6/2007. (II. 27.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló i

6/2007. (II. 27.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Kovács Péter alkotmánybíró különvéleményével – meghozta az alábbi határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 8. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért e rendelkezést a határozat közzétételének napjával megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 40. § (2) bekezdése és 41. §-a alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. Az indítványozó a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 8. § (1) bekezdése, 40. § (2) bekezdése és 41. §-a alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. Az indítványozó által jelölt rendelkezések egyrészt a közvélemény-kutatási eredmények szavazást megelőző nyilvánosságra hozatali tilalmával, másrészt a kampánycsend (annak megsértése) meghatározásával kapcsolatosak. Az indítványozó szerint a véleménynyilvánítási- és sajtószabadságot [ezáltal az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdését, valamint az alapjog-korlátozásra irányadó 8. § (2) bekezdését] sértik a vizsgálni kért rendelkezések. Kifejtette, hogy nincs olyan kényszerítő ok, amely szükségessé tenné a véleménynyilvánítási- és sajtószabadság korlátozását a kampánycsend intézménye és a közvélemény-kutatási eredmények közzétételére vonatkozó tilalom által. Az indítványozó szerint továbbá: „annak feltételezése, hogy a kampánycsend alatti kampány képes lenyűgözően befolyásolni a választó akaratát, ellentétes az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében, az általános egyenlő és titkos szavazásról szóló rendelkezésben kifejeződő tartalommal...” is. A választások tisztaságát – érvelt az indítványozó – a Büntető Törvénykönyv választási visszaélésekkel kapcsolatos rendelkezései megfelelően biztosítják, ezek mellett a Ve. közvélemény-kutatási eredmények nyilvánosságra hozatali tilalmával összefüggő és kampánycsendre vonatkozó szabályaira nincs szükség. Az indítványozó a vizsgálni kért rendelkezések kapcsán utalt továbbá az Alkotmány 7. § (1) bekezdésével való ellentétre, mivel véleménye szerint sérül az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) véleményszabadságra irányadó 10. cikke, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét is felvetette. Az indítványozó a fentiek alapján kezdeményezte a Ve. 8. § (1) bekezdése, 40. § (2) bekezdése és 41. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. II. 1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései szerint: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam. (...) 7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. (...) 8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthe tetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. (...) 61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát. (...) 71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Par lament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják.” 2. A Ve. érintett szabályai szerint: „8. § (1) A szavazást megelőző nyolcadik naptól a sza vazás befejezéséig a választásokkal kapcsolatos közvélemény-kutatás eredményét nem szabad nyilvánosságra hozni. (...) 40. § (1) A választási kampány a választás kitűzésétől a szavazást megelőző nap 0 óráig tart. (2) A szavazást megelőző nap 0 órától a szavazás befe jezéséig választási kampányt folytatni tilos (kampánycsend). (...) 41. § A kampánycsend megsértésének minősül a válasz tópolgárok választói akaratának befolyásolása, így különösen: a választópolgárok számára a jelölt vagy a jelölő szervezet által ingyenesen juttatott szolgáltatás (szavazásra történő szervezett szállítás, étel-ital adása), pártjelvények, zászlók, pártszimbólumok, a jelölt fényképét vagy nevét tartalmazó tárgyak osztogatása, választási plakát (a továbbiakban: plakát) elhelyezése, a választói akarat befolyásolására alkalmas információk szolgáltatása elektronikus vagy más úton.” III. Az indítvány részben megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság a 39/2002. (IX. 25.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) már döntött a Ve. 40. § (1) és (2) bekezdése, illetve 41. §-a alkotmányossága tárgyában (ABH 2002, 273.). Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban – többek között – megállapította: „... az Egyezmény 10. cikke, továbbá az Egyezségokmány [Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya] 19. cikke nem tartalmaz közvetlen rendelkezést arról, hogy a választásokra tekintettel az alkotmányos alapjogok korlátozhatók. Ugyanakkor az Egyezmény 10. cikkének 2. pontja és az Egyezségokmány 19. cikkének 3. pontja lehetőséget biztosít arra, hogy a véleménynyilvánítás jogát mások jogai védelme érdekében törvény korlátozza. Ilyen korlátozást jelent a Ve. 40. § (1) és (2) bekezdésében szabályozott kampánycsend intézménye, amely a véleménynyilvánításés a sajtószabadság időbeni korlátozását valósítja meg. A választójog az Alkotmány 70. § (1) bekezdésébe foglalt alapvető jog. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A demokrácia elvén alapuló politikai rendszer elengedhetetlen feltétele a stabil, jogszerűen és kiszámítható módon működő választási rendszer. A választói akarat kifejezése, vagyis az országgyűlési választás ugyanis a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi szervét konstituálja, legalizálja és legitimizálja. A választási rendszer egyik lehetséges eleme a kampánycsend intézménye. A kampánycsend a választói akarat kinyilvánításának zavartalanságát biztosítja. A választói akarat zavartalan kinyilvánítása a legfelsőbb államhatalmi szerv szabad akaraton alapuló létrehozását, illetve azon keresztül a Magyar Köztársaság demokratikus jogállamiságát garantálja. A választójog védelme és a demokratikus jogállamiság követelménye szükségessé teheti a kampánycsend intézményét, illetve a véleménynyilvánítás- és sajtószabadságnak a kampánycsend által megvalósuló korlátozását. A kampánycsend – a támadott szabályozás szerinti – rövid időtartama miatt a korlátozás csak a választási kampány (minimum 84 nap) időtartamának elenyésző töredékére vonatkozik (86 óra). A kampánycsend rövidsége, általános érvénye, illetve csak a választás napját közvetlenül megelőző időre való kiterjesztése miatt a korlátozás a célhoz képest arányosnak minősül. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a Ve. 40. § (1) és (2) bekezdése, illetve 41. §-a nem ütközik az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésébe. A kampánycsend intézménye alapvető jog lényeges tartalmát nem korlátozza. A véleménynyilvánítás- és sajtószabadságot [Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdés] pedig csak a feltétlenül szükséges mértékben korlátozza a választások zavartalan lebonyolítása céljából.” (ABH 2002, 273, 279.) A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy jelen indítványnak a Ve. 40. § (2) bekezdése és 41. §-a alkotmányellenességének megállapítására irányuló kérelme tárgyában korábban már határozatot hozott. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § c) pontja határozza meg a res iudicata fogalmát az alkotmánybírósági eljárásban. E szerint az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha „az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül – azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani (‘ítélt dolog’)”. (ABH 2003, 2076.) Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Ve. 40. § (2) bekezdése és 41. §-a alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszüntette. 2. Az Abh. – a kampánycsend törvényi szabályainak alkotmányossági vizsgálata mellett – a közvélemény-kutatási eredmények nyilvánosságra hozatalával kapcsolatos tilalmat nem érintette, ezért az Alkotmánybíróság a Ve. 8. § (1) bekezdése tekintetében az érdemi eljárást lefolytatta. 2.1. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint más a célja a kampánynak és más a közvélemény-kutatásnak. Míg a kampány kifejezetten a választópolgári akarat formálására (a meggyőződés befolyásolására) irányul, addig ilyen közvetlen célja a közvélemény-kutatási eredmények közzétételének nincs. A közvélemény-kutatás főként a tájékoztatást szolgálja, azzal a céllal, hogy elősegítse az egyénnek a politikai folyamatokban való megalapozott részvételét. Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény 10. Cikkével kapcsolatban az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága a választási kampány médiumokban történő ismertetéséről, azok felhasználásával való folytatásáról 1999. szeptember 9-én ajánlást fogadott el [R (99) 15 számú ajánlás]. Az ajánlás – amely e kérdést az írott és elektronikus média tájékoztatási szabadságának szempontjából vizsgálta – III. része külön kezeli a jelöltek érdekében történő közlést (,,dissemination of partisan electoral messages”), illetve a közvélemény-kutatási eredmények nyilvánosságra hozatalát. A Bizottság hangsúlyozta, hogy a választás napján vagy ezt megelőző napokban a közvélemény-kutatási eredmények nyilvánosságra hozatalát korlátozó vagy tilalmazó szabályoknak meg kell felelniük az Egyezmény 10. Cikke és a strasbourgi bíróság által támasztott követelményeknek. A közvélemény-kutatási adatok nyilvánosságra hozatalakor tájékoztatni kell a közvéleményt, ki rendelte meg, ki, mikor és milyen módszerrel végezte a közvélemény-kutatást; hány főre terjedt ki; mekkora a mintanagyságból fakadó hibahatár; minden más kérdés azonban a média önszabályozására tartozik. A jelen határozatban vizsgált közvélemény-kutatási eredmények közzétételének tilalmára vonatkozó kérdések külföldi szabályozása változatos képet mutat. Nincs a magyar szabályozáshoz hasonló tilalom pl. Ausztriában, Németországban, az Egyesült Királyságban. Egyes nyugat-európai országok mellett (Franciaország, Olaszország, Spanyolország) az utóbbi időben elsősorban Kelet-Közép Európában jelentek meg a klasszikus kampánycsend-szabályok mellett a várható választási eredmények nyilvánosságra hozatalára vonatkozó tilalmak. Így pl. a lengyel parlamenti választást szabályozó törvény a kampánycsend időszakában tiltja a várható választói magatartásról és választási eredményről készült közvélemény-kutatás nyilvánosságra hozatalát (a 2001-es lengyel parlamenti választási törvény 86. §-a). Az orosz szövetségi alsóházi és elnök-választás esetén a szavazást megelőző három nappal, míg a bolgár parlamenti választások napját megelőző 24 órától a választások befejezéséig nem hozhatók nyilvánosságra közvélemény-kutatási adatok. [Duma-választási törvény 55. § (3) bekezdés; szövetségi elnökválasztási törvény 46. § (3) bekezdés; bolgár parlamenti választási törvény 59. § (2) bekezdése]. 2.2. A Ve. 8. § (1) bekezdése alapján jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak alapjogi sérelmet kellett vizsgálnia: az indítványozó az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdésében foglalt alapjogok, a véleménynyilvánítás szabadsága és a sajtószabadság alkotmányellenes korlátozására is hivatkozott. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban elsőként azt állapította meg, hogy a közvélemény-kutatás közzétételének a Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt tilalma valóban korlátozza a véleménynyilvánítás- és sajtó szabadságát. Ez által mind az írott, mind az elektronikus sajtó elesik attól a lehetőségtől, hogy a szavazást megelőző nyolc napon belül a felmérések eredményeit nyilvánosságra hozza. Mindezen túlmenően a közvélemény-kutatás eredményeinek nyilvánosságra hozatali korlátozása a demokratikus közvélemény kialakulásához elengedhetetlen információszabadság alapjogával, azon belül a választópolgárok tájékozódáshoz való jogával is szoros összefüggésben áll, amelyek szintén az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdéseit érintik. Az alapjog-korlátozás alkotmányosságának megítélése – azaz az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének sérelme – tekintetében az Alkotmánybíróság a 22/1992. (IV. 10.) AB határozatában kifejtette: „Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg alkotmányos határok között, ha a korlátozás nem az alapjog érinthetetlen lényegére vonatkozik, ha az elkerülhetetlen, azaz kényszerítő okkal történik, továbbá, ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest nem aránytalan.” A 30/1992. (V. 26.) AB határozat pedig rámutatott: „Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” (ABH 1992, 167, 171.). Az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett vizsgálnia, hogy a Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt tilalom az alapjogok, így a véleménynyilvánítási- és sajtószabadság szükséges és arányos korlátozása-e. A közvélemény-kutatási felmérések nyilvánosságra- hozatali korlátozásának célja – ami a korlátozás szükségességét eredményezheti – a választások zavartalan lebonyolításához kapcsolódik. Alkotmányossági kérdés ugyanakkor, hogy az adott cél – annak biztosítása, hogy a választói akarat kinyilvánítása zavartalan legyen – csak így, a véleménynyilvánítási- és sajtószabadság alapjogának ezen korlátozásával érhe tő-e el. Az Alkotmánybíróság ugyancsak a fentebb idézett 30/1992. (V. 26.) AB határozatában megállapította: „Valamennyi alkotmányos alapjog tekintetében fontos kérdés, hogy azokat lehet-e és milyen feltételekkel megszorítani, korlátozni, kollíziójuk esetén milyen szempontok alapján kell a prioritást meghatározni. A véleménynyilvánítás, illetve az ebbe beletartozó sajtószabadság esetén ez a kérdés kiemelt jelentőséget kap, mivel ezen szabadságok a plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak. Éppen ezért a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között...” (ABH 1992, 167, 170–171.) Az Alkotmánybíróság a 338/B/2002. AB határozatában – a Ve. 89. §-a vizsgálata kapcsán – foglalkozott azzal a problémával, hogy a közvélemény-kutatási felmérések közzététele befolyásolhatja-e a választások tisztaságát abból a szempontból, hogy ösztönzi a választópolgárokat a lakóhelyüktől távol történő szavazásra. E határozat szerint: „Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a közvélemény-kutatások felmérései, valamint az első forduló alapján rendelkezésre álló tényleges eredmények között a választójog szempontjából lényeges különbség van. A közvélemény-kutatási adatok megismerhetősége alkotmányosan nem elfogadható indok az igazolással történő szavazás kizárására, mert ha a jogalkotó ezen indok alapulvételével zárná ki a lakóhelytől távol történő szavazás lehetőségét, az a választójog aránytalan (ezért alkotmányellenes) korlátozását eredményezné. Azonban amikor már tényleges választási adatok (az első forduló eredménye) válnak megismerhetővé, a jogalkotó a választások tisztaságának biztosítása érdekében, a választójog lényeges tartalmának korlátozása nélkül zárja ki az igazolás alapján történő szavazás lehetőségét.” (ABH 2003, 1504, 1507–1508.) Az Alkotmánybíróság megítélése szerint e határozat figyelembe veendő a tekintetben, hogy az Alkotmánybíróság különbséget tett a közvélemény-kutatási felmérések, és a tényleges választási eredmények között akkor, amikor az alapjog-korlátozás alkotmányosságát értékelte. Az Alkotmánybíróság álláspontja, hogy a véleménynyilvánításiés sajtószabadság, illetve az információszabadság Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt módon történő korlátozása nem fogadható el alkotmányosan, még akkor sem, ha a közvélemény-kutatási adatoknak a választói magatartásra kiható voltát elismerjük. Bár a választások zavartalan lebonyolítása legitim – alkotmányosan elfogadható – cél az alapjog-korlátozás szükségességéhez, de a Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt nyolc napig tartó tilalom nincs arányban az elérni kívánt céllal, azaz a választások zavartalanságához fűződő legitim érdekkel. E cél a vélemény- és sajtószabadság Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt arányú időbeli korlátozása nélkül is elérhető. Az alapjog-korlátozás aránytalansága ezért megállapítható. Alkotmányosan ugyanis nem indokolható a véleménynyilvánítási- és sajtószabadságnak a kampánycsend általi – az Abh. szerint a választójog védelme és a demokratikus jogállamiság követelménye alapján szükségesnek ítélhető és arányos mérté kű – korlátozásánál súlyosabb korlátozása. „Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez.” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 179.] Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nem szükségtelenül, de aránytalanul korlátozza a véleménynyilvánítás- és sajtó szabadságát a Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt nyolc napos korlátozás, ezáltal sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdését, illetve 61. § (1) és (2) bekezdését. Az Alkotmánybíróság ezért e rendelkezést megsemmisítette. A döntés nyomán a közvélemény-kutatási felmérések nyilvánosságra hozatali tilalmára – mint jogintézményre – a kampánycsend (Ve. 40. § és 41. §) szabályai lesznek irányadók. A Ve. 41. §-a szerint a kampánycsend megsértésének minősül a választópolgárok választói akaratának befolyásolása, így különösen „a választói akarat befolyásolására alkalmas információk szolgáltatása elektronikus vagy más úton.” 2.3. Az indítványozó az alkotmányossági vizsgálatot más alkotmányos tilalmak szempontjából is kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely tétele alapján már megállapította, az indítványokban felhívott további alkotmányi rendelkezésekkel fennálló ellentétet már nem vizsgálja. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.]. A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Bihari Mihály s. k., az Alkotmánybíróság elnöke