5/2017. (III. 10.) AB határozata a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 8.K.32.574/2015/17. számú ítélete, valamint a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság 35000-3156-1/2015.ált. számú határozata és a Fővárosi…

5/2017. (III. 10.) AB határozata a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 8.K.32.574/2015/17. számú ítélete, valamint a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság 35000-3156-1/2015.ált. számú határozata és a Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság 35100-1169-2/2015.ált. számú határozata alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről, valamint a felszíni vizek minősége védelmének szabályairól szóló 220/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet 33. § (1) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításáról.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Sulyok Tamás, dr. Salamon László és dr. Szalay Péter alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czine Ágnes, illetve dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó, dr. Dienes-Oehm Egon és dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 8.K.32.574/2015/17. számú ítélete, valamint a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság 35000-3156-1/2015.ált. számú határozata és a Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság 35100-1169-2/2015.ált. számú határozata

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

I. [1] 1. A panaszos jogi személyiséggel rendelkező gazdasági társaság (a továbbiakban: indítványozó kft.) – jogi képviselője (Dr. Kocsomba Nelli Ügyvédi Iroda, eljáró ügyvéd Dr. Kocsomba Nelli, cím: 1143 Budapest, Gizella út 42–44.) útján – az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a szerinti alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, melyben kérte a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 8.K.32.574/2015/17. számú ítélete, valamint az ezen ítélet által helybenhagyott másodfokú közigazgatási határozat, a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság 35000-3156-1/2015.ált. számú határozata alaptörvényellenességének megállapítását és megsemmisítését. [2] 2. Az indítványozó kft. cérnagyártással foglalkozik, a cérnagyártás során keletkező szennyvizet pedig több vízvezeték vezeti a közcsatornába. A kibocsátott szennyvíz szennyezettségének mérésére a cég nincs kötelezve, önellenőrzést pedig nem vállalt, így az ellenőrzést a Fővárosi Csatornázási Művek (a továbbiakban: FCsM) végzi.

2012. december 18-án egy ilyen ellenőrzés keretében az FCsM azt állapította meg, hogy a kibocsátott szennyvíz túllépi a vízszennyező anyagok kibocsátásaira vonatkozó határértékekről és alkalmazásuk egyes szabályairól szóló 28/2004. (XII. 25.) KvVM rendelet (a továbbiakban: KvVM rend.) 4. mellékletének 18. sorában foglalt mennyiséget, a szennyvíz összes sótartalma ugyanis a határték szerinti 2500 mg/l értéket 6504 mg/l-rel meghaladta, azaz a kibocsátott szennyvíz összesen 9004 mg sót tartalmazott literenként. Az FCsM a mérés eredményéről 2013. január 16-án tájékoztatta az indítványozót, amely azt tudomásul vette. Az FCsM arra is felhívta a figyelmet, hogy a számítás tájékoztató jellegű, az a kft. 2011. évi szennyvízkibocsátási adatainak felhasználásával készült, de a 2013. évi tényleges adatok fényében annak végeredménye a tájékoztatásban foglalttól eltérhet. A panaszosnál a következő mérésre 2013. március 4-én került sor, melynek során a szennyezés már küszöbérték alatti volt.

Ennek alapján az FCsM megállapította, hogy a szennyezéssel érintett időszaknak a 2013. év vonatkozásában

a tárgyévet követő év június 30-ig szabja ki.” E rendelkezés ma hatályos szövege pedig így szól: „[a] vízvédelmi hatóság a csatornabírságot a szolgáltató bírságjavaslata figyelembevételével, illetve a vízszennyezési bírságot a 2. számú melléklet 1. pontja szerint állapítja meg és a tárgyévet követő év december 31-ig szabja ki.” Tárgyévnek jelen ügyben a felek által sem vitatottan és a bíróság által megállapítottan is a 2013. év minősül, ehhez képest a 2015. február 17-én meghozott elsőfokú közigazgatási határozat akár az akkor hatályos, akár a ma hatályos rendelkezések szerinti határidőt túllépve született meg. [4] A bíróság mindenekelőtt azt mérlegelte, hogy jelen ügyben alkalmazható-e az Fvr. 33. § (1) bekezdésében foglalt határidő. Ennek során megállapította, hogy általános szabályként a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 94/A. § (2) bekezdése irányadó, mely szerint „ha jogszabály eltérően nem rendelkezik, nem indítható a jogsértés megállapítására és bírság kiszabására eljárás, ha a jogsértő magatartásnak a bírság kiszabására jogosult hatóság tudomására jutásától számított egy év, vagy az elkövetéstől számított öt év eltelt”, e határidők pedig jelen ügyben nem következtek be. Azt is kimondta azonban, hogy jelen esetben volt olyan jogszabály, nevezetesen maga az Fvr., mely a Ket. imént idézett főszabályától eltérően rendelkezett, így a speciális szabályozás léte miatt azt kell figyelembe venni. E speciális szabályozás pedig határidőként a tárgyévet követő év június 30-át jelölte meg, vagyis az elsőfokú hatóság e határidőt kétségkívül elmulasztotta. Az indítványozónak mint a per felperesének a keresetét azonban ennek ellenére elutasította, mivel érvelése szerint e határidő nem jogvesztő jellegű anyagi jogi határidő, így elmulasztásának – amennyiben a Ket. által főszabályként meghatározott határidőt a hatóság nem lépi túl – nincs jogkövetkezménye, a hatósági mulasztás szankciójának ugyanis – ha lenne – szerepelnie kellene magában a jogi rendelkezésben. A határidő ilyen elmulasztása tehát nem teszi a hatóság által e határidőn túl kiszabott bírságot anyagi jogilag jogellenessé, az eljárási jogszabálysértés pedig a felperes javára nem értékelhető. [5] E körben hivatkozott a Legfelsőbb Bíróság (Kúria) Közigazgatási Kollégiumának 1/2011. (V. 9.) KK véleményére, mely szerint a fél a közigazgatási szerv határozatának felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással kérheti;

ezekben a perekben a bíróság elsősorban azt vizsgálja, hogy a határozat megfelel-e az anyagi jogszabályoknak.

Önmagában eljárási jogszabálysértés miatt csak akkor van helye a határozat hatályon kívül helyezésének, ha az eljárási jogszabálysértés a döntés érdemére is kihatott. Mivel a döntés a bíróság szerint a hatóság késedelmes bírságkiszabása nélkül is ugyanaz lett volna, ezért az nem hatott ki a döntés érdemére, így a bíróság az eljárási jogsértést nem értékelte a közigazgatási határozatok hatályon kívül helyezésére vagy azok megváltoztatására szolgáló okként. [6] 3. Az indítványozó alkotmányjogi panaszt nyújtott be a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ítélete, valamint az ezen ítélet által helybenhagyott másodfokú közigazgatási határozat ellen, azok alaptörvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kérve. Érvelése szerint az ítélet (és az az által helybenhagyott közigazgatási határozat) ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamisághoz tartozó jogbiztonság elvével, a XXIV. cikk (1) bekezdésével, vagyis a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal, továbbá a XXVIII. cikk (1) bekezdésével, vagyis a tisztességes bírósági tárgyaláshoz való joggal. Az Alkotmánybíróság Főtitkárának hiánypótlási felhívása eredményeképpen indítványkiegészítést nyújtott be, melyben az indítványban kifejtett érvelését pontosította, illetve konkretizálta. A panaszos lényegében a tisztességes hatósági eljáráshoz való joga sérelmét állítja, mely szerinte az eljárási igazságosság révén a jogállamiság és a jogbiztonság eljárásjogi manifesztációja. Azzal, hogy a hatóság közel egy évvel az eljárás megindítására szolgáló okról való tudomásszerzését követően indított ténylegesen eljárást és szabott ki szankciót, megsértette az észszerű határidőn belül történő ügyintézéshez, vagyis a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogát, ezt pedig a bíróság ugyancsak alaptörvény-ellenesen hagyta jóvá, amikor e határozatot annak alaptörvény-ellenessége ellenére nem helyezte hatályon kívül. Az indítványozó szerint a bíróság a határidőt a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:21. §-a alapján tekintette elévülési jellegűnek, azaz nem jogvesztőnek, a Ptk. tárgyi hatálya azonban jelen közigazgatási jogviszonyra nem terjed ki. Mivel közhatalmi szerv esetében polgári jogi értelemben vett jogvesztésről eleve nem lehet beszélni, ezért az, hogy egy közigazgatási jogi határidő jogvesztő, nem értelmezhető; a hatóság büntetéskiszabáshoz való joga akkor „évül el”, amikor az arra rendelt határidő lejár.

A közigazgatási jogi normákban nem szükséges a határidőkhöz a jogvesztés következményét fűzni, mert ha az eljárás bármikor lefolytatható lenne, akkor eleve nem szerepelne határidő a jogszabályban; ha viszont szerepel határidő, az nem jelenthet mást, mint a bírság kiszabására jogszerűen nyitva álló határidőt, amelynek eltelte után

II. [7] 1. Az Alaptörvénynek az indítványban hivatkozott rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.” [8] 2. Az Fvr.-nek az Alkotmánybíróság által hivatalból vizsgált, a bírósági ítélet által elbírált közigazgatási határozat meghozatalakor hatályos rendelkezése: „33. § (1) A vízvédelmi hatóság a csatornabírságot a szolgáltató bírságjavaslata figyelembevételével, illetve a vízszennyezési bírságot a 2. számú melléklet 1. pontja szerint állapítja meg és a tárgyévet követő év június 30-ig szabja ki.”

III. [9] Az alkotmányjogi panasz megalapozott. [10] 1. Az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt arról kellett döntenie, hogy az alkotmányjogi panasz befogadható-e.

Ennek során vizsgálnia kellett a befogadhatóság mind formai, mind tartalmi feltételeinek érvényesülését. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a következő megállapításokra jutott. [11] Az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panaszt a sérelmezett bírói döntést követő 60 napon belül nyújtották be [Abtv. 30. § (1) bekezdés]. Az indítvány tartalmazza azt a törvényi rendelkezést, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására, továbbá amely az indítványozó jogosultságát megalapozza [Abtv. 52. § (1b) bekezdés a) pont]. Az indítvány tartalmazza az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegét [Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pont]. Az indítvány tartalmazza az Alkotmánybíróság által az indítványozó szerint vizsgálandó bírói döntést [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pont]. Az indítvány tartalmazza az Alaptörvény megsértett rendelkezéseit [Abtv. 52. § (1b) bekezdés d) pont]. Az indítvány – az Alaptörvény B) cikk

tartalmazza explicite vagy azt a kitételt, hogy a határidő „jogvesztő”, vagy ennek valamely szinonimáját), a polgári jogi bíráskodásban, illetve a polgári anyagi jogi normákban kialakított dogmatikai fogalmak hibás analógia révén való átvitelét jelentik a közigazgatási jogvitákat elbíráló közigazgatási bíráskodásba. A közigazgatási szervnek ugyanis nem joga, hanem hatásköre és illetékessége (és ennek megfelelően lehetősége) van eljárni és eljárása során szankciót alkalmazni. Így a közigazgatási hatóság számára a szankcióalkalmazás lehetőségének elenyészése sem „jogvesztés”, hanem pusztán egy addig fennálló lehetőség megszűnése. A Ket. szubszidiárius jelleggel alkalmazandó anyagi jogi határidejétől eltérő, valamely ágazati közigazgatási jogszabályban nevesített anyagi jogi határidő esetén e határidő elteltét követően a hatóságnak nincs lehetősége szankciót alkalmazni, különben e határidők léte veszítené el az értelmét. Különösen irányadó ez abban az esetben, ha az ágazati jogszabály nem egyszerűen eltérő határidőt határoz meg (a Ket.-hez képest), hanem pontos, naptári napban meghatározott végső határidőt állapít meg. Ebben az esetben a szubjektív (a hatóság tudomására jutástól számított) és az objektív (a jogsértő cselekménytől számított) határidők közötti különbségtételre, illetve a határidő bármilyen okból bekövetkező túllépésére a jogszabály erejénél fogva (ex lege) nincs lehetőség. [16] A tisztességes hatósági eljáráshoz való joghoz hozzátartozik annak biztosítása, hogy a közigazgatási hatóságok a rájuk vonatkozó határidőket betartsák, és a bíróságok e határidők be nem tartását ne az ügyfél terhére, hanem javára értékeljék. A jogalkotót illeti annak – jogpolitikai és praktikus szempontokat is figyelembe vevő – meghatározása, hogy egy adott közigazgatási határozat meghozatalára mennyi idő elegendő; ennek elbírálása nem alkotmányossági kérdés. Az viszont már alkotmányossági kérdés, hogy a jogalkalmazó szervek a jogalkotó által meghatározott kötelezettségeiket teljesítsék, és ne hozzanak meg olyan döntéseket, amelyekre a jogszabályok szövege szerint nincs lehetőségük. A tisztességes hatósági eljáráshoz való alaptörvényben biztosított jogból az következik, hogy a közigazgatási hatóságok számára a jogalkotó által meghatározott határozathozatali és szankcióalkalmazási határidő elmulasztásának ódiumát a mulasztó, jogszabályi kötelezettségüket határidőben nem teljesítő hatóságok, ne pedig az ügyfelek viseljék. Ezért ennek jövőbeni biztosítására az Alkotmánybíróság

alkotmányos követelményt állapított meg. [17] A fentiekre tekintettel az a bírói értelmezés, mely ezzel szemben a szankcióalkalmazási határidő elmulasztásához

Budapest, 2017. március 7. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke