114/2010. (VI. 30.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és me

114/2010. (VI. 30.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére, nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján – Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 72. § (4) bekezdés második mondata alkotmányellenes, ezért azt 2010. szeptember 30. napjával megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt visszautasítja. 3. Az Alkotmánybíróság a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 72. § (4) bekezdés második mondata nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja. 4. Az Alkotmánybíróság az indítványt egyebekben visszautasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. Az indítványozó a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 72. § (4) bekezdés második mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezés ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében megfogalmazott jogorvoslathoz való joggal, és ezen keresztül az Alkotmány több §-ával, így az 55. § (1) bekezdésével, az 57. § (2) bekezdésével, az 58. § (1) bekezdésével, valamint a 67. § (1) bekezdésével. Szerinte a kifogásolt rendelkezés az ideiglenes hatályú elhelyezésre vonatkozó döntés elleni fellebbezés kizárásával nemcsak az Alkotmány megjelölt rendelkezéseit sérti, hanem Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 13. cikkét is. Az indítványozó úgy véli, az ideiglenes hatályú elhelyezés elmaradása esetén esetleg még súlyosabb veszélyhelyzet alakulhat ki, vagy tragédia következhet be, így a döntés azonnali végrehajthatóságát maga is elengedhetetlennek tartja, azonban a jogorvoslat kizárását aránytalannak és szükségtelennek érzi. Hivatkozik arra is, hogy a Gyvt. 72. § (4) bekezdése módosításához fűzött indokolás a fellebbezés kizárását az azonnali végrehajthatóság szükségességével magyarázza, szerinte azonban az azonnali végrehajthatóság nem azonos a jogorvoslati lehetőség teljes kizárásával. Az indítványozó szerint „következetlen” a szabály több okból is, egyrészt ha a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 156. §-a alapján ideiglenes intézkedéssel helyezi el a bíróság a gyermeket, a döntése ellen helye van fellebbezésnek, viszont ha a bíróság beutaló szervként a Gyvt. 72. §-ára alapítva hoz ideiglenes hatályú elhelyezésről döntést, a fellebbezés kizárt. Vagyis, ha a bíróság döntése ellen lehet fellebbezni, egy ugyanolyan tartalmú közigazgatási döntés ellen pedig nem, az szerinte a jogbiztonság követelményébe ütközik (erre vonatkozóan azonban konkrét alkotmányi rendelkezést nem jelölt meg). Ezzel összefüggésben sérelmesnek tartja az indítványozó azt is, hogy mivel a Gyvt. 73. § (1) bekezdése értelmében a gyámhivatal az ideiglenes hatályú elhelyezést – 30 (a hatályos rendelkezések értelmében 22, 27, illetve 45 munka-) napon belül – kötelezően felülvizsgálja, abban az esetben, ha a bíróság volt a beutaló szerv, a bíróság döntését a gyámhivatal, azaz közigazgatási szerv fogja felülbírálni, holott rá nézve a bíróság döntése kötelező lenne. Ellentétesnek tartja az indítványozó a Gyvt. 72. § (4) bekezdését a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 100. § (2) bekezdésével is, mert az lehetővé teszi az elsőfokú közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálatát akkor, amikor egyébként a fellebbezést a törvény az ügyben kizárja, míg az ideiglenes hatályú elhelyezésről szóló döntés ellen a támadott rendelkezés szerint fellebbezésnek nincs helye. A Gyvt. 72. § (4) bekezdéséhez fűzött indokolás szerint az ideiglenes hatályú elhelyezésről hozott döntés elleni fellebbezés azért is kizárt, mert a gyámhivatal 30 napon belül felülvizsgálja, és e döntése ellen már az általános szabályok szerint van jogorvoslat. Ezzel összefüggésben az indítványozó szerint több probléma is felmerül: egyrészt a Ket. 33. § (5) bekezdése értelmében az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik, ez az ügyintézési határidő indokolt esetben meghosszabbítható. Az indítványozó szerint a Ket.-ben szabott ügyintézési határidő az ideiglenes hatályú elhelyezés elrendelésétől kezdődik, nem pedig az iratoknak a gyámhivatalhoz való megérkezésétől, így szerinte a határidő akkor sem tartható, ha „optimális esetet” tételez fel. A Ket. 33. § (3) bekezdése értelmében az ügyintézési határidőbe nem számít bele – többek között – a hiánypótlásra, illetve a tényállás tisztázásához szükséges adatok közlésére irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő idő, így a gyámhivatal döntéséig eltelő „bruttó időtartam” sokszor a törvényben előírt többszöröse. Fokozottan igaz ez a külföldi állampolgárságú kiskorúak esetében, ahol a Gyvt. pontos határidőt nem jelöl meg, így az ideiglenes hatályú elhelyezés gyakorlatilag hónapokig (az indítványozó szerint akár évekig) is fennállhat. Az indítványozó szerint mivel az ideiglenes hatályú elhelyezés esetén azonnali, akut veszélyhelyzet elhárításáról van szó, nem mindig van idő alaposabb vizsgálódásra, így előfordulhat, hogy a beutaló szerv nem megalapozott döntést hoz. Az indítványozó maga is elengedhetetlennek tartja az azonnali végrehajthatóság kimondását, hiszen az intézkedés elmulasztása esetén még súlyosabb veszélyhelyzet is kialakulhat, azonban a jogorvoslati lehetőség kizárását szükségtelennek tartja. 2. Az indítványozó szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet is fennáll azáltal, hogy a Gyvt. nem tesz különbséget az ideiglenes hatályú elhelyezés és a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (a továbbiakban: Csjt.) 72. § (2) bekezdésében rögzített elhelyezés fogalma között. Ez álláspontja szerint „a gyermek személyes szabadságának indokolatlan, bírói kontroll nélküli megsértéséhez” vezet. II. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta. 1. Az indítványozó által hivatkozott alkotmányi rendelkezések: „55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani.” „57. § (2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.” „57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.” „58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.” „67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” 2. A Gyvt. kifogásolt rendelkezése: „72. § (4) Az ideiglenes hatályú elhelyezéstől kezdődően a szülő gondozási, nevelési joga szünetel. A beutaló szerv döntése ellen fellebbezésnek helye nincs.” III. Az indítvány részben megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság elsőként áttekintette a gyermekek védelméről szóló jogszabályok főbb vonásait, és ezen belül az indítványozó által támadott rendelkezést. 1.1. A gyermekek védelmének alkotmányos alapja az Alkotmány 67. §-a: eszerint minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. A védelem és gondoskodás – a 67. § (1) bekezdésében szereplő sorrend alapján – a család, az állam és a társadalom kötelessége. Az Alkotmánybíróság szerint az állam szerepe a gyermekek védelmében és a róluk való gondoskodásban az, hogy meghatározza a gyermekek alapvető jogai érvényesítésének garanciáit, létrehozza és működtesse a gyermekek védelmét biztosító intézményrendszert. Az Alkotmány az államnak igen tág szabályozási teret ad a gyermekvédelmi rendszer kialakításában. A szabályozás kereteit elsőként azok a – gyermekek jogairól megalkotott – nemzetközi egyezmények jelölik ki, amelyekhez a Magyar Köztársaság csatlakozott, és amelyek meghatározzák a gyermekvédelmi rendszer felépítésére, szervezésének elveire, elemeire vonatkozó szabályokat, megállapítanak bizonyos aktivitási minimumokat, szabályozásbeli standardokat. (Lásd: 434/E/2000. AB határozat, ABH 2004, 1452.) A Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1991. évi LXIV. törvény 1991. szeptember 22-én lépett hatályba. Erre figyelemmel is került sor egyrészt a Csjt. 1995. évi módosítására, és született önálló törvény a gyermekek védelme és a gyámügyi igazgatás tárgyában. A Gyvt. végrehajtását a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Gyer.) szabályozza. A gyermek családjogi helyzetének alapvető szabályai a Csjt.-ben találhatók, míg a gyermekekről való állami gondoskodás anyagi jogi és eljárási szabályait a Gyvt. tartalmazza. A Gyvt. 14. § (1) bekezdésében legfontosabb gyermekvédelmi feladatként (1) a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítését, (2) veszélyeztetettségének megelőzését és megszüntetését, valamint (3) a szülői vagy más hozzátartozói gondoskodásból kikerülő gyermek helyettesítő védelmének biztosítását jelöli meg. A feladatok meg valósítását pénzbeli, természetbeni és személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások, illetve gyermekvédelmi szakellátások, valamint hatósági intézkedések biztosítják. Az indítvány alapján vizsgált jogintézmény a védelembe vétellel, a családbafogadással, az átmeneti nevelésbe vétellel, a tartós nevelésbe vétellel, a nevelési felügyelet elrendelésével, az utógondozás és az utógondozói ellátás elrendelésével [Gyvt. 15. § (4) bekezdés] együtt az utóbbiak egyike. A Gyer. ezt végrehajtó szabálya szerint az egyes gyermekvédelmi hatósági intézkedések alkalmazásánál általános szabály, hogy az intézkedések megválasztásánál figyelembe kell venni a veszélyeztetettség jellegét, okát, mértékét, a gyermek személyiségét, a gyermek családi körülményeit, az intézkedés várható hatásait, a gyermeknek – a Gyvt. 6. §-ának (1) és (2) bekezdésében meghatározott – saját családi környezetében történő nevelkedéséhez fűződő jogát [Gyer. 82. § (7) bekezdés]. A Gyvt. „Gyermekvédelmi gondoskodás” című harmadik része azokat a hatósági intézkedéseket tartalmazza, amelyeket a települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal, vagy bármely más hatóság haladéktalanul köteles megtenni, ha azt tapasztalja, hogy a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges ellátás a szülő beleegyezésével nem biztosítható, és ez a helyzet a gyermek fejlődését veszélyezteti. 1.2. A gyermekvédelmi gondoskodás körébe tartozó hatósági intézkedés az itt vizsgált ideiglenes hatályú elhelyezés, amelyről a Gyvt. 72. §-a rendelkezik. Erre az intézkedésre akkor kerülhet sor, ha a gyermek felügyelet nélkül marad, vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, ami miatt azonnali elhelyezése szükséges. Az ideiglenes hatályú elhelyezés tehát csak azonnali beavatkozást igénylő esetekben lehetséges: erre az intézkedésre a gyermekkel kapcsolatos krízishelyzetben van szükség. A jogszabályban „beutaló szervnek” nevezett hatóság gyakorlatilag minden állami szerv lehet, mint a települési önkormányzat jegyzője, valamint a rend őrség, az ügyészség, a bíróság, a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága, de maga a gyámhivatal is, amely ilyenkor a gyermeket ideiglenesen a nevelésére alkalmas, azt vállaló különélő szülőnél, más hozzátartozónál, illetve személynél, vagy ha erre nincs lehetőség, a legközelebbi nevelőszülőnél, vagy ha erre sincs lehetőség – az erre is kijelölt – gyermekotthonban helyezi el; és haladéktalanul értesíti a gyámhivatalt (ha nem maga a gyámhivatal volt a beutaló szerv). A gyakorlatban legtöbbször az önkormányzat jegyzője intézkedik a beutalásról, de gyakran maga a gyámhivatal kénytelen ilyen módon beavatkozni a gyermek érdekében. A Gyer. 96. § értelmében a beutaló szerv az ideiglenes hatályú elhelyezésről való döntése előtt – kivéve, ha a súlyos veszélyeztetettség a gyermek életét közvetlen veszélynek teszi ki – meghallgatja a Gyvt. 128. §-ában felsoroltakat, így a szülőt és más törvényes képviselőt, a gondozót, a korlátozottan cselekvőképes személyt és az ítélőképessége birtokában levő cselekvőképtelen gyermeket, továbbá minden esetben azt, akivel szemben kötelezettséget kívánnak megállapítani, valamint – szükség szerint – a gyermek más közeli hozzátartozóit. A beutaló szerv az ideiglenes hatályú elhelyezés módjáról a gyermek személyiségének, egészségi állapotának megfelelően a Gyvt. 72. §-ának (1) bekezdésében meghatározott sorrendiség figyelembevételével dönt [Gyer. 96. § (2) bekezdés]; azaz a gyermekotthonban való elhelyezés csak mintegy ultima ratióként jöhet szóba. Az ideiglenes hatályú elhelyezésre vonatkozó végzés rendelkező része tartalmazza a gyermeknek a gondozási helyre viteléről való rendelkezést, annak a megállapítását, hogy a szülő gondozási, nevelési joga szünetel, a gyermeket gondozásba vevő személy vagy intézmény felhívását a gondozásba vétel időpontjának közlésére, az illetékes gyámhivatal megkeresését az ideiglenes hatályú elhelyezés felülvizsgálata céljából, a fellebbezésre tekintet nélküli végrehajthatóság kimondását. (Három év alatti gyermek esetén a kora miatt szükséges különleges ellátásról is rendelkezni kell.) Az ideiglenes hatályú elhelyezést elrendelő végzésről értesíteni kell a gyermekétől különélő szülőt és a gondozási helyen működő gyermekjogi képviselőt [Gyer. 97. § (1)–(2) bekezdés]. Az indítványozó által támadott rendelkezés értelmében a beutaló szerv döntése ellen fellebbezésnek helye nincs. A Gyvt. indítványozó által kifogásolt rendelkezését a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXXIII. törvény 106. § (2) bekezdése iktatta a Gyvt. 72. § (4) bekezdésébe, és a 2005. november 1. után indult, illetve megismételt eljárásokban rendelte alkalmazni. Ezt megelőzően a támadott rendelkezés a következőket tartalmazta: „[a]z ideiglenes hatályú elhelyezéstől kezdődően a szülő gondozási, nevelési joga szünetel. A beutaló szerv határozata fellebbezésre való tekintet nélkül azonnal végrehajtható.” A módosítás indoka a Ket.-nek a határozatok fellebbezésre tekintet nélküli végrehajtásának szabályaival való összhang megteremtése volt, ennek érdekében változtak a Gyvt. határozatok azonnali végrehajthatóságát szabályozó rendelkezései. A módosító törvény indokolása szerint mivel a gyámhivatal a beutaló szerv intézkedését felül kell, hogy vizsgálja 30 napon (a hatályos szabályozás szerint 22 munkanapon) belül, így indokolatlan a beutaló szerv döntése vonatkozásában külön fellebbezési jogot biztosítani, hiszen a gyámhivatal hivatalból megvizsgálja az ideiglenes hatályú elhelyezés indokoltságát, és ennek megfelelően megteszi a szükséges lépéseket. Amennyiben az ügyfél a gyámhivatal döntésével nem ért egyet, azt az általános szabályok szerint fellebbezésével megtámadhatja. 2. Az Alkotmánybíróság a gyermekek védelmére vonatkozó szabályozás ismertetését követően azt vizsgálta, hogy az ideiglenes hatályú elhelyezésről szóló döntés elleni fellebbezés kizárása ellentétes-e – amint azt az indítvány állítja – a jogorvoslathoz való alkotmányos joggal. 2.1. Az Alkotmányban alapjogként biztosított jogorvoslathoz való jog [Alkotmány 57. § (5) bekezdésének első mondata] tartalma szerint azt biztosítja, hogy mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntéssel szemben, amely jogát vagy jogos érdekét érinti. Az Alkotmánybíróság több alkalommal vizsgálta, hogy az Alkotmány milyen határozatok ellen biztosítja a jogorvoslat lehetőségét. Kimondta többek között, hogy e jog nem terjed ki a nem állami, pl. a munkáltatói (1129/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 604, 605.) vagy a tulajdonosi (1534/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 602, 603.) döntésekre, és nem terjed ki az állami, de nem hatósági, pl. a katonai elöljárói [485/D/1992. AB határozat, ABH 1992, 611, 613.; 578/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 590, 591.; 57/1993. (X. 25.) AB határozat, ABH 1993, 349, 351.] döntésekre sem. Azt, hogy valamely állami vagy nem állami szerv döntése hatóságinak minősül-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alkalmazásában, csak a konkrét szabályozási környezetre tekintettel lehet eldönteni [37/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 413, 424.]. A jogorvoslathoz való jog lényegi tartalma a jogalkotótól azt követeli meg, hogy a hatóságok érdemi, ügydöntő határozatai tekintetében tegye lehetővé a valamely más szervhez, vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségét [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 109.]. Az Alkotmánybíróság szerint a jogorvoslat biztosításának követelménye az érdemi határozatokra vonatkozik. Annak vizsgálata során, hogy mely döntés minősül ilyennek, a döntés tárgya és a személyre gyakorolt hatása a meghatározó, vagyis az, hogy az érintett helyzetét, jogait a döntés lényegesen befolyásolta-e [részletesen pl. 1636/D/1991. AB határozat, ABH 1992, 515, 516.; 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 74.; 46/2003. (X. 16.) AB határozat, ABH 2003, 488, 502.]. Azaz „[a]z alkotmánybírósági eljárásban a jogorvoslathoz való alapvető jog szempontjából valamely döntés érdemi, ügydöntő volta a tételes jogok által ilyennek tartott döntésekhez képest viszonylagos: a vizsgált döntés tárgya és személyekre gyakorolt hatása által meghatározott” [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 109.]. Így érdemi határozatnak minősülhetnek kivételesen nem ügydöntő határozatok is. 2.2. Jelen ügyben mindezek alapján az alkotmányjogi kérdés az ideiglenes hatályú elhelyezésről hozott döntés jogi természete, illetve a döntéssel érintett személyekre gyakorolt hatása, vagyis az, hogy az érintett helyzetét, jogait a döntés lényegesen befolyásolta-e. Az Alkotmánybíróságnak – fent ismertetett gyakorlatát követve – azt kellett eldöntenie, hogy a jogorvoslathoz való jog szempontjából érdemi döntésnek tekinthető-e az ideiglenes hatályú elhelyezés. A jogorvoslati jog kizárása ugyanis csak akkor alkotmányellenes, ha érdemi, ügydöntő határozatról van szó, egyébként a jogorvoslat hiánya nem jelent alkotmánysértést. Az „érdemi határozat” tehát (a 2.1. pontban írtak szerint) alkotmányjogi fogalom, így az Alkotmánybíróság nincs a törvényben adott érdemi vagy nem érdemi határozatnak minősítéshez kötve. A közigazgatási hatósági döntés (határozat) érdemi vagy nem érdemi mivoltáról a határozat meghozatalát megelőző és követő eljárás, az alkalmazandó anyagi jog, valamint a döntéssel érintett személyekre, jogaikra gyakorolt hatása együttes vizsgálatával lehet dönteni. A Gyvt. 72. § (4) bekezdése kizárja a beutaló szerv ideiglenes hatályú elhelyezést kimondó döntése ellen a fellebbezést. Ugyanakkor a Gyvt. 73. §-a e döntés kötelező felülvizsgálatáról rendelkezik, amikor kimondja, hogy a gyámhivatal az ideiglenes hatályú elhelyezést követően – függetlenül attól, hogy arra mely beutaló szerv intézkedése alapján kerül sor – az elrendelésétől számított 22 munkanapon belül érdemi döntést hoz a gyermek elhelyezéséről: megszünteti az ideiglenes hatályú elhelyezést, ha okai nem állnak fenn, vagy 27 munkanapon belül elrendeli a gyermek átmeneti vagy tartós nevelésbe vételét, vagy 45 munkanapon belül pert indít – az ideiglenes hatályú elhelyezés fenntartása vagy megváltoztatása mellett – a gyermekelhelyezés megváltoztatása, illetve a szülői felügyelet megszüntetése iránt. A Gyer. 98. § (1) bekezdése értelmében az ideiglenes hatályú elhelyezés felülvizsgálata során az illetékes gyámhivatal meghallgatja szülőt és más törvényes képviselőt, a gondozót, a korlátozottan cselekvőképes személyt és az ítélőképessége birtokában levő cselekvőképtelen gyermeket, továbbá minden esetben azt, akivel szemben kötelezettséget kívánnak megállapítani, valamint – szükség szerint – a gyermek más közeli hozzátartozóit, azaz mindazokat, akiket az ideiglenes hatályú elhelyezést elrendelő szerv is; környezettanulmányt készít; beszerzi mindazon szervek véleményét, amelyek a gyermekkel az ideiglenes hatályú elhelyezést megelőzően foglalkoztak. Az ideiglenes hatályú elhelyezés a veszélyeztetett gyermek gyors biztonságba helyezését szolgálja, ezért jellegzetesen nem tűr halasztást, és azonnali végrehajtást igényel (amit egyébként az indítványozó sem kifogásol). Az azonnali intézkedést a gyermek életének, testi épségének, testi-lelki egészségének súlyos veszélyeztetettsége vagy ellátatlansága, vagy – ritkábban – a gyermek által tanúsított olyan magatartás indokolja, amely életét közvetlen veszélynek teszi ki, vagy testi, szellemi, értelmi, érzelmi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat. Tipikusan a szülők, a felnőtt környezet gondozási, nevelési tevékenységében rejlő hiányosságok, felelőtlen szülői magatartás, a gyermek bántalmazása, életvezetési problémák, italozó életmód, vagy a család kedvezőtlen szociális körülményei teszik szükségessé az intézkedést. 2.3. Az indítványozó elfogadja az ideiglenes hatályú elhelyezésről hozott végzés azonnali végrehajthatóságának szükségességét; ennek ellenére a jogorvoslathoz való jog korlátozását látja abban, hogy az ideiglenes hatályú elhelyezés ellen nincs helye fellebbezésnek, azzal érvelve, hogy – mivel „akut veszélyhelyzet megoldásáról van szó”, nem mindig van idő az alaposabb kivizsgálásra – a beutaló szerv „nem megalapozott döntést” is hozhat. A Gyvt. 72. § (4) bekezdése értelmében az ideiglenes hatályú elhelyezéstől kezdődően a szülő gondozási, nevelési joga szünetel, a gyermek kikerül a szülő felügyelete alól, és máshol kerül elhelyezésre. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ideiglenes hatályú elhelyezésről hozott döntés olyan súlyosan érinti a szülő Alkotmány 67. § (2) bekezdésében biztosított felügyeleti jogát, azon belül is a gondozás és nevelés jogát, amely megköveteli a végzés formájában meghozott döntés elleni jogorvoslat biztosítását. Ehhez kapcsolódik az a – gyakorlatban jelentkező – probléma is, hogy a gyámhivatalok a törvény-szabta határidőt nem mindig tudják betartani, az alapos, körültekintő, és a korábbi szabályozáshoz képest bonyolultabb eljárás – a kérdéssel foglalkozó szakirodalom tanúsága szerint – a törvényben előírt többszörösére is nyúlhat, miközben a gyermek – és így a szülő – családjogi helyzete bizonytalan. Azalatt az idő alatt, melyet a gyermek és szülei egymástól távol, átmeneti állapotban töltenek, az előírt többszöröse is lehet, ez pedig – gyakorlati tapasztalatok alapján – azt eredményezheti, hogy romlanak a család együttélésének esélyei. Tovább nehezíti a gyermek és a szülő helyzetét az is, hogy az eljáró hatóság vezetője az ügyintézési határidőt indokolt esetben egy alkalommal meghosszabbíthatja [Ket. 33. § (7) bekezdés], illetve hogy az ügyintézési határidőbe a hatásköri vagy illetékességi vita egyeztetésének, valamint az eljáró hatóság kijelölésének időtartama, a jogsegélyeljárás időtartama, továbbá a 36. § (2) bekezdése alapján adatnak a nyilvántartásból történő beszerzéséhez szükséges idő, a hiánypótlásra, illetve a tényállás tisztázásához szükséges adatok közlésére irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő idő, a szakhatóság eljárásának időtartama, az eljárás felfüggesztésének időtartama, a bizonyítékok ismertetésére vonatkozó eljárás időtartama, a hatóság működését legalább egy teljes napra ellehetetlenítő üzemzavar vagy más elháríthatatlan esemény időtartama, a kérelem, a döntés és egyéb irat fordításához szükséges idő, az ügygondnok kirendelésére irányuló eljárás időtartama, a szakértői vélemény elkészítésének időtartama, a hatósági megkeresés vagy a döntés postára adásának napjától annak kézbesítéséig terjedő időtartam, valamint a hirdetményi, továbbá a kézbesítési meghatalmazott és a kézbesítési ügygondnok útján történő közlés időtartama nem számít be [Ket. 33. § (3) bekezdés]. Összességében tehát az ideiglenes hatályú elhelyezés minden érintett, mind a gyermek, mind a szülő családjogi helyzetét lényegesen befolyásolja, rájuk nézve drasztikus beavatkozást jelent, hiszen a szülő a gyermek neveléséből, gondozásából ezalatt az idő alatt teljes mértékben ki van zárva. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. E rendelkezés szempontjából – indokoltságát nem vitatva – nincs jelentősége annak, hogy a jogszabály a hatóság számára kötelező felülvizsgálatot ír elő, mert a jogorvoslati jogot annak kell biztosítani, akinek jogát, jogos érdekét a döntés sérti. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint nincsen garancia, amely biztosítaná, hogy a gyámhivatal a kötelező felülvizsgálatot az előírt határidőn belül lefolytassa, így a szülő és a gyermek – egy utóbb esetleg megalapozatlannak bizonyuló intézkedés következtében – hetekre, sőt akár hónapokra is távol kerülhet egymástól. Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá: a fellebbezés kizárásának jogalkotói indoka – vagyis a Ket. határozatok azonnali végrehajthatóságára vonatkozó rendelkezéseivel való összhang megteremtésének szándéka – nem fogadható el a fellebbezés kizárását megalapozó alkotmányos indokként. A jogorvoslathoz való jog biztosítása során is a legfőbb szempont a gyermek érdekeinek mindenek feletti érvényre juttatása, ezért indokolt az ideiglenes hatályú elhelyezésre vonatkozó döntés azonnali végrehajtása. A rövid jogorvoslati határidő és a jogorvoslatot elbíráló hatóság rövid ügyintézési határideje pedig a jogorvoslati jog Alkotmánynak megfelelő korlátai lehetnek. Az ideiglenes hatályú elhelyezés nem „végleges” döntés, mindazonáltal jelentős mértékben, tartósan korlátoz alapvető jogokat, így alkotmányjogi szempontból az érdemi döntéssel esik egy tekintet alá. A gyermekvédelmi eljárásban amúgy is viszonylag kicsi az érdemi („végleges”) és az ideiglenes hatályú döntések közötti különbség, mert a közigazgatás a gyermek változó helyzetére reagál, így a hatósági határozatok általában is megváltoztathatók. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyvt. 72. § (4) bekezdés második mondatát 2010. szeptember 30. napjával megsemmisítette. 2.4. Az Abtv. 43. § (1) bekezdése szerint azt a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni. A megsemmisítés időpontját tekintve az Abtv. 43. § (4) bekezdése kivételt enged, amennyiben kimondja, hogy az Alkotmánybíróság a 43. § (1) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben úgy ítélte meg, hogy a jogbiztonság követelménye a vizsgált rendelkezés jövőre nézve történő megsemmisítését teszi indokolttá. A megsemmisítés időpontjának meghatározása során az Alkotmánybíróság időt kívánt biztosítani a gyámügyi igazgatás számára, hogy a jogorvoslati rendszerben a megsemmisítés folytán bekövetkező változásokra felkészüljön, ezért a megsemmisítés időpontját 2010. szeptember 30. napjában határozta meg. 3. Az indítványozó a Gyvt. 72. § (4) bekezdésének az Alkotmány 55. § (1) bekezdésébe, az 57. § (2) bekezdésébe, az 58. § (1) bekezdésébe, valamint a 67. § (1) bekezdésébe ütközését is állította. Mivel azonban az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezés alkotmányellenességét a fentiek alapján megállapította, e rendelkezésnek az indítványban felhívott további okokból és más alkotmányi rendelkezésekkel fennálló ellentétét állandó gyakorlata szerint már nem vizsgálta. 4. Az indítványozó kérte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is, mert szerinte a Gyvt. nem tesz különbséget az ideiglenes hatályú elhelyezés és Csjt. 72. § (2) bekezdésében szereplő elhelyezés fogalma között. Ez álláspontja szerint a gyermek szabadságának indokolatlan, bírói kontroll nélküli megsértéséhez vezet. 4.1. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet a következőkre: a fent kifejtettek szerint a Gyvt. „Gyermekvédelmi gondoskodás” című harmadik része a hatósági intézkedéseket tartalmazza, amelyeket a települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal, vagy más hatóság, mint beutaló szerv haladéktalanul köteles megtenni abban az esetben, ha azt tapasztalja, hogy a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges ellátás a szülő beleegyezésével nem biztosítható és ez a helyzet a gyermek fejlődését veszélyezteti. Ezzel szemben a Csjt. megjelölt rendelkezése a Csjt.-nek „A szülői felügyelet és a kiskorúakról való állami gondoskodás” című VIII. fejezete „A szülői felügyelet általában” című 1. pont alatt szerepel. A Csjt. 72. § (2) bekezdése szerint ha a házasság felbontása vagy a gyermek elhelyezése iránti perben a gyermeket a szülők megegyezése vagy a bíróság döntése alapján valamelyik szülőnél elhelyezték, a felügyeletet ez a szülő gyakorolja, kivéve, ha a szülők kérelmére a bíróság a gyermekelhelyezéssel egyidejűleg közös szülői felügyeletet rendelt el, illetve a szülőknek a közös szülői felügyeletre vonatkozó egyezségét jóváhagyta. A jogszabály idézett szövegéből, annak értelmezéséből megállapítható, hogy ebben az esetben a gyermek tartós (vagy legalábbis annak szánt) elhelyezéséről van szó, amely iránt pert indítanak. A két „elhelyezés” terminus tehát eltérő jogi tartalmat jelöl. 4.2. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. ezen rendelkezését, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlatát is figyelembe véve a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van: – a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget, – és a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik. Az Alkotmánybíróság a 35/2004. (X. 6.) AB határozatában az alábbiakban összegezte az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szereplő jogalkotói mulasztás és alkotmányellenes helyzet egymáshoz való viszonyára vonatkozó álláspontját: az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58–59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968–969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani (ABH 2004, 504, 508.). 4.3. Az Alkotmánybíróság számos ügyben utalt arra, hogy az indítványnak meg kell felelnie az Abtv. 22. § (2) bekezdésében foglalt követelményeknek. Abban pontosan meg kell jelölni a támadott rendelkezést, az Alkotmány megfelelő rendelkezését, a kérelem alapjául szolgáló okot (azt, hogy az Alkotmány egyes rendelkezéseit a vitatott jogszabály miért és mennyiben sérti). Határozott kérelmet kell tartalmaznia a vitatott rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére [összefoglalóan: pl. 31/2007. (V. 30.) AB határozat, ABH 2007, 368, 381–382.]. Az indítványozó kérelmében hivatkozott az Alkotmány megjelölt rendelkezéseire, azonban ezek állított sérelmével összefüggésben sem indokolást, sem határozott kérelmet nem adott elő. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 29. § d) pontja alapján érdemi vizsgálat nélkül visszautasította. 5. Az indítványozó szerint a kifogásolt rendelkezés nemcsak az Alkotmány egyes rendelkezéseit sérti, hanem az Egyezmény 13. cikkét is. Az Abtv. 20. §-a szerint az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. Az Abtv. 21. § (3) bekezdése értelmében az Abtv. 1. § c) pontjában megjelölt és 47. §-ában szabályozott eljárás —azaz valamely jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközése vizsgálata, illetve nemzetközi szerződésből származó jogalkotói kötelezettség elmulasztásának indítványozása – kezdeményezésére kizárólag a törvényben felsorolt személyek, illetve szervek – így az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy bármely országgyűlési képviselő, a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész [Abtv. 21. § (3) bekezdés] – jogosultak. Mivel a jelen ügyben vizsgált indítványt olyan személy terjesztette elő, akinek az Abtv. 1. § c) pontja vonatkozásában indítványozói jogosultsága nincsen, az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében – mint nem jogosulttól származót – az Ügyrend 29. § c) pontja alapján érdemi vizsgálat nélkül visszautasította. 6. Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy a Gyvt. 72. § (4) bekezdése a Pp. 156. §-ában rögzített ideiglenes intézkedés szabályaihoz képest is „következetlen”, hiszen ha a bíróság a Pp. 156. §-a alapján ideiglenes intézkedéssel helyezi el a gyermeket, a döntése ellen helye van fellebbezésnek, viszont ha a bíróság beutaló szervként a Gyvt. 72. §-ára alapítva hoz ideiglenes hatályú elhelyezésről döntést, a fellebbezés kizárt. Vagyis ha a bíróság döntése ellen lehet fellebbezni, egy ugyanolyan tartalmú közigazgatási döntés ellen pedig nem, az szerinte a jogbiztonság követelményébe ütközik (erre vonatkozóan azonban konkrét alkotmányi rendelkezést nem jelölt meg). 6.1. A polgári perbeli ideiglenes intézkedéssel való állított ellentét kapcsán az Alkotmánybíróság megjegyzi: nem vonható párhuzam az ideiglenes hatályú elhelyezés és a Pp. szerinti ideiglenes intézkedés között, mert az utóbbi a keresetlevél benyújtása előtt nem terjeszthető elő, a kereseti kérelemhez – és így a bírósági eljárás megindításához – szorosan kapcsolódik, és kizárólag a bíróság határozhat róla, míg az ideiglenes hatályú elhelyezés az esetleges peres eljárást nyilván valóan megelőzi, és nem is kizárólag a bíróság jogosult az ideiglenes hatályú elhelyezésről dönteni, csak egyike a lehetséges beutaló szerveknek. 6.2. Ellentétesnek tartotta az indítványozó a kifogásolt rendelkezést a Ket. 100. § (2) bekezdésével is, mert az lehetővé teszi az elsőfokú közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálatát akkor, amikor egyébként a fellebbezést a törvény az ügyben kizárja. A Gyvt. hatályos rendelkezése az ideiglenes hatályú elhelyezésről rendelkező végzéssel szemben a fellebbezést nem teszi lehetővé, mert az ideiglenes hatályú elhelyezésre vonatkozó döntést nem tekinti elsőfokú határozatnak; elrendeli viszont a döntés kötelező felülvizsgálatát, és annak alapján érdemi elsőfokú közigazgatási határozat hozatalát, amely ellen már az általános szabályok szerinti jogorvoslat biztosított. Így a jelen ügyben vizsgált szabályozási környezetben a Gyvt. és a Ket. ellentéte nem állapítható meg. 6.3. Azonos szintű jogszabályok közötti valós vagy vélt kollízióval kapcsolatban utal továbbá az Alkotmánybíróság a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatára, melyben „elvi éllel mutat rá arra, hogy meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes – vagy az értelmezéstől függően ellentétes – törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, tehát például, ha a rendelkezések valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alkotmányellenes helyzet megteremtését, vagy alkotmányos alapjog korlátozását eredményezi. Két (vagy több) törvényi rendelkezés esetleges kollíziója folytán előálló értelmezési nehézség azonban magábanvéve még nem elegendő feltétele az alkotmányellenesség megállapításának. (...) Alkotmányellenesség megállapítására ezért törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabályértelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet.” (ABH 1991, 175, 176.) Az adott ügyben az Alkotmánybíróság szerint a támadott rendelkezés és a Pp. 156. §, valamint a Ket. 100. § (2) bekezdése közötti ellentmondás nincsen. 6.4. A Gyvt., valamint a megjelölt rendelkezések indítványozó által állított ellentmondásaival összefüggésben utal az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelemmel kapcsolatban a 4.3. pontban kifejtettekre: az Alkotmánybíróság számos ügyben utalt arra, hogy az indítványnak meg kell felelnie az Abtv. 22. § (2) bekezdésében foglalt követelményeknek. Abban pontosan meg kell jelölni a támadott rendelkezést, az Alkotmány megfelelő rendelkezését, a kérelem alapjául szolgáló okot (azt, hogy az Alkotmány egyes rendelkezéseit a vitatott jogszabály miért és mennyiben sérti). Határozott kérelmet kell tartalmaznia a vitatott rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére [összefoglalóan: pl. 31/2007. (V. 30.) AB határozat, ABH 2007, 368, 381–382.]. Az indítványozó az állított normakollízióval összefüggésben nem jelölte meg az Alkotmány azon rendelkezését, melyet a vizsgált rendelkezések közötti ellentmondás sért. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította. A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul. Budapest, 2010. június 28. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke