873/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítván

873/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Lévay Miklós alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő Az Alkotmánybíróság az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény 17. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. 1. A Legfelsőbb Bíróság közigazgatási kollégiumának vezetője indítványozta az Alkotmánybíróságnál „az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény módosításáról” szóló 2008. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Einfotvm.) 8. § (4) bekezdésének alkotmányellenessé nyilvánítását és megsemmisítését. A hivatkozott rendelkezés az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény (a továbbiakban: Einfotv.) 17. § (3) bekezdését módosította. Az indítványozó szöveg szerint csak az Einfotvm. által bevezetett módosítást támadta, az indítvány tartalmát tekintve azonban az Einfotv. 17. § (3) bekezdése egészét tartotta alkotmányellenesnek. Az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és 7. § (2) bekezdését, hogy az Einfotvm. megalkotása során a törvényhozó nem kérte ki sem a Legfelsőbb Bíróság elnökének, sem az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak (a továbbiakban: OIT) a véleményét. Hivatkozott arra, hogy bár a jogalkotási törvény szerinti vélemény-kikérés elmulasztása általában nem eredményezi a megalkotott norma alkotmányellenességét, az OIT véleményének a kikérése a bíróságokat érintő jogszabály tervezeteknél azonban olyan garanciális biztosíték, amely a hatalmi ágak elválasztásának elvére visszavezethető. Álláspontja szerint a jogállamiság sérelmét jelenti az is, hogy az Einfotvm. megalkotása során feltáratlan maradt az új feladat költségvetési vonzata, és mivel a bíróságok – felkészülési idő nélkül – olyan feladatot kaptak, aminek nem adottak a költségvetési, személyi, tárgyi és szabályozási feltételei, sérül a bírói hatalom függetlensége. Szintén az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek tartja, hogy az Einfotv. 17. § (3) bekezdése sérti a normavilágosság követelményét. Hivatkozott arra, hogy a bekezdés megszövegezése alapján nem egyértelmű, hogy mely szervet terheli a digitalizálás és az anonimizálás kötelezettsége. Az indítványozó szerint az Einfotv. 17. § (3) bekezdése azért is sérti az Alkotmány 7. § (2) bekezdését, mert olyan szabályozás kialakítására jogosítja fel az OIT-ot, amelynek alapján a közigazgatási-hatósági szervek által hozott határozatot kell anonimizálni, digitalizálni; annak ellenére, hogy az OIT nem alkothat bíróságon kívüli szerveket érintő szabályzatot. Továbbá, mivel közigazgatási perben az önkormányzat és szervei határozatának a felülvizsgálatára is sor kerülhet, az OIT felhatalmazása közvetve az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében rögzített önkormányzati jogállást is sérti. Az indítványozó az Einfotv. 17. § (3) bekezdésének az Alkotmány 61. §-ába ütközését is állította. A közérdekű adatok megismerése és terjesztése szabadságának biztosításáért ugyanis az a közfeladatot ellátó szerv felelős, amely a közérdekű adatot előállította, illetőleg amelynek működése során a közérdekű adat keletkezett. Az adatfelelős joga tehát meghatározni azt, hogy a közérdekű adatot milyen tartalommal, kinek a részére teszi közzé. Ezzel szemben az Einfotv. 17. § (3) bekezdése következtében nem az adatfelelős közigazgatási-hatósági szerv határozza meg, hogy határozatának mely részét kell törölni, s melyeket közzétenni. 2. Az Alkotmánybírósághoz amicus curiae beadvány érkezett, amely cáfolni kívánta az alkotmányellenességet állító indítványozó érveit. 3. Az indítvány benyújtását követően az Alkotmány egyes, felhívott szabályai módosultak: a 7. § (2) bekezdése hatályát vesztette, a jogalkotásról a 7/A. § szól. Ennek első és második bekezdése tartalmazza, hogy általánosan kötelező magatartási szabályt csak jogszabály mondhat ki. Módosult a 61. §-nak az (1) bekezdése is, a jogalkotásra felhatalmazó szabály pedig ma már az (5) bekezdésben szerepel. II. 1. Az Alkotmány hivatkozott, illetve figyelembe vett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (…) 7/A. § (1) Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alkotmányban megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által kiadott jogszabály állapíthat meg. (2) Jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelete, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnökének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kibocsátott rendelete. (…) 43. § (…) (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat. (…) 59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog. (2) A személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (…) 61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás és a szólás szabadságához, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez, valamint terjesztéséhez. (…) (5) A közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény, valamint a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól rendelkező törvény, továbbá a médiaszolgáltatások felügyeletéről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” 2. Az Einfotv. indítvánnyal támadott rendelkezése: „17. § (…) (3) A közzétett bírósági határozathoz kapcsolva, azzal egyidejűleg közzé kell tenni mindazon bírósági és más hatósági vagy egyéb szerv által hozott határozatoknak az Országos Igazságszolgáltatási Tanács által meghatározott eljárásban a bíróság által anonimizált digitális másolatát is, amelyeket a közzétett bírósági határozattal felülbíráltak vagy felülvizsgáltak.” 3. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) értelmében: „2. § E törvény alkalmazása során: 1. személyes adat: bármely meghatározott (azonosított vagy azonosítható) természetes személlyel (a továbbiakban: érintett) kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A személyes adat az adatkezelés során mindaddig megőrzi e minőségét, amíg kapcsolata az érintettel helyreállítható. A személy különösen akkor tekinthető azonosíthatónak, ha őt – közvetlenül vagy közvetve – név, azonosító jel, illetőleg egy vagy több, fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző tényező alapján azonosítani lehet; (…) 4. közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől; 5. közérdekből nyilvános adat: a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli;” III. 1. Jelen ügy kapcsán az Alkotmánybíróságnak elsőként értékelnie kellett a bíróság által kezelt, természetes személyekre vonatkozó adatok Alkotmányból következő jellegét. 1.1. Erről az Alkotmány több helyen tesz említést; egyrészt az 57. § (1) bekezdése rögzíti a tárgyalás nyilvánosságának a követelményét, másrészt a 61. § (1) bekezdése biztosítja a közérdekű adatok nyilvánosságát. Harmadrészt az 50. § (1) bekezdése a bíróságok feladataként rögzíti, hogy védjék és biztosítsák a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntessék a bűncselekmények elkövetőit. Ami az első két szabályt illeti, a tárgyalás nyilvánossága és a közérdekű adatok nyilvánossága, e két „nyilvánosság” rendeltetése eltérő. A tárgyalás nyilvánossága és a bírósági döntés nyilvános kihirdetése biztosítja a társadalom részéről az igazságszolgáltatás működésének ellenőrzését [58/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 289, 292.]. A 20/2005. (V. 26.) AB határozat pedig – visszautalva az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára – rámutatott, hogy a „nyilvánosság minden ügyben, minden fokon és mindenféle eljárási rendben a tisztességes eljárás olyan kiemelt követelménye, amely megvédi az eljárás résztvevőit a titkos eljárásoktól és ítéletektől, ugyanakkor növeli a bíróságokba vetett bizalmat is” [ABH 2005, 202, 212.]. E döntésekből, valamint az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének rendszertani értelmezéséből az a következtetés vonható le, hogy a tárgyalás nyilvánossága elsődlegesen a bírósági eljárásban résztvevő személyek (és nem az eljáráson kívül állók) joga, amely garanciát jelent számukra a tisztességtelen, részrehajló eljárásokkal szemben. Ebből viszont az is következik, hogy a „tárgyalás nyilvánossága” – mind időben, mind térben – csak addig tart amíg a „tárgyalás”; az eljárás végleges befejezését követően ez a jog nem érvényesíthető. Az 57. § (1) bekezdése alapján a tárgyalás nyilvánosságát továbbá nem kötelező kiterjeszteni a tárgyalóterem falain kívülre. A tárgyalás nyilvánosságának jellemzője, hogy ott általában a felek kilétére fény derül, de ugyanez a helyzet, ha utóbb bárki, az általa megjelölt konkrét ügyben született határozat megismerése iránt nyújt be kérelmet. 1.2. Az előbbitől lényegesen eltérő a közérdekű adatok nyilvánosságának Alkotmányban betöltött szerepe. Az Alkotmány 61. §-ának e fordulata az „állam átláthatóságát” hivatott biztosítani a jogalanyok számára. Erre figyelemmel rendelkezik az Avtv. 19. § (1) és (3) bekezdése úgy, hogy a közfeladatot ellátó szervek (amelyek közé tartoz nak értelemszerűen a bíróságok is) a feladatkörükbe tartozó ügyekben kötelesek elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását, illetve a kezelésükben lévő közérdekű adat megismerését. Az Alkotmánybíróság számos határozatában elemezte az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének jelentéstartamát a közérdekű adatok megismerésével összefüggésben. Rámutatott, hogy „[a] közérdekű adatok nyilvánossága és megismerhetősége az Alkotmányban biztosított, az alaptörvényből közvetlenül is fakadó alapvető jog. A közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését” [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 183.]. A 34/1994. (VI. 24.) AB határozat utal továbbá arra, hogy: „[a] nyilvánosság, a közhatalom demokratikus működésének a próbája. A közérdekű adatok megismerhetősége tehát a közhatalom, a közügyek intézésének áttetszőségét, mint alapvető demokratikus intézmény garantálását is jelenti. A közérdekű adatok nyilvánossága és az azokhoz való hozzáférhetőség ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált demokratikus jogállamiság alapvető alkotmányos biztosítéka” (ABH 1994, 177, 185.). 1.3. Az információs jogok vizsgálata során szoros összefüggés lelhető fel a személyes adatok védelméhez való jog és a közérdekű adatok nyilvánossága között. Ez a kapcsolat mutatható ki az Avtv. értelmező rendelkezéseinél is, amelyik elsőként a személyes adat fogalmát határozza meg, és ezeket az adatokat kizárja a közérdekű adat fogalmi köréből. Az Avtv. alapján tehát a személyes adat akkor sem tekinthető közérdekűnek, ha az az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében van, illetve tevékenységére vonatkozik. A közérdekű adatok Avtv. szerinti megszorító értelmezésétől azonban az Alkotmánybíróság gyakorlata eltért, és az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének tartalmát tágabb körben határozta meg. A 60/1994. (XII. 24.) AB határozat – az átvilágítással összefüggésben – arra mutatott rá, hogy legitim cél érdekében (mint a múlt megismerése, a rendszerváltás tárgyilagos értékelése) kivételt lehet tenni a személyes adatok védelme alól az általános megismerhetőség javára (lásd ABH 1994, 342, 353.). Az Alkotmánybíróság értelmezésében tehát a közérdekű adat fogalma tágabb, mint az Avtv. értelmező rendelkezései között szereplő definíció, és közérdekből sor kerülhet személyes adatok közzétételére, nyilvánosságra hozatalára is. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése azonban az ilyen esetekben is megköveteli, hogy a természetes személlyel kapcsolatba hozható (személyes) adat közzététele feleljen meg a jogkorlátozás általános feltételeinek. A puszta információs érdek önmagában nem elég a személyes adatok védelméhez való jognak a korlátozásához [lásd 36/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 390, 397–398.]. 1.4. A magyar információs jogi szabályozásban elválik egymástól az adat és az azt tartalmazó irat, a dokumentum, a hordozó médium fogalma. A szabályozás adatközpontú, rendelkezései az adat, és nem az azt hordozó dokumentum kezelésére vonatkoznak. Az Avtv. csak meghatározott adattartalmat tekint személyesnek vagy közérdekűnek. Az adatvédelmi törvény meghatározásaiban szereplő „adat” kifejezés igen tág fogalmat takar, bár magának az „adat” szónak a meghatározását nem találjuk a törvényben. A törvény nem tesz különbséget adat és információ között. Az „adat” kifejezés alatt bármiféle ismeretet, az értelmezett adatot, információt, és ezeknek a strukturált halmazát is érteni kell. Adatnak tekintendők például a kép- és hangfelvételeken szereplő adatok, a szóban elhangzó információk, egy per iratanyagában lévő ismeretek stb. A személyes adat e minőségének feltétele, hogy az adat egy meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható legyen. A személyes adat tehát alany nélkül nem létezik, aki pedig a magyar szabályok, az Avtv. szerint kizárólag természetes személy lehet. Személyes adatai tehát csak az embernek vannak. A közfeladatot ellátó szervek kezelésében lévő valamely ismeret vagy személyes adat vagy közérdekű adat; egyetlen adat sem nem lehet egyszerre személyes és közérdekű is. Ennek megfelelően az adat vagy nyilvános, vagy pedig bizalmas (a bizalmasságnak eltérő fokozatai és jogcímei vannak), a személyes adatok esetében a főszabály a bizalmasság, a közérdekű adat esetében pedig a főszabály a nyilvánosság. Kivételek mindkét főszabály alól előfordulnak (pl. közszereplőknél vagy minősített adatot tartalmazó okiratoknál), A bíróság egyik, Alkotmányban rögzített feladata éppen a természetes személyek, jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak, törvényes érdekeinek a védelme. A jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak védelme is, vagy a bűncselekmények elkövetőinek büntetése – mint feladat – valamely természetes személlyel kapcsolatba hozható. Vagyis a bíróságok működésével összefüggésben, ha feladatkörükben konkrét természetes személlyel kapcsolatba hozható, konkrét jogokról döntenek, minden esetben felmerül, hogy az iratokban és a határozatokban személyes adatok kezeléséről van szó. 2. A bírósági határozatok – amelyeket bár közhatalmi szervek hoznak, és amelyek a közhatalmi szervek által kezelt adatokat tartalmazzák – alapvetően a természetes és más személyek jogait és kötelezettségeit, egymással való viszonyukat rendezik; mind a magánjog területén, mind a büntetőjogi, vagy közigazgatási kérdésekben. A bírósági eljárásban a természetes személyekre, mint felekre vonatkozó adatok személyes adatok, ideértve azt az esetet is, amikor valamely szervezet hozható kapcsolatba természetes személlyel. Az adatok egy része a bíróságon kívül keletkezik, más részük pedig az ügyben érintett természetes személyek nyilatkozatait tartalmazza. A személyes adatok ugyanis nem válnak pusztán abból az okból közérdekű adattá, hogy közfeladatot ellátó szerv kezelésébe kerülnek. Az Alkotmánnyal összhangban ugyanis az Avtv. nem az iratelvből, hanem az adatelvből indul ki; nem a dokumentumot, vagy valamely más adategységet, hanem az adatot, információt minősíti. Ennek megfelelően egy adott dokumentum többféle (személyes, illetve közérdekű) adatot is tartalmazhat, így tartalmának egy része nyilvános, más része nem nyilvános is lehet. Az adatelv viszont azt is jelenti, hogy a közérdekű adat megismeréséhez való jog gyakorlása esetén is az információ, és nem maga az irat az alapjog tárgya. A bírósági eljárás a jogérvényesítés eszköze. A legtöbb esetben a bírósági út igénybevétele nem választási lehetőség; a jogalany tipikusan vagy rajta kívül álló okok miatt válik féllé az eljárásban (pl. büntetőeljárás vádlottja, polgári ügy alperese), vagy pedig a bírói út az egyetlen legitim módja jogainak, érdekeinek érvényesítésére. A bírósági eljárásban való részvételt tehát nem lehet a személyes adatok védelméhez való jogról történő „önkéntes lemondásnak” tekinteni. Törvény azonban – az Alkotmány keretei között – elrendelheti akár személyes adatok nyilvánosságra hozatalát. Ilyen esetben viszont a közérdek önmagában nem indokolhat alapjog-korlátozást, az Alkotmánybíróság a „közérdek fennállásának és alkotmányos indokának a vizsgálatánál is a szükségesség-arányosság ismérveit alkalmazza” [46/1995. (VI. 30.) AB határozat; ABH 1995, 219, 224.]. Az Alkotmányból az a döntés, hogy a bírósági iratokban és határozatokban lévő egyes adatok milyen módon hozandók kötelezően nyilvánosságra, vagy milyen körben kell lehetőséget teremteni az egyedi kérelemre való megismerésre, közvetlenül nem vezethető le. Ugyanakkor a határozatok adattartalma egyrészt nem tartható teljes mértékben „titokban”, másrészt teljes körűen nem hozható nyilvánosságra sem. A törvényhozó feladata a közérdekű adatok és az ehhez való hozzáférés módjának meghatározása az Alkotmány 61. és 59. §-ai kölcsönös korlátaira tekintettel. A közérdekű adatok nyilvánosságával összefüggésben, figyelemmel kell lenni arra is, hogy – miként azt az Alkotmánybíróság egyik határozata tartalmazza – a „jogot” a bíróságok a saját értelmezésük szerint állapítják meg. A bírói hatalom, konkrét jogvitát eldöntő tevékenysége során, a jogot alkalmazva azt értelmezi, sőt tovább is fejleszti, de ez a törvénynek, a jogszabályoknak való alárendeltségén nem változtat. A bírósági jogalkalmazás az adott jogvita eldöntésének– különösen az elkerülhetetlen jogszabály-értelmezés – keretei között természetszerűen visel magán olyan jegyeket, melyeken keresztül tevékenysége – különösen a Legfelsőbb Bíróság esetében – a jogalkotás határán járhat. A jogértelmezésre azonban vagy az adott jogvitához kötődően, vagy a tartós jogalkalmazási gyakorlat egységének biztosítására irányulóan, ezek függvényében, ezek által feltételezetten és ezek keretei között kerül sor [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256]. Az így felfogott „jog” megismerhetősége nemcsak a közérdekű adatokhoz való hozzáférés állami biztosításá nak a kötelezettségéből, hanem a jogbiztonságból is eredő követelmény. A bíróságok jogalkalmazásának egységét biztosítani a Legfelsőbb Bíróság feladata [Alkotmány 47. § (2) bekezdés]. Az igazságszolgáltatás területi szerveződési módjából következik, hogy a bíróságok illetékessége különböző, azonban a Legfelsőbb Bíróság illetékessége az egész állam területére kiterjed. Az ítélkezés egysége számos eszközzel biztosítható, ezek egyike az elvi jelentőségű döntéseket, jogértelmezéseket tartalmazó egyedi határozatok nyilvánosságra hozatala. Mind a jog megismerhetőségének követelménye, mind az ítélkezés egységének elve megköveteli, hogy legalább az elvi döntések – akár egyedi, akár általános határozat formájában jelennek meg – megfelelő nyilvánosságot kapjanak. Másfelől a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog érvényesülésére is tekintettel kell lenni. A védelemre érdemes magántitkokkal összefüggésben is születhetnek bírósági elvi határozatok. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdését kiüresíthetné, ha az elvi határozatok mindegyikét, a tárgyukra és a tartalmukra való tekintet nélkül, teljes egészében, nyilvánosságra kellene hozni. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság már korai határozataiban – elsőként a 60/1994. (XII. 24.) AB határozatban (ABH 1994, 342.), később: 18/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 77.; 23/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 213.; 31/2003. (VI. 4.) AB határozat, ABH 2003, 352. – különbséget tett a közszereplők és más természetes személyek jogainak védelme között. A gyakorlatból az következik, hogy a közszereplők egyes személyes adatai a közérdekűségükre tekintettel nyilvánosságra hozhatók [lásd pl.: 37/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 413.]. Noha az Avtv. – a személyes adat meghatározásánál – nem tesz különbséget magánszemélyek és politikai közszereplők személyes adatai között, az Avtv. más rendelkezése [3. § (4) bekezdése] szabályozza azt, hogy személyes adatot hogyan lehet, illetőleg kell közérdekből nyilvánosságra hozni. Eszerint törvény közérdekből – az adatok körének kifejezett megjelölésével – elrendelheti a személyes adat nyilvánosságra hozatalát; minden egyéb esetben a nyilvánosságra hozatalhoz az érintett hozzájárulása, különleges adat esetében írásbeli hozzájárulása szükséges; kétség esetén azt kell vélelmezni, hogy az érintett a hozzájárulását nem adta meg. IV. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 297.; 124/B/2004. AB határozat, ABH 2007, 1601, 1604.]. Erre tekintettel jelen ügyben az Alkotmánybíróság az alkotmá nyossági vizsgálatot nem az indítványban hivatkozott módosító jogszabály (Einfotvm.), hanem a módosított jogszabály (Einfotv.) tekintetében folytatta le. 2. A közérdekű adatok minél teljesebb körben történő megismerhetősége érdekében szól az Einfotv. egyes adatok elektronikus úton történő hozzáférhetőségéről. Ennek keretében az Einfotv. rendelkezik többek között a jogalkotás nyilvánosságáról, a közhatalmi szervek adatainak közzétételéről, a pénzeszközök felhasználásának felkutathatóságáról. Az információs jogok szempontjából ezektől eltérő tartalmú kérdéseket szabályoz az Einfotv. IV. fejezete, mivel az – a jelen határozat indokolásának III. pontjában kifejtettek szerint – szoros összefüggésben áll a személyes adatok védelmével és a közérdekű adatok nyilvánosságával. A bírósági határozatok megismerhetősége és ezáltal a joggyakorlat kiszámíthatósága olyan cél, amely alapul szolgálhat alapjog korlátozására. A jogot alakító, elvi bírósági határozatok nyilvánosságra hozatala pedig a közérdekű adatok nyilvánosságát előíró alkotmányi rendelkezés végrehajtása. Ha tehát a törvényhozó a személyes adatokat is tartalmazó bírósági határozatok elektronikus úton történő közzétételét írja elő, akkor a rendelkezések kialakítása során eleget kell tennie azoknak a követelményeknek, amelyek az alapjogok korlátozására általában vonatkoznak. Az Einfotv. azt a megoldást választotta, hogy előírta egyes bírósági határozatok anonimizálását, melynek célja, hogy – a megállapított tényállás sérelme nélkül – a közzétett határozatban szereplő személyek ne legyenek azonosíthatók. (Ennek az elvnek nem mond ellent az, hogy a sajtó tájékoztatása révén széles körben ismertté vált, közérdeklődésre számot tartó ügyekben, vagy közszereplőknél akár anonimizálás mellett is felismerhetők az ügyben érintett természetes személyek. Ilyenkor azonban nem a bírósági határozatból azonosíthatók a benne szereplők, hanem a konkrét tényállás és a konkrét felek a határozat tartalmától függetlenül ismertté válhatnak.) Az anonimizálás technikai részletszabályait a Bírósági Határozatok Gyűjteményében közzétett határozatok megjelöléséről szóló 29/2007. (V. 31.) IRM rendelet, tartalmi szabályait pedig – az Einfotv. 17. § (3) bekezdésének felhatalmazása alapján – „az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény szerint a Bírósági Határozatok Gyűjteményének közzétételével kapcsolatban a bíróságokra háruló feladatok végrehajtásáról” szóló 2007. évi 3. számú OIT szabályzat (a továbbiakban: Szabályzat) állapítja meg. Személyes adattá az egyént érintő információt a személyi azonosítás, illetve azonosíthatóság teszi [74/1992. (XII. 28.) AB határozat, ABH 1992, 310, 313.]. Az Einfotv.-ben előírt anonimizálási kötelezettség épp ezért nem tekinthető pusztán technikai műveletnek, hanem az az adatkezeléssel kapcsolatos, az adatok nyilvánosságra hozataláról szóló döntés: a személyes adatok védelmének garanciája. 3. Az anonimizálással és a közzététellel – mint adatkezeléssel – kapcsolatos döntéseket az adatkezelő hozza meg (Avtv. 2. § 8. pont), és viseli az ezzel járó felelősséget. Adott adatkezelési folyamatban több adatkezelő és adatfeldolgozó is lehet. Az Einfotv. meghatározza az adatkezelő (az adat előállítója) és az adatközlő (az adat közzétevője) fogalmát. Az Einfotv. 16. §-ának (2) bekezdése szerint a Bírósági Határozatok Gyűjteményét az OIT Hivatalának kell közzétennie. Az Einfotv. különbséget tesz a gyűjtemény és a gyűjtemény egyes alkotóelemei, a bírósági határozatok között. A gyűjtemény nemcsak az abban szereplő bírósági határozatok összessége, hanem szerkesztett, működtetett adatbázis is. Az Einfotv. értelmében a közzétett bírósági határozattal együtt közzé kell tenni azokat a bírósági és egyéb határozatokat, melyeket a közzétett bírósági határozattal felülbíráltak vagy felülvizsgáltak [Einfotv. 17. § (3) bekezdés]. Ez, az indítványban kifogásolt szabály csupán az együttes közzététel kötelezettségéről szól. Jóllehet a törvény nem szabályozza kifejezetten azt, hogy az adat előállítása, keletkezése, valamint a közzététele közötti adatkezelési műveletet melyik határozat esetében mely szervnek kell elvégeznie, az Einfotv. 17. §-ának (6) bekezdéséből és 19. §-ának (1) bekezdéséből következik, hogy a határozatok szerkesztése, anonimizálása, közzététele a határozatot hozó bíróság, illetve a bíróság elnökének a feladata. Ezt támasztja alá a törvény indokolása is, mely szerint a határozatok közös adatbázisát az OIT Hivatala működteti, azt viszont az egyes bíróságok maguk bővíthetik. Más a helyzet a hatósági vagy egyéb szerv által hozott határozatokkal. Az Einfotv. ismertetett szabályai eredetileg nem határozták meg egyértelműen, hogy a bírósági határozattal felülbírált vagy felülvizsgált más hatósági vagy egyéb szerv határozatát ki köteles közzétenni, és e célból anonimizálni. Az Einfotv. 17. § (3) bekezdése – amelyet az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény módosításáról szóló 2008. évi XXV. törvény 8. § (4) bekezdése 2008. június 6-tól módosított – már előírja ezekkel a határozatokkal kapcsolatban, hogy azokat „az Országos Igazságszolgáltatási Tanács által meghatározott eljárásban” és „a bíróság által anonimizált” digitális formában kell közzétenni. Az Einfotv. rendelkezik mind a határozatot hozó bíróság, mind az OIT Hivatala közzétételi kötelezettségéről. Ezért abból a szabályból, hogy „a közzétett bírósági határozathoz kapcsolva, azzal egyidejűleg” kell közzétenni ezeket a más határozatokat is, levonható az a következtetés, hogy a felülvizsgált, nem bírósági határozatokat a bírósági határozat közzétételére köteles bíróságnak vagy az OIT Hivatalának kell anonimizálnia. Megállapítható az is, hogy a törvény szerint az OIT Hivatalának az általános kötelezettsége valamennyi közokiratot anonimizált formában közzétenni, ezért – ha más szerv kötelezettsége, akár az anomizilást, akár a közzétételt illetően, a törvényből nem állapítható meg – akkor az anonimizálásnak a feladatai és a költségei is az OIT Hivatalát terhelik. Az OIT-nak ez a felhatalmazása nem sérti az Alkotmány 43. § (2) bekezdését. Abból a körülményből, hogy közigazgatási perben az önkormányzat és szervei határozatának a felülvizsgálatára is sor kerülhet, nem vonható le olyan megalapozott következtetés, hogy akár ez a felülvizsgálat, akár a határozatok nyilvánosságra hozatala az indítványozó által felhívott „önkormányzati jogállást” érintené. Mind a közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése, mind a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosítása Alkotmányból eredő feladat. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése nem tartalmaz olyan szabályt, amely akár az egyikről, akár másikról való törvényi rendelkezést tiltana vagy feltételhez kötne. Az OIT-nak ez a vizsgált felhatalmazása nem sérti az Alkotmány 61. §-át sem. Jóllehet az Avtv. értelmében az adatfelelős közigazgatási-hatósági szerv határozhatná meg azt, hogy határozatának mely részét kell törölni, s melyeket közzétenni, az Einfotv. ismertetett rendelkezései ezektől a szabályoktól eltérnek. Ennek oka, hogy az Einfotv. alapvetően a felsőbb bírósági döntések nyilvánosságra hozataláról szól. Más hatósági, vagy egyéb szerv által hozott határozatokat soha nem önállóan, hanem csak a nyilvánosságra hozandó bírósági határozathoz tapadva, azzal együtt – mint a bírósági felülvizsgálat tárgyát – kell nyilvánosságra hozni. A Szabályzat 4. § (3)–(4) bekezdése ugyanakkor lehetővé teszi, hogy a bíróság az Einfotv. 17. § (2) bekezdésében írt esetben – értesítse az érintett határozatot hozott más hatóság, egyéb szerv vezetőjét és felkérje, hogy a határozatot anonimizált, digitalizált formában küldje meg az elsőfokú határozatot hozó bíróság részére; ennek elmaradása esetén a bíróság(ok) határozata(i) a felülbírált vagy felülvizsgált határozat nélkül kerül(nek) közzétételre. E rendelkezések – melyek nem tartalmaznak kötelezést bíróságon kívüli szervekre – önálló vizsgálata, vagy az Einfotv.-vel való összhangja a jelen alkotmánybírósági eljárásnak nem tárgya. 4. Jóllehet az anonimizálás módját maga a törvény részletesen nem határozza meg, az Einfotv. szabályai elég keretet adnak a törvény végrehajtásához (személyazonosítás nélkül kell közzétenni a határozatokat, a személyek azonosítását lehetővé tevő adatok törlése nem járhat a megállapított tényállás sérelmével, a határozatban szereplő egyes személyeket az eljárásban betöltött szerepüknek megfelelően kell megjelölni stb.). Az adatkezelésre vonatkozó érdemi döntéseket (mely adatokat kell, illetve melyeket nem lehet közzé tenni) az Einfotv. tartalmazza; emellett figyelemmel kell lenni az Avtv. és más törvények rendelkezéseire is. Habár a Szabályzat az Alkotmány 7/A. § (2) bekezdése értelmében nem jogszabály, az Alkotmány 50. § (4) bekezdése feljogosítja az OIT-ot a bíróságok igazgatására. A Szabályzat az Einfotv. végrehajtása körében kiadott, az Einfotv.-ből a bíróságokra háruló feladatok ügyviteliigazgatási jellegű részletszabályait tartalmazó eszköz, és nem általánosan kötelező magatartási szabályt megállapí tó norma. Az Einfotv. 17. § (3) bekezdésében az OIT-nak adott felhatalmazás ezért nem ellentétes az Alkotmány 7/A. § (2) bekezdésével. 5. Az alapjoggal való összefüggés miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető normavilágosság követelményének érvényesülése különös jelentőséggel bír. A normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot, és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak [pl.: 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135–136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725–726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.]. Alkotmánysértésnek csak az minősül tehát, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései annyira ellentmondásosak, hogy a feloldásra a jogszabály-értelmezés nem elegendő (1263/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 672, 673.). 5.1. Az Einfotv. 17. § (1) bekezdése értelmében a Legfelsőbb Bíróság és az ítélőtáblák érdemi határozatait kell a gyűjteményben közzétenni. E § (2) bekezdése pedig a közzéteendő határozatok körét kiterjeszti valamennyi közigazgatási perben hozott érdemi döntésre is, ha a felülvizsgált határozatot egyfokú eljárásban hozták, és a bíróság határozata ellen nincs helye jogorvoslatnak. Az Einfotv. e rendelkezései a jogerős határozatokra vonatkoznak, melyek rendes jogorvoslattal már nem támadhatók. Az Einfotv. e helyen nem tulajdonít jelentőséget annak, hogy a kérdéses határozatot felülvizsgálati kérelemmel megtámadták-e; a jogerős határozatot abban az esetben is közzé kell tenni a gyűjteményben, ha felülvizsgálati eljárás van folyamatban – amelynek eredményeképp a jogerős határozat is hatályon kívül helyezhető, és helyette új határozat hozható, illetve a megtámadott határozat megváltoztatható. A Legfelsőbb Bíróságnak a felülvizsgálati eljárás során hozott ítéletét – az Einfotv. 17. § (1) bekezdése értelmében – a gyűjteményben közzé kell tenni. Az Einfotv. 17. § (1) és (2) bekezdései alapján tehát időben elválik a jogerős határozat és a felülvizsgálati kérelem alapján meghozott ítélet gyűjteményben történő közzététele azokban az esetekben, amikor a jogerős határozatot az ítélőtábla, vagy közigazgatási perben a megyei bíróság egyfokú eljárásban hozta. Habár az Einfotv. 17. § (3) bekezdése az ügyben hozott határozatok egyidejű közzétételéről rendelkezik, az Einfotv. 17. §-ának belső ellentmondása miatt nem állapítható meg, hogy a törvény címzettjei számára a norma eleve értelmezhetetlen vagy alkalmazhatatlan lenne; az ellentmondás jogértelmezéssel feloldható. 5.2. Nem sérti a normavilágosság követelményét az sem, ahogyan az Einfotv. szabályozza azt, hogy az anoni mizálás mely szervnek a feladata, ha az adott ügyben hatósági határozat felülvizsgálatára kerül sor. Az Einfotv. 17. § (3) bekezdésének lehetséges értelmezése az, hogy a hatósági határozatok anonimizálása és digitalizálása a bíróság feladata. Az Einfotv. jelen határozat IV. 3. pontjában ismertetett szabályaiból megállapítható az is, hogy a hatósági határozat anonimizálása az ügyben eljáró melyik bíróság feladata. 6. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság elutasította az indítványt. Megállapítható, hogy az Einfotv. 17. § (3) bekezdése nem ellentétes sem az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, sem a 7/A. § (2) bekezdésével, sem a 61. §-ával. Budapest, 2011. március 28. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke,