143/2010. (VII. 14.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányul

143/2010. (VII. 14.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Lévay Miklós, dr. Paczolay Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvény egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. Az indítványozó az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződést kihirdető 2007. évi CLXVIII. törvény (a továbbiakban: LSztv.) alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint az LSztv.-vel kihirdetett Lisszaboni Szerződés egyes rendelkezései olyan mértékben korlátozzák Magyarország szuverenitását, hogy azok kötelező hatályának elismerésével a Magyar Köztársaság „a továbbiakban már nem tekinthető független jogállamnak”. 2. Az indítványozó szerint az Európai Unió önálló jogi személlyé válása, a tagállamok Unióból történő kilépésének, a Lisszaboni Szerződéssel módosított, „az Európai Unióról szóló szerződés 49/A. cikk (1)–(2) bekezdésében foglalt szabályozása” is sérti a Magyar Köztársaság szuverenitását. 3. Az indítványozó „elnagyoltnak” és „pontatlannak” tartja a Lisszaboni Szerződés számos rendelkezését, különösen az Európai Unió kizárólagos hatásköreit, illetve a tagállamokkal megosztott hatásköröket illetően, amelyek értelmezése állítása szerint nem behatárolható. Az indítványozó szerint az új hatáskört és anyagi jogi szabályokat magába foglaló Lisszaboni Szerződés kötelező hatályának elismerésével az Országgyűlés az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdését átértelmezte, mivel az Európai Unióhoz való csatlakozáshoz az azt megelőző népszavazás az akkor érvényes feltételek ismeretében és keretei között adott felhatalmazást. E miatt az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésébe való ütközésre is hivatkozással állította az indítványozó az LSztv. alkotmányellenességét. II. Az Alkotmány érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.” „2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás meg valósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.” „6. § (4) A Magyar Köztársaság az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az indítványozó lényegében ugyanazokat a kérdéseket tette fel, amelyeket számos európai országban a Lisszaboni Szerződés ratifikálása előtt, az abban foglalt reformok horderejére tekintettel a tagállami parlamentek, azok képviselői, illetve az eljárásra jogosult egyéb köztisztségek viselői az ottani alkotmánybíróságoknak tettek fel, ott a Lisszaboni Szerződés elő zetes alkotmányossági ellenőrzését indítványozva. Ezen alkotmánybíróságok (így pl. a német szövetségi, a cseh, a francia, a belga alkotmánybíróság) államaik alkotmányai egyes cikkei megfogalmazásának függvényében, vagy arra a következtetésre jutottak, hogy a Lisszaboni Szerződés összeegyeztethető államuk alkotmányával (amelyen az elmúlt években a reformra tekintettel bizonyos módosításokat hajtottak végre) vagy arra, hogy alkotmányreform nélkül a ratifikálás nem végezhető el. Utóbbi esetekben a szükséges alkotmánymódosítás végrehajtása nyomán – valamint két ország esetében a Lisszaboni Szerződés ratifikálására népszavazási felhatalmazást is kérve – hárult el az akadály a ratifikálás elől, és a Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jén hatályba lépett. Az e tárgyban született több alkotmánybírósági döntés (német AB: 2 BvE 2/08, kelt: 2009. 06. 30., cseh AB: Pl. ÚS 19/08, kelt 2008. 11. 28., illetve Pl. ÚS 29/09, kelt 2009. 11. 03.) is hivatkozott az állam „alkotmányos identitása” megóvásának fontosságára az Európai Unióban, annak a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése utáni formájában is. Az Alkotmánybíróság tanulmányozta ezeket a döntéseket. Tanulmányozta az ezek kiváltotta politikai, jogtudományi és egyéb reflexiókat és reakciókat, így többek között az Európai Unió Bíróságának véleményét is. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a Lisszaboni Szerződés utólagos alkotmányossági vizsgálatát a lengyel Alkotmánybíróságnál is kezdeményezték (K 32/09., K 37/09. sz. ügy), de ott döntés még nem született. 2. Magyarországon az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) szerint arra jogosultak közül senki sem kezdeményezte a Lisszaboni Szerződés elő zetes alkotmányossági szempontú ellenőrzését, így az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § a) pontja, illetve 36. §-a szerinti eljárására nem került sor. Magyarországon az Országgyűlés, alkotmányozói jogkörben eljárva, az európajoggal összefüggésben, részben a Lisszaboni Szerződésre, részben az ún. EUIN-szerződésre tekintettel egyetlen módosítást hajtott végre az elmúlt években, éspedig a 2007. évi CLXVII. törvénnyel, ami az Alkotmány 57. § (4) bekezdésének módosítását eredményezte. Az indítványozó által alkotmányellenesnek tekintett LSztv. esetében a törvényhozó nem az utóbbi időben a hazai jogszabályok tekintetében kialakított technikát követte, amikor ti. a módosító törvény által hozott módosításoknak a módosított törvénybe való beépülésével a módosító törvény automatikusan hatályát is veszti. Az LSztv. esetében a törvényhozó a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvényben foglaltaknak megfelelően ugyanis nem az eredetileg a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz – több más állammal együtt – történő csatlakozásáról szóló szerződést kihirdető 2004. évi XXX. törvényt (a továbbiakban: EUcsatltv.) módosította (amelynek 3. §-a hirdette ki az Európai Unióról szóló szerződést és az Európai Közösséget létrehozó szerződést, amelyek szövegét az EUcsatltv. II. sz. melléklete tartalmazta), hanem az LSztv. 2. §-ában hirdette ki a Lisszaboni Szerződést (amelynek szövegét az LSztv. 1. sz. melléklete tartalmazta), 4. §-ában hirdette ki az Európai Unió Alapjogi Chartájának szövegét és annak kommentárját (ezek szövegét a LSztv. 2. sz. melléklete tartalmazta) és 6. §-ában hirdette ki a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz – több más állammal együtt – történő csatlakozásáról szóló szerződés 2007. január 22-én, Rómában aláírt, ún. 3. helyesbítő jegyzőkönyvét (amelynek szövegét az LSztv. 3. sz. melléklete tartalmazta). A Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés elnevezését megtartotta, azonban az Európai Közösséget létrehozó szerződés elnevezését az Európai Unió működéséről szóló szerződésre változtatta. A Lisszaboni Szerződés legfontosabb – de nem kizárólagos – feladata és joghatása e két szerződés formális módosítása és új, hatályos szövegük megállapítása volt. A Lisszaboni Szerződésben foglalt módosításokat így nem a törvényhozó építette be az Lsztv. révén az EUcsatltv. mellékleteibe foglalt, az Európai Unióról szóló szerződésbe és az Európai Közösséget létrehozó szerződésbe, illetve azok magyar nyelvű változatába, hanem a magyar nyelvű normaszöveg – az Európai Uniós csatlakozásunk következményeként – azonos azzal az Európai Unió Hivatalos Lapjának 2008. május 9-i C 115. számában kihirdetett magyar nyelvű normaszöveggel, ami az Európai Unióról szóló szerződésnek és az Európai Unió működéséről szóló szerződésnek, valamint jegyzőkönyveiknek és mellékleteiknek a 2007. december 13-án Lisszabonban aláírt Lisszaboni Szerződés által bevezetett módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt változatát tartalmazza (a helyesbített hiteles szövegének hatályos változatát lásd Európai Unió Hivatalos Lapja 2010. március 30-i C 83. számában). E megoldás következménye az, hogy így formális szempontból az LSztv., amelynek alkotmányosságát az indítványozó kétségbe vonja, hatályban levő törvénynek minősül, amelynek – tekintettel arra, hogy a mellékletek az LSztv. integráns részét képezik – a strukturális és intézményi szabályok mellett, normatív tartalmi elemei is vannak. Fentiekre tekintettel az alkotmányossági vizsgálat szempontjából, a nemzeti jogrendszerben is érdemi tartalmat hordozó jogszabálynak kell tekinteni az LSztv.-t. 3. A jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata során az Abtv. 37. §-a szerint a támadott jogszabály teljes vagy részbeni megsemmisítését javasolni kell. Az indítványozó az LSztv. egészének a megsemmisítését indítványozza. Eljárása során az Alkotmánybíróság az indítvány alapján először azt vizsgálta meg, hogy az indítványozó jogosult-e kezdeményezni az általa megtámadott jogszabály alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság eljárását szabályozó Abtv. nem tartalmaz tételes rendelkezést arról, hogy az Európai Unió joga tekintetében az Alkotmánybíróságnak van-e hatásköre, és ha egyáltalán igen, úgy az milyen természetű, milyen terjedelmű, illetve eljárási rendű, milyen indítványozói körű. IV. 1. Az Alkotmánybíróság az Európai Unió jogát illetően az elmúlt években több elvi élű megállapítást tett. Az 1053/E/2005. AB határozatában arra mutatott rá, hogy „szerződési eredetük dacára, az Európai Unió alapító és módosító szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kívánja kezelni” (ABH 2006, 1824, 1828.). Ezt követően egy másik határozatában pedig azt hangsúlyozta, hogy az „Alkotmánybíróság az 1053/E/2005. AB határozatában megállapította, hogy az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések (ABK 2006. június, 498, 500.), e szerződések, mint elsődleges jogforrások és az Irányelv, mint másodlagos jogforrás közösségi jogként a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1-jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak” [72/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 861.]. Az Alkotmánybíróság ezeket az elvi élű megjegyzéseit azokra a szerződésekre vonatkoztatta, amelyek a közösségi jogrendszerben e határozatai meghozatalakor már hatályosak voltak. A Lisszaboni Szerződés ratifikációját egy arra felhatalmazó népszavazás végeredményétől függővé tenni kívánó, állampolgári népszavazási kezdeményezést elutasító, de még a ratifikáció előtt meghozott OVB döntéssel szemben benyújtott kifogás tárgyában hozott határozatában az Alkotmánybíróságnak pedig abban a stádiumban kellett foglalkoznia a Lisszaboni Szerződéssel, amikor az még nem volt hatályos, ugyanakkor időközben a ratifikáció magyar részről már megtörtént. Erre a tényre tekintettel az Alkotmánybíróság a fenti határozatait felidézve úgy fogalmazott, hogy „[a]ddig, amíg a hatálybalépéshez a magában a szerződésben megkövetelt feltételek nem teljesülnek, az Alkotmánybíróság az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései, mint elsődleges jogforrások módosítására irányuló, de még nem hatályosult újabb szerződést csak a nemzetközi jogi eredetére figyelemmel tudja értékelni, ezért vonatkoztathatja rá az Alkotmánynak és az Abtv.-nek a nemzetközi szerződéseket érintő szabályait.” [61/2008. (IV. 29.) AB határozat, ABH 2008, 546, 550.] Ezekben az ügyekben az Alkotmánybíróság tehát annak függvényében is kellett, hogy értékelje az Európai Unió jogában az alapító és módosító szerződéseket, hogy azok már hatályosak-e vagy még nem. Az indítvány az LSztv., azaz az Európai Unió alapító és módosító szerződéseit módosító szerződést kihirdető törvénnyel szemben, az Abtv. 1. § b) pontja szerinti eljárásra irányul. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Abtv. 1. § b) pontja szerinti utólagos alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet az ilyen törvény. Abban az esetben azonban, ha az Alkotmánybíróság az ilyen – tehát az Európai Unió alapító és módosító szerződéseit módosító – szerződést kihirdető törvény alkotmányellenességét állapítaná meg, az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet megállapító határozata a Magyar Köztársaság európai uniós tagságából folyó kötelezettségvállalásokra kihatással nem lehet. Az Alkotmánybíróság határozata folytán a jogalkotónak kell megteremtenie azt a helyzetet, hogy az európai uniós kötelezettségeket az Alkotmány sérelme nélkül maradéktalanul teljesíthesse a Magyar Köztársaság. Fentiek előrebocsátásával az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az indítványozó az Abtv.-ben a jogszabályok alkotmányossági ellenőrzésére biztosított actio popularis-szal élve jogosult volt kezdeményezni az LSztv. alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. 2. Jóllehet az LSztv.-re hivatkozik, az indítvány részben olyan kérdéseket vet fel, amelyek valójában a mögötte álló Lisszaboni Szerződés egyes rendelkezései tartalmának értelmezéséhez kapcsolódnak. Az Európai Unió alapító és módosító szerződéseinek, valamint az ezek alapján megalkotott ún. másodlagos, vagy levezetett jognak, a rendeleteknek, az irányelveknek és az egyéb európajogi normáknak a hiteles értelmezése azonban az Európai Unió Bíróságának hatáskörébe tartozik. Nincs akadálya ugyanakkor annak, hogy az Alkotmánybíróság az Európai Unió alapító és módosító szerződéseinek és így a jelen esetben a Lisszaboni Szerződésnek az előtte fekvő üggyel összefüggő konkrét normáira hivatkozzon, anélkül, hogy azok önálló értelmezését adná, vagy azt igényelné. Így eddigi gyakorlatának is megfelelően az alábbiakban idézi az európajog releváns normáit, és ezt teszi az Európai Unió jelenlegi intézményeiről, a lisszaboni reformról közismertnek tekinthető, önálló értelmezésre nem szoruló alapvető tények vonatkozásában is. 2.1. Az indítványozó következtetéseit mindenekelőtt az Európai Unióról szóló szerződésnek a Lisszaboni Szerződés alapján módosított szövegére alapítja, éspedig annak a „49/A. cikke” 1. és 2. §-ára. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az indítványban (és valóban magában az LSztv.-ben) még a 49/A. cikk gyanánt számozott cikk a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével az Európai Unióról szóló szerződés 50. cikke lett, ám ettől függetlenül eleve tartalmaz az (1)–(2) bekezdéseket követően olyan paragrafusokat, amelyek figyelembevételével szemmel látható, hogy az Európai Unióról szóló szerződés, az indítványozó álláspontjával ellentétben, éppen, hogy biztosítja a kilépésről hozott – esetleges – döntés érvényesítését, miközben rendezi annak technikai lebonyolítását, valamint a folyamatban levő ügyek kezelésének a módját. Az Európai Unióról szóló Szerződésnek az indítványban még 49/A.-nak nevezett (mint fentebb az Alkotmánybíróság rámutatott, immár 50. cikkének) a teljes szövege ugyanis a következő: „50. cikk (1) Saját alkotmányos követelményeivel összhangban a tagállamok bármelyike úgy határozhat, hogy kilép az Unióból. (2) A kilépést elhatározó tagállam ezt a szándékát bejelenti az Európai Tanácsnak. Az Európai Tanács által adott iránymutatások alapján az Unió tárgyalásokat folytat és megállapodást köt ezzel az állammal, amelyben az érintett államnak az Unióval való jövőbeli kapcsolataira tekintettel meghatározzák az illető állam kilépésének részletes szabályait. Ezt a megállapodást az Európai Unió működéséről szóló szerződés 218. cikke (3) bekezdésének megfelelően kell megtárgyalni. A megállapodást az Unió nevében a Tanács köti meg minősített többséggel eljárva, az Európai Parlament egyetértését követően. (3) A kilépésről rendelkező megállapodás hatálybalépésének időpontjától, illetve ennek hiányában a (2) bekezdésben említett bejelentéstől számított két év elteltével a Szerződések az érintett államra többé nem alkalmazhatók, kivéve ha az Európai Tanács az érintett tagállammal egyetértésben ennek a határidőnek a meghosszabbításáról egyhangúlag határoz. (4) A (2) és (3) bekezdés alkalmazásában az Európai Tanácsnak, illetve a Tanácsnak a kilépő tagállamot képviselő tagja az Európai Tanács, illetve a Tanács rá vonatkozó tanácskozásain és a rá vonatkozó határozatok meghozatalában nem vesz részt. A minősített többséget az Európai Unió működéséről szóló szerződés 238. cikke (3) bekezdése b) pontjának megfelelően kell meghatározni. (5) Amennyiben az az állam, amely kilépett az Unióból, később újra felvételét kéri, kérelmére a 49. cikkben megállapított eljárást kell alkalmazni.” Fentiekre – és különösen a (3) bekezdésre figyelemmel – az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy nem helytálló az indítványozónak az az álláspontja, hogy úgymond a Lisszaboni Szerződés „kötelező hatályának elismerésével a Magyar Köztársaság többé már nem dönthet önállóan az Európai Unióból való kilépésről sem. Csak javaslatot tehet arra, amihez meg kell szereznie a Tanács minősített többségét és az Európa Parlament egyetértését. Ha ezeket nem szerzi meg, akkor saját döntése ellenére az Unió kötelékében kell maradnia.” Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, az Európai Unióról szóló szerződés érintett cikke éppen, hogy azt garantálja, hogy a bejelentéstől számított két év után – hacsak maga a kilépési igényt bejelentő állam ettől eltérően nem állapodik meg az Európai Unióval – az alapító és módosító szerződések az érintett államra többé nem alkalmazhatók. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben az elemében elutasítja. 2.2. Mielőtt megválaszolná az indítvány másik elemét, az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt kell, hogy megvizsgálja, hogy mi következik az Alkotmány 2/A. §-ának tartalmi elemeiből, együtt és összefüggésükben. Az Alkotmány 2/A. §-a tartalmazza mindenekelőtt azt az alkotmányos felhatalmazást – ezt a szakirodalom többnyire a „szuverenitás-átruházás” vagy „hatáskör-transzfer” kifejezésekkel jelöli –, amelynek révén az alkotmányozó világos alkotmányi alapot és keretet teremtett ahhoz, hogy hazánk az Európai Unióban, mint tagállam részt vehessen. Ez mindenekelőtt a 2004-ben bekövetkezett csatlakozás előkészítését szolgálta. A 2/A. § (1) bekezdésében „a nemzetközi szerződés alapján” fordulat azonban nemcsak az ún. csatlakozási szerződés viszonylatában értelmezendő, hanem belőle okszerűen következik, hogy amennyiben az Európai Unió továbbfejlődése során, az Alkotmányból eredő további hatáskörök „közösen”, illetve „az Európai Unió intézményei útján” történő gyakorlása tűnik szükségesnek, akkor e hatáskörök átruházása a „szükséges mértékig” – és újabb nemzetközi szerződés alapján – alkotmányosan lehetséges. Ily módon a törvényhozó hatalom – a tárgyalásokat folytató kormány ellenőrzésével, illetve az ún. ratifikációs eljárás során – mint az állami szuverenitás gyakorlója dönt arról, hogy egy ilyen komplex-intézményi reformot a Magyar Köztársaság nevében el tud-e fogadni. A 2/A. § (2) bekezdése pedig, a kérdés jelentőségére tekintettel, a kétharmados többséggel történő szavazást követeli meg ehhez. Mód van arra is, hogy az Alkotmánybíróság az Abtv. 1. § a) pontja szerint – a Kormány vagy a Köztársasági Elnök kérésére – bekapcsolódjon ebbe a folyamatba, és az adott nemzetközi szerződés alkotmányellenességének elő zetes vizsgálatát elvégezze. Ebben az esetben azt, hogy a tervezett reform nem megy-e túl azon, ami az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmányból eredő hatásköröknek a többi tagállammal közösen, illetve az Európai Unió intézményei révén történő gyakorlása során az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez „szükséges mérték”-nek tekinthető, az Alkotmánybíróság egyedül, más, hazai vagy európai uniós szervtől függetlenül végzi el. Ezért is az ilyen horderejű reformok esetében kívánatos, hogy a megkötni szándékozott szerződés elő zetes normakontrolljára sor kerüljön. Az Alkotmánybíróság – figyelembe véve általános alkotmányvédelmi szerepét – rámutat, hogy az LSztv. tekintetében felvetett alkotmányossági problémáknak utólagos normakontroll hatáskörben történő elbírálására az elő zetes normakontroll kezdeményezésére irányuló indítvány hiányában került sor. 2.3. A jelen esetben az indítványozó a kihirdetett nemzetközi szerződés egyes rendelkezéseinek az Alkotmánynak az állam, illetve a nép szuverenitását kimondó 2. § (1) és (2) bekezdésébe ütközését állítva – ezeket az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdésével összefüggésben értelmezve – kezdeményezte az egész LSztv. megsemmisítését. 2.3.1. Az állami szuverenitást és annak korlátait egy korábbi határozatában az Alkotmánybíróság a következőképpen értelmezte: »Az Alkotmány 2. §-a a Magyar Köztársaságot a népszuverenitáson alapuló független, demokratikus jogállamnak nyilvánítja. A szuverenitás az államnak, mint a nemzetközi jog alanyának fogalmi ismérve. A szuverenitás belső oldala az állam önállóságát és azt a képességét fejezi ki, hogy alkotmányát és arra épülő jogrendjét, alkotmányos intézményeit maga alkotja meg és tartja fenn, valamint hogy főhatalmat gyakorol a területén élő személyek felett. A szuverenitás külső oldalát az állam függetlensége, teljes nemzetközi jog- és cselekvőképessége jelenti, vagyis hogy más államokkal való kapcsolatában szabadon, önállóan dönt. A szuverenitás – bár az állam legfőbb hatalmát és függetlenségét jelenti – nem tekinthető korlátlannak. Az állam függetlenségét a nemzetközi jog korlátozza. Mivel a nemzetközi jog az államoknak jogegyenlőséget biztosít, következésképpen a szuverenitást korlátozó hatása nem valamely államok feletti jogrend által valósul meg, hanem az állam önkorlátozása által. Az állam önkorlátozása fejeződik ki a nemzetközi szerződések létrehozásában, valamint az azokhoz való csatlakozásban. A 36/1999. (XI. 26.) AB határozat is utal arra, hogy „az államok szuverenitásukat nemzetközi szerződéssel, vagy belső elhatározásból – megfelelő szintű jogszabállyal – korlátozhatják”. (ABH 1999, 320, 322.) Ez az önkorlátozás azonban nem szünteti meg a szuverenitást. A nemzetközi kapcsolatokban pedig kifejezetten ez, a nemzetközi szerződések megkötésében is megnyilvánuló önkorlátozás jelenti a más államokkal való együttműködés alapvető feltételeit.« [5/2001. (II. 28.) AB határozat, ABH 2001, 86, 89.] A szuverenitás korlátozhatóságára vonatkozó álláspontját az 1154/B/1995. AB határozatban (ABH 2001, 823, 826, 828.) az Alkotmánybíróság még a következő megállapítással egészítette ki: „Az Alkotmány 19. § (1) bekezdése úgy szól, hogy a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés. A (3) bekezdés f) pontja kimondja, hogy e jogkörében az Országgyűlés megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket. (...) [Vagyis] [a] z Alkotmánynak az Országgyűlés hatásköréről szóló 19. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezése alapján az Alkotmány számolt a nemzetközi kapcsolatok körében a nemzeti szuverenitás bizonyos korlátozásával.” 2.3.2. Egy másik határozatában az Alkotmánybíróság már vizsgálta az európajog és az állami szuverenitás viszonyát az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdése alapján, ekkor még annak jegyében, hogy a határozat meghozatalakor a Magyar Köztársaság még nem volt tagja az Európai Uniónak [30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220. a továbbiakban: Abh1.]. E határozat a 2.3.1. pontban kifejtetteket újból leszögezve [„A szuverenitás korlátozása természetszerű velejárója annak, hogy az állam nemzetközi kapcsolatokban szerepel, nemzetközi kötelezettségeket vállal” (Abh1., 232.)] a következő – a jelen ügyre vonatkozóan is irányadó – megállapításokat tette: „Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése szerint: a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. A képviseleti hatalomgyakorlást megtestesítő Országgyűlés által gyakorolt államhatalom azonban nem korlátlan hatalom, a parlament csak az Alkotmány keretei között tevékenykedhet, hatalmának korlátait az Alkotmány rendelkezései meghatározzák [2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33, 36.]. Ez a tétel természetesen az államhatalom gyakorlására hivatott más szervek vonatkozásában is értelemszerűen irányadó. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint: a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A demokratikus jogállam alkotmányi követelményei meghatározzák az Országgyűlés és a Kormány tevékenységének, általában véve a közhatalom gyakorlásának kereteit és korlátait. A népszuverenitáson alapuló demokratikus jogállam egyik követelménye, összefüggésben az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében deklarált népszuverenitás elvével, hogy közhatalom kizárólag demokratikus legitimáció alapján gyakorolható. A közhatalom-gyakorlás körébe tartozik – egyebek mellett – a jogalkotás és jogérvényesítés intézményi, eljárási és tartalmi jellemzőinek a meghatározása is. A közhatalom gyakorlásának demokratikus legitimációja egyaránt alkotmányi követelmény a belső és külső, vagyis a nemzetközi kapcsolatok meghatározására irányuló, illetőleg nemzetközi kötelezettségvállalást eredményező közhatalmi aktusokat illetően. Az Alkotmány szerint a népszuverenitáson és a demokratikus jogállamiságon alapuló demokratikus legitimáció szempontja a Magyar Köztársaságban alkalmazandó jogi normákat illetően azt a követelményt állítja fel, hogy azok megalkotása a közhatalom végső forrására visszavezethető legyen. Az Alkotmány 2. § (1)–(2) bekezdései alapján tehát általánosan irányadó követelmény, hogy a hazai jogalkalmazásban a hazai jogalanyokkal szemben érvényesíthető minden közjogi jogi norma a népszuverenitásra visszavezethető, demokratikus legitimáción alapuljon.” (ABH 1998, 233–234.) A népszuverenitásra visszavezethetőség követelményének az Abh1. után, az európai uniós csatlakozás előkészítésekor az alkotmányozó az Alkotmány 2/A. § beiktatásával tett eleget. (Az ebből fakadó következményeket az Alkotmánybíróság a jelen határozat IV/2.2. pontjában érintette.) Az Alkotmány 2/A. §-ának érvényesülése azonban nem üresítheti ki az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakat. 2.4. Az Alkotmánybíróság emlékeztet továbbá az Alkotmány 6. § (4) bekezdésére, amely szintén az európai uniós csatlakozás előkészítése során került be alaptörvényünkbe, mint államcél. E rendelkezés részben az Európai Unió, részben az európai egység érdekében tevékenykedő többi nemzetközi szervezet (mint például az Európa Tanács) vonatkozásában rögzíti azt az alkotmányos elvárást, amelyet a mindenkori kormánynak követnie kell. A részvétel nem öncél, hanem az emberi jogok, a jólét és a biztonság kiterjesztését kell szolgálnia: e szervezetekben tevékenykedve, továbbá a jelenlegi struktúrák és intézmények esetleges reformjai során a kormánynak ezt szem előtt tartva kell tárgyalnia és fellépnie, és ezt szem előtt tartva kell döntenie egy-egy reformszerződés ratifikációjáról az Országgyűlésnek. 2.5. Az indítvány többször is utal arra, hogy a Lisszaboni Szerződés kötelező hatályának elfogadásával „a Magyar Köztársaság független jogállami léte megszűnik.” Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Lisszaboni Szerződés nem európai szuperállamot hozott létre: a Lisszaboni Szerződést szuverén tagállamok fogadták el és erősítették meg, megállapodva abban, hogy szuverenitásuk egy részét nemzetek feletti együttműködés formájában megosztják egymással. A Lisszaboni Szerződés nem változtatja meg alapjaiban az Európai Uniót, azonban bevezet néhány komoly intézményi újítást, miáltal az Európai Unió erősebbé válik, és hatékonyabban működik. Ezek közé tartozik, hogy tagállamai az Európai Uniót önálló jogi személyiséggel ruházzák fel, amelynek tevékenységét azonban a tagállamok kormányai továbbra is irányítani és ellenőrizni tudják. A Lisszaboni Szerződéshez csatolt (2.) Jegyzőkönyv a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról pedig a tagállami parlamentek számára – a korábbinál szélesebb körben – is biztosítja az ellenőrzés gyakorlását: így mindenekelőtt a 6., 7. cikkekben a jogszabálytervezetek felülvizsgáltatási eljárása kezdeményezési jogának, illetve a 8. cikkben foglaltak szerint az elfogadott jogalkotási aktusokkal szembeni, az Európai Unió Bírósága előtti megsemmisítési eljárás indítványozási jogának elismerésével. Az Alkotmánybíróság megállapítja: ezek az eljárások biztosítékot adnak arra, hogy – az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmányból eredő hatásköröknek a többi tagállammal közösen, illetve az Európai Unió intézményei révén történő gyakorlása során – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez „szükséges mérték” ellenőrzésében az Országgyűlés aktív, kezdeményező szerepet játsszon. Van olyan terület is – így a rendes felülvizsgálati eljárás [az Európai Unióról szóló szerződés 48. cikk (2)–(5) bekezdése szerint], vagy az ún. egyszerűsített módosítási eljárás [az Európai Unióról szóló szerződés 48. cikk (6)–(7) bekezdése szerint], vagy a több államra kiterjedő vonatkozású családjogi kérdések [az Európai Unió működéséről szóló szerződés 81. cikk (3) bekezdése szerint], ahol akárcsak egy tagállami parlament kifogása is megakadályozza a döntéshozatalt. Az Alkotmánybíróság megállapítja továbbá, hogy a jogállamiság biztosítékai vonatkozásában – figyelemmel az Alkotmány 6. § (4) bekezdéséről fentebb kifejtettekre – a Lisszaboni Szerződés éppen, hogy előrelépést jelent az európai polgárokat – így a magyar állampolgárokat – illetően is. Ilyen például az ún. polgári kezdeményezés intézményének bevezetése. A Lisszaboni Szerződés úgy hivatkozik az Alapjogi Chartára, mint az Unió jogilag kötelező erejű garanciáinak, illetve azoknak a jogoknak a gyűjteményére, melyekkel az Európai Unió megítélése szerint valamennyi polgárnak rendelkeznie kell. Az Európai Unió intézményeinek tiszteletben kell tartaniuk az Alapjogi Chartában rögzített jogokat és e kötelezettségeknek a tagállamoknak is eleget kell tenniük az uniós jogszabályok végrehajtása során. Az Alapjogi Chartában megfogalmazott rendelkezések megfelelő alkalmazását az Európai Unió Bírósága felügyeli. Az Alapjogi Chartának a Lisszaboni Szerződésbe történő beépítése nem módosítja az Európai Unió hatáskörét, viszont megerősített jogokat és további szabadságokat biztosít a polgárok számára. Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy a Lisszaboni Szerződés szerinti módosítás az alapvető jogokat már az uniós jog részének, mint annak általános elveinek minősíti [6. cikk (3) bekezdés] és kimondja, hogy „[a]z Unió csatlakozik az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez” [6. cikk (2) bekezdése]. Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy jelenleg már a csatlakozás technikai előkészítése folyik. Figyelemmel a szuverenitás korlátozhatóságáról korábbi határozataiban [36/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 320, 322.; 5/2001. (II. 28.) AB határozat, ABH 2001, 86, 89.; 1154/B/1995. AB határozat, ABH 2001, 823, 826, 828.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220.] kifejtettekre, a fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az LSztv. nem áll ellentétben sem az Alkotmány 2. § (1)–(2) bekezdésével, sem annak 2/A. § (1) bekezdésével. A Lisszaboni Szerződés reformjai, ideértve az Európai Unió jogi személlyé válását is – minden jelentőségük ellenére – sem változtattak azon, hogy a Magyar Köztársaság tagállamként, azaz az Európai Unió tagjaként, de továbbra is önálló államként vesz részt az európai integrációban, amelyre a szükséges mértékben, a magyar kormány részvételével tárgyalt és az Országgyűlés által 2007. december 17-én 325 igen szavazattal, 5 nem ellenében és 14 tartózkodás mellett, azaz a minimálisan szükséges kétharmados arányt meghaladó többséggel ratifikált nemzetközi szerződéssel ruházott át az Alkotmányból eredő egyes hatásköröket, amelyek gyakorlása vagy továbbra is a többi állammal közösen – az európai uniós döntéshozatali szabályoknak megfelelően – vagy az Európai Unió intézményei útján történik. Az Alkotmánybíróság a fentieket összegezve hangsúlyozza tehát, hogy a Lisszaboni Szerződés kötelező hatályának elfogadásával és az LSztv.-ben való kihirdetésével a Magyar Köztársaságnak sem függetlensége, sem jogállamisága, sem önálló állami léte nem szűnik meg. Erre tekintettel az indítványt az Alkotmánybíróság ebben a részében is elutasította. Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az ügy jelentőségére tekintettel rendelte el. Budapest, 2010. július 12. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke