29/2015. (X. 2.) AB határozata a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. CLXXXIX. törvény 8. §-a és 143. §-a egyes szövegrészei alaptörvény-e

29/2015. (X. 2.) AB határozata a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. CLXXXIX. törvény 8. §-a és 143. §-a egyes szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok elutasításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének és alkalmazási tilalmának megállapítására irányuló bírói kezdeményezés alapján – dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czine Ágnes, dr. Kiss László, dr. Lévay Miklós és dr. Salamon László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság a  Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 8.  § (1) bekezdés b) pontjának „és betartatni” szövegrésze, 8. § (2) bekezdése és a 143. § (4) bekezdés d) pontjának „továbbá a  közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit” szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. 2. Az  Alkotmánybíróság a  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 131.  § (1a)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. I. [1] 1. Az  alapvető jogok biztosa az  alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 34.  §-a és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványt nyújtott be az  Alkotmánybírósághoz, amelyben a  Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a  továbbiakban: Mötv.) 8.  § (1) bekezdés b) pontjának „és betartatni” szövegrésze és a 8. § (2) bekezdésének „elmulasztásuk jogkövetkezményeit” szövegrésze, illetve a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 131. § (1a) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. [2] Az alapvető jogok biztosa szerint a  támadott rendelkezések azért ellentétesek az  Alaptörvény B)  cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvével, mert a közösségi együttélési szabályok meghatározására és be nem tartásuk lehetséges jogkövetkezményeire vonatkozóan törvényben előírt anyagi jogi garanciák és az önkormányzati szabályozásra vonatkozó egyértelmű felhatalmazás hiányában sérül a  jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság és a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye. [3] 2. A  Kúria Önkormányzati Tanácsa Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. Kerületi Önkormányzat Képviselőtestületének a  közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 57/2012. (XII. 21.) önkormányzati rendeletének törvényességi felülvizsgálatára irányuló eljárás során az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja, 25. cikk (2) bekezdés c) pontja és az Abtv. 25. §-a alapján eljárását felfüggesztve folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének és alkalmazási tilalmának megállapítását kezdeményezte az  Alkotmánybíróságnál. A  Kúria Önkormányzati Tanácsa a  Köf.5053/2013/9. számú végzésében a  Mötv. 8.  § (2)  bekezdése és a  143.  § (4)  bekezdés d)  pontjának „továbbá a  közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit” szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozta. Kezdeményezte továbbá e törvényi rendelkezések általános és a Kúria előtt Köf.5053/2013. számú ügyben történő alkalmazási tilalmának elrendelését. Az  indítványozó szerint a  közösségi együttélési szabályok meghatározására és be nem tartásuk lehetséges jogkövetkezményeire vonatkozó, a helyi önkormányzatok számára adott felhatalmazás beazonosíthatatlanná teszi a  delegált jogalkotási hatáskör alkotmányossági kereteit, és akadályát képezi az  Alaptörvényben szabályozott jogforrási hierarchia hatékony, érdemi bírósági védelmének, ezért sérti az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésében foglalt jogállamiság elvét és a 25. cikk (2) bekezdés c) pontját. [4] 3. Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a  két indítvány tárgya egymással összefügg, és ezért együttes vizsgálat és elbírálás végett azokat az  Abtv. 58.  § (2)  bekezdése és az  Ügyrend 34.  § (1)  bekezdése alapján egyesítette. II. [5] 1. Az Alaptörvénynek az indítványozók által felhívott rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „I.  cikk (3) Az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” „25. cikk (2) A bíróság dönt […] c) az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről” „32. cikk (2) Feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. (3) Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.” [6] 2. A Mötv.-nek az indítványokban támadott rendelkezései: „8. § (1) A helyi közösség tagjai a helyi önkormányzás alanyaként kötelesek: a) öngondoskodással enyhíteni a  közösségre háruló terheket, képességeik és lehetőségeik szerint hozzájárulni a közösségi feladatok ellátásához; b) betartani és betartatni a közösségi együttélés alapvető szabályait. (2) A  helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletében meghatározhatja az  (1)  bekezdésben foglalt kötelezettségek tartalmát, elmulasztásuk jogkövetkezményeit.” „143. § (4) Felhatalmazást kap a helyi önkormányzat képviselő-testülete, hogy rendeletben határozza meg: […] d) az  öngondoskodás és a  közösségi feladatok ellátásához való hozzájárulás, továbbá a  közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit;” [7] 3.1. A Ket. indítványban támadott rendelkezésének a benyújtáskor hatályos szövege: „131.  § (1a) Ha a  pénzfizetési kötelezettség olyan közigazgatási bírság, melyet a  helyi önkormányzat képviselőtestülete által önkormányzati rendeletben meghatározott tiltott, közösségellenes magatartás természetes személy elkövetőjével szemben szabtak ki, akkor a  közigazgatási bírságot kiszabó hatóság a  131.  § (1)  bekezdésében foglaltak alkalmazása helyett a meg nem fizetett közigazgatási bírság közérdekű munkával történő megváltásáról rendelkezhet. A meg nem fizetett közigazgatási bírság helyébe ötezer forintonként hat óra közérdekű munkát kell meghatározni. A  meg nem fizetett közigazgatási bírságnak ötezerrel nem osztható részét nem kell figyelembe venni.” [8] 3.2. A Ket. indítványban támadott rendelkezésének az indítvány elbírálásakor hatályos szövege: „131.  § (1a) Ha a  pénzfizetési kötelezettség olyan közigazgatási bírság, melyet a  helyi önkormányzat képviselőtestülete által hozott rendelet alapján természetes személlyel szemben szabtak ki, akkor a  közigazgatási bírságot kiszabó hatóság a  131.  § (1)  bekezdésében foglaltak alkalmazása helyett a  meg nem fizetett közigazgatási bírság közérdekű munkával történő megváltásáról rendelkezhet. A meg nem fizetett közigazgatási bírság helyébe ötezer forintonként hat óra közérdekű munkát kell meghatározni. A  meg nem fizetett közigazgatási bírságnak ötezerrel nem osztható részét nem kell figyelembe venni.” [9] 4. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) érintett rendelkezései: „5. § (1) A  jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a  felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. [...] [...] (3) A  szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények, jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapítására, a  jogszabály egészének végrehajtására, valamint olyan tárgykör szabályozására, amit a felhatalmazást adó jogszabály nem szabályoz, nem lehet felhatalmazást adni.” III. [10] 1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványok jogszabályi rendelkezések alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányulnak, az  egyik indítványt az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdésének e)  pontja alapján absztrakt utólagos normakontroll kezdeményezésére jogosult nyújtotta be, tartalmát tekintve megfelel az  Abtv. 24.  § (2)  bekezdésében, valamint 52.  § (1)  bekezdésében foglaltaknak; a  másik indítványt az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdésének b)  pontja alapján jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezésére jogosult nyújtotta be, tartalmát tekintve megfelel az Abtv. 25. § (1) bekezdésében, valamint 52. § (1) bekezdésében foglaltaknak. [11] 2. Az  Alkotmánybíróság az  indítvány érdemi elbírálása során elsőként azt vizsgálta, hogy az  Alaptörvény alapján megállapítható-e az  Mötv. 8.  § (2)  bekezdésének alaptörvény-ellenessége, majd az  Mötv. 8.  § (1)  bekezdés b) pontjának „és betartatni” szövegrésze vizsgálatára tért rá. [12] 2.1. A  közösségi együttélés alapvető szabályaira vonatkozó önkormányzati rendelet általi szabályozhatóságának előzménye, hogy a  szabálysértésekről, a  szabálysértési eljárásról és a  szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a  továbbiakban: Szabstv.) – jelentős változásként a  korábbi szabályozáshoz képest – megszüntette a szabálysértési tényállások háromszintű jogforrási szabályozását. Szabálysértési tényállás elsősorban a  Szabstv. határoz meg; a  2012. április 15-én hatályát vesztett, az  egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet helyébe nem lépett új szabályozás; az önkormányzati rendeleti szabálysértési tényállásokat a  Szabstv. 254.  § (2)  bekezdése alapján a  helyi önkormányzatok képviselő-testületei 2012. május 31-ig kötelesek voltak hatályon kívül helyezni. [13] 2012. április 15-étől a  Mötv. 51.  § (4)  bekezdése alapján a  helyi önkormányzat képviselő-testülete a  közösségi együttélés demokratikus elemeinek erősítésére önkormányzati rendeletében szankcióval sújthatta a  helyi társadalmi normákat megszegőket, önkormányzati rendeletben meghatározva a  tiltott, közösségellenes magatartásokat. A  Mötv. 143.  § (4)  bekezdés e)  pontja alapján kaptak felhatalmazást a  helyi önkormányzatok képviselő-testületei, hogy önkormányzati rendeletben határozzák meg a kirívóan közösségellenes magatartásokat, valamint a  magatartás elkövetőjével szembeni pénzbírság kiszabásának szabályait. Az  országosan kialakult önkormányzati jogalkotási gyakorlat azt mutatta, hogy új magatartási szabályok normatív szabályozása mellett a helyi önkormányzatok képviselő-testületei a korábbi önkormányzati rendeleti szabálysértési tényállási szabályokat emelték át a  tiltott, közösségellenes magatartások szabályozásakor, így a  korábbi szabálysértési önkormányzati rendeletek szabályozása tovább élt. [14] A Mötv. tiltott, közösségellenes magatartásra vonatkozó rendelkezései arra hatalmazták fel a helyi önkormányzatok képviselő-testületeit, hogy önkormányzati rendeletben megtiltsanak magasabb szintű szabályozás hiányában jogellenesnek nem minősülő magatartásokat, és represszív szankciókat helyezzenek kilátásba az  önkormányzati rendeletekben meghatározott tilalmak megszegőivel szemben. Azaz a  helyi önkormányzati képviselőtestületek a  helyi polgárok magánszférájába való beavatkozásra, cselekvési szabadságának korlátozására kaptak felhatalmazást, de a  jogalkotás kapcsán a  törvényalkotó a  jogalkotói hatáskör terjedelmét, annak kereteit részletesen nem szabályozta. A  „tiltott, közösségellenes magatartás” rendkívül széles, diszkrecionális jogkört biztosított a  képviselő-testületek számára annak eldöntésére, hogy mely magatartásokat ítél a  helyi közösség együttélési szabályait figyelembe véve tiltottnak, és ebből következően szankcionálhatónak. [15] Az Alkotmánybíróság a  38/2012. (XI. 14.) AB határozatában (a  továbbiakban: ABh.) 2012. november 15-i hatállyal megsemmisítette a Mötv. 51. § (4) bekezdését és 143. § (4) bekezdésének e) pontját. [16] 2.2. A Mötv. 51. § (4) bekezdésének megsemmisítését követően, 2013. január 1-jén hatályba lépett a Mötv. új 8. §-a. A Mötv. – hasonlóan a korábbi, tiltott, közösségellenes magatartásra vonatkozó szabályhoz – a közösségi együttélés alapvető szabályaira nem ad definíciót, azok meghatározását a helyi önkormányzatokra bízza. [17] A Mötv. 8.  § (2)  bekezdése alapján a  helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletében meghatározhatja a közösségi együttélés alapvető szabályainak tartalmát, elmulasztásuk jogkövetkezményeit. [18] Az alapvető jogok biztosa szerint a Mötv. 8. § (2) bekezdésének „elmulasztásának jogkövetkezményeit” szövegrésze ellentétes az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésében foglalt jogállamiság elvével, mert a  közösségi együttélési szabályok meghatározására és be nem tartásuk lehetséges jogkövetkezményeire vonatkozóan törvényben előírt anyagi jogi garanciák és az  önkormányzati szabályozásra vonatkozó egyértelmű felhatalmazás hiányában sérül a jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság és a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye. [19] A Kúria Önkormányzati Tanácsa szerint a  Mötv. 8.  § (2)  bekezdésében és a  143.  § (4)  bekezdés d)  pontjában „a közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit” szövegrészében a közösségi együttélési szabályok meghatározására és be nem tartásuk lehetséges jogkövetkezményeire vonatkozó, a  helyi önkormányzatok számára adott rendeletalkotási felhatalmazás beazonosíthatatlanná teszi a  delegált jogalkotási hatáskör alkotmányossági kereteit, és akadályát képezi az  Alaptörvényben szabályozott jogforrási hierarchia hatékony, érdemi bírósági védelmének, ezért sérti az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésében foglalt jogállamiság elvét. [20] Az Alkotmánybíróságnak abban a  kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a  felhatalmazásnak ez  a  módja összeegyeztethető-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvével. [21] 2.3. Az  Abh. ehhez kapcsolódóan – a  korábbi szabályozás tekintetében – kifejtette, hogy: „Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja szerint: »A jogállam nélkülözhetetlen eleme a  jogbiztonság. A  jogbiztonság az  állam – s elsősorban a  jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a  jog egésze, egyes részterületei és az  egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a  norma címzettjei számára.« [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]” {ABh., Indokolás [71], [74]} [22] Az Alaptörvény 32.  cikk (2)  bekezdése – „Feladatkörében eljárva a  helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.” – a  korábbi kétszintű (Alkotmány, Ötv.) szabályozást felváltva, alaptörvényi szinten telepítette a  helyi önkormányzatok képviselő-testületeire az  eredeti és származékos jogalkotási hatáskört. A helyi jogalkotási eredeti és származékos hatáskörei gyakorlásának törvényi kereteit a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) és a Mötv. jogalkotásra vonatkozó rendelkezései tartalmazzák. [23] Az ABh.-ban foglaltakra tekintettel, valamint abból, hogy az  Alaptörvény az  eredeti jogalkotási hatáskör mellett a  származékos jogalkotási hatáskört is külön nevesíti, az  következik, hogy amennyiben törvény (jelen esetben a  Mötv.) felhatalmazza a  helyi önkormányzat képviselő-testületét mint jogalkotót valamely magatartás önkormányzati rendeletben történő szabályozására, úgy a törvénynek a jogalkotási hatáskör címzettjén, a  képviselő-testületen kívül meg kell határoznia – a  Jat. felhatalmazással szembeni kritériumokra vonatkozó előírásainak betartásával – a  felhatalmazás tárgyát és kereteit is. Ez biztosítja ugyanis azt, hogy a Mötv.-ben adott felhatalmazás megfeleljen a jogrend és a közhatalom gyakorlása kiszámíthatósága követelményének. A szabályozási tárgy és keretek meghatározása nélkül a  helyi jogalkotó olyan magatartásokat is rendeletalkotása körébe vonhat, amelyek alapjogi összefüggéseik révén törvényi szabályozást igényelnek [Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés]. [24] 2.4. Az  Abh.-nak a  fenti elvi megállapításait az  Alkotmánybíróság ebben az  ügyben is fenntartotta. A  vizsgált rendelkezésekre alkalmazhatóságuk tekintetében azonban figyelemmel volt a jelentősen megváltozott szabályozási környezetre. [25] Az Abh. meghozatalát követően az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom Magyarország Alaptörvénye negyedik módosításának 8.  cikkével újraszabályozta az  Alaptörvény XXII.  cikkét. A  2013. április 1-től hatályos XXII.  cikk (3)  bekezdése szerint „Törvény vagy helyi önkormányzat rendelete a  közrend, a  közbiztonság, a  közegészség és a kulturális értékek védelme érdekében, a közterület meghatározott részére vonatkozóan jogellenessé minősítheti az  életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodást”. Ugyan az  alkotmányos szabály csak az  életvitelszerű tartózkodásra vonatkozóan tartalmaz konkrét rendelkezést, következményei ennél szélesebbek. [26] Az Alaptörvény negyedik módosításának közvetlen következménye, hogy az  Abh.-nak a  Mötv. most vizsgált szabályaihoz hasonló korábbi szabályozásra vonatkozó konkrét megállapításai ebben az  ügyben nem vehetők figyelembe, mivel az  Alaptörvény – amelynek védelme az  Alkotmánybíróság kötelessége – megteremtette a jelenlegi szabályozás alkotmányos alapját. [27] Az Alaptörvény negyedik módosításának közvetett következménye az, hogy kibővítette a  helyi önkormányzatok jogalkotási autonómiáját. Ez  összhangban van az  Alaptörvény emberképével. Az  Alkotmánybíróság már a  korábbi határozataiban megállapította, hogy az  Alaptörvény emberképe nem az  elszigetelt egyéné, hanem a társadalomban élő felelős személyiségé {3132/2013. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [95]}. Az Alaptörvény ugyanis az  egyén-közösség közötti viszonyt az  egyén közösséghez kötöttsége jegyében határozta meg, anélkül azonban, hogy annak egyedi értékét érintené. Ez következik különösen az Alaptörvény O) cikkéből és II. cikkéből {3110/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [50]; 32/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indoklás [88]}. [28] A XXII.  cikk (3)  bekezdése egy konkrét államcél, a  lakhatás feltételeinek, és a  közszolgáltatásokhoz hozzáférés biztosításának tekintetében teszi lehetővé egy meglehetősén tág felhatalmazás kitöltését önkormányzati rendeletben. Ez  viszont azzal jár, hogy az  Alaptörvénynek az  önkormányzatokra vonatkozó egyéb szabályait is ezzel összhangban kell értelmezni. Az  önkormányzati rendeleti szabályozásra adott általános felhatalmazás ezért – ha a  Jat. és a  Mötv. önkormányzati jogalkotásra vonatkozó szabályainak egyebekben megfelel – pusztán az általánosság miatt nem ellentétes az Alaptörvénnyel. [29] 2.5. A  továbbiakban az  Alkotmánybíróság a  fenti megállapításokat a  Mötv. hatályos szabályozására alkalmazta. A  8.  § (2)  bekezdésének és a  143.  § (4)  bekezdés d)  pontjának rendelkezései – többek között – arra hatalmazzák fel a helyi önkormányzatok képviselő-testületeit, hogy önkormányzati rendeletben meghatározhassák a közösségi együttélés alapvető szabályait, az  azokban foglalt kötelezettségek tartalmát, elmulasztásuk jogkövetkezményeit. A  Mötv. javaslatának indokolása szerint: „Az emberi közösségek akkor életképesek, akkor élhető egy település, ha megvannak és működnek az  együttélés alapvető íratlan és írott szabályai. Az  ilyen normákat jelentős részben a helyi sajátosságok alakítják, generális érvényű taxatív felsorolásuk lehetetlen. Arra azonban van lehetőség, hogy a képviselő-testület – széles körű társadalmi támogatottsággal – a legalapvetőbb szabályokat rendeletbe foglalja és megszegésüket – szigorúan alkotmányos keretek között – szankcionálja.” [30] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a  törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére [Alaptörvény 32.  cikk (2)  bekezdés első fordulata], és törvényi felhatalmazás alapján [Alaptörvény 32.  cikk (2)  bekezdés második fordulata] a  helyi önkormányzat képviselő-testületének egyaránt lehetősége van az  együttélés szabályait helyi szinten, a  helyi sajátosságokat figyelembe vevő jogalkotással szabályozni. Az  Alaptörvény 32.  cikk (2)  bekezdés második fordulata szerinti törvényi felhatalmazó rendelkezéseknek meg kell felelnie az  Alaptörvény és a  Jat. előírásainak, az  Alaptörvény 32.  cikk (2)  bekezdés első fordulata esetében – bár törvény nem szabályozza a helyi társadalmi viszony rendezését – törvényi rendelkezés korlátja lehet a partikuláris szabályozásnak. [31] Az önkormányzatok jogalkotási felhatalmazása és a  Mötv. érintett szabályainak értelmezésénél nem lehet eltekinteni a korábbi szabályok – a korábbi Alkotmány (a továbbiakban: Alkotmány) és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a  továbbiakban: Ötv.), valamint az  Alaptörvény és a  Mötv. szabályozása közötti különbségtől. A  helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogát 2011. december 31-éig az  Alkotmány 44/A.  § (2)  bekezdése szabályozta: „A helyi képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes jogszabállyal.” Az  Alaptörvény 32.  cikk (2)  bekezdése szerint pedig „Feladatkörében eljárva a  helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.” Az  Alkotmány tehát csak az  önkormányzati rendelet normahierarchiában elfoglalt helyéről rendelkezett, míg az  Alaptörvény különbséget tesz az  eredeti jogalkotói hatáskörben („törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére”), illetve a  felhatalmazás alapján („törvényben kapott felhatalmazás alapján”) hozott rendeletek között. [32] Az Alaptörvény 32.  cikkéhez hasonló rendelkezést korábban az  Alkotmány felhatalmazása [43.  § (2)  bekezdése] alapján megalkotott Ötv. 16. § (1) bekezdése tartalmazott: „[a] képviselő-testület a  törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” Az  Alkotmány hatálya alatt tehát az  Országgyűlés törvényhozó hatáskörében egyetlen különbséggel – „annak végrehajtására” – az  Alaptörvény hatályos szövegével azonos szabályt alkotott. Jelentősége az eltérésnek, illetve annak van, hogy az Alaptörvényhez képest korlátozó szabály korábban törvényen és nem az  Alkotmányon alapult. Következésképpen az  Alkotmány hatálya alatt sem közvetlenül az  Alkotmánnyal volt ellentétes, hanem a  jogszabályi hierarchiát sértő törvényellenességet – így közvetve alkotmányellenességet – jelentett, ha egy önkormányzat a  törvény felhatalmazó rendelkezését túllépő rendeletet alkotott. Az  Alaptörvény azonban nem tartalmazza az „annak végrehajtására” fordulatot, és a Mötv. sem rendelkezik ilyen korlátról. [33] A korábbi szabályozásra is figyelemmel az  Alaptörvény önkormányzatokra vonatkozó szabályából az  következik, hogy az  önkormányzati rendeletalkotás és az  Alaptörvény összhangjának kereteit nem a  Mötv.-nek kell meghatároznia, azokat az Alaptörvény maga határozza meg. Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése pedig lehetővé teszi, hogy az önkormányzatok számára biztosított rendeletalkotási felhatalmazás kereteit az Országgyűlés – a helyi közügyek intézése körében – törvényben szabadon jelölje ki. [34] Az Alaptörvénnyel összhangban áll az  is, ha a  Mötv. vagy más jogszabály az  önkormányzatok számára adott konkrét rendeletalkotási felhatalmazást a magasabb szintű jogforrás részletesen megfogalmazott rendelkezéseinek végrehajtására korlátozza. Az  sem ellentétes azonban az  Alaptörvénnyel, ha a  felhatalmazás általános, azaz csak a  rendeletalkotás tárgykörét határozza meg, feltéve, hogy abból a  szabályozással érintett alapvető jogok korlátozására irányuló törvényalkotói akarat kiderül. A közigazgatás törvény alá rendelése ezért akkor is megvalósul, ha az Országgyűlés a helyi önkormányzat számára biztosított rendeletalkotási felhatalmazást kizárólag a törvényben pontosan megfogalmazott szabályok hatálybaléptetésére korlátozza, miként akkor is, ha a keret jellegű szabályozás kitöltését teljes egészében az önkormányzatokra bízza. [35] Az Alaptörvény 32.  cikk (2)  bekezdésében biztosított felhatalmazás olyan értelmezése – akár a  Jat. szabályaira hivatkozással –, amely általános jelleggel kizárná, hogy az  Országgyűlés szabad rendeletalkotási felhatalmazást biztosítson az  önkormányzatok számára, túlterjeszkedne az  Alaptörvény szövegén. Sőt, a  rendeletalkotási felhatalmazás szabad kitöltésének elvi lehetősége áll összhangban az önkormányzatiság (szubszidiaritás) lényegével is. Azt ugyanis az  Alaptörvény 31.  cikke értelmében a  helyi közügyek intézése, a  helyi közhatalom gyakorlása jelenti, mégpedig a  jogintézmény nevéből adódóan önkormányzati jelleggel. Az  tehát, hogy egy magatartást valamely önkormányzat a  közösségi együttélés alapvető szabályait sértőnek tekint és ezért rendelete kiterjed rá, míg mások ugyanazt a magatartást elfogadhatónak tartják, összhangban áll a hatalommegosztás Alaptörvényben meghatározott rendszerével és az önkormányzatiság alapvető értékével. [36] Ez az  értelmezés áll összhangban az  R)  cikk (3)  bekezdésében megjelölt történeti alkotmányunk vívmányaival is. Magyarország alkotmányossága hagyományosan az erős önkormányzatiságon nyugszik, még ha ennek terjedelme a  szokásjogot összefoglaló Hármaskönyvtől a  közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikkig részleteiben többször változott is, amikor a  politikai, gazdasági, biztonsági körülmények szükségessé tették az önkormányzati autonómia és a centralizált hatalomgyakorlás viszonyának (arányának) újragondolását. [37] Olyan értelmezés tehát, amely az  önkormányzatok rendeletalkotási önállóságát általános jelleggel a  törvényi szabályok formális hatálybaléptetésére szűkítené, ellentétes lenne az  Alaptörvény 32.  cikkével, illetve történeti alkotmányunk vívmányaival is. Ez  ugyanis a  helyi önkormányzatoknak az  Országgyűléssel vagy a  Kormánnyal szembeni hierarchikus intézményi alárendeltségét jelentené. [38] 2.6. A  Mötv.-ben alkalmazott jogfogalmak határozottsága és az  Alaptörvény B)  cikkének, illetve a  jogállamiság jogalkotásra vonatozó tartalmát részletező T)  cikk tekintetében az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy kizárólag az  Alaptörvényre hivatkozással nem lehet azt vélelmezni, hogy a  törvény által biztosított széles rendelet-alkotási lehetőséget a  helyi önkormányzatok visszaélésszerűen gyakorolnák. Az  önkényes joggyakorlás semmilyen felhatalmazás mellett nem megengedett, mégis előfordulhat tévedésre visszavezethető alaptörvényvagy törvénysértő értelmezés, sőt, akár szándékos törvénysértés is, mivel nem alkotható olyan szabály, amellyel ne lehetne visszaélni. Éppen ezekre az  esetekre hozta létre az  alkotmányozó hatalom a  bíróságokat és az  Alkotmánybíróságot. A  Kúriának az  önkormányzati jogalkotás törvényessége, az  Alkotmánybíróságnak pedig a  jogalkotás és jogalkalmazás alkotmányossága tekintetében lehetősége van arra, hogy az  Alaptörvény rendelkezéseinek érvényt szerezzen. [39] A Mötv. vizsgált rendelkezései meghatározzák a  felhatalmazás címzettjeit (a  helyi önkormányzatokat), valamint a  megalkotandó rendeletek tárgyát (a  közösségi együttélés alapvető szabályai, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményei). A felhatalmazás kereteit – tekintettel arra, hogy a felhatalmazás alapvető jogok korlátozására irányul – közvetlenül az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdése, valamint az  azt közvetítő jogszabályok jelölik ki, amelyekkel az önkormányzati rendelet az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében nem lehet ellentétes. [40] Az Alkotmánybíróság a Mötv. indítványokkal érintett önkormányzati rendeletalkotásra felhatalmazó rendelkezései alkotmányosságának megítélése során figyelemmel volt arra is, hogy vannak a jogrendszerben olyan más törvényi rendelkezések, amelyek megszabják a  helyi önkormányzatok szankció statuálási jogkörének kereteit, korlátozzák az önkormányzatoknak a vitatott felhatalmazó rendelkezéseken alapuló diszkrecionális jogkörét, illetőleg törvényi garanciákat nyújtanak az  önkormányzati rendeletben megállapított szankciók alkalmazásához. A  Ket. VI/A. fejezete tartalmazza a  közigazgatási bírság, a  helyszíni bírság és az  elkobzás alkalmazásának eljárásjogi alapjait, a 94/A. § (1a) bekezdésében külön is meghatározza a helyi önkormányzat képviselő-testületének rendelete alapján megállapítható közigazgatási bírság felső határát. „[E]nnek következtében a  Ket. az  ágazati közigazgatási anyagi jogi szankciókkal azonos szabályokat állapít meg az  önkormányzatok által statuált szankciók alkalmazására. Így az  önkormányzatok által statuált szankciók alkalmazására ugyanazok a  kiegészítő jellegű szubszidiárius keretszabályok az irányadók, mint az ágazati anyagi jogi szankciók szabályozására, amelyek esetében törvény, vagy kormányrendelet alapvetően szabályozza a szankció alkalmazásának feltételeit és szabályait.” {ABh., Indokolás [79]} [41] A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét az  Alaptörvény 32.  cikk (4)  bekezdése szerint a  Kormány biztosítja a  fővárosi és megyei kormányhivatal útján. Ennek megfelelően a  Mötv. 132.  § (1)  bekezdése szerint a  kormányhivatal javasolhatja a  helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a  Kormánynál annak indítványozását, hogy az  Alkotmánybíróság vizsgálja felül az  önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját, és kezdeményezheti a  közigazgatási és munkaügyi bíróságnál az  önkormányzat határozatának felülvizsgálatát. A  kormányhivatal a  törvényességi felügyeleti eljárásában a  helyi önkormányzat képviselő-testülete, bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása, jegyzője működésének jogszerűségét vizsgálja. [42] A Kúria vizsgálhatja, hogy a megalkotott rendeletek a Mötv.-vel, illetve más jogszabályokkal összhangban vannak-e. Az Alkotmánybíróság számára pedig több fajta eljárás is lehetőséget biztosít a felhatalmazás alapján alkotott egyes önkormányzati rendeletek alaptörvény-ellenességének vizsgálatára még a  keret-jellegű felhatalmazások esetén is. Esetenként vizsgálható és vizsgálandó, hogy az  egyes rendeletek az  Alaptörvénnyel összhangban vannak-e. Ezen belül vizsgálható és vizsgálandó, hogy a  rendeletek az  Alaptörvény I.  cikkének megfelelően az  egyes alapjogokat a közösségi együttélés alapvető szabályaira hivatkozva ténylegesen más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozzák-e, miként az  is, hogy a helyi sajátosságok megalapozzák-e a tilalmazott magatartásokat és azok jogkövetkezményeit. [43] 2.7. A  fentiek alapján az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a  Mötv. 8.  § (1)  bekezdés b)  pontjának „és betartatni” szövegrésze, 8.  § (2)  bekezdése és a  143.  § (4)  bekezdés d)  pontjának „továbbá a  közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit” szövegrésze nem ellentétes az  Alaptörvénnyel, ezért a  rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította. [44] Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság nem semmisítette meg a Mötv. kifogásolt rendelkezéseit, az alkalmazási tilalom kimondására sincs lehetősége, ezért arról önállóan nem kellett döntenie. [45] 3. Az alapvető jogok biztosának utólagos normakontroll kezdeményezése a Ket. 131. § (1a) bekezdését az alábbiak szerint tartotta az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésével ellentétesnek: „A »közösségi együttélési szabályok megszegése« és a  közösségellenes magatartások kategóriája közötti átfedés miatt a  Ket. 131.  § (1a)  bekezdése súlyos bizonytalanságot teremt a  pénzbírságnál súlyosabb jogkorlátozással járó szankciók, a  közérdekű munkavégzés előírása és alkalmazása terén, így a jogállamiság sérelme miatt az Abh.-ban az elkobzás alkalmazása kapcsán kifejtett érvelés mentén indokolt e  rendelkezés alkotmánybírósági felülvizsgálata.” Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a  Ket. hivatkozott rendelkezését a  kormányablakok kialakításával, valamint a  fővárosi és megyei kormányhivatalok működésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2013. évi CCXVIII. törvény 10.  § (22)  bekezdés i)  pontja 2014. január 1-jétől módosította, a  jogszabály már nem tartalmazza a „közösségi együttélési szabályok megszegése” szövegrészt. Az  indítványozó nem nyújtott be indítvány-kiegészítést a  Ket. módosított szövegének vizsgálatára vonatkozóan. Tekintettel arra, hogy a Ket. 131. § (1a) bekezdésének az indítvány benyújtásakori szövege már nincs hatályban, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben, az Abtv. 64. § e) pontja alapján visszautasította. [46] 4. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendelte el. Budapest, 2015. szeptember 29. Dr. Lenkovics Barnabás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke