10/2013. (IV. 25.) AB határozata az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 13. § (1) bekezdése és 14. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi…

10/2013. (IV. 25.) AB határozata az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 13. § (1) bekezdése és 14. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasz elutasításáról.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. balogh elemér, dr. Stumpf István és dr. Salamon László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Lévay miklós, dr. bragyova andrás, dr. kiss László és dr. kovács péter alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő Az Alkotmánybíróság az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 13. §

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

I. [1] 1. Az indítványozók, tíz országgyűlési képviselő – jogi képviselőjük útján, az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 30. § (1) bekezdésében meghatározott határidőben – az Abtv. 26. §

II. [5] Az alkotmányjogi panasszal érintett jogszabályi rendelkezések: [6] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „4. cikk (1) Az országgyűlési képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők, tevékenységüket a köz érdekében végzik, e tekintetben nem utasíthatók.” „5. cikk (4) Az országgyűlési képviselők tevékenységük összehangolására a Házszabályban meghatározott feltételek szerint országgyűlési képviselőcsoportot alakíthatnak.” [7] 2. A Házszabály indítványozók által támadott rendelkezései: „13. § (1) Képviselőcsoport alakítására a képviselők előző általános választásán országos pártlistát állító és mandátumot szerző, ugyanazon párthoz vagy annak jogutódjához tartozó képviselők jogosultak. A képviselők előző általános választásán közös országos listát állító és mandátumot szerző pártokhoz, illetve azok jogutódjához tartozó képviselők közös vagy önálló képviselőcsoport alakítására jogosultak. […]

14. §(1) Képviselőcsoportot legalább tizenkét képviselő alakíthat.”

III. [8] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott. [9] 1. A befogadási eljárás során az Alkotmánybíróság tanácsa megállapította, hogy az indítvány az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat alkotmányellenességének megállapítását és visszamenőleges hatályú megsemmisítését indítványozza. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. § (1) bekezdés a) pontja szerint a Házszabály mint országgyűlési határozat normatív határozat, mely közjogi szervezetszabályozó eszköznek minősül. Az Abtv. 37. § (2) bekezdése a következőket mondja ki: „Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárásban, bírói kezdeményezés alapján folytatott egyedi normakontroll eljárásban, alkotmányjogi panasz alapján, vagy nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata során felülvizsgálja a közjogi szervezetszabályozó eszközöknek, valamint az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdésében meghatározott jogegységi határozatoknak az Alaptörvénnyel, illetve nemzetközi szerződéssel való összhangját.

Az indítványozókra, az eljárásra és a jogkövetkezményekre a jogszabályok felülvizsgálatára vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.” Ennek alapján az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti panaszeljárás nemcsak jogszabállyal, hanem közjogi szervezetszabályozó eszközzel szemben is igénybe vehető, ha annak egyéb törvényi feltételei fennállnak.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy rendelkezik hatáskörrel a Házszabály mint országgyűlési normatív határozat alkotmányossági felülvizsgálatára. [10] 2. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány érdemi elbírálása során mindenekelőtt az indítványozók közjogi érvénytelenségre alapított érvét kellett elbírálnia. A panaszosok szerint „[a] Magyar Köztársaság Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat módosításáról rendelkező 36/2012. (IV. 19.) OGY határozat […] az Alkotmánybíróság korábbi döntéseinek megfelelően közjogilag érvénytelennek minősül. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ugyanis csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, s e követelmény az állami irányítás egyéb jogi eszközeire [a jelenlegi terminológiát használva] a közjogi szervezetszabályozó eszközökre is vonatkozik. A módosítás ugyanis a döntéskor hatályos Házszabály 109. § (1) bekezdésének megsértésével történt.” Az indítványozók érvelése a következő: a Házszabály 2012. április 19-én [a 36/2012. (IV. 19.) OGY határozat meghozatalának idején] hatályos 109. § (1) bekezdése szerint: „Az Országgyűlés által elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt [törvény] népszavazással történő megerősítését legkésőbb a zárószavazás befejezésekor, írásban lehet kérni. Az Országgyűlés a zárószavazást követő ülésen a határozati javaslat tárgyalására vonatkozó rendelkezések (112. §) szerint határoz a népszavazásra bocsátásról.” Az idézett 112. § értelmében: „(1) A határozati javaslat tárgyalására a 98–99., 101–108. §-okat a (2)–(3) bekezdésben meghatározott eltérésekkel kell megfelelően alkalmazni. (2) Az Országgyűlés határozatát a hivatalos lapban közzé kell tenni. A határozatokat az elnök és a soros jegyzők írják alá. E határozatok közzétételéről az Országgyűlés elnöke gondoskodik. (3) A zárt ülésen hozott határozat közzétételéről az Országgyűlés esetenként dönt.” [11] Az itt felhívott rendelkezések az önálló indítványok, ezen belül is a törvényjavaslatok tárgyalására vonatkozó rendelkezéseket tartalmaznak. Az indítványozók szerint ezek alapján a népszavazásra bocsátásra vonatkozó alaptalan indítvány elutasítása a plenáris ülés, és nem a házelnök hatáskörébe tartozik, aki a Házszabály 19. §

Mivel a panaszosok szerint ez jelen esetben nem történt meg, ezért a panaszosok állítása szerint a sérelmezett rendelkezéseket a Házszabályba inkorporáló 36/2012. OGY határozat súlyos eljárási hiba miatt közjogilag érvénytelen. [12] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 36/2012. OGY határozat nem törvény, csak egy normatív országgyűlési határozat, vagyis egy közjogi szervezetszabályozó eszköz, amelynek esetében a kifejezetten a törvények alkotására vonatkozó eljárási szabályok megsértése fogalmilag fel sem merülhet: egy országgyűlési normatív határozatot nem ír alá a köztársasági elnök, és nem lehetséges róla népszavazás sem [az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés

Az országgyűlési képviselőcsoportokra (az alkotmányjogi szakirodalomban bevett terminológiával: frakciókra) vonatkozó szabályok e szervezeti-működési normák körébe tartoznak. Igaz ugyan, hogy a képviselőcsoportok politikai értelemben a pártokhoz kötődnek, jogilag azonban nem a pártok, hanem az Országgyűlés szervei.

Így a frakcióalakítás szabályait mint szervezeti-működési szabályokat – az alkotmányosság tág határai között – az Országgyűlés (az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával) maga határozhatja meg. Jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a Házszabály 13. § (1) és 14. § (1) bekezdésének az indítványban sérelmezett szabályozásával e határokat az Országgyűlés átlépte-e. [15] Az indítványozók szerint a Házszabály idézett rendelkezése sérti a jogállamiság részét képező jogbiztonságot, ezen belül is a szerzett jogok védelmének és a bizalomvédelemnek az elvét, valamint a kellő felkészülési idő követelményét. Az Alkotmánybíróság megerősíti, hogy a szerzett jogok védelme része a jogbiztonságnak, amely nélkül a jogállamiság elvének érvényesülése elképzelhetetlen. Kiemeli azonban az Alkotmánybíróság azt is, hogy a szerzett jogok védelme nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály; a jog stabilitására, előreláthatóságára vonatkozó alkotmányos szempont nem jelenti a jogszabályok megváltoztathatatlanságát. A konkrét esetben ráadásul nincs is szó szerzett jogról: az indítványozó országgyűlési képviselők még nem voltak tagjai annak a képviselőcsoportnak, amelynek megalakítása lehetősége elől a Házszabálynak a panaszosok által sérelmezett módosítása elzárta az utat. E körben tehát legfeljebb az ún. bizalomvédelem elvének sérelme lehet az alkotmányos vizsgálat tárgya. A bizalomvédelem, vagyis a jövőbeli várakozások, a várható szabályozás bekövetkezése reményében kifejtett magatartás védelme azonban nem terjed ki minden jogviszonyra, és különösen nem tekinthető feltétlen érvényesülést kívánó elvnek. A bizalomvédelem döntően az adójogszabályok vagy társadalombiztosítási jogszabályok megváltoztatása, a vállalt jövőbeli szerződéses kötelezettségek teljesítésének megkövetelése (illetve az azokba való jogszabályi beavatkozás módja és terjedelme) stb. körében értelmezhető, azonban nem jelenti azt, hogy a jövőbeli szabályozás reménye önmagában alanyi jogot keletkeztetne e várakozás teljesülésére, és még kevésbé jelenti azt, hogy pusztán emiatt egy adott szabályozás megváltoztatása, bármilyen rövid idő lett volna szükséges egy adott jog megszerzéséhez és annak gyakorlásához, alaptörvény-ellenes lenne.

A kellő felkészülési időre történő hivatkozás pedig fogalmilag sem állhatja meg a helyét, mivel a Házszabály megváltozott rendelkezései a panaszosok részéről semmilyen olyan tevőleges kötelezettséget nem kívántak meg, amelyre fel kellett volna készülniük; sérelmük pusztán egy számukra előnyös helyzet elmaradásában áll, amely érdeksérelem azonban a jogállamiság elvének megsértéséből következő alaptörvény-ellenességet nem valósít meg. [16] Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy a Házszabály 13. § (1) és 14. § (1) bekezdése ellentétes az Alaptörvénynek az országgyűlési képviselők egyenlőségét és a szabad mandátum elvét garantáló 4. cikk (1) bekezdésével, illetve az országgyűlési képviselők frakcióalakítási jogáról rendelkező 5. cikk (4) bekezdésével. A szabad mandátum jogintézménye történetileg a kötött, ún. imperatív mandátummal szemben alakult ki. Az imperatív mandátum jellemzője a követ vagy küldött (parlamenter) kötöttsége az őt megválasztó közösség által adott utasításokhoz; a követ szavazatainak ellenőrzése; végül a követ visszahívhatósága, ha a neki adott utasításokat nem tartja be. Ezzel szemben a szabad mandátum – annak érdekében, hogy a követ ne pusztán az őt megválasztó kisebb közösséget, hanem országa (nemzete) egészét képviselhesse – azt jelentette és azt jelenti ma is, hogy a parlamenter független a választók akaratától, azaz nem utasítható, mandátuma lejárta előtt jogi értelemben képviselői tevékenysége, szavazatai miatt nem számoltatható el, és nem hívható vissza. A szabad mandátum tehát nem az Országgyűléstől, hanem a választóktól való szabadságot jelenti. Az Országgyűlés által alkotott szervezeti-működési normákhoz ugyanakkor a képviselő kötve van: az Országgyűléssel és az általa alkotott működési szabályokkal szemben nem hivatkozhat mandátuma kötetlenségére, kivéve abban a szélső esetben, ha az Országgyűlés e szabályok megalkotása során az alkotmányos kereteket túllépi. Ilyen túllépésre jelen esetben nem került sor: az Alaptörvénynek az indítványozók által hivatkozott 5. cikk (4) bekezdése éppen azt mondja ki, hogy az országgyűlési képviselők tevékenységük összehangolására a Házszabályban meghatározott feltételek szerint alakíthatnak országgyűlési képviselőcsoportot. Az Országgyűlés házszabály-alkotási monopóliuma természetesen nem korlátlan: a szabad mandátum elvéből következik az az alkotmányos követelmény, hogy – a jelenleg hatályos 1997. évi C. törvény alapján lefolytatott országgyűlési választás eredményeként bejutott országgyűlési képviselők

vonatkozásában – az olyan pártlistához tartozó országgyűlési képviselőket, amelynek pártlistája a valamennyi területi pártlistára leadott és országosan összesített érvényes szavazatok több mint öt százalékát megkapta, mindenképpen megilleti a képviselőcsoport létrehozásának joga. Az ilyen támogatottsággal rendelkező pártokhoz tartozó képviselők nem foszthatók meg attól a joguktól, hogy pártjuk frakcióját az Országgyűlésben létrehozzák és fenntartsák, akkor sem, ha az Országgyűlés a Házszabályban – más képviselők frakcióalakítási joga vonatkozásában, az Országgyűlés szervezetalakítási szabadságával élve – hatékonysági szempontok miatt a képviselőcsoport alakításához magasabb létszámot határozna meg. Egyéb tekintetben viszont az országgyűlési képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők: a frakciótag és a nem frakciótag képviselőket is azonos, a képviselői jogállás részének minősülő jogok (mentelmi jog, törvénykezdeményezési jog, ülésezési jog, felszólalási avagy beszédjog, szavazási jog, javaslat- és indítványtételi jog, tájékoztatáshoz való jog, valamely bizottság munkájában történő részvételhez való jog stb.) illetik meg, és úgyszintén azonos kötelezettségek (összeférhetetlenség, parlamenti fegyelem stb.) terhelik őket. Mivel tehát e jogok és kötelezettségek a panaszosok vonatkozásában nem különböznek más, frakciótag országgyűlési képviselők jogaitól és kötelezettségeitől, és mivel a frakcióalakításra vonatkozó szabályok meghatározása – a fenti, alkotmányos követelménytől eltekintve – az Országgyűlésnek az Alaptörvény 5. cikk

A határozat Magyar Közlönyben történő közzétételének elrendelése az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.

Budapest, 2013. április 22. dr. paczolay péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke