541/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítván

541/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t: Az Alkotmánybíróság a földhivatalokról, a Földmérési és Távérzékelési Intézetről, a Földrajzinév Bizottságról és az ingatlan-nyilvántartási eljárás részletes szabályairól szóló 338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 2. § (2) bekezdés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. Az indítványozó a földhivatalokról, a Földmérési és Távérzékelési Intézetről, a Földrajzinév Bizottságról és az ingatlan-nyilvántartási eljárás részletes szabályairól szóló 338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) azon rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kéri az Alkotmánybíróságtól, amely szerint a földhivatal a rendelkezésére álló adat- és eszközállomány igénybevételével alaptevékenységén kívül megrendelők részére egyéb – alapító okiratába foglalt – szolgáltatási tevékenységet is végezhet, ha az hatósági feladatainak ellátását nem veszélyezteti. Az indítványozó álláspontja szerint a támadott rendelkezés sérti a piacgazdaságot és a verseny szabadságát, valamint a vállalkozáshoz való jogot, a vállalkozás szabadságát, továbbá a hátrányos megkülönböztetés tilalmába is ütközik. Nézete szerint a földhivatalok vállalkozási tevékenysége folytán a hasonló tevékenységet folytató vállalkozások (geodéták) versenyhátrányba kerülnek a földhivatalokkal szemben azáltal, hogy ez utóbbiak állami eszközöket (műszereket) és adatbázisokat ingyenesen használva sokkal költség-hatékonyabban, azaz kisebb anyagi ráfordítással végezhetik ugyanazt a tevékenységet, mint a többi földmérő vállalkozó. Az indítványozói érvelés szerint a rendelkezés akadályozza az adott területen a vállalkozóvá válást is, mivel a földmérési vállalkozás megkezdése lényegesen kockázatosabb és költségigényesebb azáltal, hogy a földhivatal az eszköz- és adatállomány ingyenes felhasználásával, mint „állami támogatással” állandó versenyelőnybe került a földhivatalon kívüli, gazdasági tevékenységet folytató geodétákkal szemben. A jogalkotási eljárás szabálytalanságát állítva az indítványozó álláspontja szerint a kifogásolt szabályozás a földmérők alapvető jogait érinti, azonban a rendelkezés mégsem törvényi szinten került megfogalmazásra, hanem csupán kormányrendelet formájában. A hivatkozott ren delkezés kapcsán hivatkozik arra, hogy „nincs olyan másik jog, vagy alkotmányos érdek, amelynek érvényesülését a támadott jogszabályhely biztosítja, illetve nincs olyan védhető cél sem, amely indokolja, arányossá teszi a nem-földhivatali földmérők jogkorlátozását, és alkotmányos érdekeik sérelmét”. Utal még az indítványozó arra is, hogy az R. elkészítéséhez, illetve a kifogásolt szabály megalkotásához nem készült – a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény rendelkezései által előírt – hatásvizsgálat. A jogállami jogbiztonság és a normavilágosság sérelmét látja az indítványozó abban, hogy az R. nem definiálja pontosan azt, hogy konkrétan mit jelent „a hatósági feladatok veszélyeztetése”, továbbá utal arra, hogy álláspontja szerint a támadott jogszabályhely ellentétes több, magasabb szintű jogszabállyal is (a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény, a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény). Mindezeken túl az indítványozó megemlít több nemzetközi dokumentumot is, melyekkel az R. támadott rendelkezését szintén ellentétesnek tartja. Az indítvánnyal összefüggésben „amicus curiae” beadvány is érkezett az Alkotmánybírósághoz. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokra tikus jogállam.” „8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.” 2. Az R. támadott rendelkezése: „2. § (2) A földhivatal a rendelkezésre álló adat- és esz közállomány igénybevételével alaptevékenységén kívül megrendelők részére egyéb – alapító okiratában foglalt – szolgáltatási tevékenységet is végezhet, ha az hatósági feladatainak ellátását nem veszélyezteti.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. A földhivatalok által végezhető, az R. támadott rendelkezésében szabályozott vállalkozási tevékenység jogalapját az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 92. § (1) bekezdésének b) pontja jelenti, melynek definíciója szerint a költségvetési szerv vállalkozási tevékenysége: a haszonszerzés céljából, támogatáson kívüli forrásból, nem kötelezően végzett termelő-, szolgáltató-, értékesítő tevékenység. Ugyanezen jogszabályhely (3) bekezdése szerint a költségvetési szerv vállalkozási tevékenysége a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény hatálya alá tartozó gazdasági tevékenységnek minősül. Az R. támadott rendelkezésének alapját tehát törvényi szabály, az Áht. hivatkozott rendelkezése teremti meg, meghatározva egyúttal a tevékenység garanciális feltételeit is. 2. Az Alkotmánybíróság már számos korábbi határozatában megállapította, hogy „a piacgazdaság alkotmányos feladat, amely a jogállamiság alapintézményeivel való összefüggésein kívül irreleváns minden alkotmányossági vizsgálatnál. A piacgazdasághoz senkinek sincs joga, reá alapjogsérelem nem alapítható. Ebből következőleg egyes jogszabályi rendelkezések közvetlenül a piacgazdaság alkotmányos elvét nem sérthetik, reá közvetlenül alkotmányossági kifogás nem alapítható.” (1542/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 651, 665.) A gazdasági verseny szabadságának alkotmányos tartalmát is már több korábbi határozatában értelmezte az Alkotmánybíróság. Következetes gyakorlata szerint a gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem „a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami elismerése és támogatása megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek – a piacgazdasághoz hasonlóan – külön alkotmányossági mércéje nincs. Az Alkotmánybíróság a piacgazdaság, a versenyszabadság és más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás fogalmilag és nyilvánvalóan ellentétes az államcéllal.” (818/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 759, 761.) Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy „önmagában abból a tényből, hogy a versenyszabadság nem alapvető jog, következik az, hogy arra nem vonatkozik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt, az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozására vonatkozó tilalom.” (782/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 854, 856.) Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. támadott szabálya nem sérti a piacgazdaságra és a versenyszabadságra vonatkozó alkotmányi rendelkezéseket, ezért az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította. 3. Az Alkotmánybíróság korábbi határozata szerint „[a] vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alapjog [Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. (…) A vállalkozás joga (…) a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan; senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában gyakorlásához. A vállalkozás jog annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.” [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340. 341–343.) Az R. támadott rendelkezése azáltal, hogy lehetővé teszi a földhivatalok számára azt, hogy alaptevékenységén kívül megrendelők részére egyéb – alapító okiratába foglalt – szolgáltató tevékenységet is végezzenek, semmilyen vonatkozásban sem hozható összefüggésbe a vállalkozáshoz való jog korlátozására vonatkozó, fenti alkotmánybírósági értelmezéssel. Az a körülmény, hogy egy adott vállalkozói tevékenységet folytató piaci szereplők köre újabb résztvevőkkel bővül, önmagában nem jelentheti a vállalkozáshoz való jog sérelmét. Tekintettel tehát arra, hogy az R. támadott szabálya és a vállalkozáshoz való jogot biztosító alkotmányi rendelkezés közötti összefüggés nem állapítható meg, az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította. 4. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány ezen rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben pedig, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánynak ez az általános jogegyenlőségi követelménye arra vonatkozik, hogy az állam, mint közhatalom a jogok és kötelezettségek elosztása során köteles egyenlőkként – egyenlő méltóságú személyként – kezelni a jogalanyokat, a jogalkotás során a jogalkotónak mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal kell értékelnie. A megkülönböztetésnek azonos csoportra nézve kell fennállnia. Az azonos csoporton, adott szabályozási koncepción belüli eltérő szabályozás akkor nem alkotmányellenes, ha az eltérésnek kellő alkotmányos indoka van. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos helyzetben lévők között nem alapjogok tekintetében tett megkülönböztetés csak akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha nincs ésszerű indoka, tehát önkényes. [legutóbb: 170/2010. (IX. 23.) AB határozat, ABK 2010. szeptember, 1047, 1050.] Az Alkotmánybíróság jogegyenlőséggel összefüggő gyakorlatához kapcsolódik annak megállapítása is, hogy „alkotmányellenességhez nem csak az vezet, ha adott szabályozási koncepción belül valamely (azonos helyzetben lévő) csoportra – alkotmányos indok nélkül – eltérő szabályozás vonatkozik, hanem hátrányos megkülönböztetés az is, ha az adott szabályozási koncepció alkotmányossági szempontból lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportokra azonosan vonatkozik, vagyis e körülményt figyelmen kívül hagyja. Ha az ilyen hátrányokozásnak nem ismerhető fel a tárgyilagos mérlegelés szerint való ésszerű indoka – tehát önkényes –, alkotmányellenesség állapítható meg.” [6/1997. (II. 7.) AB határozat, ABH 1997, 67, 69.] Az indítványozó álláspontja szerint az R. támadott rendelkezése súlyosan sérti a jogegyenlőséghez és az esélyegyenlőséghez való jogot, miután hátrányos megkülönböztetéshez vezet a nem-földhivatali földmérő szolgáltatók kárára. Az R. vizsgált rendelkezése lehetővé teszi a földhivatalok részére olyan szolgáltatás végzését, amelyet más piaci szereplők is ellátnak. Ez a szabály azonban önmagában csak és kizárólag a földhivatalokra vonatkozik, tehát nem állapítható meg a fent idézett határozat azon kitétele, hogy „az adott szabályozási koncepció alkotmányossági szempontból lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportokra azonosan vonatkozna”. Kétségtelen, hogy a jogszabályi lehetőség folytán az egyébként hatósági feladatokat ellátó szervezetek piaci szereplővé is válhatnak, de vállalkozási tevékenységük – az Áht. 92. § (3) bekezdése szerint – a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény hatálya alá tartozó gazdasági tevékenységnek minősül. Éppen ez az a momentum, ami által – piaci szereplőként – azonos helyzetbe kerülnek a „nem-földhivatali” földmérő szolgáltatókkal, és ezáltal nem állapítható meg az, hogy alkotmányossági szempontból lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportoknak lennének tekinthetők. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. támadott rendelkezése nem ütközik a hátrányos megkülönböztetés tilalmába, ezért az indítványt ebben a vonatkozásában is elutasította. 5. Alkotmányi hivatkozás nélkül utal az indítványozó arra, hogy az R. elkészítéséhez, illetve a kifogásolt szabály megalkotásához nem készült – a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) rendelkezései által előírt – hatásvizsgálat. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint a Jat. szabályainak megsértése önmagában nem teszi alkotmányellenessé a jogszabályt, a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezi a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha a vizsgált jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezését is sérti. Az Alkotmánybíróság kizárólag a Jat. alapján nem állapít meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. [90/2007. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2007, 750, 782.] Az Alkotmánybíróság fenti gyakorlata alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásában is elutasította. 6. A jogállami jogbiztonság és a normavilágosság követelményének sérelmére hivatkozik az indítványozó, amennyiben az R. nem definiálja pontosan a „hatósági feladatok veszélyeztetése” fogalmát. Tartalmát tekintve ez az indítványi kitétel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltakkal összefüggő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre utal. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. „E törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek – a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek – együttesen kell fennállnia. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a jogalkotói feladat elmulasztása akkor állapítható meg, ha a jogalkotó jogalkotási kötelezettsége konkrét jogszabályi felhatalmazásból ered, vagy valamely alapvető jog érvényesüléséhez magából az Alkotmányból szükségszerűen következik a jogszabály megalkotásának kényszere. A jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles tehát eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése vagy biztosítása kényszerítően megköveteli [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 86.]. Az állam jogalkotói kötelezettsége – ahogy erre az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában (ABH 1992, 227, 231.) rámutatott – következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés nélkül is, ha valamely al- kotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi”. [1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.] Az Abtv. hivatkozott szabálya és az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a jogi szabályozás hiányosságai miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításáank csak akkor van helye, ha alkotmányellenes helyzet is keletkezett, a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 508.] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy adott esetben a jogalkotónak nincs konkrét jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotási kötelezettsége a „hatósági feladatok veszélyeztetése” fogalmának definiálására. Az indítványozók által hiányolt szabályozási tartalom továbbá magából az Alkotmányból sem következik szükségszerűen: sem az Alkotmányban biztosított alapvető jogok, sem a jogbiztonság érvényesülése vagy biztosítása nem követeli meg feltétlenül a fogalom pontosabb meghatározását. 7. A jogbiztonságban megnyilvánuló jogállamiság sérelmét látja az indítványozó abban is, hogy az R. támadott rendelkezése ellentétes több – az indítvány által felsorolt – törvénnyel. Noha az indítvány az R. támadott rendelkezése és az általa felsorolt törvények közötti ellentétre hivatkozik, az R. szabályának alapja valójában az Áht. már hivatkozott 92. § (1) bekezdésének b) pontja, tehát törvényi szintű szabály. Ebből következőleg az indítvány által állított kollízió – tartalmilag – azonos szintű jogszabályok között állana fenn. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az azonos szintű jogszabályok közötti normakollízió kérdésével. A 35/1991. (VI. 20.) AB határozat megállapította, hogy a „törvényi rendelkezések – értelmezéstől függő – ellentétes tartalma önmagában, anyagi alkotmányellenesség hiányában nem vezethet az alkotmányellenesség megállapításához”. Már e határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy „meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes – vagy az értelmezéstől függően ellentétes – törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendelkezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, tehát például ha a rendelkezések valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alkotmányellenes helyzet megteremtését, vagy alkotmányos alapjog korlátozását eredményezi. Két (vagy több) törvényi rendelkezés esetleges kollíziója folytán előálló értelmezési nehézség azonban magában véve még nem elegendő feltétele az alkotmányellenesség megállapításának.” „A jogállamiság elvéből nem következik, hogy az azonos szintű jogszabályok közötti normakollízió kizárt. Törvényi rendelkezések összeütközése miatt az alkotmányellenesség pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján tehát nem állapítható meg akkor sem, ha ez a kollízió nem kívánatos és a törvényhozónak ennek elkerülésére kell törekednie. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállamiság alkotmányos deklarálása azonban tartalmi kérdésekben tovább utal az egyes nevesített alkotmányos elvekre és jogokra. Alkotmányellenesség megállapítására ezért törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabályértelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentétes összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet.” (ABH 1991, 175, 176–177.) Mivel az Alkotmánybíróság fent ismertetett gyakorlata szerint az azonos szintű jogszabályok közötti ellentét miatt alkotmányellenesség pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg, az indítvány által állított alapjogi sérelmet pedig az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak, ezért az indítványt ebben a részében is elutasította. 8. Mivel az indítványozó bizonyos nemzetközi dokumentumokra az alkotmánybírósági eljárás szempontjából értékelhető érvelés és kérelem nélkül utal, az indítványnak ezzel a vonatkozásával az Alkotmánybíróság érdemben nem foglalkozott. Budapest, 2010. december 14. Dr. Bihari Mihály s. k., Dr. Lenkovics Barnabás s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró