10/2013. (IV. 25.) AB határozata az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 13. § (1) bekezdése és 14. § (1) bekezdé

10/2013. (IV. 25.) AB határozata az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 13. § (1) bekezdése és 14. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasz elutasításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. balogh elemér, dr. Stumpf István és dr.  Salamon László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Lévay miklós, dr. bragyova andrás, dr. kiss László és dr. kovács péter alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő Az Alkotmánybíróság az  egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 13.  § (1)  bekezdése és 14.  § (1)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. I. [1] 1. Az  indítványozók, tíz országgyűlési képviselő – jogi képviselőjük útján, az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI.  törvény (a továbbiakban: Abtv.) 30. § (1) bekezdésében meghatározott határidőben – az Abtv. 26. § (2)  bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt nyújtottak be az  Alkotmánybírósághoz, kérve az  egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a  továbbiakban: Házszabály) 13.  § (1)  bekezdése és 14.  § (1)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, mivel azok véleményük szerint ellentétesek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, 4. cikk (1) bekezdésével és 5. cikk (4) bekezdésével. [2] 2. Az  indítványozó országgyűlési képviselők 2011. október 22-én kiléptek a  Magyar Szocialista Párt országgyűlési képviselőcsoportjából, majd szándékuk szerint a  Házszabálynak a  kilépés idején (majd azt követően 3 nap híján 6 hónapig) hatályos 15.  § (5)  bekezdésében előírt 6 hónapos várakozási idő leteltekor, azaz 2012. április 23-án új képviselőcsoportot kívántak alakítani. A  képviselők az  új, Demokratikus Koalíció elnevezésű frakciójuk alakítását 2012. április 23-án a  Házszabály 9.  § (2) és (4)  bekezdése alapján be is jelentették az  Országgyűlés elnökének hatásköreit gyakorló alelnöknek, aki azonban még ugyanezen a  napon arról tájékoztatta őket, hogy a  frakcióalakításról szóló bejelentést nem tudja tudomásul venni, mivel a  Magyar Köztársaság Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat módosításáról szóló 36/2012. (IV. 19.) OGY határozat, melynek közzététele 2012. április 19-én történt meg a  Magyar Közlönyben, 2012. április 20-i hatállyal módosította a  frakcióalakításra vonatkozó szabályokat. Ennek értelmében 2012. április 20-tól egyrészt a Házszabály korábbi 15. § (1) bekezdésének szabályozását, mely szerint képviselőcsoportot legalább 10 országgyűlési képviselő alakíthatott, felváltotta a 14. § (1)  bekezdésének azon rendelkezése, miszerint ehhez immáron 12 képviselő szükséges; másrészt új szabályként került bevezetésre a  13.  § (1)  bekezdésének azon rendelkezése, mely immáron – egyebek mellett – előírja, hogy „képviselőcsoport alakítására a  képviselők előző általános választásán országos pártlistát állító és mandátumot szerző, ugyanazon párthoz vagy annak jogutódjához tartozó képviselők jogosultak”. Mindez azt eredményezte, hogy – az  Országgyűlés elnökének hatásköreit gyakorló alelnök OE/237-1/2012. számú határozata szerint – e  két új rendelkezés mindegyike külön-külön is lehetetlenné teszi az  MSZP képviselőcsoportjából kivált, Demokratikus Koalíció nevű, a 2010. évi országgyűlési választásokon nem induló, mert akkor még nem létező, új pártba belépett 10 országgyűlési képviselő számára a Demokratikus Koalíció nevű képviselőcsoport megalakítását. [3] 3. Az  indítványozók szerint mindez ellenkezik az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésével, mivel sérti a  jogállamiság részét képező jogbiztonságot, ezen belül is a  szerzett jogok védelmének elvét és a  kellő felkészülési idő követelményét; az Alaptörvénynek az országgyűlési képviselők egyenlőségét és a szabad mandátum elvét garantáló 4.  cikk (1)  bekezdésével; valamint az  Alaptörvény 5.  cikk (4)  bekezdésével, amely az  országgyűlési képviselők frakcióalakítási jogáról rendelkezik. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét az indítványozók abban látják, hogy a frakcióalapítás törvényi feltételeinek megváltoztatása – annak elfogadása idejére és a kihirdetés másnapján történő hatálybalépésre tekintettel – véleményük szerint kizárólag azért történt, hogy „ezzel megakadályozza egy jól meghatározható parlamenti frakció megalakulását”, amely így ellenkezik részint a  szerzett jogok alkotmányos védelmének és a  bizalomvédelemnek az  elvével, részint a  kellő felkészülési idő biztosításának kötelezettségével, azaz a  jogbiztonságba, ezáltal a  jogállamiság elvébe ütközik. Az  Alaptörvény 4.  cikk (1) és 5.  cikk (4)  bekezdése pedig a  panaszosok szerint azért sérült, mert a  szabad mandátum és a  képviselői egyenjogúság alkotmányos elvéből, valamint a külön is nevesített képviselői frakcióalakítás alkotmányos jogából következően e jog korlátozása alkotmányosan kizárólag a parlamenti munka hatékonysága és az Országgyűlés működésének stabilitása érdekében történhet, a Házszabály sérelmezett módosításának azonban ilyen alkotmányos indoka nem volt. [4] Végezetül az indítványozók hivatkoztak a támadott rendelkezések közjogi érvénytelenségére is. II. [5] Az alkotmányjogi panasszal érintett jogszabályi rendelkezések: [6] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „4. cikk (1) Az országgyűlési képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők, tevékenységüket a köz érdekében végzik, e tekintetben nem utasíthatók.” „5. cikk (4) Az országgyűlési képviselők tevékenységük összehangolására a Házszabályban meghatározott feltételek szerint országgyűlési képviselőcsoportot alakíthatnak.” [7] 2. A Házszabály indítványozók által támadott rendelkezései: „13.  § (1) Képviselőcsoport alakítására a  képviselők előző általános választásán országos pártlistát állító és mandátumot szerző, ugyanazon párthoz vagy annak jogutódjához tartozó képviselők jogosultak. A képviselők előző általános választásán közös országos listát állító és mandátumot szerző pártokhoz, illetve azok jogutódjához tartozó képviselők közös vagy önálló képviselőcsoport alakítására jogosultak. […] 14. § (1) Képviselőcsoportot legalább tizenkét képviselő alakíthat.” III. [8] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott. [9] 1. A  befogadási eljárás során az  Alkotmánybíróság tanácsa megállapította, hogy az  indítvány az  egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat alkotmányellenességének megállapítását és visszamenőleges hatályú megsemmisítését indítványozza. A  jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a  továbbiakban: Jat.) 23.  § (1)  bekezdés a)  pontja szerint a  Házszabály mint országgyűlési határozat normatív határozat, mely közjogi szervezetszabályozó eszköznek minősül. Az  Abtv. 37.  § (2)  bekezdése a  következőket mondja ki: „Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárásban, bírói kezdeményezés alapján folytatott egyedi normakontroll eljárásban, alkotmányjogi panasz alapján, vagy nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata során felülvizsgálja a közjogi szervezetszabályozó eszközöknek, valamint az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdésében meghatározott jogegységi határozatoknak az  Alaptörvénnyel, illetve nemzetközi szerződéssel való összhangját. Az  indítványozókra, az eljárásra és a  jogkövetkezményekre a  jogszabályok felülvizsgálatára vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.” Ennek alapján az  Abtv. 26.  § (2)  bekezdése szerinti panaszeljárás nemcsak jogszabállyal, hanem közjogi szervezetszabályozó eszközzel szemben is igénybe vehető, ha annak egyéb törvényi feltételei fennállnak. Mindezek alapján az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy rendelkezik hatáskörrel a  Házszabály mint országgyűlési normatív határozat alkotmányossági felülvizsgálatára. [10] 2. Az  Alkotmánybíróságnak az  indítvány érdemi elbírálása során mindenekelőtt az  indítványozók közjogi érvénytelenségre alapított érvét kellett elbírálnia. A panaszosok szerint „[a] Magyar Köztársaság Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat módosításáról rendelkező 36/2012. (IV. 19.) OGY határozat […] az Alkotmánybíróság korábbi döntéseinek megfelelően közjogilag érvénytelennek minősül. Az  Alkotmánybíróság értelmezése szerint ugyanis csak a  formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, s e  követelmény az  állami irányítás egyéb jogi eszközeire [a jelenlegi terminológiát használva] a  közjogi szervezetszabályozó eszközökre is vonatkozik. A  módosítás ugyanis a  döntéskor hatályos Házszabály 109.  § (1)  bekezdésének megsértésével történt.” Az indítványozók érvelése a következő: a Házszabály 2012. április 19-én [a 36/2012. (IV. 19.) OGY határozat meghozatalának idején] hatályos 109. § (1) bekezdése szerint: „Az Országgyűlés által elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt [törvény] népszavazással történő megerősítését legkésőbb a zárószavazás befejezésekor, írásban lehet kérni. Az Országgyűlés a zárószavazást követő ülésen a határozati javaslat tárgyalására vonatkozó rendelkezések (112.  §) szerint határoz a  népszavazásra bocsátásról.” Az  idézett 112.  § értelmében: „(1) A határozati javaslat tárgyalására a 98–99., 101–108. §-okat a  (2)–(3) bekezdésben meghatározott eltérésekkel kell megfelelően alkalmazni. (2) Az  Országgyűlés határozatát a  hivatalos lapban közzé kell tenni. A  határozatokat az  elnök és a  soros jegyzők írják alá. E  határozatok közzétételéről az  Országgyűlés elnöke gondoskodik. (3) A  zárt ülésen hozott határozat közzétételéről az Országgyűlés esetenként dönt.” [11] Az itt felhívott rendelkezések az  önálló indítványok, ezen belül is a  törvényjavaslatok tárgyalására vonatkozó rendelkezéseket tartalmaznak. Az  indítványozók szerint ezek alapján a  népszavazásra bocsátásra vonatkozó alaptalan indítvány elutasítása a  plenáris ülés, és nem a  házelnök hatáskörébe tartozik, aki a  Házszabály 19.  § (2)  bekezdés h)  pontja értelmében előkészíti, és intézkedésre kiadja a  hozzá érkezett beadványokat a  hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bizottságnak, vagyis azokról súlyos jogi fogyatékosság esetén sem dönthet. Mivel a  panaszosok szerint ez  jelen esetben nem történt meg, ezért a  panaszosok állítása szerint a  sérelmezett rendelkezéseket a  Házszabályba inkorporáló 36/2012. OGY határozat súlyos eljárási hiba miatt közjogilag érvénytelen. [12] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 36/2012. OGY határozat nem törvény, csak egy normatív országgyűlési határozat, vagyis egy közjogi szervezetszabályozó eszköz, amelynek esetében a kifejezetten a törvények alkotására vonatkozó eljárási szabályok megsértése fogalmilag fel sem merülhet: egy országgyűlési normatív határozatot nem ír alá a  köztársasági elnök, és nem lehetséges róla népszavazás sem [az Alaptörvény 8.  cikk (3)  bekezdés e)  pontja kifejezetten ki is mondja, hogy „nem lehet országos népszavazást tartani az  Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről”.] Tartalmilag, bárki bírálta is el az  ezzel kapcsolatos képviselői indítványt, az  az anyagi jogi rendelkezések megfelelő értelmezése alapján döntött, így nem áll fenn olyan jogsérelem, amely miatt azt alkotmánysérelemként lehetne értékelni és amely miatt így közjogi érvénytelenség, azaz alkotmányellenességet is jelentő súlyos eljárási jogsértés miatt meg kellene vagy meg lehetne semmisíteni a  36/2012. OGY határozatot. Mivel a  tartalmilag nyilvánvalóan helyes, de adott esetben nem megfelelő eljárási rendben meghozott, a  népszavazási kezdeményezést elutasító elnöki határozat nem eredményezett alkotmányellenességet, sőt ezen eljárási szabályok léte és jellege egyáltalán nem tekinthető az  alkotmányból közvetlenül származónak, ezért a közjogi érvénytelenség megállapítására irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította. [13] 3. Ezt követően az  Alkotmánybíróság azt vizsgálta, vajon a  Házszabály 13.  § (1)  bekezdése és 14.  § (1)  bekezdése az  indítványban kifejtett okokból tartalmilag alaptörvény-ellenes-e, vagyis e  rendelkezések ellentétesek-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, 4. cikk (1) bekezdésével és 5. cikk (4) bekezdésével. [14] Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az  Országgyűlést nagyfokú szervezetalakítási szabadság illeti meg, melynek korlátja, hogy az  Országgyűlés az  Alaptörvényt köteles tiszteletben tartani. Ennek alapja az  Alaptörvény 5.  cikk (7)  bekezdése, mely szerint: „Az Országgyűlés a  jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét.” Az  Országgyűlés tehát minden olyan, saját szervezetére és működésére vonatkozó kérdésben, melyet az  Alaptörvény vagy törvény nem szabályoz, önállóan dönthet; e  döntésekre, azaz belső szervezeti normákra vonatkozó egyetlen tartalmi követelmény, hogy azok nem lehetnek ellentétesek az  Alaptörvénnyel. Az  országgyűlési képviselőcsoportokra (az alkotmányjogi szakirodalomban bevett terminológiával: frakciókra) vonatkozó szabályok e  szervezeti-működési normák körébe tartoznak. Igaz ugyan, hogy a  képviselőcsoportok politikai értelemben a  pártokhoz kötődnek, jogilag azonban nem a  pártok, hanem az  Országgyűlés szervei. Így a  frakcióalakítás szabályait mint szervezeti-működési szabályokat – az  alkotmányosság tág határai között – az Országgyűlés (az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával) maga határozhatja meg. Jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a Házszabály 13. § (1) és 14. § (1) bekezdésének az indítványban sérelmezett szabályozásával e határokat az Országgyűlés átlépte-e. [15] Az indítványozók szerint a  Házszabály idézett rendelkezése sérti a  jogállamiság részét képező jogbiztonságot, ezen belül is a  szerzett jogok védelmének és a  bizalomvédelemnek az  elvét, valamint a  kellő felkészülési idő követelményét. Az  Alkotmánybíróság megerősíti, hogy a  szerzett jogok védelme része a  jogbiztonságnak, amely nélkül a  jogállamiság elvének érvényesülése elképzelhetetlen. Kiemeli azonban az  Alkotmánybíróság azt is, hogy a  szerzett jogok védelme nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály; a  jog stabilitására, előreláthatóságára vonatkozó alkotmányos szempont nem jelenti a  jogszabályok megváltoztathatatlanságát. A  konkrét esetben ráadásul nincs is szó szerzett jogról: az  indítványozó országgyűlési képviselők még nem voltak tagjai annak a  képviselőcsoportnak, amelynek megalakítása lehetősége elől a  Házszabálynak a  panaszosok által sérelmezett módosítása elzárta az utat. E körben tehát legfeljebb az ún. bizalomvédelem elvének sérelme lehet az alkotmányos vizsgálat tárgya. A  bizalomvédelem, vagyis a  jövőbeli várakozások, a  várható szabályozás bekövetkezése reményében kifejtett magatartás védelme azonban nem terjed ki minden jogviszonyra, és különösen nem tekinthető feltétlen érvényesülést kívánó elvnek. A  bizalomvédelem döntően az  adójogszabályok vagy társadalombiztosítási jogszabályok megváltoztatása, a  vállalt jövőbeli szerződéses kötelezettségek teljesítésének megkövetelése (illetve az  azokba való jogszabályi beavatkozás módja és terjedelme) stb. körében értelmezhető, azonban nem jelenti azt, hogy a  jövőbeli szabályozás reménye önmagában alanyi jogot keletkeztetne e várakozás teljesülésére, és még kevésbé jelenti azt, hogy pusztán emiatt egy adott szabályozás megváltoztatása, bármilyen rövid idő lett volna szükséges egy adott jog megszerzéséhez és annak gyakorlásához, alaptörvény-ellenes lenne. A  kellő felkészülési időre történő hivatkozás pedig fogalmilag sem állhatja meg a  helyét, mivel a  Házszabály megváltozott rendelkezései a panaszosok részéről semmilyen olyan tevőleges kötelezettséget nem kívántak meg, amelyre fel kellett volna készülniük; sérelmük pusztán egy számukra előnyös helyzet elmaradásában áll, amely érdeksérelem azonban a jogállamiság elvének megsértéséből következő alaptörvény-ellenességet nem valósít meg. [16] Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy a Házszabály 13. § (1) és 14. § (1) bekezdése ellentétes az Alaptörvénynek az  országgyűlési képviselők egyenlőségét és a  szabad mandátum elvét garantáló 4.  cikk (1)  bekezdésével, illetve az  országgyűlési képviselők frakcióalakítási jogáról rendelkező 5.  cikk (4)  bekezdésével. A  szabad mandátum jogintézménye történetileg a  kötött, ún. imperatív mandátummal szemben alakult ki. Az  imperatív mandátum jellemzője a  követ vagy küldött (parlamenter) kötöttsége az  őt megválasztó közösség által adott utasításokhoz; a  követ szavazatainak ellenőrzése; végül a  követ visszahívhatósága, ha a  neki adott utasításokat nem tartja be. Ezzel szemben a szabad mandátum – annak érdekében, hogy a követ ne pusztán az őt megválasztó kisebb közösséget, hanem országa (nemzete) egészét képviselhesse – azt jelentette és azt jelenti ma is, hogy a  parlamenter független a  választók akaratától, azaz nem utasítható, mandátuma lejárta előtt jogi értelemben képviselői tevékenysége, szavazatai miatt nem számoltatható el, és nem hívható vissza. A  szabad mandátum tehát nem az  Országgyűléstől, hanem a  választóktól való szabadságot jelenti. Az  Országgyűlés által alkotott szervezeti-működési normákhoz ugyanakkor a  képviselő kötve van: az  Országgyűléssel és az  általa alkotott működési szabályokkal szemben nem hivatkozhat mandátuma kötetlenségére, kivéve abban a szélső esetben, ha az Országgyűlés e szabályok megalkotása során az alkotmányos kereteket túllépi. Ilyen túllépésre jelen esetben nem került sor: az  Alaptörvénynek az  indítványozók által hivatkozott 5.  cikk (4)  bekezdése éppen azt mondja ki, hogy az  országgyűlési képviselők tevékenységük összehangolására a  Házszabályban meghatározott feltételek szerint alakíthatnak országgyűlési képviselőcsoportot. Az  Országgyűlés házszabály-alkotási monopóliuma természetesen nem korlátlan: a szabad mandátum elvéből következik az az alkotmányos követelmény, hogy – a jelenleg hatályos 1997. évi C. törvény alapján lefolytatott országgyűlési választás eredményeként bejutott országgyűlési képviselők vonatkozásában – az  olyan pártlistához tartozó országgyűlési képviselőket, amelynek pártlistája a  valamennyi területi pártlistára leadott és országosan összesített érvényes szavazatok több mint öt százalékát megkapta, mindenképpen megilleti a képviselőcsoport létrehozásának joga. Az ilyen támogatottsággal rendelkező pártokhoz tartozó képviselők nem foszthatók meg attól a joguktól, hogy pártjuk frakcióját az Országgyűlésben létrehozzák és fenntartsák, akkor sem, ha az Országgyűlés a Házszabályban – más képviselők frakcióalakítási joga vonatkozásában, az  Országgyűlés szervezetalakítási szabadságával élve – hatékonysági szempontok miatt a  képviselőcsoport alakításához magasabb létszámot határozna meg. Egyéb tekintetben viszont az  országgyűlési képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők: a  frakciótag és a  nem frakciótag képviselőket is azonos, a  képviselői jogállás részének minősülő jogok (mentelmi jog, törvénykezdeményezési jog, ülésezési jog, felszólalási avagy beszédjog, szavazási jog, javaslat- és indítványtételi jog, tájékoztatáshoz való jog, valamely bizottság munkájában történő részvételhez való jog stb.) illetik meg, és úgyszintén azonos kötelezettségek (összeférhetetlenség, parlamenti fegyelem stb.) terhelik őket. Mivel tehát e  jogok és kötelezettségek a  panaszosok vonatkozásában nem különböznek más, frakciótag országgyűlési képviselők jogaitól és kötelezettségeitől, és mivel a  frakcióalakításra vonatkozó szabályok meghatározása – a  fenti, alkotmányos követelménytől eltekintve – az  Országgyűlésnek az  Alaptörvény 5.  cikk (4) és (7)  bekezdése által biztosított szervezetalakítási szabadsága körébe tartozik, ezért a  Házszabály 13.  § (1) és 14.  § (1)  bekezdése a  panaszosok vonatkozásában nem sértette, illetve nem sérti sem az  Alaptörvény 4.  cikk (1) bekezdését, sem az 5. cikk (4) bekezdését. [17] 4. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 13.  § (1)  bekezdése és 14.  § (1)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Abtv. 65. §-a, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendje 52. § (1) bekezdése alapján elutasította. A határozat Magyar Közlönyben történő közzétételének elrendelése az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul. Budapest, 2013. április 22. dr. paczolay péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke