1200/B/2005. AB határozat

1200/B/2005. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő Az Alkotmánybíróság a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény 32. § (5) bekezdése, valamint a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény végrehajtásáról szóló 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet 23. § (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

I. 1. Az indítványozó a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Bt.) 32. § (5) bekezdése, valamint a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény végrehajtásáról szóló 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 23. § (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések sértik az Alkotmány több §-át, így a 2. § (1) bekezdését, a 8. § (2) bekezdését, a 9. § (1) bekezdését, a

13. §(1) bekezdését, 61. § (1) bekezdését és a 70/A. §

Btm.) 13. § (2) bekezdése, míg a Vhr. 23. § (7) bekezdését a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény végrehajtásáról szóló 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet módosításáról szóló 106/2005. (VI. 16.) Korm. rendelet 28. §-a iktatta be a jogszabályba.

Az indítványozó szerint nincs kellő súlyú alkotmányos indoka annak, hogy a köztulajdonban levő közcélú létesítményekre „az általánostól eltérő szabályozás érvényesüljön”, így a szabályozás szerinte sérti mind az Alkotmány

9. §

II. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy sérti-e az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének a tulajdoni formák egyenlőségére vonatkozó rendelkezését, valamint a 70/A. §-ban megfogalmazott jogegyenlőség követelményét az, hogy a Bt. 32. § (5) bekezdésében meghatározott, és a Vhr. 23. § (7) bekezdésében részletezett esetekben bányászati célú szolgalom nem alapítható.

1.1. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének második fordulata az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem értelmezhető önállóan. Ezzel összefüggésben utal az Alkotmánybíróság a 39/1992. (VII. 16.) AB határozatra, melyben kimondta, hogy „[a]z Alkotmány 9. § (1) bekezdése nem írja elő azt, hogy az állami tulajdonra vagy a magántulajdonra nézve ne lehetne eltérő a jogi szabályozás. E rendelkezés a kétféle tulajdon egyenrangúságát mondja ki és tartalmának igazi kibontására éppen a 70/A. § adja meg a lehetőséget. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése ezért többnyire csak a 70/A. § kontextusában értelmezhető. Az Alkotmánybíróság 21/1990. (X. 4.) AB határozatában (IX. rész) rámutatott arra, hogy az Alkotmány 9. § (1) bekezdése helyes értelmezés szerint a tulajdon bármely formájára nézve fogalmaz meg diszkriminációtilalmat. A 9. §

mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes. [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.].

1.3. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta azt is, hogy „a diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozóknak tekinteni. (...) A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya.” (Először:

1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 479, 479–480.) Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás egymástól eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket, alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak és kötelezettek között vethető fel [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 79.; 881/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 474, 477. stb.].

1.4. Mivel a bányászati célú szolgalom létesítéséhez való jog nem tekinthető alapvető jognak, hanem alapjognak nem minősülő egyéb jognak, az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy van-e ésszerű indoka annak, hogy a Bt. 32. § (5) bekezdésében és a Vhr. 23. § (7) bekezdésében felsoroltak esetében tilos a bányászati szolgalom alapítása, míg más ingatlanok esetében nem, és a következőket állapította meg.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az, hogy a Bt.

32. §(5) bekezdése [amit a Vhr. 23. § (7) bekezdés konkretizál] megtiltja a bányászati szolgalom alapítását, nem ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ával, az Alkotmány

70/A. §-a a jogalanyok közötti megkülönböztetést tiltja, a támadott rendelkezésekben felsorolt „közcélú létesítményekre” vonatkozó, más ingatlanoktól eltérő szabályozás önmagában nem eredményezi az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmét.

A Bt. 32. § (4) bekezdése szerint a vezeték nyomvonalát úgy kell kijelölni és megtervezni, hogy az lehetőleg közterületen haladjon és a lehető legkisebb mértékben érintsen termőföldet vagy egyéb nem köztulajdonban lévő ingatlant. A vezetéket úgy kell tervezni, kivitelezni és üzemeltetni, hogy annak hatása az érintett terület lakosságának egészségét ne veszélyeztesse, a természeti környezetet és tájképi értékét és általában a környezet elemeit a lehető legkisebb mértékben változtassa meg.

Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Éptv.) 2. § 13. pontja szerint közterület a közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére – az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között – a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.

E rendelkezések egybevetéséből következik, hogy a közművek elhelyezésére főszabály szerint a közterület (akár állami, akár önkormányzati tulajdonban van) szolgál, így a szolgalomalapítás – melynek célja a közmű üzemeltetésének biztosítása – indokolatlan, hiszen a közterület ezt a funkciót eleve magában hordozza.

1.5. Az indítványozó által kifogásolt tartalmú rendelkezés nem előzmény nélküli: a gázenergiáról szóló 1969. évi VII. törvény végrehajtásáról szóló – már hatályon kívül helyezett – 1/1977. (IV. 6.) NIM rendelet (a továbbiakban: NIM rendelet) 64. §-a szerint közúton, közterületen és vasúti pályán bányaszolgalmat bejegyezni nem lehet, és az említett területeket érintő biztonsági övezet megállapítása esetén az érdekelt szervek a műszaki-biztonsági szabályoknak, illetve szabványoknak megfelelően megállapodást kötnek. A Bt. támadott rendelkezése a Btm.-mel került a törvénybe, és a módosítás indoka éppen az volt, hogy

A fent kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.

2.1. Az Alkotmánybíróság számos esetben vizsgálta a jogállamiság részét képező jogbiztonságot, illetve a nor mavilágosságot, mely utóbbi követelményt a jogbiztonságból, mint a jogállamiság egyik fontos alapértékéből vezette le. Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a jogszabályok normatartalmával kapcsolatos elvárásokkal, és megállapította, hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad lehetőséget és így a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak [összegezve: 31/2007. (V. 30.) AB határozat, ABH 2007, 368, 378–380.].

2.2. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján nem állapítható meg a jogbiztonság sérelme, mert a kifogásolt rendelkezés normatartalma – a jogszabály szövegét, valamint egyéb rendelkezéseit is figyelembe véve – kellően világos és egyértelmű. A támadott jogszabályszövegben a „megállapodás” kifejezés szerepel, melyre értelemszerűen vonatkoznak a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései. Így irányadónak kell tekinteni – többek között – a Ptk. 200. § (1) bekezdésében is kifejezett szerződési szabadságot, melynek értelmében a szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg, a szerződésekre vonatkozó rendelkezésektől egyező akarattal eltérhetnek, ha jogszabály az eltérést nem tiltja, valamint a Ptk. 205. §-át, mely szerint a szerződés a felek akaratának kölcsönös és egybehangzó kifejezésével jön létre. A szerződés létrejöttéhez a feleknek a lényeges, valamint a bármelyikük által lényegesnek minősített kérdésekben való megállapodása szükséges. Nem kell a feleknek megállapodniuk olyan kérdésekben, amelyeket jogszabály rendez – így az adott esetben például műszaki-biztonsági tartalmú rendelkezések. A felek a szerződés megkötésénél együttműködni kötelesek, és figyelemmel kell lenniük egymás jogos érdekeire. A szerződéskötést megelőzően is tájékoztatniuk kell egymást a megkötendő szerződést érintő minden lényeges körülményről.

A bányászati szolgalom alapításáról, továbbá a kártalanítás módjáról és mértékéről a bányavállalkozónak egyezség létrehozását kell megkísérelnie az ingatlan tulajdonosával (vagyonkezelőjével, használójával), ennek hiányában a szolgalom alapítását és az annak fejében járó kártalanítást a bányavállalkozó kérelmére a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve állapítja meg [Bt.

38. §

Összességében tehát azzal, hogy a Bt. 32. § (5) bekezdése a bányászati célú szolgalom alapítását tiltja, azonban előírja, hogy az érdekelt szervek az említett területeket érintő biztonsági övezet megállapítása esetén megállapodást kötnek, ezekre a létesítményekre szigorúbb szabályokat állapít meg, mert a megállapodás mindegyik fél érde kének figyelembevételével kell, hogy létrejöjjön, ezeknek a létesítményeknek a fokozott biztonsága is ezt követeli meg. A támadott rendelkezésekben a szerződéskötési kényszerre utal a Bt. 32. § (5) bekezdésének a szóhasználata is: az, hogy az érdekelt szervek „megállapodást kötnek”, nem lehetőségként („köthetnek”) van megfogalmazva, így egyértelműen szerződéskötési kötelezettséget jelent, így alkalmazandó a Ptk. 205. § (4) bekezdése is, melynek megfelelően a szerződéskötési kötelezettség esetében amennyiben a szerződési nyilatkozatok eltérnek egymástól, a felek kötelesek álláspontjaik egyeztetését megkísérelni.

Megállapodás hiányában a Ptk. 206. § (1) bekezdésének megfelelően a bírói út is nyitva áll, eszerint a szerződéskötési kötelezettség körében, ha a felek nem állapodnak meg, a bíróság – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – a szerződést létrehozhatja és tartalmát megállapíthatja.

Nem megalapozott az az indítványozói állítás sem, hogy a szolgalomalapítás kizárása a kártalanítás kizárását, azaz ingyenességét jelentené; a támadott rendelkezésekből nem következik, hogy a közterület igénybe vétele ingyenesen történik.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.

3.1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Eszerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására főszabály szerint – hivatalból, vagy bárki indítványára – akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Abtv. rendelkezése és az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van: a jogalkotói kötelezettség elmulasztása, és annak eredményeként az alkotmányellenes helyzet megléte.

Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségét konkrét jogszabályi felhatalmazás hiányában is köteles teljesíteni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak következtében állt elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének a lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az Alkotmánybíróság akkor is mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha az alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.] A szabályozás hiányos tartalmából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán kell, hogy alapuljon. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.] 3.2. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben azt kellett vizsgálnia, hogy sérül-e a közérdekű adatok nyilvánossága azáltal, hogy bizonyos „jogkorlátozások”, melyek az indítványozó szerint közérdekű adatnak minősülnek, az ingatlan-nyilvántartásba nem kerülnek bejegyzésre.

Az Alkotmánybíróság a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatban megállapította: „[a]z Alkotmány 61. § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogot is alkotmányos alapjogként garantálja, amely a kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti. Az információkhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű.

A közérdekű adatok nyilvánossága, megismerhetősége gyakran előkérdése és feltétele a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorolhatóságának és azzal más vonatkozásban is szorosan összefügg” (ABH 1994, 177, 185.).

A Ptk. 116. § (2) bekezdése szerint az ingatlan-nyilvántartás – ha jogszabály kivételt nem tesz – a tulajdonjog és más jogosultságok fennállását hitelesen tanúsítja, míg az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (a továbbiakban: Inytv.) 2. §-a szerint az ingatlan-nyilvántartás településenként tartalmazza az ország valamennyi ingatlanának Inytv. szerint meghatározott adatait, az ingatlanhoz kapcsolódó jogokat és jogi szempontból jelentős tényeket. Az ingatlan-nyilvántartás tartalmazza továbbá az oda bejegyzett személyeknek a nyilvántartáshoz szükséges, e törvényben meghatározott, személyazonosító és lakcímadatait is.

3.3. Az Alkotmánybíróság szerint nem megalapozott az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének sérelmére való indítványozói hivatkozás, mert az ingatlan-nyilvántartás nyilvánossága nem a közérdekű adatok nyilvánossága elvén alapul, hiszen a bejegyzett adatok zömében nem közérdekű adatok, hanem a nyilvánosság elve hagyományosan a forgalom biztonságát védő szabály, melynek esetében személyes adatok törvény által közérdekből kötelezővé tett nyilvánosságáról van szó (hasonlóan a cégnyilvántartás nyilvánosságához) (lásd: 161/B/2006. AB határozat, ABK 2009. június, 793.), így az indítványozó által közérdekű adatnak vélt „jogkorlátozások” bejegyzésének hiánya a közérdekű adatok nyilvánosságának elvével alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe nem hozható.

Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.

Budapest, 2010. január 19. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke