83/2011. (XI. 10.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasz

83/2011. (XI. 10.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában – dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Holló András, dr. Lévay Miklós és dr. Pokol Béla alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról szóló 2009. évi LXII. törvény 61. § (3) bekezdésével összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság azt az indítványt, amely a Magyar Biztosítók Szövetsége joggyakorlata alkotmányellenességének megállapítására irányul, visszautasítja. 3. Az Alkotmánybíróság a gépjármű üzemben tartójának kötelező felelősségbiztosításáról szóló 190/2004. (VI. 8.) Korm. rendelet egészével összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti. 4. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta a 2010. január 1-je előtt felszámolás alá került biztosítóval kötött kötelező gépjármű-felelősségbiztosítási szerződésen alapuló kártérítési igényeknek a kockázatközösség elvén alapuló érvényesíthetőségét. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2012. június 30-ig tegyen eleget. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról szóló 2009. évi LXII. törvénnyel (a továbbiakban: Kgfbtv.) összefüggésben mulasztás megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól. Indokolásában arra hivatkozott, hogy a törvény Kártalanítási Alap létrehozását előírta ugyan, azonban arról nem rendelkezett, hogy az Alap visszaható hatállyal nyújtson fedezetet az Alap létrehozását indokoló – felszámolási eljárás alá került – MÁV Általános Biztosító Egyesület (a továbbiakban: MÁV ÁBE) ügyfelei által okozott károkra. Emellett a gépjármű üzemben tartójának kötelező felelősségbiztosításáról szóló 190/2004. (VI. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) egésze alkotmányellenességének megállapítását kérte utólagos normakontroll indítvány keretében. Az R. megsemmisítését azért nem indítványozta, mert észlelte, hogy azt időközben a jogalkotó hatályon kívül helyezte. Az R.-rel összefüggésben felhozott indokok azonban szintén mulasztás megállapítására irányultak, hiszen az indítványozó azt sérelmezte, hogy a jogszabály nem rendelkezett a felszámolás alatt álló biztosító esetében a károk megtérítésének fedezéséről, valamint nem írta elő viszontbiztosítás megkötésének a kötelezettségét. Az indítványozó szerint az, hogy a károsult vagy biztosítója a MÁV ÁBE helytállási kötelezettsége híján másodlagosan, közvetlenül a károkozót perli, a jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményét sérti. Ennek indokát az indítványozó abban látta, hogy az állam mulasztott: nem hozott létre olyan külön szervezetet vagy pénzügyi alapot, amely a biztosító helyett (annak nem teljesítése esetén) helytállni köteles. A biztosított ugyanis a biztosítás konstrukcióját ismerve joggal várhatja el, hogy a biztosító – ellenérték fejében vállalt kötelezettsége alapján – helytálljon az okozott kárért. Az indítványozó végül azt a jogalkalmazási gyakorlatot is alkotmányellenesnek tartotta [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés], hogy a MÁV ÁBE-nél nyilvántartott külföldi károkat a Magyar Biztosítók Szövetsége (a továbbiakban: MABISZ) kifizette a felszámolás alá került biztosító helyett, míg a „magyar károsultaknak okozott károkat nem vállalta fel, így azt a biztosítottaknak maguknak kell megfizetni a biztosító helyett”. Ezzel összefüggésben azonban az indítványozó nem jelölte meg a Kgfbtv. támadott rendelkezését, sőt arra utalt, hogy a „gyakorlat indokolatlanul megkülönbözteti” a biztosítottakat. Az Alkotmánybíróság beszerezte a közigazgatási és igazságügyi miniszter, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének, valamint a Magyar Biztosítók Szövetsége elnökének véleményét. II. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági kérdés megválaszolását megelőzően áttekintette a konkrét jogviszony jogrendszerbeli elhelyezkedését, illetve jogi minősítését. A kötelező gépjármű felelősségbiztosítás a polgári jogon belül, a vagyonjog részeként a kötelmi jogban helyezkedik el. Ez az egyik kártelepítési mód (kárelosztás), melynek alapja a károkozó és a károsult közötti kárkötelem. A felelősségbiztosítás egyaránt védi a károkozó és a károsult vagyoni érdekét. A biztosító szolgáltatása tipikus praestare (készenléti, helytállási) kötelezettségnek minősül. A biztosítási esemény bekövetkezése esetén olyan kár megtérítése alól mentesíti a biztosítottat, melyért jogszabály szerint a biztosított (azaz a károkozó) felelős. A kötelező felelősségbiztosítás tehát a károkozóra nehezedő kártérítési terhet (a kár megfizetését) telepíti át a biztosítóra. A biztosító a kárkötelemben nem lép a károkozó helyébe, hanem pusztán a kár megtérítését (az anyagi terhet) vállalja át az üzemben tartóktól. Ennek a tehernek az átvállalása sem teljes, hiszen a biztosítót a törvényben meghatározott esetekben a károkozóval szemben is viszontkereseti jog illeti meg, továbbá az üzemben tartó az okozott és a biztosító teljesítési kötelezettségét kiváltó káresemények számához igazodó díjtöbblet (malus) fizetésére köteles. A biztosítási szerződés lényege tehát a kártelepítés módja: a kár szétterítése, elosztása a biztosítottak között. A biztosító helytállása egyfelől kiküszöböli a károsultaknak a károkozók anyagi helyzetétől való függését, másfelől meggyorsítja a károsultnak a kártérítési összeghez való hozzájutását, és végül a károkozót is megóvja attól, hogy – magas, egyösszegű, vagy járadék jellegű kártérítés kifizetése esetén – anyagilag ellehetetlenüljön. A kötelező felelősségbiztosítás – kártelepítő feladatán túl – tehát veszély- és kockázatközösség is. Funkciója elsősorban a károsultak személyi és vagyoni jogainak a védelme, kárigényeik biztonságos kielégítése, másodsorban pedig a károkozók vagyoni érdekeinek a védelme, a kockázatok és terhek elviselhető mértékre (a biztosítási díjra) redukálásával. Gépjárművek esetén a veszélyes üzem működésében rejlő fokozott kockázatok miatt döntött úgy a jogalkotó, hogy a szerződés megkötését kötelezővé teszi. A kogencia azonban nem változtat azon, hogy továbbra is kárkötelmi igények szerződéses rendezéséről van szó, aminek lényege az azonos kárveszélyek okozói és (egyre gyakrabban) elszenvedői között egy – az érintettek kölcsönös és kiegyensúlyozott érdekein alapuló – kockázat- és kárközösség létrehozása. A felelősségbiztosítás tehát egy, a károkozó felelősségét meg nem szüntető, a károkozó és a károsult közötti kárkötelmet lebonyolító, törvényi alapú szerződéses megállapodás. A szerződéskötési kötelezettség, azaz a kogencia folytán lényeges kötelező elemei vannak e szerződéstípusnak, azonban annak helye továbbra is a magánjogban található, így az egész rendszernek – az alkotmányossági követelményeknek való megfelelés mellett – a magánjog követelményeit (érdekegyensúly fenntartása, a károkozói felelősség érvényesítése, a károsulti közrehatás figyelembevétele, stb.) is ki kell elégítenie. 2. Az Alkotmánybíróság áttekintette a biztosítókra vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket is. A közrendészeti biztosítási jogot szabályozó 1923. évi VIII. törvénycikk, és az ennek alapján kibocsátott rendeletek lehetővé tették, hogy a biztosítók kereskedelmi társaságok és egyesületek formájában is működhessenek. Az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény (a továbbiakban: Ápt.) fenntartotta azt, hogy a törvény hatálybalépésekor működő biztosító egyesületek tovább folytathassák ilyen jellegű tevékenységüket. Az Ápt. 1986. évi módosítása emellett lehetővé tette biztosító szövetkezetek alapítását is. A biztosítókról és a biztosítási tevékenységről szóló 1995. évi XCVI. törvény, majd a jelenleg is hatályos 2003. évi LX. törvény (a továbbiakban: Bit.) meghatározza, hogy biztosítási tevékenység milyen szervezeti formákban végezhető. Eszerint biztosító: részvénytársaság, szövetkezet vagy egyesület (illetve harmadik országbeli biztosító magyarországi fióktelepe) formájában létesíthető. Az egyes szervezeti formákra mögöttes jogként a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény (a továbbiakban: Gt.), a szövetkezetekről szóló 2006. évi X. törvény (a továbbiakban: Szvt.), valamint az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Et.) irányadó. A Gt. szerint a zártkörűen működő részvénytársaság alaptőkéje nem lehet kevesebb ötmillió forintnál, a nyilvánosan működő részvénytársaság alaptőkéje pedig húszmillió forintnál. A szövetkezetekre vonatkozóan a Szvt.-ben, az egyesületekre vonatkozóan pedig az Et.-ben tőkeminimum nincs kikötve. Ugyanakkor a Bit. 66. § (1) bekezdése kimondja, hogy a biztosító tevékenységének megkezdésekor a biztosító részvénytársaságnak legalább olyan nagyságú jegyzett tőkével, a szövetkezetnek részjegytőkével, az egyesületnek induló tőkével kell rendelkeznie, amely elegendő a) a működés megkezdéséhez szükséges személyi és tárgyi feltételek biztosítására, valamint b) a tevékenység megkezdésekor felvállalt kockázatokból adódó kötelezettségek teljesítésére (minimális biztonsági tőkerész). Az értelmező rendelkezések 46. pontja szerint a minimális biztonsági tőke: a tevékenység megkezdésekor és folytatásakor felvállalt kockázatokból adódó kötelezettségek teljesítésére szolgáló tőkerész. A Bit. 3. § (1) bekezdés 53. pontja maghatározza a szavatoló tőke fogalmát is, mely szerint az a biztosító rendelkezésére álló, e törvény szabályai szerint megállapított tőkeösszeg, amely a biztosítóval szemben fennálló követelések kielégítésébe tőkeként azonnal, harmadik fél hozzájárulása nélkül bevonható, és amely arra szolgál, hogy a biztosító akkor is teljesíteni tudja kötelezettségeit, ha erre a beszedett díjak, illetve a biztosítástechnikai tartalékok nem nyújtanak fedezetet. Ezzel párhuzamosan a Bit. 125. §-a szerint a minimális szavatoló tőke szükséglet egyharmada képezi a biztosító biztonsági tőkéjét akkor, ha ez nagyobb, mint a 126. §-ban meghatározott minimális biztonsági tőke értéke. Egyébként a biztosító biztonsági tőkéje megegyezik a 126. § szerinti minimális biztonsági tőkével. A Bit. 126. § (1) bekezdése szerint a részvénytársaság, a szövetkezet és a harmadik országbeli biztosító fióktelepének minimális biztonsági tőkéje a nem életbiztosítási ág esetén a 10. ágazat (kötelező gépjármű felelősségbiztosítás) művelésére vonatkozó engedéllyel rendelkező biztosító esetén 3 500 000 euró. A Bit. 126. § (2) bekezdése szerint egyesületnél a minimális biztonsági tőke az (1) bekezdésben meghatározott értékek 75 százaléka. A Bit. 66. § (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy az adminisztratív szolgáltatások és a szervezet felállításának költségeire (a működés megkezdésére) vonatkozó minimális érték részvénytársaságnál 100 millió, szövetkezetnél 50 millió, egyesületnél 1 millió forint. További különbség, hogy a részvénytársaság: alapvetően a részvényes befektetők nyereségorientált gazdasági társasága, a szövetkezet: az alapszabályban meghatározott összegű részjegytőkével alapított, a nyitott tagság és a változó tőke elvei szerint működő, jogi személyiséggel rendelkező szervezet, amelynek célja a tagjai gazdasági, valamint más társadalmi (kulturális, oktatási, szociális, egészségügyi) szükségletei kielégítésének elősegítése, az egyesület pedig: olyan önkéntesen létrehozott, önkormányzattal rendelkező szervezet, amely az alapszabályban meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és céljának elérésére szervezi tagjai tevékenységét. Az egyesület nonprofit jellegű jogi személy. Emellett lényeges különbség van a fenti jogi személyek belső ellenőrzése, felügyelete terén is. Nyilvánvaló a fenti tényekből, hogy mind az alkalmazandó jog, mind a részletszabályok vonatkozásában különbségek mutathatók ki a felelősségbiztosítással foglalkozó részvénytársaságok, a szövetkezetek és az egyesületek között. 3. A biztosítási jogviszony és a biztosítókra vonatkozó szabályok fenti bemutatását követően az Alkotmánybíróság azt tekintette át, hogy mi volt a Kártalanítási Alap létrehozásának indoka, mely események vezettek ennek a pénzalapnak a létrehozásához. 3.1. A Kártalanítási Alap létrehozásának közvetlen indoka a MÁV ÁBE 2008-ban bekövetkezett fizetésképtelensége volt, mely csupán végső állomása volt az egyesület 2003 óta tartó tartalék-, eszköz- és szavatoló tőkehiányának. A mintegy 5 éven át tartó időszakban a MÁV ÁBE-vel szemben a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: PSZÁF) 15 alkalommal intézkedett határozattal annak érdekében, hogy megteremtse, illetve fenntartsa a jogszabályszerű működés feltételeit. A 2008. áprilisában kirendelt felügyeleti biztos kísérletet tett a MÁV ÁBE állományának átruházására, azonban átvevő biztosító hiányában ez meghiúsult. E folyamat vezetett végül a MÁV ÁBE tevékenységi engedélyének 2008. augusztus 5-i hatállyal történő PSZÁF általi visszavonásához. 3.2. Az Alkotmánybíróság emellett áttekintette a MÁV ÁBE szerződő partnereinek (a károkozóknak) mint egyesületi tagoknak a speciális jogállását is. A MÁV ÁBE egyesület alapszabálya (4.1. pont és 5.1.2. pont) szerint a tag jogosult és köteles az alapszabályban meghatározott módon, annak előírásait megtartva, az egyesület tevékenységében részt venni. Az egyesület legfőbb szerveként működő közgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik az Intéző Bizottság és az Ellenőrző Bizottság két közgyűlés közötti munkájáról szóló beszámoló elfogadása is. Azt, hogy a tagoknak – a részvénytársasági formában működő biztosítókkal ellentétben – ilyen jellegű kötelezettségük is van, a belépési nyilatkozatot tevő, és ezzel együtt az alapszabályt is birtokló személyeknek (egyesületi tagoknak) ismerniük kellett. A PSZÁF a fentiekben kifejtettek értelmében számos alkalommal felhívta az egyesületet a jogszabályi előírásoknak megfelelő működésre, azonban a nyilvánosan közzétett határozatok ellenére a tagok passzívak maradtak, sőt a PSZÁF kifejezett elvárása ellenére a 2008. június 6-i és július 24-i közgyűléseken az egyesület tagsága nem szavazta meg a pótlólagos befizetés lehetőségének az egyesület alapszabályába való visszaemelését, így pótlólagos befizetés előírására nem kerülhetett sor. Itt kell megjegyezni, hogy a biztosítás – mint alapvetően magánjogi jogintézmény – esetében a jóhiszeműség és elvárhatóság követelménye a biztosítottak oldalán nem tehető félre és nem is kerülhető meg. Az sem lényegtelen, hogy az egyesület tagjai (mintegy 160 ezren) – akikkel szemben mintegy 7 milliárd forintnyi kárigényt jelentettek be a károsultak –, a kellő, azaz minden belépéskori és később bekövetkező körülményre is kiterjedő körültekintés helyett kizárólag az olcsóbb díjat vették figyelembe (culpa in contrahendo). A fentiekre figyelemmel a MÁV ÁBE biztosítottai a biztosító egyesületnek nem „ügyfelei”, hanem egyesületi tagjai voltak, így a MÁV ÁBE-re nem úgy kellett volna tekinteniük, mint rajtuk kívül álló független, piaci alapon működő szolgáltatóra, hanem mint egy, az önkéntes tagság elve alapján létrejött nonprofit szervezetre, melynek tevékenységében részt kellett volna vállalniuk (döntéshozatal, ellenőrzés stb.). 3.3. A PSZÁF-nak a fizetésképtelen MÁV ÁBE esetében 2008-ban – azon kívül, hogy a jogszabályban biztosított lehetőségeit maradéktalanul kihasználva mintegy 15 alkalommal kötelezte az egyesületet a törvényes működés helyreállítására – kevés eszköz állt rendelkezésére. Nem volt ugyanis lehetősége arra, hogy a megszűnést megelőző felszámolási eljárást lefolytassa, hiszen a biztosító egyesületekre nem terjedt ki a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX. törvény hatálya. A Felügyelet visszavonhatta volna az egyesület alapítási, illetve tevékenységi engedélyét, azonban ez az egyesület azonnali megszűnésének kockázatát hordozta. Ebben a korlátozott mozgástérben került sor a felügyeleti biztos kirendelésére, végül pedig a tevékenységi engedély visszavonására. 4. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban a Kgfbtv.-vel összefüggésben azt vizsgálta meg, hogy a jogalkotó mulasztott-e azzal, hogy a Kártalanítási Alap nem visszaható hatállyal nyújt fedezetet az okozott károkra, így a MÁV ÁBE ügyfelei az Alaptól a károk fedezésére nem számíthatnak. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza, mely szerint – hivatalból vagy indítvány alapján – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204-206.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.], és akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138-139.]. Mivel a jogalkotó a Kgfbtv.-ben a jövőre nézve létrehozta a Kártalanítási Alapot, ezért az alkotmányossági kérdés egyrészt akként merül fel, hogy sérti-e a jogbiztonság követelményét az, hogy maga az alap – a törvény 61. § (3) bekezdése értelmében – a káreseményekre nem visszamenőlegesen (a létesítését megelőző időre) nyújt fedezetet. Másrészt, ha a Kártalanítási Alap szabályainak nem kell kiterjednie a 2010. január 1-je előtti esetekre, van-e az államnak kötelezettsége arra, hogy ezeket az eseteket más módon, külön szabályozza. A két kérdést az Alkotmánybíróság külön vizsgálta (az elsőt az indítvány alapján, a másodikat hivatalból). 4.1. Az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a gépjármű-felelősségbiztosításról és a biztosítási kötelezettség ellenőrzéséről szóló 2009. szeptember 16-i 2009/103/EK Irányelve 10. cikke arról rendelkezik, hogy az azonosítatlan (ismeretlen) gépjármű és a biztosítási kötelezettségnek eleget nem tevő (azaz a nem biztosított) gépjárművek által okozott károk rendezésére szolgáló intézményt kell létrehozniuk a tagállamoknak. Ezen kötelezettségének a jogalkotó már jóval az irányelv előtt, a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításáról szóló 58/1991. (IV. 13.) Korm. rendelet 7. § (3) bekezdésével eleget tett, és az R.-rel létrehozta a MABISZ által kezelt Kártalanítási Számlát (garanciaalapot). Ezen az irányelvi kötelezettségen felül más alap létrehozását egyetlen közösségi vagy hazai jogszabály sem írta elő a kötelező gépjármű-felelősségbiztosítás terén. 4.2. A MÁV ÁBE fizetésképtelensége viszont számos változtatást indukált a jogrendszerben. Egyfelől a Kgfbtv. 2010. január 1-jével azzal a céllal hozta létre a Kártalanítási Alapot mint pénzalapot – melynek kezelője szintén a MABISZ –, hogy ahelyett a fizetésképtelen biztosító helyett, amellyel szemben felszámolási eljárás indult és így a felmerült károkat megtéríteni képtelen, a károsult kárát fedezze, ha a károkozás időpontjában a károkozó üzemben tartó biztosítási fedezettel rendelkezett. Másfelől a Bit. 22. § (1) bekezdésének i) pontja 2009. január 1-jével előírta, hogy a biztosító egyesület alapszabályában rendelkezni kell a szolgáltatás csökkentéséről, illetve a tagok által teljesítendő kötelező pótlólagos befizetésről arra az esetre, ha más források nem elégségesek az egyesület tárgyévi kötelezettségeinek teljesítésére. A biztosító egyesület legfelsőbb szerve állapítja meg a 22. § (1) bekezdés i) pontjában meghatározott szolgáltatáscsökkentést, illetve a pótlólagos befizetési kötelezettséget, beleértve azok mértékét is [Bit. 24. § (1) bekezdés]. Ha a biztosító egyesület a Bit.-ben meghatározottak szerinti szükséghelyzetbe került, a Felügyelet maga is jogosult a pótlólagos befizetési kötelezettség megállapítására, feltéve, ha a Felügyelet erre irányuló felhívásának a biztosító egyesület legfelsőbb szerve nem tett eleget [Bit. 24. § (2) bekezdés]. Harmadrészt a Bit. 2009. december 26-i hatállyal előírta, hogy a biztosító részvénytársaság, szövetkezet elleni felszámolási eljárásra, továbbá a biztosító egyesület vagyonelszámolási eljárására a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX. törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni [Bit. 217. § (1) bekezdés]. A Bit. kimondja továbbá, hogy a biztosító részvénytársaság, szövetkezet felszámolójának vagy végelszámolójának, továbbá a biztosító egyesület e törvény szerinti felszámolójának kizárólag a PSZÁF-ról szóló törvényben meghatározott szervezetek felszámolását végző, a Felügyelet által létrehozott nonprofit gazdasági társaság rendelhető ki [Bit. 220. § (1) bekezdés]. 4.3. A fenti jogszabályi változtatások kapcsán az indítványozó által felvetett alkotmányossági kérdés tehát arra szűkül, hogy megállapítható-e a jogalkotó mulasztása, azaz e jogszabályi rendelkezéseknek már a MÁV ÁBE fizetésképtelenségének bekövetkezte előtt hatályban kellett volna-e lenniük, illetve ezek hiánya miatt kényszerítően következik-e az Alkotmány valamely rendelkezéséből az, hogy a jogalkotónak visszamenőlegesen kellett volna rendelkeznie a Kártalanítási Alap létrejöttét megelőzően keletkezett kárigények megtérítéséről. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy a jogállam [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] alapvető, nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Elsőként a törvényességi óvás alkotmányosságának vizsgálata során hozott 9/1992. (I. 30.) AB határozatában mondta ki, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is (ABH 1992, 59, 65.). A jogbiztonság követelményének ezen értelmezése a konkrét esetben azt jelenti, hogy a biztosítás rendszerének kiszámíthatónak és előre láthatónak kell lennie. Kétségtelen, hogy a magánszemély károkozóknak nem mindig van elegendő vagyonuk a bekövetkezett károk elhárítására. Éppen ennek kiküszöbölésére született a veszélyes üzemek működése körében – ahol kismértékű gondatlansággal, figyelmetlenséggel aránytalanul nagy károk idézhetők elő – a kötelező biztosítás intézménye. Tekintettel arra, hogy a jogszabály a gépjármű-felelősségbiztosítás terén szerződéskötési kötelezettséget ír elő az üzemben tartó részére, a piaci szereplők állami felügyeletének (biztosításfelügyelet) – lényegében tehát a piacszabályozás egyik eszközének – kiemelt és különös jelentősége van. A jogbiztonság követelménye az egyes jogintézmények kiszámítható működését követeli meg. Ennek érdekében az állam a biztosítókra vonatkozó szabályok megalkotásával magatartási szabályokat állapít meg e szervezetek prudens működésére, a rendszerbeli kockázatok minimálisra csökkentése érdekében, és ennek előmozdítására intézkedési jogosítványokkal ruházza fel a jogszabályok betartására hivatott, hatósági feladatokat ellátó szervezeteket. Az tehát mindenképpen megállapítható – figyelembe véve a fent bemutatott, a biztosítókra vonatkozó jogszabályi hátteret, valamint a PSZÁF-nak a MÁV ÁBE-vel szemben kifejtett felügyeleti tevékenységét – hogy a jogalkotó megteremtette a piaci keretek között működő biztosítási rendszer jogbiztonság követelményéhez igazodó pénzügyi igazgatását és felügyeletét. Önmagában az, hogy a rendelkezésre álló, jogszabály által biztosított eszközök – részben a MÁV ÁBE és tagjaiknak a passzivitása miatt – nem voltak elégségesek a fizetésképtelen helyzet elkerüléséhez, nem minősíthető alkotmányellenes súlyú mulasztásnak. Különösen azért nem, mert a szabad piacgazdaság rendszerében működő bármely biztosító fizetésképtelenségének esetleges bekövetkezése jogszabályi eszközökkel teljes mértékben nem zárható ki. Az ilyen „nem várt” esetekre a jogállamiságból levezetett jogbiztonság követelményéből nem következik a jogalkotó „objektív” (azaz feltétlen) felelőssége. Különösen nem lehet a jogalkotót önmagában felelőssé tenni azért, mert egy később esetlegesen bekövetkező körülményt (szerződések lehetetlenülését) nem látott előre. A jogalkotó általában a társadalmi változásokra reagál a jog „fejlesztésével”, a jogalkotással és a jogszabályok kiegészítésével, módosításával. Azaz a jogilag már szabályozott életviszonyokban felmerülő problémák orvoslására jellemzően nem proaktív módon, hanem utólag alkot jogszabályokat. A „megelőző” jogalkotás nem kizárt, de kivételes jelenség. A jogalkotónak sem lehet azonban a feladata valamennyi előre nem látható veszély „maradéktalan felismerése”, ezek megelőző kezelése. Önmagában ezért tehát a jogalkotó mulasztása a Kgfbtv. 61. § (3) bekezdésével összefüggésben nem állapítható meg. 4.4. Ugyanígy nem vezethető le az Alkotmányból az sem, hogy a jogalkotónak az utólag létrehozott ezt az alapot akként kellett volna szabályoznia, hogy az a létrehozását megelőzően keletkezett károk fedezetét is biztosítsa. A Kártalanítási Alapot a jogalkotó normatív aktussal hozta létre, azonban a pénzalap feltöltésében nem vett részt, befizetési kötelezettsége kizárólag a biztosítóknak van: a Kgfbtv. 57. § (1) bekezdése értelmében a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításból származó tárgyévi díjbevételük arányában kötelesek a biztosítók befizetni olyan mértékben, hogy azok fedezetet nyújtsanak e szervezeteket terhelő kötelezettségek teljesítésére, valamint a működési költségeik fedezetére. A negyedévenkénti befizetés legkisebb összege biztosítónként kétmillió forint. A biztosítottaknak ilyen pénzalap létrehozására és működtetésére nincs az Alkotmányból levezethető alanyi joguk. Az a tény azonban, hogy a törvényhozó az ilyen esetek jövőbeli esetleges előfordulása esetére pénzalap létrehozásáról gondoskodott, kétségtelenül hozzájárul a biztosítási rendszer stabilitásához és elősegíti a felszámolással érintett biztosítók ügyfeleinek kárrendezését. Ezért az Alkotmánybíróság a rendelkező rész 1. pontja szerint a Kártalanítási Alappal kapcsolatban előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította. 4.5. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a kötelező gépjármű-felelősségbiztosítási szerződésen alapuló kártérítési igényeknek a kockázatközösség elvén alapuló érvényesíthetőségének egyes kérdéseit hivatalból is megvizsgálta, és a következőket állapította meg. A kötelező gépjármű felelősségbiztosítás rendszere lényegében zárt rendszer ugyan (minden gépjárművet üzemben tartó a tagja), mégsem minősül azonban össztársadalmi szintűnek, illetve a biztosítást nem egyetlen szolgáltató, hanem piaci alapon szerveződő, egymással konkuráló szolgáltatók szervezik meg. A szerződési szabadság ebben az utóbbi rendszerben több elemében fennmarad. A biztosított személy törvénynél fogva köteles a szerződés megkötésére (enélkül a gépjármű a közúti forgalomban nem vehet részt), viszont meghatározhatja, hogy a törvény által szabályozott kereteken belül melyik biztosítótársasággal kívánja megkötni a szerződést, azaz a partnerválasztás szabadsága nem sérül. Abban a tekintetben is választás illeti meg a biztosítottat, hogy egy nagy tőkeerejű részvénytársaságot, egy szövetkezetet vagy csupán egy egyesületet választ szerződéses partnerének. A kötelező gépjármű felelősségbiztosítás – ahol a veszélyes üzem működéséből eredő károk speciális kártelepítési, kárelosztási rendszeréről van szó – elsősorban a vagyonban és csak másodsorban a személyben bekövetkezett értékcsökkenést, kárt kompenzálja. Ugyanakkor a kötelező felelősségbiztosítás rendszerét a kógens szabályozás esetén elvárt garanciákkal kell létrehozni és működtetni. Ez azt is kell jelentse, hogy törvénnyel létrehozott kockázatközösségben a tagok alapos okkal számíthassanak arra, hogy az okozott károk megtérítése nem közvetlenül rájuk, hanem a kockázatközösség tagjainak összességére (közvetlenül a velük szerződő biztosítóra) hárul. A kockázatközösségnek nemcsak a károkozók, hanem ebben az esetben a lehetséges károsultak jelentős csoportja is részese. Ebben a kockázatközösségben a károsulttá váló személyek is bízhassanak abban, hogy nem a károkozóval állnak szemben, ha veszélyes üzemmel „találkoznak”, és káruk megtérítése nem függ a konkrét károkozó teljesítőképességétől. A jelen esetben arról van szó, hogy a felelősségbiztosítás kötelező, ez a forgalomban való részvétel feltétele, mindenkinek egyedi szerződést kell kötnie, díjat kell fizetnie. A kockázatközösség alapján mindenki arra számíthat, hogy károkozóként nem ő, hanem a biztosítója fog fizetni, ha pedig neki okoznak kárt, a károkozó kötelező felelősségbiztosítása terhére a biztosító rendezi azt. Kényszerű kockázatközösség van, aminek az érvényesíthetőségét megtöri, ha nincs olyan szabály, amely alapján nem egyedül a biztosító fizetőképességétől függ a károk megtérülése. Egy ilyen konstrukció hiánya kiszámíthatatlanná teszi mind a biztosított, mind a károsult helyzetét. Különösen a károsult helyzete nehezülhet el, hiszen a véletlenen múlik, hogy a neki kárt okozó személynek melyik, időközben esetleg fizetésképtelenné vált biztosítóval áll fenn a biztosítása. Ez olyan körülmény, amelyet sem a károsult, sem a károkozó nem tud érdemben befolyásolni. Mind a károsultra, mind a károkozóra előre nem kiszámítható teher hárulhat, ha a biztosító fizetésképtelen. A jogintézmények kiszámítható működése a jogállamhoz tartozó jogbiztonságból eredő követelmény. A kötelező biztosítási rendszer esetében a befizetés, vagyis a vagyonelvonás fejében a biztosított személy a rendszer fokozottabb stabilitását várhatja el. A törvénnyel elrendelt kötelező befizetést nagymértékű állami garanciavállalás (a másik oldalról: bizalomvédelem) legitimálhatja. „Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy a jogállamiság alapvető ismérve a jogbiztonság, amely nemcsak »az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is«” (ABH 1992, 59, 65.). A jogintézmények kiszámítható működésének a jogbiztonságból fakadó jogállami követelményét az Alkotmánybíróság más határozataiban is megerősítette [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 535.; 33/2005. (IX. 29.) AB határozat, ABH 2005, 352, 358.]. Ez a követelmény nemcsak a közhatalommal rendelkező szervekre vonatkozik, hanem az olyan, közjogi elemekkel jelentős mértékben átszőtt egyes magánjogi jogintézményekre is, amelyek szabályozott piacon működnek. Ha egy ilyen jogintézmény nem tudja rendeltetését betölteni, a biztosítási kárelosztás nem tud megvalósulni a megfelelő jogi részletszabályok – akár eljárási, akár intézményi, akár garanciális stb. szabályok – hiánya okán, akkor az sérti a jogbiztonságot. Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy ezen az alapon az államnak – az alkotmányjogi következményen túlmutató – kártérítési vagy más felelősségét lehetne megállapítani a joghézagért, az előrelátás hiányáért. Az állam az általa megalkotott jogintézmény esetén – különösen olyankor, amikor az az állampolgárok számára kötelező jellegű jogviszonyokba lépést eredményez – a jogintézmény megfelelő működésének kell érvényt szereznie, részletes szabályozás, és megfelelő garanciák működtetése révén. Egy kötelező biztosítási jogviszonyban a biztosító fizetésképtelensége következtében előálló helyzet kezelése nem csupán polgári jogi helytállási kérdés. Jelen esetben kötelező biztosításról van szó. A közbizalom lényegét adja, hogy a közösség valamennyi tagja annak tudatában vehet részt a közlekedésben, hogy esetleges kára, jogsérelme megfelelő kielégítést nyer. A jogintézmény lényegéből fakad tehát, hogy annak az anyagi és eljárási, stb. biztosítékát is meg kell teremteni. Ez a jogintézmény működési kiszámíthatóságának feltétele, szükségszerű eleme. A 2010. január 1-jével a Kgfbtv.-ben létrehozott Kártalanítási Alap nem visszaható hatállyal nyújt fedezetet az okozott károkra, így a MÁV ÁBE ügyfelei – a biztosítottak és a károsultak – az Alaptól a károk fedezésére nem számíthatnak. Nem következik a jogbiztonság követelményéből, hogy a jogalkotónak visszamenőleges kötelezettsége állna fenn, vagy az államnak magának kellene helytállnia a biztosító helyett, és az sem, hogy a Kártalanítási Alapot kellene használnia. Bár a jogalkotó nem tud minden létező helyzetre előzetes garanciát adni a polgárok felé (ez nem is követelmény), de az szükséges, hogy amikor kötelező jelleggel előírja egy jogviszony létesítését, akkor olyan szabályozást hozzon létre, amely a jogviszony legalább minimális tartalmának megvalósítására alkalmas. Az egyenlőség elve szempontjai is felvethetőek azzal, hogy a szabályozás garanciális elemei hiányában az egyesületi formában működő biztosítók ügyfelei hátrányosabb pozícióba kerülhettek. A jelen esetben a jogi szabályozás 2010. január 1-je előtti hiányosságai következtében a jogintézmény nem nyújt a károkozóknak és károsultaknak kellően hatékony jogvédelmet; a felelősségbiztosítás elemei nem működnek minden esetben. A jogalkotó a biztosító egyesületek működését megengedve egyidejűleg nem reagált kellőképpen a jogintézmény működését biztosító eszközök megfelelő kialakítására. Az Abtv. 49. §-ában meghatározott mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség állapítható meg akkor, ha a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A „jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel” [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.], és emiatt alkotmányellenes helyzet keletkezett. A jogalkotó többféle módon is orvosolhatja a mulasztást. Például egy, a felelősségbiztosítók által erre az esetre képzett másik pénzalapból kielégítést lehetővé tevő szabályozással, vagy valamennyi, volt MÁV ÁBE biztosított számára előírt pótbefizetési kötelezettséggel, esetleg az állam saját elhatározása alapján közvetlen helytállása útján. Nem volna tehát alkotmányellenes, ha az állam a MÁV ÁBE tagjait utólag kötelezné a felmerült károkat fedező pótbefizetésre. A Ptk. is lehetőséget teremt a szerződéses viszonyokba történő állami beavatkozásra. Az Alkotmánybíróság már több határozatában utalt arra, hogy az állam sok esetben nem ad teljesen szabad teret a felek megállapodásának, és meghatározza a szerződések tartalmát, amelytől a felek nem térhetnek el. Az állami fellépés eredményeként egyes szerződésekben keveredhetnek a közjogi és a magánjogi elemek. A 813/B/2009. AB határozattal (ABH 2010, 2136.) elbírált gázár-kompenzáció ügyében nem ütközött a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába, s nem találtatott alkotmányellenesnek az, hogy a gáznagykereskedő veszteségét a jogszabály hatályba lépését követő időszakban elhasznált gáz árában a „középfogyasztóknak” kellett utólag megfizetniük. Egy ilyen szabályozás nem valósít meg „valódi” visszaható hatályú jogalkotást. A törvényhozónak egyensúlyt kell teremtenie a károsultak, károkozók, biztosítók érdekei között úgy, hogy – a kötelező biztosítás körében – a kockázatközösség elve érvényesüljön a 2010. január 1-je előtt felszámolás alá került biztosítók esetében is. Az Alkotmánybíróság mindezekre figyelemmel megállapította: az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta a 2010. január 1-je előtt felszámolás alá került biztosítóval kötött kötelező gépjármű-felelősségbiztosítási szerződésen alapuló kártérítési igényeknek a kockázatközösség elvén alapuló érvényesíthetőségét. 5. Ezt követően az Alkotmánybíróság az indítványnak azt a részét vizsgálta meg, mely szerint a MÁV ÁBE-nél nyilvántartott külföldi károkat a MABISZ kifizette a biztosító helyett, míg a magyar károsultaknak okozott károkat nem fizette meg, amit az indítványozó a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközőnek tartott. Az utólagos normakontroll indítvány – a sérelmesnek tartott konkrét jogszabály megjelölése nélkül – egyértelműen a MABISZ joggyakorlatának alkotmányellenességét sérelmezi. Az Alkotmánybíróság hatásköre az Abtv. 1. §-ának megfelelően a jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára terjed ki. Az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre a jogalkalmazói gyakorlat alkotmányosságának vizsgálatára. Mindezekre tekintettel az indítvány ezen részét az Alkotmánybíróság az ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (a továbbiakban: Ügyrend; ABK 2009. január, 3.) 29. § b) pontja alapján visszautasította. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság az alábbiakra mutat rá: az Alkotmánybíróság gyakorlatában személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161-162.; 1043/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.; 397/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 786, 787.; 432/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 789, 792.; 719/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 769, 775.; 17/2000. (V. 26.) AB határozat, ABH 2000, 112, 115.; 624/E/1999. AB határozat, ABH 2002, 1023, 1035. stb.]. Az 1996. május 31-én, a Biztosító Irodák Tanácsának Közgyűlése által jóváhagyott „Irodák közötti egységes megállapodás (Zöldkártya Egyezmény)” alapján a MABISZ mint Nemzeti Iroda megtérítési kötelezettséggel tartozik minden tagbiztosítója (így a MÁV ÁBE) által biztosított hazai telephelyű gépjárművel valamely tagállamban okozott, az adott tagállam nemzeti irodája által kifizetett kártérítési összegért, amennyiben az adott tagbiztosító (MÁV ÁBE) a megtérítési kötelezettségének nem tesz eleget. A Nemzeti Iroda által teljesített kifizetések visszafizetésére ugyanakkor a MABISZ megállapodásokat kötött a biztosítókkal a megtérítési jogalap megteremtése céljából. A vizsgált esetben tehát a megtérítési kötelezettség viszonosság és kölcsönösség alapján áll fenn, alapja a Nemzeti Irodák között fennálló egyezményes kötelezettség. Tekintettel arra, hogy a MABISZ helytállási kötelezettségének alapja a külföldi károkozás esetén teljes mértékben különbözik attól az esettől, amikor a károkozás belföldön történt, ezért az érintettek két csoportja nincs összehasonlítható helyzetben, nem tartoznak homogén csoportba. 6. Az R.-t a Kgfbtv. 67. § (1) bekezdésének b) pontja 2010. január 1. napjával – az indítvány benyújtását megelőzően – hatályon kívül helyezte. Az R.-t hatályon kívül helyező Kgfbtv.-vel összefüggésben a mulasztás megállapítására irányuló indítványt az Alkotmánybíróság jelen határozat indokolásának III.4. pontjában megvizsgálta. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ügyrend 31. § e) pontja alapján az eljárást az R. vonatkozásában okafogyottság miatt megszüntette. Az Alkotmánybíróság a határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. november 8. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke