1/2017. (I. 17.) AB határozata az Országgyűlés 2016. december 6-i ülésnapján elfogadott, a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény 7. § (4) bekez

1/2017. (I. 17.) AB határozata az Országgyűlés 2016. december 6-i ülésnapján elfogadott, a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény 7. § (4) bekezdése, valamint a 12. § (2) bekezdése a) és c) pontjai alaptörvény-ellenességének megállapításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálata tárgyában – dr. Juhász Imre, dr. Pokol Béla, dr. Stumpf István és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az  Országgyűlés 2016. december 6-i ülésnapján elfogadott, a  közigazgatási perrendtartásról szóló törvény 7.  § (4)  bekezdése, valamint a  12.  § (2)  bekezdés a) és c)  pontjai alaptörvény-ellenesek. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. I. [1] 1. A köztársasági elnök – az Alaptörvény 6. cikk (4) bekezdése alapján – az Országgyűlés által 2016. december 6-án elfogadott, a  közigazgatási perrendtartásról szóló – még ki nem hirdetett – törvény (a  továbbiakban: Törvény) 7.  § (4)  bekezdése, valamint a  12.  § (2)  bekezdés a) és c)  pontjai alaptörvény-ellenességének és egyben közjogi érvénytelenségének megállapítását kérte az  Alkotmánybíróságtól. A  köztársasági elnök indítványozta a  kifogásolt törvényi rendelkezések elfogadása Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát is. [2] A köztársasági elnök beadványában rámutat, hogy a  Kormány az  1011/2015. (I. 22.) Korm. határozatban döntött a  közigazgatási perrendtartás kodifikációjáról, az  1352/2015. (VI. 2.) Korm. határozatban pedig a  közigazgatási perrendtartásról szóló törvény és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény előkészítésével összefüggő egyes feladatokról. [3] A beadvány tartalmazza, hogy Magyarországon az  igazságszolgáltatást ellátó bíróságokat az  Alaptörvény 25.  cikk (8)  bekezdése értelmében sarkalatos törvény, jelenleg a  bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a  továbbiakban: Bszi.) határozza meg. A Bszi. II. fejezetének „A bírósági szervezet” címe alatt a 16. § úgy rendelkezik, hogy az  igazságszolgáltatást a  következő bíróságok gyakorolják: a) a  Kúria, b) az  ítélőtábla, c) a  törvényszék, d) a  járásbíróság és a  kerületi bíróság (a  továbbiakban együtt: járásbíróság), valamint e) a közigazgatási és munkaügyi bíróság. [4] Az indítványban foglaltak szerint a Törvény (a  törvényjavaslat száma: T/12234.) 7.  § (4)  bekezdése a  közigazgatási ügyben eljáró bíróságok között egy új ún. közigazgatási felsőbíróságot nevez meg, melynek feladatait a  Fővárosi Törvényszék látja el. A  köztársasági elnök álláspontja szerint az  egyszerű többséggel elfogadott Törvény ugyan formailag nem módosítja a  sarkalatos Bszi.-t, azonban tartalmát tekintve kiegészíti azt az  új bírósággal. Az  új közigazgatási felsőbíróság szerepét a  Fővárosi Törvényszék tölti be, ez  azonban nem változtat azon a  tényen, hogy a Bszi.-ben megállapított bírósági szervezet kiegészül egy új bírósággal. A köztársasági elnök rámutat, hogy a Törvény az  új bíróságnak feladat- és hatáskört állapít meg [7.  § (1)  bekezdés b)  pont, 7.  § (2)  bekezdés b)  pont, 12. § (2) és (3) bekezdés, 15. § (3) bekezdés a) pont, 36. § (2) bekezdés a) pont]; meghatározza az összetételét [8. § (6)  bekezdés]; bizonyos, a  Fővárosi Törvényszék szokásos eljárásától eltérő szabályt rendel alkalmazni, például a képviselet és a kötelező jogi képviselet tekintetében [26. § (2) bekezdés, 27. § (1) bekezdés]. A köztársasági elnök álláspontja szerint ezek a  rendelkezések egyértelművé teszik, hogy a  bírósági szervezeten belül közigazgatási felsőbíróság néven egy új bíróság jön létre, függetlenül attól, hogy azt ideiglenesen vagy akár véglegesen a  Fővárosi Törvényszék látja-e el. A  köztársasági elnök álláspontja szerint a  Törvény országgyűlési általános vitájában elhangzottak alapján ennek a megoldásnak a valószínűsíthető oka a Bszi. módosításához előírt minősített többséghez szükséges egyetértés hiánya volt. [5] 2. A  köztársasági elnök beadványában hivatkozik arra, hogy az  Alkotmánybíróság a  16/2015. (VI. 5.) AB határozatában (a  továbbiakban: Abh.) – egy hasonló szabályozási kérdés tekintetében benyújtott indítványa alapján – egyebek mellett arra is rámutatott, hogy amennyiben egy szabályozási tárgykörről az  Alaptörvény alapján kétséget kizáróan megállapítható az, hogy kizárólag sarkalatos törvénnyel szabályozható, úgy az egyszerű többséggel elfogadott szabályozás közjogi érvénytelenséget eredményez, továbbá, hogy minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel nem lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni. A  köztársasági elnök az  Abh.-ra hivatkozással kiemelte azt is, hogy a  kétharmados törvények közvetlen (tételes) módosítása a kétharmados törvény szabályozási köréhez közel álló, azzal esetleg részben egybevágó másik egyszerű többséggel meghozható önálló törvény módosításával vagy új törvény alkotásával alkotmányosan nem kerülhető meg. Mindez ugyanis oda vezethetne, hogy a kétharmados törvények formális érintetlenül hagyása ellenére az alapjogi, illetve az  alapintézményi törvény a  módosított, illetve az  újonnan alkotott formában egyszerű többséghez kötött törvényekhez képest elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét. [6] A köztársasági elnök álláspontja szerint egy új bíróság létrehozása az  Alaptörvény által sarkalatos törvénynek minősített Bszi. szabályozási tárgykörébe tartozik. Egyszerű többségű törvénnyel nem lehet alkotmányosan új bíróságot létrehozni. Ezért – az Abh.-ban kifejtettekre is figyelemmel – a törvény 7. § (4) bekezdése az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdésével és a 25. cikk (8) bekezdésével ellentétes, áll az indítványban. [7] 3. A  köztársasági elnök beadványában rámutat, hogy álláspontja szerint hasonló, az  Alaptörvénnyel össze nem egyeztethető kérdéseket vetnek fel a Törvény 12. § (2) bekezdés a) és c) pontjai is, az alábbiak szerint. [8] A Törvény 12.  § (2)  bekezdés a)  pontja szerint – a  közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos per kivételével – a  közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság hatáskörébe tartozik a  központi államigazgatási szervekről szóló törvény szerinti önálló szabályozó szerv, az  autonóm államigazgatási szerv és a  kormányhivatal közigazgatási tevékenységével kapcsolatos per. A  központi államigazgatási szervekről, valamint a  Kormány tagjai és az  államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1.  § (6)  bekezdése értelmében önálló szabályozó szerv a  Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (a  továbbiakban: NMHH). Az  Alaptörvény IX.  cikk (6)  bekezdése szerint a  sajtószabadságra, valamint a  médiaszolgáltatások, a  sajtótermékek és a  hírközlési piac felügyeletét ellátó szervre vonatkozó részletes szabályokat sarkalatos törvény határozza meg. Ilyen sarkalatos törvény a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXX. törvény (a továbbiakban: Média tv.), az  NMHH döntéseivel szembeni bírósági felülvizsgálati eljárást a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság kizárólagos illetékességébe utalja. Az  egyszerű többséggel elfogadott törvény 12.  § (2)  bekezdés a)  pontjában meghatározott hatásköri szabály – tartalmát tekintve – módosítja (elvonja) a sarkalatos törvényben a közigazgatási és munkaügyi bíróság hatáskörébe és a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság kizárólagos illetékességébe utalt jogorvoslati eljárást, ezért ellentétes az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdésével és a IX. cikk (6) bekezdésével. [9] Az indítványban foglaltak szerint ugyanilyen alkotmányossági problémát vet fel a  Törvény 12.  § (2)  bekezdés c)  pontja, amely a  közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság – vagyis az  annak feladatait ellátó Fővárosi Törvényszék – hatáskörébe utalja a  választási bizottságok közigazgatási tevékenységével kapcsolatos pereket. Az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése és 35. cikk (1) bekezdése szerint sarkalatos, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a  továbbiakban: Ve.) 229.  § (1)  bekezdése értelmében jelenleg a  választási bizottság döntése ellen benyújtott bírósági felülvizsgálati kérelmet a  másodfokú határozatot hozó választási bizottság székhelye szerint illetékes ítélőtábla bírálja el. Ebben az  esetben a Törvény 12.  § (2)  bekezdés c)  pontja egyszerű többségű rendelkezéssel módosítja a  minősített többségű rendelkezésben megállapított hatásköri szabályt azzal, hogy a választási bizottságok székhelye szerinti ítélőtáblák helyett a közigazgatási felsőbíróság – ténylegesen a Fővárosi Törvényszék – hatáskörét állapítja meg a  választási bizottságok közigazgatási pereiben. Az  indítványban foglaltak szerint mindez az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdését, a 2. cikk (1) bekezdését és a 35. cikk (1) bekezdését sérti. [10] A köztársasági elnök a fentiek alapján indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: a Törvény az egyszerű többséggel elfogadott rendelkezéseivel – az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdését, a  IX. cikk (6) bekezdését, a 2. cikk (1)  bekezdését, a  25.  cikk (8)  bekezdését, a  35.  cikk (1)  bekezdését és ezáltal a  jogállamiságot deklaráló B)  cikk (1)  bekezdését is sértő módon – sarkalatos törvényekben foglalt rendelkezések tartalmát módosítja, ezért alaptörvény-ellenes és közjogilag érvénytelen. [11] 4. Az  igazságügyi miniszter az  indítványra vonatkozó jogi véleményét az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 57. § (1b) pontja alapján megküldte az Alkotmánybíróságnak. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 57. § (2) bekezdése alapján beszerezte továbbá az Országgyűlés elnökének nyilatkozatát. II. [12] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „T) cikk (4) A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” „IX.  cikk (6) A  sajtószabadságra, valamint a  médiaszolgáltatások, a  sajtótermékek és a  hírközlési piac felügyeletét ellátó szervre vonatkozó részletes szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.” „2.  cikk (1) Az  országgyűlési képviselőket a  választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a  választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják.” „25. cikk (8) A bíróságok szervezetének, igazgatásának és központi igazgatása felügyeletének, a bírák jogállásának részletes szabályait, valamint a bírák javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg.” „35.  cikk (1) A  helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a  választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják.” [13] 2. A Törvény támadott rendelkezései: „7. § [A közigazgatási ügyben eljáró bíróságok] […] (4) Közigazgatási felsőbíróságként a Fővárosi Törvényszék jár el.” „12. § (2) A közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos per kivételével a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság hatáskörébe tartozik a) a  központi államigazgatási szervekről szóló törvény szerinti önálló szabályozó szerv, autonóm államigazgatási szerv és kormányhivatal, […] c) a választási bizottság, […] közigazgatási tevékenységével kapcsolatos per.” III. [14] Az indítvány megalapozott. [15] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapította, hogy a jogosulttól érkezett előzetes normakontroll indítvány az  Abtv. 52.  § (1b)  bekezdése szerinti határozottság követelményének eleget tesz. A  kérelem a) tartalmazza azt az  alaptörvényi rendelkezést, amely megállapítja az  Alkotmánybíróság hatáskörét az  indítvány elbírálására [Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés a)  pont], továbbá azt, amely az  köztársasági elnök indítványozói jogosultságát megalapozza [Alaptörvény 6.  cikk (4)  bekezdés]; b) az  eljárás megindításának indokait; c) az  Alkotmánybíróság által vizsgálandó jogszabályi rendelkezést [a Törvény 7.  § (4)  bekezdése, valamint a  12.  § (2)  bekezdés a) és c)  pontjai]; d) az  Alaptörvény megsértett rendelkezéseit [Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdés, T)  cikk (4)  bekezdés, IX.  cikk (6)  bekezdés, 2.  cikk (1)  bekezdés, 25.  cikk (8)  bekezdés, 35.  cikk (1)  bekezdés]; e) indokolást arra nézve, hogy a  sérelmezett törvényi rendelkezések miért ellentétesek az  Alaptörvény megjelölt rendelkezéseivel; valamint f ) kifejezett kérelmet arra, hogy az  Alkotmánybíróság állapítsa meg a  megjelölt törvényi szakaszok alaptörvény-ellenességét. [16] Az Alkotmánybíróság – figyelemmel az  Alaptörvény Nemzeti hitvallásban foglaltakra – az  indítvány elbírálását megelőzően röviden áttekintette a közigazgatási bíráskodás hazai jogtörténeti előzményeit. [17] A közigazgatási bíráskodás kezdetei Magyarországon a  XIX. század végére nyúlnak vissza. A  Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság 1896–1949 között működött, és elbírálta a  közigazgatási hatóságoknak a  törvény által felsorolt intézkedései és határozatai ellen emelt panaszokat. [18] A Magyar Királyi Közigazgatási Bíróságot 1949-ben megszüntették. Ezt követően a közigazgatási bíráskodás mintegy 40 évig korlátozott módon működött, csak bizonyos hatásköri korlátok között érvényesülhetett. Az  Alkotmány 1989-ben bekövetkező módosítása teremtette meg újra a  közigazgatási bíráskodás alkotmányos alapját, azt, hogy a  bíróság ellenőrizhette a  közigazgatási határozatok törvényességét, valamint azt, hogy a  törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhetett olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sértette. [19] A jogalkotó a közigazgatási bírósági utat 1991-ben az Alkotmánybíróság határozata [32/1990. (XII. 22.) AB határozat] alapján szélesítette ki. Ilyen előzmények után született meg az 1991. évi XXVI. törvény a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről, mely csak ideiglenes jelleggel nyitotta meg a közigazgatási bírói utat. [20] 1991 óta azonban számos szervezeti változtatás következett be, amelyre tekintettel szükségesnek mutatkozott a  közigazgatási eljárásjog és perjog teljes megújítása, a  közigazgatási hatósági eljárásjog, illetve a  közigazgatási perjog komplex újraszabályozása. [21] A Törvény megalkotásának jogalkotói célja a  közigazgatási perekre vonatkozó szabályok egyetlen, önálló és általános törvénybe történő foglalása, a  szabályok koherens rendszerének a  kialakítása volt. Az  Alaptörvény B)  cikkének (1)  bekezdésében foglalt jogállamiság érvényre juttatása hatékony bírói jogvédelmet követel meg a  közigazgatás cselekményeivel szemben, aminek elengedhetetlen előfeltétele a  korszerű és koherens törvényi eljárási keretek kialakítása. A Törvény a  magyar jogtörténetben az  első közigazgatási perrendtartási kódex, amely az  európai jogfejlődés útját követve elválasztja egymástól a  közigazgatási peres eljárást és a  polgári eljárásokat. A Törvény azzal a szabályozási igénnyel lép fel, hogy a közigazgatási perjogi szabályok az általános (kódex jellegű) szabályozás keretében áttekinthetőek legyenek, az alkalmazandó eljárásjog megállapítása ne okozzon különösebb nehézséget a jogkeresőknek, és a perjogi szabályozás ne legyen az indokoltnál kiterjedtebb. [22] Az Alkotmánybíróság a  fenti jogtörténeti előzmények tükrében ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a  vizsgált esetben az  indítvány keretei között kizárólag a  Törvény köztársasági elnök által kifogásolt rendelkezéseit vizsgálta az  indítványban megjelölt alaptörvényi rendelkezések és indokok alapján, és kizárólag azok közjogi érvényességének alkotmányjogi kérdésében foglalt állást. [23] 2. Az Alkotmánybíróság először a köztársasági elnök indítványának a Törvény közjogi érvénytelenségét állító részét vizsgálta meg. [24] Az Országgyűlés 2016. december 6-i ülésnapján a  közigazgatási perrendtartásról szóló T/12234. számú törvényjavaslat zárószavazása során az  egységes javaslatot 115 igen, 36 nem szavazattal, 21 tartózkodás mellett elfogadta. A törvényjavaslat elfogadására az egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányuló általános eljárási rendben került sor, az sarkalatossági záradékot nem tartalmazott. [25] Az Alaptörvény T)  cikk (4)  bekezdése értelmében a  sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. [26] Az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés a) pontjában és az Abtv. 23. § (1) bekezdésében írt hatáskörében eljárva – összhangban az  indítvánnyal – azt kellett megvizsgálnia, hogy az  elfogadott Törvénynek a köztársasági elnök által megjelölt – tartalma szerint más törvények módosításáról szóló – rendelkezései az azokra előírt többséget igénylő törvények elfogadására vonatkozó eljárási rendben kerültek-e elfogadásra. [27] 3. A  köztársasági elnök az  elfogadott Törvény 7.  § (4)  bekezdését illetően arra hivatkozott, hogy e  szakasz ugyan formailag nem módosítja a  Bszi.-nek az  igazságszolgáltatást végző bíróságokat felsoroló 16.  §-át, tartalmilag azonban kiegészíti azt egy új bírósággal. Ez  utóbbi rendelkezés azonban az  Alaptörvény 25.  cikk (8)  bekezdése – illetve ezzel összhangban a Bszi. 175. §-a – alapján sarkalatos, tehát kizárólag minősített többséggel módosítható. [28] Az indítvány alapján az  Alkotmánybíróság vizsgálata a  következőkre terjedt ki: 1. a  törvénymódosítással érintett szabályozási tárgykör áttekintése, 2. annak vizsgálata, hogy a  törvénymódosítás tartalmilag a  Bszi. rendelkezése(i) módosítására irányul-e, és amennyiben igen, akkor 3. ez  sarkalatos törvény módosítását jelenti-e, és arra alkotmányosan megfelelő eljárási rendben került-e sor. [29] 3.1. Az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdése a bíróságokra vonatkozó alaptörvényi szabályozás részeként a bíróságok szervezetére, igazgatására és központi igazgatása felügyeletére vonatkozó részletes szabályozást sarkalatos törvényre utalja. Ezen alaptörvényi felhatalmazás alapján született meg a  Bszi., amely a  preambulumában rögzíti, hogy az  Alaptörvény végrehajtására annak 25–28.  cikke alapján szabályozza a  bíróságok szervezeti felépítését, feladatait és igazgatását, a bírósági hatáskörök jogállami szintű hatékony ellátása, a bírói függetlenség elvének maradéktalan megvalósítása és az  ítélkezés egységének a  biztosítása érdekében. E  szervezetet – azaz az  igazságszolgáltatás mint önálló hatalmi ág törvényi garanciákkal kialakított struktúráját – a  Bszi. Első rész „A bíróságok működésének alapelvei és a  bírósági szervezet” II. Fejezete „A bírósági szervezet” fejezetcím alatt a  „2. Közös szabályok” rendelkezései között szereplő 16. §-ában határozza meg részletesen. [30] Eszerint az  igazságszolgáltatást a  következő bíróságok végzik: a) a  Kúria, b) az  ítélőtábla, c) a  törvényszék, d) a  járásbíróság és e) a közigazgatási és munkaügyi bíróság. Ezen túlmenően a Bszi. 18–24. §-ai szabályozzák azt, hogy ezek a bíróságok milyen fokon és milyen feladat- és hatáskörben járnak el. [31] A Bszi. fent említett fejezetének 19.  § (1)  bekezdése a  közigazgatási és munkaügyi bíróságot első fokon eljáró bíróságként jelöli meg, és az a)–c) pontokban meghatározza azt, hogy mely ügyekben járhat el. [32] A Bszi. 19. § (2) bekezdése a bíróság vezetéséről rendelkezik (a bíróságot az elnök vezeti), a (3) bekezdés a bíróság jogi személyiségének a hiányát, illetve azt rögzíti, hogy az elnök az államháztartási gazdálkodási szabályok szerint kötelezettséget vállalhat a törvényszék belső szabályzatában foglalt módon. A Bszi. 19. § (4) bekezdése a bíróságon belüli csoportokról (munkaszervezeti egységekről) rendelkezik. [33] A Bszi. 21.  §-a a  törvényszékre vonatkozó szabályozást tartalmaz. Ennek részeként rögzíti azt, hogy a  törvényben meghatározott ügyekben első fokon jár el, és másodfokon elbírálja a  járásbíróságok, valamint a  közigazgatási és munkaügyi bíróságok határozatai ellen bejelentett fellebbezéseket. [34] 3.2. A  Bszi. 17.  § (1)  bekezdése akként rendelkezik, hogy bíróság létesítéséről, összevonásáról, megszüntetéséről, elnevezéséről, székhelyéről, illetékességi területének meghatározásáról, valamint a katonai tanácsokkal rendelkező bíróságok kijelöléséről külön törvény rendelkezik. A Bszi. fent hivatkozott 17. § (1) bekezdése és 21. §-a sarkalatos törvényi rendelkezések. [35] A Bszi.-nek ebben a  felsorolásában a  Törvény által megjelölt közigazgatási felsőbíróság azonban sem első-, sem másodfokú bíróságként nem szerepel. A  Bszi. fent megjelölt rendelkezéseitől eltérően a  Törvény a  következőket tartalmazza: a Törvény 7.  § (1)  bekezdésének a)  pontja szerint első fokon ítélkezik a  közigazgatási és munkaügyi bíróság, ugyanezen szakasz b) pontja értelmében úgyszintén első fokon ítélkezik a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság. A Törvény 7. § (2) bekezdésének a) pontja alapján másodfokon ítélkezik a közigazgatási és munkaügyi bírósághoz tartozó ügyekben a  közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság; illetve a  törvényhely b)  pontja szerint a  közigazgatási felsőbíróságként eljáró bírósághoz tartozó ügyekben a  Kúria. A Törvény 7.  § (4)  bekezdése értelmében közigazgatási felsőbíróságként a Fővárosi Törvényszék jár el. [36] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azzal, hogy a  Törvény közigazgatási felsőbíróság név alatt feladat- és hatáskört, a  bíróság összetételét meghatározó és eljárási szabályokat kapcsol az  új elnevezéshez, és ezen új elnevezés alatt jogosítja fel a  Fővárosi Törvényszéket eljárásra, olyan tárgykörben szabályoz, ami a  Bszi. mint sarkalatos törvény szabályozási tárgykörébe tartozik. Nem annak van közjogi jelentősége, hogy az  új elnevezés alatt már létező és a Bszi.-ben szabályozott bíróság jár el (átmenetileg vagy akár véglegesen), hanem annak, hogy az  egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott Törvény nem hozhat létre új, a Bszi. 16. §-ában nem szereplő bíróságot. [37] Az egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott Törvény nem a Fővárosi Törvényszék elnevezését változtatja meg, hanem egy, a  Bszi. 16.  §-ában kifejezetten nem nevesített és nem is szabályozott bíróság, a közigazgatási felsőbíróság eljárására jogosítja fel a Fővárosi Törvényszéket. [38] A Bszi. sarkalatos törvényi szabályozása a  közigazgatási és munkaügyi bíróságokat a  bírósági szervezeten belül különbíróságként állította fel. Igazgatási szempontból a  Bszi. a  bírósági szervezetrendszerbe tagolta be a  különbíróságot. A  különbíróság a  Bszi. szabályozásában szervezetileg, igazgatásilag és szakmailag részben önálló, de bizonyos szabályozási területeken (pl. a  bírák kinevezése, bírósági vezetők kinevezése, a  törvényszék elnökének igazgatási jogosítványai) a  bírósági szervezetbe integrálódott. A  Törvény 7.  § (4)  bekezdése új elnevezés alatt (közigazgatási felsőbíróság) eljáró bíróságként jelöli ki a  Fővárosi Törvényszéket. A  törvényszékek (így a  Fővárosi Törvényszék is) részei a  Bszi. által szabályozott igazságszolgáltatási tevékenységet végző bírósági szervezetrendszernek. Annak következtében, hogy az egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott Törvény 7.  § (4)  bekezdése a  Fővárosi Törvényszéket mint a  sarkalatos törvényben szabályozott bíróságot közigazgatási felsőbíróságként való eljárásra is kijelöli, egyszerre általános hatáskörű és különbíróságként eljáró bíróságként szabályozza azt. [39] 3.3. A sarkalatosság kérdéskörével az Alkotmánybíróság legutóbb összefoglalóan az Abh.-ban foglalkozott. Eszerint mint „[a] sarkalatos törvények körét az  Alaptörvény két módon határozza meg: egyrészt a) bizonyos tárgykörök esetében – mintegy általános jelleggel – kimondja, hogy e tárgyköröket, esetleg ezek részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg […]; másrészt b) egyes esetekben az Alaptörvény ezeken belül külön is megnevez néhány kifejezett sarkalatos szabályozási tárgyat […]. A sarkalatosság követelménye [amihez a  T)  cikk (4)  bekezdése alapján a  jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges] tehát nem egyes törvényekre, hanem kifejezetten szabályozási (törvényhozási) tárgykörökre vonatkozik. A  jogalkotó azt a  megoldást választotta, hogy sarkalatos törvény vagy sarkalatos rendelkezéseket is tartalmazó törvény esetében a  záró rendelkezések között kimondja, hogy a  törvény egészét, illetve mely rendelkezéseit tekinti sarkalatosnak. A sarkalatosság – és az  ezzel összefüggő közjogi érvénytelenség – problémája ennek megfelelően több oldalról is megközelíthető: a) egyrészt ha egy szabályozási tárgykörről az  Alaptörvény alapján kétséget kizáróan megállapítható, hogy kizárólag sarkalatos törvénnyel szabályozható, úgy az  egyszerű többséggel elfogadott szabályozás közjogi érvénytelenséget eredményez; illetve b) másrészt viszont kérdés az  is, hogy ha a  jogalkotó (tehát már nem az alkotmányozó) egy szabályozási tárgykört sarkalatosnak minősített egy adott törvényben, akkor e törvény a továbbiakban csak kétharmados többséggel módosítható-e. […] A sarkalatos törvény fogalmát az  Alaptörvény vezette be, ugyanakkor korábban az  előző Alkotmány is előírta bizonyos törvények kétharmados – minősített – többséggel történő elfogadásának a  követelményét. Ennek megfelelően az  Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a  13/2013. (VI. 17.) AB határozat (Indokolás [27]–[35]) alapján a vonatkozó korábbi határozataiban a sarkalatos törvényhozási tárgykör mikénti értelmezésére vonatkozóan kidolgozott érvek, jogelvek és alkotmányossági összefüggések felhasználásának nincs akadálya” (Abh., Indokolás [39]–[42]). [40] Az Alaptörvény 25.  cikk (8)  bekezdése szerint „a bíróságok szervezetének, igazgatásának és központi igazgatása felügyeletének, a  bírák jogállásának részletes szabályait, valamint a  bírák javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg”. A  Bszi. 175.  §-a kimondja, hogy „[e] törvény 1–8.  §-a, 12–15.  §-a, II. Fejezete, III. Fejezete, 45.  §-a, V. Fejezete, Harmadik és Negyedik Része, X., XI. és XIII/A. Fejezete, továbbá 197.  §-a, 207.  §-a és 209.  §-a az Alaptörvény 25. cikk (6) és (8) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül.” [41] Az Alkotmánybíróság az  Abh.-ban foglaltakkal egyezően emlékeztet az  1/1999. (II. 24.) AB határozat következő megállapításaira. „A minősített többség követelménye nemcsak az  adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e  törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az  Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni. […] Az  Alkotmánybíróság álláspontja szerint a  kétharmados törvények közvetlen (tételes) módosítása a  kétharmados törvény szabályozási köréhez közel álló, azzal esetleg részben egybevágó, másik, egyszerű többséggel meghozható önálló törvény módosításával, vagy új törvény alkotásával alkotmányosan nem kerülhető meg. Mindez ugyanis oda vezethetne, hogy a  kétharmados törvények formális érintetlenül hagyása ellenére az alapjogi, illetve az alapintézményi törvény a módosított, illetve újonnan alkotott – formálisan egyszerű többséghez kötött – törvényekhez képest elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét” (ABH 1999, 25., 40–41.). [42] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott Törvény 7.  § (4)  bekezdése tartalmilag sarkalatos törvényi rendelkezés módosítására irányult, amely elfogadásának a  minősített többséget igénylő törvények megalkotására irányadó eljárási rendben kellett volna megtörténnie [az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) számú országgyűlési határozat (a  továbbiakban: HHSZ) 48.  § (8)  bekezdés, 50.  § (3)  bekezdés]. A  rendelkezés ezért sérti az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdését, a B) cikk (1) bekezdését és a 25. cikk (8) bekezdését. IV. [43] A köztársasági elnök indítványának második része a  Törvény 12.  § (2)  bekezdés a) és c)  pontjainak alaptörvényellenességét állította. [44] 1. A  köztársasági elnök álláspontja szerint a  Törvény 12.  § (2)  bekezdés a)  pontja (az itt szabályozott hatáskör) tartalmát tekintve módosítja (elvonja) a sarkalatos törvény által a közigazgatási és munkaügyi bíróság hatáskörébe és a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság kizárólagos illetékességébe utalt, az  NMHH határozataival szembeni jogorvoslati eljárást. Emiatt a támadott rendelkezés sérti az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdését és a IX. cikk (6) bekezdését is. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg. [45] A Törvény 12. § (2) bekezdés a) pontja – a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos perek kivételével – a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság hatáskörébe utalja a központi államigazgatási szervekről szóló törvény szerinti önálló szabályozó szerv, az autonóm államigazgatási szerv és a kormányhivatal közigazgatási tevékenységével kapcsolatos pereket. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (6) bekezdésének a) pontja az NMHH-t önálló szabályozó szervként határozza meg. A Média tv. az  NMHH döntéseivel szembeni bírósági felülvizsgálati eljárást a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság kizárólagos illetékességébe utalja [Média tv. 164. § (2) bekezdés]. Az Alaptörvény IX. cikk (6) bekezdése értelmében a sajtószabadságra, valamint a médiaszolgáltatások, a sajtótermékek és a hírközlési piac felügyeletét ellátó szervre vonatkozó részletes szabályokat sarkalatos törvény határozza meg, ennek értelmében az  NMHH-ra vonatkozó szabályozás sarkalatos törvényre tartozik. A  Média tv. 229.  §-a értelmében a  Média tv. 164.  § (2)  bekezdése sarkalatosnak minősül. [46] A fent kifejtettek alapján az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Törvény 12.  § (2)  bekezdés a)  pontja olyan hatáskört ad a  közigazgatási felsőbíróságként eljáró Fővárosi Törvényszéknek, amelyet a  Média tv. sarkalatos törvényi rendelkezése korábban már más bíróság (közigazgatási és munkaügyi bíróság) hatáskörébe és kizárólagos illetékességébe (Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság) utalt. [47] Az Alaptörvény T)  cikk (4)  bekezdése alapján a  sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a  jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Abh.-ban kifejtettek értelmében az Alaptörvény rendelkezése alapján „minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni” (Indokolás [45]). [48] Jelen ügyben ez  tehát azt jelenti, hogy sarkalatos törvényben biztosított hatáskör és kizárólagos illetékesség egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott törvénnyel nem módosítható, nem változtatható meg. Ebből következően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Törvény 12. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt szabály sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében, a T) cikk (4) bekezdésében és IX. cikk (6) bekezdésében foglalt rendelkezéseket, ezért alaptörvény-ellenes. [49] 2. A Törvény 12. § (2) bekezdés c) pontjával kapcsolatban az Alkotmánybíróság az alábbi megállapításokat teszi. [50] A köztársasági elnök lényegében a  fent kifejtettekkel azonos alkotmányjogi érveléssel állította a  Törvény 12.  § (2)  bekezdés c)  pontjában foglalt hatásköri szabály alaptörvény-ellenességét, ugyanis a  sarkalatosnak minősített Ve. 229.  § (1)  bekezdésében foglalt törvényi rendelkezést az  egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott Törvény a kifogásolt hatásköri szabállyal módosítja. [51] Az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése és 35. cikk (1) bekezdése értelmében az országgyűlési és a helyi önkormányzati választásokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény állapítja meg. A  Ve. egyes rendelkezései, így a  229.  § (1)  bekezdése sarkalatos tárgykörbe tartozik. A Ve. 229.  § (1)  bekezdésének első mondata értelmében a  bírósági felülvizsgálati kérelmet a  másodfokú határozatot hozó választási bizottság székhelye szerint illetékes ítélőtábla bírálja el. A Ve. 354. § (1) bekezdése értelmében a Ve. 229. § (1) bekezdése sarkalatosnak minősül. [52] A Törvény 12.  § (2)  bekezdés c)  pontja – a  Ve. hivatkozott rendelkezésével ellentétesen – a  közigazgatási felsőbíróságként eljáró Fővárosi Törvényszék hatáskörébe utalja a  választási bizottságok közigazgatási tevékenységével kapcsolatos pereket. A Ve.-ben szabályozott választási bizottságok eljárása és döntése a Törvény 12.  § (2)  bekezdés c)  pontjában foglalt közigazgatási tevékenységnek minősül, az  ezzel kapcsolatos pereket a  Törvény felhívott rendelkezése szerint a  közigazgatási felsőbíróságként eljáró Fővárosi Törvényszék, a  12.  § (4)  bekezdés c)  pontja értelmében pedig a  Nemzeti Választási Bizottság határozata ellen benyújtott bírósági felülvizsgálati kérelmet a Kúria bírálja el. [53] Az Alaptörvény T)  cikk (4)  bekezdése alapján a  sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a  jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Abh.-ban kifejtettek értelmében az Alaptörvény rendelkezése alapján „minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni” (Indokolás [45]). [54] Jelen ügyben ez  tehát azt jelenti, hogy sarkalatos törvényben biztosított hatáskör egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott törvénnyel nem módosítható, nem változtatható meg. [55] Ebből következően az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a  Törvény 12.  § (2)  bekezdés c)  pontjában foglalt szabály sérti az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdését, a T)  cikk (4)  bekezdését, a  2.  cikk (1)  bekezdését és a  35.  cikk (1) bekezdését, ezért alaptörvény-ellenes. V. [56] A fentiekben foglaltak alapján az  Alkotmánybíróság megállapította azt, hogy az  egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott Törvény indítvánnyal támadott rendelkezései az  Alaptörvény szerinti sarkalatos szabályozási tárgykörben rendelkeztek, ezért alaptörvény-ellenesek. A Törvényt nem a  HHSZ 50.  § (3)  bekezdése szerinti eljárási rendben fogadta el az  Országgyűlés, így az  nem felel meg a  jogszabályalkotásra előírt formai – érvényességi – követelménynek. Az  Alkotmánybíróság korábban már megállapította azt, hogy az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésének jogállami klauzulája alaptörvényi oltalmat nyújt a  jogbiztonság alaptörvényi követelményének, amely magában foglalja azt, hogy a  jogszabályok közjogilag érvényes eljárási rendben jöjjenek létre. [57] Az Alkotmánybíróság a  jelen ügyben rámutat arra, hogy valamennyi törvényi szabályozás esetén, de kiemelten is az  Alaptörvény által sarkalatosnak tekintett törvények vagy ilyennek minősülő szabályozási tárgykörök esetében fokozott jogbiztonsági követelmény a  törvény megalkotására vonatkozó speciális eljárási szabályok [HHSZ 50.  § (3)  bekezdés] betartása. Fokozott jogállami követelményeknek kell érvényesülnie olyan esetekben, amikor maga az Alaptörvény minősíti sarkalatosnak a törvényi szabályozási tárgykört, kifejezve ezzel azt, hogy az alkotmányozó hatalom alkotmányos súlyt adott a  sarkalatos törvény megalkotására vonatkozó szabályoknak, ennek részeként az elfogadás feltételét képező eljárási rendnek és szavazati arányoknak. [58] Az Alkotmánybíróság a  fentiekben kifejtettekkel összefüggésben utal arra, hogy a  jelen ügyben előzetes normakontroll eljárást folytatott, vagyis elfogadott, de még ki nem hirdetett törvényt vizsgált. Így a Törvény – mint bármely más jogszabály – kihirdetése előtt érvényesen létre sem jöhetett, függetlenül az Alkotmánybíróság döntése tartalmától. Erre a  körülményre tekintettel jelen eljárásban hozott határozatában az  Alkotmánybíróság csak arra mutathat rá, hogy a törvényalkotási eljárás szabályainak megszegése a kihirdetett Törvény közjogi érvénytelenségét eredményezné. A köztársasági elnöknek a  törvényalkotásban betöltött alkotmányos szerepéből – többek között – az  következik, hogy alkotmányos vétóval éljen olyan jogszabállyal szemben, amellyel kapcsolatban álláspontja szerint közjogi érvénytelenséget eredményező ok merült fel. Az  Alkotmánybíróság az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés a)  pontjában és az  Abtv. 23.  §-ában foglalt hatáskörében eljárva tehát preventív alkotmányossági normakontrollt gyakorol. Ennek alkotmányos rendeltetése az, hogy alaptörvény-ellenes (közjogilag érvénytelen) jogszabály ne válhasson a  jogrendszer részévé. Miután a  köztársasági elnök a  Törvényt az  Alaptörvénnyel való összhang vizsgálatára megküldte az  Alkotmánybíróságnak, alkotmányos kontroll szerepének eleget tett. Az  általa támadott rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítása miatt az  Alaptörvény 6.  cikk (6)  bekezdése értelmében az Országgyűlésnek a Törvényt az alaptörvény-ellenesség megszüntetése érdekében újra kell tárgyalnia. [59] A vizsgált esetben a Törvény indítvánnyal támadott egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott rendelkezései olyan, az  Alaptörvény alapján sarkalatosnak minősülő törvények (Bszi., Média tv., Ve.) egyes sarkalatos törvényi szabályait módosították, amelyek a  fent jelzett fokozott jogállami követelményt sértik, ezért alaptörvény-ellenesek, és az  elfogadásra irányadó eljárási szabályok sérelmén keresztül – a kifejtettek szerint – közjogi érvénytelenségre vezetnek. VI. [60] A kifejtettekre tekintettel az  Alkotmánybíróság a  rendelkező részben foglaltak szerint határozott, ezért a Törvény az Abtv. 40. § (1) bekezdése alapján nem hirdethető ki. [61] Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendelte el. Budapest, 2017. január 13. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke