerinti jogforrási rendszernek, hanem egy külön alkotmányos parancs teszi az uniós jogot mint kötelezően alkalmazandó jogot a jogrendszer részévé. [21] Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése alapján történő hatáskörtranszfer alapját a tagállamok által megkötött – annak sajátosságaira tekintettel az Alkotmánybíróság gyakorlatában belső jogként kezelt – nemzetközi szerződések képezik, amelynek ratifikálásához alkotmányozó többségre van szükség az Alaptörvény E) cikk (4) bekezdése alapján. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatban megerősítette, hogy „minden olyan szerződéshez, amely Magyarország Alaptörvényben megjelölt hatásköreinek további átadásához vezet az Európai Unió intézményei útján történő közös hatáskörgyakorlás révén, az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával adott felhatalmazás szükséges. Vagyis az E) cikk (2) és (4) bekezdése nemcsak a csatlakozási szerződésre, és az alapító szerződésekre, vagy ezek módosítására vonatkozik, hanem minden olyan szerződésre, amelynek kidolgozásában – az Európai Unió reformjában – Magyarország már tagállamként vesz részt. […] Azt, hogy milyen szerződést kell ilyennek tekinteni, a szerződés alanyai, tárgya, a szerződésből eredő jogok és kötelezettségek alapján lehet esetenként megállapítani” (Indokolás [50]–[51]). Az Alaptörvény E) cikk

708–709.). Erre előzetesen a szubszidiaritási és arányossági vizsgálat, az elfogadott jogalkotási aktusok tekintetében pedig az Európai Unió Bíróságánál (a továbbiakban: EUB) kezdeményezhető megsemmisítési eljárás teremt lehetőséget. [23] Ezen túlmenően az ún. „fenntartott szuverenitás elvének” megfelelően az uniós tagság nem a szuverenitásról való lemondást jelenti, hanem a hatáskörök nemzetközi közösségben történő közös gyakorlását. „[E]nnek megfelelően Magyarország szuverenitásának fenntartását kell vélelmezni az Európai Unió alapító szerződéseiben megállapított jogokhoz és kötelezettségekhez képest további hatáskörök közös gyakorlásának megítélésekor” {22/2016. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [60], a továbbiakban: Abh2.}. A hatáskörök közös gyakorlását az Alaptörvény teszi lehetővé, Magyarország szuverenitásának alkotmányos önkorlátozása révén. Mindez azzal a következménnyel jár, hogy a közösen gyakorolt hatáskörök esetében is tiszteletben kell tartani az Alaptörvény szabta kereteket, így elsődlegesen az alapjogok védelmét, amely az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdése értelmében „az állam elsőrendű kötelezettsége”, valamint a szuverenitásnak az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdés utolsó mondata szerinti elidegeníthetetlen elemeit. Ezt a követelményt jelenítik meg az Abh2. rendelkező részében megfogalmazott kontrollmechanizmusok. [24] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor emlékeztet, hogy az Abh2.-ben már rámutatott arra, hogy „[a]z Alkotmánybíróság tudatában van annak, hogy az EUB nézőpontjából az uniós jog mint független, autonóm jogrend került meghatározásra (Vö. C-6/64 Costa v. ENEL [1964] ECR 585). Az Európai Unió azonban egy olyan, az alapító szerződésekben a tagállamok által meghatározott körben és keretek között önálló jogalkotásra és a saját nevében történő nemzetközi szerződés létrehozására is felhatalmazott jogközösség, amelynek végső alapját ezek a tagállamok által kötött nemzetközi szerződések képezik” (Indokolás [32]). Mint ezen szerződések urai, a tagállamok nemzeti, érvényesülésről szóló aktusai, végső soron a tagállami alkotmány keretei határozzák meg azt, hogy az uniós jog az adott tagállamban mennyiben élvez elsőbbséget a tagállam saját jogával szemben. [25] Mindezek alapján, tiszteletben tartva azt, hogy az uniós jognak alkalmazási elsőbbsége van a tagállami joggal szemben, az indítványozó kérdésére a következő válasz adható: az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése alapján az uniós jog magyarországi alkalmazhatóságának alapja az Alaptörvény E) cikke.

[26] 3. A Kormány második kérdése arra irányult, hogy az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdéséből, amely szerint az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve, következik-e az, hogy az Alaptörvény Alkotmánybíróság általi értelmezését más szerv által adott értelmezés nem ronthatja le. [27] 3.1. Az Alkotmánybíróság elsőként arra emlékeztet, hogy az Alaptörvény negyedik módosításáról szóló 12/2013. (V. 24.) AB határozatban az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdéséhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy „[a]z adott alkotmányossági kérdés elbírálása során – az irányadó szabályok szerint eljárva – tekintetbe veszi továbbá Magyarország nemzetközi szerződéseiben vállalt, az uniós tagsággal együtt járó kötelezettségeit, valamint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, az azokban megjelenő alapvető elveket és értékeket. Mindezen szabályok ugyanis – különös tekintettel az Alaptörvénybe is beépített értékeikre – olyan egységes rendszert (értékrendet) képeznek, melyek sem az alkotmányozás, sem a jogalkotás, sem pedig az Alkotmánybíróság általi alkotmányossági vizsgálat lefolytatásakor nem hagyhatók figyelmen kívül” (Indokolás [48]). [28] A nemzetközi jog általánosan elismert szabályai közül az államok nemzetközi együttműködését rendező pacta sunt servanda elv alapján a vállalt nemzetközi kötelezettségek minden esetben teljesítendők. Ennek megfelelően a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről szóló 1987. évi 12. törvényerejű rendelet 27. cikke akként rendelkezik, hogy a nemzetközi jogi kötelezettségek megsértését nem lehet a hazai jogszabályi rendelkezésekre hivatkozással igazolni. Ennek tudható be az, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága elmarasztalta Magyarországot a korábbi Alkotmány 70. § (5) bekezdésében foglalt szabály miatt, amely az egyéni körülmények mérlegelése nélkül kizárta a gondokság alatt álló személyeket a választójog gyakorlásából [Kiss Alajos kontra Magyarország (38832/06) 2010. május 20.]. [29] 3.2. Minthogy a Kormány indítványa az Európai Bizottság által indított kötelezettségszegési eljárás keretében megfogalmazott értelmezésre tekintettel került benyújtásra, ezért az Alkotmánybíróság az alábbiakat hangsúlyozza. [30] Az Alkotmány és az Alaptörvény módosítására több alkalommal is sor került Magyarország Európai Uniós tagsága miatt. Először a 2002. évi LXI. törvény módosította a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényt, amikor az Európai Unióhoz történő csatlakozás érdekében az Alkotmány kiegészült a 2/A. §-sal. A módosítás

indokolásaként az alkotmányozó rögzítette, hogy „[a] Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása megkívánja az Alkotmány módosítását, mivel a csatlakozási szerződés megerősítése és kihirdetése csak akkor történhet meg, ha a szerződés összhangban áll az Alkotmány rendelkezéseivel.” [31] Ezt követően az európai elfogatóparancs tárgyában hozott 32/2008. (III. 12.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „az Európai Unió, valamint az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság között az Európai Unió tagállamai, valamint Izland és Norvégia közötti átadási eljárásról szóló Megállapodás” kihirdetéséről szóló, az Országgyűlés 2007. június 11-i ülésnapján elfogadott törvény 3. §-ában foglalt Megállapodás 3. cikk

Amennyiben viszont egy állam e csatlakozásról vagy a ratifikációról döntött, vállalta azt is, hogy az Európai Közösséget létrehozó szerződés jelenleg hatályos 10. cikke szerint meghoz minden általános és egyedi intézkedést az alapító szerződésekből fakadó kötelezettségek teljesítése érdekében.” [32] Végül, az Alaptörvény ötödik módosítására is Európai Uniós tagságunk miatt került sor. A módosítás 7. cikk

Minthogy azonban az Alaptörvény Q) cikke és az uniós jogra vonatkozó speciális E) cikke is alkotmányos kötelezettséggé teszi a nemzetközi jognak, illetve az uniós jognak való megfelelést, ebből következőleg az esetleges kollíziók feloldása az alkotmányos párbeszéd tiszteletben tartása mellett lehetséges. Ebben a tekintetben az Abh1. rögzítette, hogy „[a]z Európai Unió alapító és módosító szerződéseinek, valamint az ezek alapján megalkotott ún. másodlagos, vagy levezetett jognak, a rendeleteknek, az irányelveknek és az egyéb európajogi normáknak a hiteles értelmezése […] az Európai Unió Bíróságának hatáskörébe tartozik.” Mindez természetesen nem azt jelenti, hogy csupán az Európai Unió Bírósága értelmezi az uniós jogot, hiszen például az uniós jogot érvényesíteni hivatott tagállami bíróságoknak, illetve az eljárások egyéb alanyainak is értelmezniük kell azt. Ehhez hasonlóan, az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdéséből az következik, hogy az Alaptörvény autentikus értelmezője az Alkotmánybíróság, amely alapján az Alkotmánybíróság feladata meghatározni Magyarország alkotmányos rendjének értelmezését, így az alapvető alkotmányos berendezkedés autentikus értelmezését. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy egyéb hazai, illetve nemzetközi szervek, bíróságok, illetve intézmények ne értelmezhetnék a saját eljárásuk során az Alaptörvényt, illetve a magyar jogszabályokat. Így például az Alaptörvény 28. cikke alapján minden bíróságnak kötelessége alaptörvény-konform értelmezést alkalmazni, ugyanakkor ezen értelmezés az Alkotmánybíróság autentikus értelmezési gyakorlatától nem térhet el. [36] Az Alkotmánybíróság Alaptörvény értelmezése – hasonlóan a többi tagállami alkotmánybíróságok alkotmányértelmezéséhez – erga omnes jellegű, amelyet mint autentikus jelentést minden szervnek, illetve intézménynek tiszteletben kell tartania a maga előtt folyó eljárásokban. [37] Ezen túlmenően, nemzetközi, illetve európai uniós vonatkozásban az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy az Abh2.-ben az Alkotmánybíróság elkötelezte magát az alkotmányos párbeszéd követelménye mellett (vö. Abh2. Indokolás [33]). Ennek megfelelően a 3198/2018. (VI. 21.) AB végzéssel, a 3199/2018. (VI. 21.) AB végzéssel, a 3200/2018. (VI. 21.) AB végzéssel és a 3220/2018. (VII. 2.) AB végzéssel az Alkotmánybíróság több eljárást is felfüggesztett „az európai jog lehetőség szerinti érvényesülését szem előtt tartva.” Enélkül ugyanis nem teljesülhet az Abh2.-ben megfogalmazott, „az egyenjogúság és kollegialitás alapelvein nyugvó, egymás kölcsönös

tisztelete mellett folytatott együttműködés” (Abh2. Indokolás [63]) feltétele, amelyből az következik, hogy az eljáró bírói fórumoknak figyelembe kell venniük egymás autentikus értelmezését. Vélelmezhető ugyanis, hogy mind az uniós jog, mind az Alaptörvényen alapuló nemzeti jogrendszer az E) cikk (1) bekezdésében megfogalmazott célokat hivatottak megvalósítani. Erre tekintettel az „európai egység megteremtése”, az integráció nem csupán politikai szervek számára jelöl ki célt, hanem a bíróságok és az Alkotmánybíróság számára is, amelynek az „európai egységből” a jogrendszerek harmóniája és koherenciája következik alkotmányos célként. Ezek elérése érdekében a jogszabályokat és az Alaptörvényt – amennyiben ez lehetséges – úgy kell értelmezni, hogy a normatartalom az Európai Unió jogával is összhangban álljon. [38] 3.4. Fentiek alapján az indítványozó kérdésére a következő válasz adható: az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése alapján az Alaptörvény autentikus értelmezője az Alkotmánybíróság, amelynek értelmezését más szerv által adott értelmezés nem ronthatja le, azt mindenkinek tiszteletben kell tartania. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény értelmezése során tekintettel van az Európai Uniós tagsággal együtt járó, valamint a Magyarországot nemzetközi szerződés alapján terhelő kötelezettségekre. [39] 4. Az indítványozó végül lényegében annak a kérdésnek a megválaszolását kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy mi az autentikus értelmezése az Alaptörvény XIV. cikk (4) bekezdése második mondatában foglalt „nem jogosult” fordulatnak. Az indítványozó szerint e kifejezés pontos tartalma kérdéses. Egyrészt jelentheti azt, hogy egyáltalán nem kaphat menedékjogot az a nem magyar állampolgár, aki Magyarország területére olyan országon keresztül érkezett, ahol üldöztetésnek vagy üldöztetés közvetlen veszélyének nem volt kitéve, de ezzel szemben úgy is értelmezhető, hogy az érintett kérelmezőnek ugyan alapjogi igénye nincs a menedékjogra, és így azt a magyar államnak nem lesz alkotmányos kötelezettsége számára biztosítani, de a menedékjog az Országgyűlés által meghatározott anyagi jogi feltételek és eljárásjogi szabályok mentén megadható neki. [40] A kérdéses fordulat értelmezése során az Alkotmánybíróság a koherens alkotmányértelmezés alapelvét követte.

Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság „mint az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve [Alaptörvény 24. cikk

Az Alaptörvény X. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy „[t]udományos igazság kérdésében az állam nem jogosult dönteni, tudományos kutatások értékelésére kizárólag a tudomány művelői jogosultak.” Az Alaptörvény XIX. cikk

és kizárólagos főhatalmat gyakorol a területén élő személyek felett” (lásd Abh3. Indokolás [50]). Mindebből az Alaptörvény XIV. cikk (2) bekezdése második mondatában szereplő „nem jogosult” kifejezés tartalmára nézve az következik, hogy a menedékjogra való jogosultság nem a menekült saját, alanyi joga, hanem az a vonatkozó, Magyarország által vállalt nemzetközi szerződésekből mint külső szuverenitáskorlátból fakad, és alapvető szabályait a nemzetközi szerződések keretein belül a magyar állam – belső szuverenitásából fakadóan – önállóan alakíthatja ki. [46] Az Alkotmánybíróság a XIV. cikk (4) bekezdésének értelmezésével összefüggésben rámutat továbbá arra, hogy az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata 14. cikke alapján „[m]inden személynek joga van az üldözés elől más országban menedéket keresni, és a más ország nyújtotta menedéket élvezni”, a menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi július hó 28. napján elfogadott egyezmény 33. cikk 1. pontja szerint pedig „[e]gyetlen Szerződő Állam sem utasítja ki vagy küldi vissza („refouler”) a menekültet azon ország területének határára, ahol élete vagy szabadsága faji, vallási okokból, nemzeti hovatartozása miatt, vagy abból az okból van veszélyeztetve, hogy bizonyos társadalmi csoporthoz tartozik, vagy bizonyos politikai véleményt vall.” Mindezek alapján az Alkotmánybíróság kiemeli, hogy a Magyarország által kifejezetten vállalt nemzetközi kötelezettségek egyik minimuma a non-refoulement elvének maradéktalan tiszteletben tartása. [47] Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló az Európai Parlament és a Tanács által kiadott 2013/32/EU Irányelv 39. cikk (1) bekezdése értelmében „[a] tagállamok úgy is rendelkezhetnek, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmet és a kérelmező biztonságát különleges körülményeire való tekintettel nem, vagy csak részben vizsgálják meg […], ha az illetékes hatóság a tények alapján azt állapította meg, hogy a kérelmező egy, a (2) bekezdés értelmében biztonságos harmadik ország területéről kíván belépni, vagy lépett be illegálisan az ország területére.” Ugyanezen cikk

Ezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XIV. cikk (4) bekezdésének második mondatát abból a célból értelmezte, hogy annak eredménye egyrészt megfeleljen az Alaptörvény egész szellemiségének, másrészt az alkotmányos párbeszéd és az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében az európai egység megteremtésében való közreműködés jegyében figyelembe vegye az Irányelv releváns, az Alapjogi Charta fényében értelmezett rendelkezéseivel való összhangját is. [50] 5. A határozatot az Abtv. 44. § (1) bekezdésének első mondata alapján közzé kell tenni a Magyar Közlönyben.

Budapest, 2019. február 25. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke,