10/2003. (IV. 3.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló i

10/2003. (IV. 3.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában — dr. Bagi István, dr. Harmathy Attila, dr. Holló András és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírák különvéleményével — meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. § (3) bekezdése e) pontjának, az Alkotmány 35. § (2) bekezdése sérel mén alapuló, alkotmányellenességének a megállapítására vonatkozó indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. § (3) bekezdésének e) pontja sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, ezért alkotmányellenes, és így azt a kormányrendelet kihirdetésének napjára visszamenő hatállyal megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. Az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában az indítványozó az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 2. § (3) bekezdésének e) pontja alkotmányellenességének megállapítását és visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint az, hogy a rendeletalkotó azonosítja a sztálini terror áldozatait a terror kiszolgálóival, sérti az emberi méltósághoz való jogot. A jogalkotó azzal, hogy ,,a terror áldozatait párt belharctól függően méltó és méltatlan igényűekre szétválasztja’’, alkotmányellenesen különböztet meg, amely ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével. Indítványában kifejti: ,,A Magyar Kommunista Pártnak és a Magyar Dolgozók Pártjának meghurcolt tagjait a magyar állam Államvédelmi Hatósága, illetve a Rendőrség és a Belügyminisztérium egyéb szervei vették őrizetbe. A magyar ügyészi szervek emeltek vádat, és a magyar bíróságok hoztak ítéletet, ezt követően pedig a magyar büntetés-végrehajtási szervek kezébe kerültek az elítéltek. A diktatúra az állam közhatalmi funkcióját ellátó szervek által sújtott le párttagra és párton kívülire egyaránt, mivel a párt és állam mind a döntéshozatalt, mind a végrehajtást illetően szétválaszthatatlanul összefonódott az inkriminált időszakban. Nem értelmezhető a »belső« kifejezés miután sem a motívuma, sem az üldöztetés megvalósulása nem kötődött az államtól elkülönült módon a Magyar Kommunista Párthoz vagy a Magyar Dolgozók Pártjához. Ezért, ha lett volna sem lenne lehetséges annak a szétválasztása, hogy a harc a diktatúra ellen folyt volna, vagy annak fenntartásával, kizárólag a pártvezetés ellen. A 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. § 3. e) pontban szereplő »belső harc« kitétel önmagában sérti a jogállamiságot. Bizonytalan értelmű jogfogalomnak számít, ami nem felel meg a normavilágosság alkotmányos követelményének, és egyenlőséget tesz az okozó és az áldozat közé.’’ Az alkotmányellenesség további indokaként az indítványozó kifejtette: az R. 2. § (3) bekezdésének e) pontja ,,a jogalkalmazó feladatává teszi a »belső harc« kifejezés alkalmazását, vagy attól eltekintést a konkrét esetekben. Mivel a normaszöveg a mindennapi érelmezéssel nem kezelhető a jogalkalmazó a gyakorlat szerint minden esetben szakvéleményt kér a 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 6. § (2) bekezdésében megnevezett »Társadalmi Kollégium«-tól, amely a szakvéleményadás egyetlen és kizárólagos forrása, ezáltal eldönti a konkrét eset elbírálását. A szakvéleményt kizárólagosan adni jogosult Társadalmi Kollégium tevékenysége nem felel meg a jogbiztonságnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos elemének. Valójában nem szakvéleményt, hanem döntést hoz (…).’’ Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét látja a következő okok miatt is: ,,Az életüktől és szabadságuktól politikai okból megfosztottak kárpótlásáról szóló 1992. évi XXXII. törvény 12. §-a [a továbbiakban: 3.Kpt.] tartalmazza a kárpótlást kizáró okokat, hasonlóan a 267/2000. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. § 3. pontjához. Azzal a különbséggel, hogy a rendelet 2. § 3. e) pontjában foglaltak a törvényben nem szerepelnek. A kormányrendeletet azonban nem felhatalmazás alapján adták ki, így ennek 2. § 3. e) pontja valójában az 1992. évi XXXII. törvény alkotmányellenes kiegészítését jelenti, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében normatív tartalommal megállapított jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét.’’ Indítványában az indítványozó hivatkozik a következőkre is: ,,Aggályosnak tartom, hogy a »belső harc« kifejezés jogilag nem értelmezhető, és ezért a jogalkalmazó az MKP/MDP tagsággal fogja azonosítani a kizárandók körét. Az Alkotmány 70/A. §-ával nem egyeztethető össze, ha joghatást fűz a jogalkotó a politikai nézethez, párttagsághoz. Nem lehet elvitatni a KMP/MDP tagoktól sem — jogtalan szenvedéseikért való kárpótlás vonatkozásában is — az egyenlő elbírálást. Ahogy ezt az elvet követi a többi politikai párt tagjával is a jogalkotó, beleértve a hungarista, nyilas és egyéb pártoknak is mindazon tagjait, akikre nem vonatkozik a 3820/1945. ME rendelet.’’ II. Az Alkotmány érintett rendelkezései a következők: ,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.’’ ,,35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendelete ket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.’’ ,,54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.’’ ,,70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.’’ Az R.-nek az Alkotmánybíróság által vizsgált — az indítvány elbírálásakor hatályos — rendelkezései: ,,1. § (1) Az az életvitelszerűen Magyarországon élő — Magyarországon állandó lakóhellyel rendelkező — magyar állampolgár, aki a reá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte vagy munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette (a továbbiakban: rokkant), ha a) elítélése az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról rendelkező 1989. évi XXXVI. törvény, vagy az 1945 és 1963 közötti törvénysértő elítélések semmissé nyilvánításáról rendelkező 1990. évi XXVI. törvény alapján semmis, vagy b) Magyarországon, illetőleg onnan elhurcolva a szovjet katonai bíróság politikai okból elítélte, vagy más szovjet hatóság személyre szóló, írásba foglalt döntése alapján szabadságelvonással járó büntetést kapott, és a büntetését részben vagy egészben a Szovjetunióban töltötte le, vagy c) Magyarországon 1945. január 1. és 1953. december 31. között rendőrhatósági őrizet mellett munkatáborban fogva tartott volt, d) 1944. október 1-jét követően Magyarországról polgári személyként, mint internáltat, a Szovjetunióba kényszermunkára elhurcolták, és három évet elérő, illetőleg azt meghaladó szabadságvesztést vagy szabadságkorlátozást szenvedett el, juttatásra jogosult.’’ ,,2. § (3) Nem jogosult juttatásra az a személy, aki a) az államvédelmi szerveknek hivatásos állományú tagja volt, b) karhatalmista volt, c) az 1956-os forradalom és szabadságharc leverésében való részvétel miatt kitüntetésben részesült, d) az 1956-os forradalom és szabadságharc leverésében önként vett részt, e) a Magyar Kommunista Párt vagy a Magyar Dolgozók Pártja belső harcai során szenvedett jogsérelmet.’’ ,,6. § (2) Az 1. §-ban meghatározott feltételek fennállását a Központi Kárrendezési Iroda, illetőleg jogelődje (a továbbiakban együtt: KKI) által hozott jogerős személyi kárpótlási határozata, az elítélés semmisségét és a szabadságvesztés tényleges időtartamát az első fokon eljárt bíróság igazolása igazolja. A folyósító szerv a juttatást megállapító határozatának meghozatala előtt, amennyiben az előterjesztett igazolásokból a jogosultság ténye vagy a szabadságkorlátozás időtar tama egyértelműen nem állapítható meg, az adatok pontosítása érdekében megkeresi a KKI-t. Ha az adatok pontosítása másképpen nem lehetséges, a tényállás megállapításához a KKI mellett működő Társadalmi Kollégium — a KKI kérésére — szakértői véleményt ad.’’ III. Az indítvány részben megalapozott. A jogalkotó az R. 1. § (1) bekezdésében határozza meg, hogy a juttatásra kik jogosultak, a 2. §-ban pedig kivételeket fogalmaz meg az 1. § szabályai alól. A 2. § (3) bekezdésében öt alanyi kört eleve kizár a juttatásra jogosultak köréből, ezek: a) akik államvédelmi szerv hivatásos állományú tagjai voltak, vagy b) akik karhatalmisták voltak, vagy c) akik az 1956-os forradalom és szabadságharc leverésében való részvétel miatt kitüntetést kaptak, vagy d) ennek leverésében önként vettek részt, vagy e) az MKP, illetve az MDP belső harcai során szenvedtek jogsérelmet. Az R. 2. § (1) bekezdése is tartalmaz korlátozó rendelkezéseket, ez azonban nem zár ki alanyi köröket a juttatásból, csak azt határozza meg, hogy a szabadságelvonás mely időtartamát nem lehet az R. alkalmazásakor figyelembe venni. Ezek: a) a háborús és népellenes bűncselekmények miatti elítélés és a büntetett előélethez fűződő hátrányok időtartama; b) azon internálás időtartama, amelyet hitlerista szervezetben betöltött vezető szerep miatt szabtak ki, illetve c) a köztörvényi bűncselekmények miatti internálás időtartama. Az e rendelkezésekkel érintett személyi körök részesülhetnek tehát a juttatásban akkor, ha az 1. §-ban meghatározott feltételeknek egyébként megfelelnek (így például a szabadságkorlátozás időtartama a fenti időtartamok leszámítása után is eléri a három évet). 1. Az indítványozó — többek között — azért kérte az R. 2. § (3) bekezdés e) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, mert álláspontja szerint a Kormánynak nem volt felhatalmazása arra, hogy a 3.Kpt.-ben szereplő kizárási okokon túl újabb kizárási okot határozzon meg. Bár az indítványozó indítványában konkrétan nem jelölte meg az Alkotmány 35. § (2) bekezdését, tartalmilag azonban ezen alkotmányi rendelkezés sérelmét állította. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság először az indítványnak az R. 2. § (3) bekezdés e) pontjának formai alkotmányellenességét állító részét, így az Alkotmány 35. § (2) bekezdése és az R. kifogásolt rendelkezése közötti kapcsolatot vizsgálta. Az R.-ben szabályozott juttatás és a 3.Kpt.-ben meghatározott kárpótlás két különböző jogintézmény. Bár a két jogszabály által érintett személyek köre részben azonos (mivel az R. a 3.Kpt.-ben meghatározott alanyi kör egy részének nyújtja a juttatást), az R. nem újabb kárpótlás, hanem egy ex gratia, szociális jellegű juttatás. Az R. sem preambulumában, sem céljának meghatározásakor nem utal arra, hogy a jogalkotó újabb kárpótlást kíván nyújtani. A rendelet megalkotásának oka az volt, hogy a jogalkotó észlelte: az emberek egy különösen sokat szenvedett csoportja anyagilag méltatlan körülmények között él (nyugellátása általában rendkívül alacsony, melynek egyik oka maga az elszenvedett sérelem, amely a szenvedéseken — és ezek egészségügyi kihatásain — túl a hivatásában, életpályáján is visszavetette az érintett személyt, másik oka a magas életkor, stb.) és megnehezült életkörülményeiken kívánt a juttatással javítani. Nem a sérelemért nyújt kárpótlást tehát, hanem olyan juttatást ad, amelynek célja, hogy az érintettek életkörülményein javítson a jogalkotó. A Kormány eredeti (felhatalmazás nélküli) rendeletkiadási joga az Alkotmány 35. § (2) bekezdésén alapul. Ezen túlmenően a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 7. §-a is tartalmazza, hogy a Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet adhat ki. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése kimondja azt is, hogy a Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány a saját (eredeti) jogalkotói hatáskörében adta ki az R.-t, és nem a 3.Kpt. felhatalmazása alapján. Ebből következően a kormánynak az R. megalkotásakor nem volt szüksége külön törvényi felhatalmazásra. A Kormány így szabadon dönthetett abban a kérdésben, hogy biztosítja-e az R.-ben meghatározott juttatást, és ha igen, azt mely alanyi kör részére nyújtja, illetve kiket zár ki abból. Mivel a Kormánynak — a fentiekből következően — nem volt szüksége törvényi felhatalmazásra az R. megalkotásához, így a juttatásra jogosultak alanyi körének (és így a juttatásból kizárt alanyi körök) meghatározásakor szabadon dönthetett, nem volt köteles a juttatást a 3.Kpt.-ben szabályozott személyi kör egészének biztosítani. Az Alkotmánybíróság mindezeket figyelembe véve megállapította, hogy az R. kifogásolt rendelkezésének megállapításakor a jogalkotónak nem volt szüksége külön törvényi felhatalmazásra, így önmagában az, hogy a jogalkotó a 3.Kpt.-től eltérő újabb kizáró okot határoz meg, nem ellentétes törvénnyel, ebből következően nem sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az R. 2. § (3) bekezdés e) pontjának a törvényi felhatalmazás hiánya, vagyis formai okok miatti alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. 2. Az R. 2. § (3) bekezdés e) pontja formai alkotmányellenességének vizsgálata után az Alkotmánybíróság a kifogásolt jogszabályi rendelkezés tartalmi alkotmányellenességének vizsgálatát végezte el. Az indítványozó álláspontja szerint az R. 2. § (3) bekezdés e) pontja azért is alkotmányellenes, mert az abban megfogalmazott ,,belső harc’’ kifejezés pontatlan, jogilag nem értelmezhető, nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt normavilágosság követelményének. Az Alkotmánybíróság áttekintette a normatartalommal, normavilágossággal szemben fennálló alkotmányossági elvárásokhoz kapcsolódó döntéseit. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy ,,a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság — amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme — megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.’’ (ABH 1992, 135, 142.) A 1160/B/1992. AB határozatában az Alkotmánybíróság tovább pontosította a normatartalommal szemben fennálló alkotmányos követelményeket: ,,A jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet, hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébe tartozik-e. (...) Ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezíti, hogy a jogszabály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot.’’ (ABH 1993, 607, 608.) A 42/1997. (VII. 1.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította: ,,Alkotmányellenessé nyilvánítható az a szabály, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható.’’ (ABH 1997, 299, 301.) Az R. kifogásolt 2. § (3) bekezdése e) pontjának megfogalmazása homályos, több szempontból is értelmezési nehézségeket vet fel. Szemben ugyanis az R. 2. § (3) bekezdésének a)—c) pontjával, ahol a jogalkalmazónak pusztán tényeket kell vizsgálnia (tagja volt-e a szervezetnek, illetve kapott-e kitüntetést), az e) pont esetében azt kell eldöntenie, hogy a jogsérelem az MKP, illetve az MDP ,,belső harcához’’ kapcsolódóan következett-e be, párton belüli belső harcról van-e szó vagy sem. A ,,belső harc’’ kifejezés értelmezése több szempontból is nehézségeket vet fel. Egyrészt nem határozható meg pontosan az érintett alanyi kör. Nem egyértelmű ugyanis, hogy az R. kizáró rendelkezése vonatkozik-e azokra, akik — bár nem voltak sem az MKP, sem az MDP tagjai, de — a ,,belső harc’’ következtében szenvedték el a jogsérelmet, illetve, hogy az R. ezen rendelkezése csak a két párt tagjaira alkalmazható-e (és így a ,,belső’’ jelző — ,,párton belüli’’ értelemben — az ő személyükre is értendő). Másrészt bár a ,,belső harc’’ a közhasználatban elterjedt kifejezés, annak jogi tartalma homályos, szubjektív jogértelmezésre ad lehetőséget. Nem egyértelmű ugyanis, hogy mely események, eljárások tekinthetőek a ,,belső harc’’ körébe tartozónak, illetve melyek nem. Elképzelhető olyan értelmezés is, amely e körbe vonja mindazokat az eseteket, amikor az MKP/MDP tagja szenvedett jogtalanul szabadságelvonást, és így pusztán a tagság ténye az, ami a juttatásból kizárást indokolja. A jogalkotó semmiféle eligazítást nem nyújt a jogalkalmazónak a tekintetben, hogy mely események tartozhatnak e körbe, és melyek nem. Sem taxatív felsorolását nem adja azoknak a pereknek, melyeket a ,,belső harc’’ részének tekint, sem olyan szempontokat nem állapít meg, amelyek alapján a jogalkalmazók egységesen dönteni tudnának. Így a jogalkalmazóknak nem jogkérdésekről, hanem történelmi kérdésekről kell döntést hozniuk, nem jogszabályt, hanem a történelmet és történelmi helyzeteket, eseményeket kell értelmezniük. Az sem jelent megoldást a problémára, hogy a tényállás megállapításához a jogalkalmazó megkeresheti a KKI-t, illetve az a mellett működő Társadalmi Kollégiumot, hiszen a Társadalmi Kollégium szakértői véleményt ad, amit a bíróság szabadon mérlegel. A Társadalmi Kollégium segítő-tanácsadó szerv, melynek elnökét és tagjait — az Országos Kárrendezési és Kárpótlási Hivatal, valamint a megyei (fővárosi) kárrendezési hivatalok megszüntetéséről, továbbá a Központi Kárrendezési Iroda létrehozásáról szóló 42/1998. (III. 6.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdése alapján — az igazságügy-miniszter kéri fel. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 2. § (3) bekezdésének e) pontjában a ,,belső harc’’ kifejezés olyan tisztázatlan, értelmezhetetlen jogi fogalom, amely megalapozza az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt, a jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság sérelmét. Mivel az Alkotmánybíróság az R. 2. § (3) bekezdése e) pontjának alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme miatt már megállapította, — állandó gyakorlatához híven — mellőzte a kifogásolt rendelkezés és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott, a hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezés közötti kapcsolat vizsgálatát. 3. Az indítványozó a kifogásolt jogszabályi rendelkezés megsemmisítését az R. kihirdetésének napjára (2000. december 26.) visszamenőleges hatállyal kérte. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (1) és (4) bekezdése alapján a megsemmisített jogszabályt az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmaz ni, ám az Alkotmánybíróság ettől az időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben úgy ítélte meg, hogy az indítványozónak különösen fontos, méltányolható érdeke fűződik a visszamenőleges hatályú megsemmisítéshez. Az Alkotmánybíróság az Indokolás III/2. pontja alapján az R. 2. § (3) bekezdésének e) pontja alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) sérelmére tekintettel megállapította és a jogszabályi rendelkezést — élve az Abtv. 43. § (4) bekezdésében kapott felhatalmazással — az R. kihirdetésének napjára, 2000. december 26-ára visszamenő hatállyal megsemmisítette. A jelen határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul. Dr. Németh János s. k., az Alkotmánybíróság elnöke