576/B/2006. AB határozat

576/B/2006. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványok, továbbá bírói kezdeményezés alapján meghozta az alábbi Az Alkotmánybíróság a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 41. § (2)–(3)–(4) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

I. 1. Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz fordult a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.) 41. § (2)–(4) bekezdései alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezve. A Cst. támadott rendelkezései a jogalap nélkül felvett ellátások visszafizetésének rendjét szabályozzák. A vizsgálni kért 41. § (2) bekezdés szerint, aki az ellátást jogalap nélkül vette fel, akkor köteles azt visszafizetni, ha erre a felvételtől számított 30 napon belül írásban kötelezték, ezen túlmenően – a

41. §

A jogerős határozatban foglaltak ellenére 2006. január 1-jétől a gyermek az anya nevelésében és gondozásban élt.

Az anya pert indított gyermektartásdíj fizetési kötelezettségének megszüntetése tárgyában, amelyben kérte a 2006. január 1. napját követően felvett családi pótlék részére történő megfizetését is. Az apa nem vitatta, hogy 2006. január 1. napjától kezdődően is felvette a családi pótlékot, holott a gyermek az anya nevelésében és gondozásában volt.

A bíróság az apa tartásdíj-fizetési kötelezettségének megállapítása tárgyában hozott perben egyben kötelezte az apát, hogy a 2006. január 1. napjától jogosulatlanul felvett családi pótlékot is fizesse meg az anyának. Az apa a bírósági ítéletbe foglalt visszafizetési kötelezettségének eleget tett. Ezt követően azonban az Államkincstár is kötelezte az apát, hogy a jogosulatlanul felvett családi pótlékot az Államkincstárnak fizesse vissza. Az ügyben keletkezett köz igazgatási határozatok kimondták, hogy a családi pótlékra jogosultság akkor keletkezik, amikor ezt a közigazgatási szerv megállapítja, így az apa – a másik bírói ítélet alapján – olyan személynek adta át a családi pótlékot, aki még arra nem volt jogosult (bár a törvényi feltételek alapján jogosult lehetett volna). Az apa a közigazgatási határozat felülvizsgálata tárgyában bírósághoz fordult. E bíróság kezdeményezte jelen ügyben a Cst. 41. § (4) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát.

Az indítvány szerint az apa bár jogszabálysértést követett el, amikor a Cst. 39. §-a szerint nem jelentette be, hogy a gyermek az adott időponttól nem nála, hanem az anyánál van elhelyezve, de e bejelentési kötelezettség elmulasztása nem tekinthető felróható magatartásnak akkor, amikor a családi pótlék Cst.-ben foglalt célja magvalósult, a családi pótlékot a gyermek nevelésére, gondozásra fordította a gondozó szülő. Ha az apának – ahogy a közigazgatási határozatok kötelezték – az Államkincstár számára is vissza kell fizetnie a családi pótlékot, akkor az kétszeres visszafizetést jelent (egyszer polgári ügyben és egyszer közigazgatási ügyben született ítélet által kötelezetten), ami nem más, mint egy megtorló szankció pusztán a bejelentés elmulasztása miatt. Az indítványozó szerint a Cst. 41. §

A három indítványból egy indítvány a Cst. 41. §

54. §(4) bekezdés h) pontja, amelynek értelmében

„Az, aki ellátást jogalap nélkül vett fel, köteles azt visszafizetni, ha erre a felvételtől számított 22 munkanapon belül határozattal kötelezték.” Az egyes szociális, gyermekvédelmi, családtámogatási, fogyatékosságügyi és foglalkoztatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2010. évi CLXXI. törvény 83. § f) pontja értelmében a ”41. § (2) bekezdésében a „22 munkanapon” szövegrész helyébe a „harminc napon” szöveg,” lép, így jelenleg a Cst. 41. §

II. 1. Az Alkotmány vonatkozó szabályai szerint: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokra tikus jogállam. (…)

9. §

10. §(1) A magyar állam tulajdona nemzeti vagyon

(…)

13. §(1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz

való jogot. (…)

67. §(1) A Magyar Köztársaságban minden gyermek

nek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. (…) 70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (…) 70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak jo guk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.”

41. §(1) Jogalap nélkül veszi igénybe az ellátást az a

személy, aki

III. Az indítványok nem megalapozottak. 1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt az indítványt tekintette át, amely szerint a jogállamiság, a diszkrimináció tilalma, az állami tulajdon nemzeti vagyon jellege, a tulajdonhoz való jog, a gyermekek jogai és a szociális biztonság joga is sérül a Cst. 41. § (2)–(4) bekezdéseiben azáltal, hogy e szabályok az államra kedvezőtlenebbek, mintha a magánviszonyokban irányadó szabályok – a Ptk. szerinti jogalap nélküli gazdagodás – útján követelné vissza az állam. Az Alkotmánybíróság a 722/B/2003. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) a Cst. egyes rendelkezései vizsgálata kapcsán elbírálta azt az indítványt is, amely a jogalap nélkül igénybe vett juttatások szabályairól – a jelen ügy alapjául szolgáló indítványban foglaltakkal ellentétben – úgy vélekedett, hogy az az államot kedvezőbb helyzetbe hozza (mert az állam három éven belül bármikor visszakövetelheti, magánszemélyek esetén ez korlátozott, ha az igényelbíráló szerv határozata jogszabálysértő). Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság rámutatott: „A családtámogatási ellátások szociális juttatások, amelyeket a jogosultnak igényelnie kell és amelyek csak a törvényben rögzített feltételek esetén folyósíthatók. Az igényléssel nem jön létre polgári jogi jogviszony a fél és az igényelbíráló szerv között. A juttatásokkal kapcsolatban a hatóság közhatalmi tevékenységet végez, közigazgatási határozatot hoz a szociális ellátásra vonatkozó jogszabályok alapján.

Az állam (szerve) ilyen esetben tehát nem a mellérendeltséggel és egyenjogúsággal jellemezhető polgári jogi jogviszonyban vesz részt, hanem hatósági jogviszonyban. Az eljárásban az ügyfél nincs mellérendeltségi pozícióban a közhatalmat gyakorló közigazgatási szervvel, s csupán annyi eljárási joga van, amennyit számára az eljárási jogszabályok kifejezetten biztosítanak [72/1995. (XII. 15.) AB határozat, ABH 1995, 351, 354.]. Az Alkotmánybíróság szerint ezért a családtámogatási ellátásoknál az igényt érvényesítő személy és a jogalap nélkül felvett ellátás visszafizetésére kötelező szerv nem tekinthető a szabályozási koncepció szempontjából egy csoportba tartozónak.” (ABH 2004. 1748, 1758.) Ezt az álláspontját az Alkotmánybíróság fenntartja jelen határozatában is, így – mivel eltérő szabályozási koncepció alá tartoznak a Ptk.-ba és a Cst.-be foglalt rendelkezések – az Alkotmány 70/A. §-ába foglalt diszkrimináció tilalmának sérelme nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy a diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak megállapítása, hogy a szabályozási koncepció szempontjából kiket kell egy csoportba tartozónak tekinteni [49/1991. (IX. 27.) AB határozat, ABH 1991, 246, 249.]. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése szerinti köztulajdon és magántulajdon egyenjogúságának az elve kapcsán pedig az Alkotmánybíróság több döntésében – legelőször a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában – megállapította, hogy az Alkotmány 9. § (1) bekezdése nem tulajdonformák között különböztet, hanem ellenkezőleg: a tulajdon bármely formájára nézve éppen diszkrimináció-tilalmat fogalmaz meg. A 9. § (1) bekezdése ennek megfelelően a diszkrimináció tilalmának a tulajdonhoz való jogra vonatkoztatott kifejtése (ABH 1990, 73, 81.). Ebből követezően a 9. § (1) bekezdésének sérelme sem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint továbbá az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból sem következik önmagában olyan követelmény, hogy a törvényhozás a polgári jogi jogviszonyokat (jelen ügyben a jogalap nélküli gazdagodás szabályait) és a közigazgatási jogviszonyokat (jelen ügyben a jogalap nélkül igénybe vett ellátás visszafizetésének rendjét) közelítse, azokat egymással megfeleltesse.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére 9. § (1) bekezdésére és 70/A. §-ára alapozott kérelmet elutasította.

Az Alkotmánybíróság a továbbiakban jelen ügyben az alábbiakra mutat rá: jogállamban a törvényhozás az állam egyik legfontosabb közhatalmi tevékenysége. A törvényhozás a Ptk.-nak a „jogalap nélküli gazdagodás” szabályait a polgári jogi jogviszonyok rendezése körében, míg a Cst.-nek a „jogalap nélkül igénybe vett ellátás” szabályait a szociálpolitika, azon belül is a családok támogatása körében rendezte. Az állam széles szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy a szociálpolitikai jogviszonyokat miként alakítja, minthogy abban is, hogy milyen típusú gazdaságpolitikát valósít meg. Az alapjogok sérelmére (így az indítványozó által hivatkozott diszkrimináció tilalom, vagy tulajdonjog sérelmére) az állam javára nem lehet hivatkozni, hiszen az állam szabadságában áll, hogy közhatalmi tevékenysége körében e szabályokat (ha úgy véli, hogy rá nézve sérelmes) – az alkotmányos keretek között – megvál toztathassa. Ezért fogalmazódtak meg e jogok hagyományosan az állam hatalmával szemben. Az Alkotmánybíróság 70/B/2009. AB határozatában meg is állapította, hogy „az Alkotmány 13. §-a a tulajdonhoz való jogot az állammal szemben biztosítja, s azt mint alapjogot az állammal szemben védi.” (ABH 2010, 1945, 1954.) Mindebből következően a Cst. 41. § (2)–(4) bekezdésében foglaltak az Alkotmány 13. § (1) bekezdéséből eredő tulajdonjogot nem sértik, továbbá megállapítható, hogy e rendelkezések önmagukban nincsenek összefüggésben azzal a tétellel, hogy az állam tulajdona nemzeti vagyon. Az Alkotmány

10. §ában található nemzeti vagyon jellegen e szabályok

nem változtatnak.

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Alkotmány

10. §ára és 13. § (1) bekezdésére alapozott indítványt is

elutasította.

Megállapítható továbbá, hogy a jogalap nélkül igénybe vett ellátások Cst.-beli szabályai azzal, hogy viszonylag rövid időhöz – felróhatóságtól függetlenül 30 naphoz, felróhatóság esetén három évhez – kötik a visszakövetelhetőséget, nem változtatnak az állami tulajdon nemzeti vagyon jellegén, de nem sértik a gyermekeknek az Alkotmány

67. §ába foglalt jogait vagy a 70/E. § szerinti szociális

biztonságot. Sőt épp ellenkezőleg. A Cst. vizsgált rendelkezéseiben a gyermekek és a családok szociális védelme érdekében korlátozza az állam a már kifizetett (elköltött) szociális ellátások visszakövetelést, azaz gyermek-és családvédelmi szempontokra tekintettel állapít meg a törvényhozó a magánviszonyokban irányadónál rövidebb határidőt.

Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Cst.

41. §(2)–(4) bekezdésében foglaltak az Alkotmány 67. §

és 70/E. §-ait sem sértik.

39. §a szerint „[a]z ellátásra jogosult az igényelbíráló

szervnek 15 napon belül köteles bejelenteni minden olyan tényt, adatot, amely az ellátásra jogosultságát vagy annak összegét érinti.” Az indítványozók szerint tehát a Cst. 41. §

Az indítványokba foglalt egyik esetben a családi pótlékot igénylő házastárs az elköltözését nem jelentette be (de a családi pótlékot a gyermeket nevelő fél megkapta).

A másik esetben a gyermekelhelyezés megváltozását követően felvett, majd polgári per alapján visszafizetett családi pótlékot igényelt vissza a hatóság, pusztán azért, mert a gyermekelhelyezés megváltozását a házastárs a hatóságnál nem jelentette be. A családi pótlék törvényben deklarált célja – a gyermek nevelésének, gondozásának támogatása – mindkét esetben megvalósult.

Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy a jogállam alapvető, nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, ami az állam – és elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]. A jogbiztonság megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.]. Nem állapítható meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiság és annak részét képező jogbiztonság sérelme pusztán amiatt, hogy az adott normaszöveg a jogalkalmazás során értelmezésre szorul: a jogbiztonság elvéből nem következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden fogalmat minden jogszabályban külön meghatározzon [71/2002. (XII. 27.) AB határozat, ABH 2002, 417.]. A normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot, és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak. [Pl.

1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.;

10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135–136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725–726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.] A 47/2003. (X. 27.) AB határozat rámutatott: az Alkotmánybíróság mindig is nagy jelentőséget tulajdonított annak, hogy az általa vizsgált kérdés megválaszolásához rendelkezésre áll-e olyan kialakult bírói gyakorlat, amely

Jelen ügyben megállapítható, hogy a Cst. 41. §-án alapuló – a jogalap nélkül igénybe vett ellátások visszafizetésével kapcsolatos – bírói gyakorlat egységes. A bírói gyakorlat szerint ugyanis „Családi pótlékra csak az jogosult, akinek háztartásában a gyermek ténylegesen él. Nem állapítható meg jóhiszeműség annak a javára, aki a hatóságot nem tájékoztatja a valóságnak megfelelően (1998. évi LXXXIV. törvény 39. §, 41. §).” (EBH2006. 1577.). Illetve egy másik, a Legfelsőbb Bíróság Határozatainak Hivatalos Gyűjteményében közzétett elvi bírósági határozat szerint: „A családi pótlékot vissza kell fizetni, ha a gyermek nincs az igénylő gondozásában. A törvény eltérő rendelkezése hiányában a visszafizetési kötelezettség akkor is fennáll, ha a folyósított családi pótlékot ténylegesen a gyermek szükségleteire fordították (1998. évi LXXXIV. törvény 41. §).” (EBH2007. 1741.) Az Alkotmánybíróság a normát nem önmagában, hanem „értelmezett és alkalmazott tartalmával együttesen” veszi alkotmányossági vizsgálat alá. [57/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 272, 277.] A fenti határozatokat a Legfelsőbb Bíróság tette közzé, azokból megállapítható, hogy a Legfelsőbb Bíróság a Cst. 41. §-át a Cst. 39-ára is tekintettel értelmezi. (Az indítványozók épp azt kifogásolták, hogy ez a Legfelsőbb Bíróság gyakorlata.) Az Alkotmány 47. § (2) bekezdése szerint „A Legfelsőbb Bíróság biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bíróságokra kötelezőek.” A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 27. § (1) bekezdése értelmében „[a] bírósági jogalkalmazás egységének biztosítása a Legfelsőbb Bíróság feladata.” A (2) bekezdés szerint pedig „[a] Legfelsőbb Bíróság az (1) bekezdésben meghatározott feladatának ellátása körében jogegységi határozatokat hoz, és elvi bírósági határozatokat tesz közzé.” A fent bemutatott – a Cst. 41. § (4) bekezdéséhez tartozó – értelmezések a Legfelsőbb Bíróság által közzétett elvi határozatok, azaz ez tekinthető a norma értelmezett és alkalmazott tartalmának.

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint tehát a Cst.

41. §a ezzel a tartalommal hatályosul a jogalkalmazás során, így ebben a tekintetben az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó normavilágosság követelménye nem sérül

A Cst. 41. (4) bekezdése a fentiek szerint tehát érthető és alkalmazható tartalommal bír (az indítványozók pedig az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó, a világos, és egyértelmű normatartalom jogbiztonsági követelményén túl más alkotmányos rendelkezések sérelmére nem hivatkoztak).

Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a Cst. 41. §

Budapest, 2011. március 29. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke