1135/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvá

1135/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t: Az Alkotmánybíróság a Budavári Önkormányzat Képviselő-testületének az építményadóról szóló 22/1998. (XII. 22.) Kt. rendelete 4. § (1) bekezdés b) pontja, (2) bekezdése, valamint 6. § (2) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. Az indítványozó a Budavári Önkormányzat Képviselőtestületének az építményadóról szóló 22/1998. (XII. 22.) Kt. rendeletével (a továbbiakban: Ör.) kapcsolatban fordult az Alkotmánybírósághoz. Hiánypótlási eljárás során kifejtett álláspontja szerint az Ör. 6. § (1)–(2) bekezdései az adó alanyát, tárgyát és mértékét nem a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) keretei között állapítják meg, s ezért ellentétesek az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével. Az Ör. alapján ugyanis a Hatv. 16. §-a szerinti adómaximumot meghaladó mértékű az építményadó mértéke, másrészt pedig az Ör. szerint az adó tárgyától független, a Hatv. 11. § (1) bekezdésében nem szereplő körülménytől (az építmény hasznosításától, illetve az ott bejegyzett tevékenységtől) függ az építményadó mértéke. A támadott rendelkezések az indítványozó szerint emellett – az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző módon – alkotmányos indok nélkül tesznek különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között azzal, hogy eltérő adóterhet állapítanak meg attól függően, hogy az adott ingatlan székhelyként, telephelyként, fióktelepként szerepel-e valamely hatóság nyilvántartásában. Meglátása szerint a diszkrimináció a jogi és a természetes személyek között, illetve a tevékenység jellege alapján (az adómentesség attól függ, hogy az ingatlanban végeznek-e gazdasági tevékenységet vagy sem) valósul meg. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” 2. Az Hatv. érintett rendelkezései: „11. § (1) Adóköteles az önkormányzat illetékességi te rületén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész (a továbbiakban együtt: építmény).” „16. § Az adó évi mértékének felső határa: a) a 15. § a) pontja szerinti adóalap-megállapításnál 1100 Ft/m2, (…)” 3.1. Az Ör. támadott, az indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezései: „6. § (2) Az építményadó évi mértéke: a) nem lakás céljára szolgáló építmény után, valamint a lakás után, ha az a vállalkozó üzleti célt szolgáló épületének, épületrészének minősül, és valamely hatóság nyilvántartásában az adóalany székhelyeként, telephelyeként, vagy fióktelepeként van bejegyezve, 2007. évben 1042 Ft/m2. (…) c) az a) pontba nem sorolható lakás után 0 Ft/m2.” 3.2. Az Ör. támadott, az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései: „4. § (1) Mentes az adó alól (…) b) a magánszemély lakás céljára szolgáló építménye, ki véve, ha az építmény székhelyként, telephelyként, vagy fióktelepként szerepel valamely hatóság nyilvántartásában; (…) (2) Az egyébként fizetendő adó 75%-áig terjedő adó kedvezmény jár magánszemély lakás céljára is szolgáló építménye után, ha az építmény székhelyként, telephelyként vagy fióktelepként szerepel valamely közhiteles nyilvántartásban és az adóalany az építményben a lakcímbejelentés szabályai szerint nyilvántartásban vett lakóhellyel, tartózkodási hellyel rendelkezik.” „6. § (2) a) Az építményadó évi mértéke: 2010. évben 1293 Ft/m2.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság az indítvány érdemi vizsgálatát megelőzően az alábbiakat állapította meg. 1.1. Mindenekelőtt azt kellett megvizsgálni, hogy az indítvány pontosan mire irányul. A kérelemben az indítványozó az Ör. 6. § (1)–(2) bekezdéseit jelölte meg, ugyanakkor tartalmilag valójában nem támadta a 6. § (1) bekez dését (amely csupán annyit mond ki, hogy az építményadó mértéke az építmény m²-ben számított hasznos alapterülete). Emellett indokolásában szintén nem sérelmezte a 6. § (2) bekezdésének a gépjárműtárolók adójára vonatkozó b) pontját sem. Tehát egyértelműen megállapítható volt, hogy az indítvány – mely azt kifogásolta, hogy a székhelyként nyilvántartott ingatlanra nem érvényes a 0 Ft-os adómérték – csak az Ör. 6. § (2) bekezdés a) pontja megsemmisítésére irányult. 1.2. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy eljárása során az önkormányzat módosította a támadott rendelkezéseket. A hatályos szabályok már nem eltérő adómértékekről szólnak, az Ör. jelenleg – más szabályozási technikát alkalmazva – a 4. § (1) bekezdés b) pontjában adómentességet állapít meg a magánszemélyek lakás céljára szolgáló építményei után, amelynek az a feltétele, hogy az ingatlan ne legyen székhelyként, telephelyként vagy fióktelepként nyilvántartásba véve. A (2) bekezdés pedig 75%-os adókedvezményt ad akkor, ha a székhelynek (telephelynek, fióktelepnek) minősülő ingatlan egyidejűleg az adóalany bejelentett lakóhelye vagy tartózkodási helye is. Az Alkotmánybíróság főszabályként csak hatályban lévő jogszabály, illetve állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányosságát vizsgálja. Ez alól kivétel a konkrét normakontroll két esete [tehát az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezés és 48. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz alapján], mivel ilyenkor a támadott jogszabályi rendelkezés alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés. A jelen eljárásban előterjesztett indítvány nem tartozik ezek körébe, mert utólagos normakontrollra irányul. Az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló vizsgálatát a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag, valamint a szabályozás szintje tekintetében is a korábbival azonos (pl. 1066/B/1995. AB végzés, ABH 1999, 867, 868.; 1314/B/1997. AB végzés, ABH 2001, 1605, 1606.). A szabályozási konstrukció változása jelen ügyben az Alkotmánybíróság megítélése szerint a vizsgált alkotmányjogi problémát nem érintette, az indítványozó által sérelmezett helyzet nem szűnt meg: az Ör. hatályos 4. §-a alapján a fizetendő adó mértéke szempontjából továbbra is jelentősége van annak, hogy az érintett ingatlan székhelyként van-e bejelentve. Az is megállapítható volt, hogy az építményadónak az Ör. 6. § (2) bekezdésében meghatározott mértéke az indítvány benyújtásának időpontjában hatályos mértékhez képest tovább emelkedett [a 6. § (2) bekezdés b) pontja szerint az építményadó 2011. évi mértéke 1293 Ft/m2]. Az említett jogszabályváltozások mindezek miatt az eljárás megszüntetését nem indokolják, ugyanakkor – a fentebb kifejtettekre tekintettel, gyakorlatának megfelelően – az Alkotmánybíróság a vizsgálatot nem az indítvány benyújtásakor, hanem a jelenleg hatályos szabályozás tekintetében folytatta le. Az alkotmányossági vizsgálat mindezek alapján a továbbiakban annak megállapítására irányult, hogy alkotmányellenes-e az Ör. 4. § (1) bekezdésének b) pontja (magánszemély lakás céljára szolgáló építménye adómentességének kizártsága székhely esetén), (2) bekezdése (adókedvezmény, ha a székhely egyidejűleg lakóhely is), illetve a 6. § (2) bekezdésének a) pontja (adómérték). Megjegyzi az Alkotmánybíróság e körben azt is, hogy a 305/B/2001. AB határozat (ABH 2001, 1499.) már vizsgálta az Ör. 6. § (2) bekezdését. Azonban, mivel e rendelkezés jelen ügy elbírálásakor hatályos szövege nem egyezik meg a korábbi döntés meghozatalának időpontjában hatályos szöveggel, az ügy nem tekinthető res iudicatanak, és az eljárás megszüntetésének ez okból sincs helye. 2. Az Alkotmánybíróság először az építményadó mértékével kapcsolatos indítványozói kifogást vizsgálta meg, és a következőket állapította meg. Építményadó esetében a Hatv. választási lehetőséget ad a helyi önkormányzatnak arra, hogy az építmény alapterülete alapján tételes adóként vagy az ingatlan korrigált forgalmi értéke alapján határozza meg az adó mértékét. Az Hatv. 16. § a) pontja értelmében az adó évi mértékének felső határa a 15. § a) pontja (az építmény m2-ben számított hasznos alapterülete) szerinti adóalap-számítás esetén 2011. január 1-től 1100 Ft/m2. A Hatv. 6. § c) pontja ugyanakkor azt is lehetővé teszi, hogy az önkormányzat ettől a felső mértéktől az infláció követésével eltérjen. E jogszabályi szakasz úgy rendelkezik ugyanis, hogy az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy „az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel – megállapítsa”. A tételes módon meghatározott építményadónak a Hatv. 16. § a) pontjában foglalt 1100 Ft-os mértéke tehát – a Hatv. 6. § c) pontja által lehetővé tett indexálás folytán – nem azonos az adómaximummal. Az idézett rendelkezések alapján az építményadó mértékének megállapításánál figyelembe vehető adómaximum 2011. január 1. napjától 1580 Ft/m2. Az építményadó Ör. szerinti mértéke (1293 Ft/m2) a Hatv. által előírt kereteken belül marad, ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének a sérelmére alapított, az Ör. 6. § (2) bekezdésének b) pontjával kapcsolatos indítványt elutasította. 3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy alkotmányellenes-e az, hogy a lakás tekinteté- ben nyújtott teljes adómentesség nem terjed ki a székhelyként nyilvántartott lakásingatlanokra. 3.1. Mindenekelőtt hangsúlyozni kell, hogy a Hatv. által megállapított kereteken belül az önkormányzatok a 6. § c) (adómaximum) és d) pontja (kedvezmények, mentességek) alapján nagyfokú autonómiával rendelkeznek mind az építményadó mértéke, mind pedig az adó megfizetése alóli kedvezmények nyújtása tekintetében. Az Alkotmánybíróság továbbá korábbi döntésében elvi éllel állapította meg, hogy a jogalkotó az adórendszert nagyfokú önállósággal alakítja ki. E körben az adóalanyok egyes, speciális jellemzőkkel rendelkező csoportjaira, egy adott vagyontárgy jellegére, közérdekű vagy más funkciójára tekintettel differenciált szabályrendszer megalkotására kerülhet sor [55/2008. (IV. 24.) AB határozat, ABH 2008, 525, 537.]. „A helyi adópolitika kialakítása jogalkotói mérlegelés kérdése, s e mérlegelés során a helyi önkormányzat (…) figyelemmel a helyi sajátosságokra és az adóalanyok vagyoni és jövedelmi viszonyaira – érvényre juttathat gazdaságpolitikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket is. E mérlegelés körében hozott rendelkezésekkel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság hatáskörébe csak annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó a mérlegelése során nem került-e ellentétbe az Alkotmány rendelkezéseivel, nem eredményezik-e valamely alapvető jog alkotmányellenes korlátozását, vagy nem tartalmaznak-e a diszkrimináció tilalmába ütköző hátrányos megkülönböztetést.” (463/H/1995. AB határozat, ABH 1996, 690, 691–692.) Összefoglalva tehát: a kedvezmények, mentességek helyi szabályozását a törvényi és az alkotmányi keretekre tekintettel kell megalkotniuk az önkormányzatoknak. Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében írt tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont – homogén csoportba tartozó – jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203–204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140.; stb.] 3.2. Az Ör. szabályai alapján az önkormányzatnak a lakás célú ingatlanhasználat preferálása volt a célja (magánszemélyek lakás célú ingatlanjait illeti adómentesség). Ezzel összefüggésben két körülményre kell felhívni a figyelmet. Egyrészt arra, hogy az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatában alkotmányellenesnek minősítette a hasznosítástól, rendeltetéstől függő adómértékeket [pl. 22/2002. (VI. 10.) AB határozat, ABH 2002, 509.]. Ugyanakkor a Hatv. 2003. január 1. napján hatályba lépett európai uniós jogharmonizációs követelményeknek való megfelelést szolgáló 7. § e) pontja nyomán e gyakorlat változott. A Hatv. említett rendelkezése értelmében vállalkozó (Hatv. 52. § 26. pont: pl. egyéni vállalkozó, jogi személy, egyéni cég, egyéb szervezet) üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze után fizetendő építményadó esetében adómentességet/-kedvezményt az önkormányzat 2003-tól kezdve egyáltalán nem állapíthat meg (a korábban, határozott időre megállapított kedvezményeket pedig legkésőbb 2007. december 31. napjáig hatályon kívül kellett helyezni). Ezt követően a Alkotmánybíróság már nem állapította meg az adó mértékét az építmény funkciójától függően, differenciáltan szabályozó önkormányzati rendeleti szabályok alkotmányellenességét (785/B/2002. AB határozat, ABH 2005, 1418, 1424.). Másrészt az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az önkormányzatok a Hatv. 6. § d) pontjában írtak alapján – mérlegelési jogkörükkel élve – bevezethetnek adómentességet a lakások tekintetében, s ez – figyelemmel elsősorban a döntés szociális okaira – nem minősül önkényes, ésszerűtlen különbségtételnek (lsd. 554/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 764, 766.; 1214/B/2007. AB határozat, ABK 2010. július, 969, 971.). Az Alkotmánybíróság azt sem minősítette alkotmányellenesnek, amikor az adómentesség kizárólag azokra a lakásingatlanokra terjedt ki, amelyeket eredeti céljuknak megfelelően valóban lakásként hasznosítottak (305/B/2001. AB határozat, ABH 2001, 1499, 1503.). 3.3. Az Ör.-ben foglalt előírásokat ennek fényében megvizsgálva a következők állapíthatók meg. Leszögezhető, hogy a székhelyként (telephelyként, fióktelepként) történő bejelentés mindig egy adott cég, szervezet, gazdasági társaság, vállalkozás létéhez kapcsolódik. Az üzletszerű gazdasági tevékenység folytatása céljából létrejött cégekre vonatkozó, a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény (a továbbiakban: Ctv.) 7. § (1) bekezdése szerint a cég székhelye a cég cégtáblával megjelölt bejegyzett irodája (a cég levelezési címe, az a hely, ahol a cég üzleti és hivatalos iratainak átvétele, érkeztetése, őrzése, rendelkezésre tartása, valamint a külön jogszabályban meghatározott, a székhellyel összefüggő kötelezettségek teljesítése történik), mely jellemzően – de nem feltétlenül – a központi ügyintézés helye. A cég telephelye a Ctv. 7. § (2) bekezdése értelmében a tevékenység gyakorlásának – a cég létesítő okiratában foglalt – olyan tartós, önállósult üzleti (üzemi) letelepedéssel járó helye, amely a cég székhelyétől eltérő helyen található, a cég fióktelepe pedig olyan telephely, amely más településen – magyar cég külföldön lévő fióktelepe esetén más országban – van, mint a cég székhelye. A székhely, telephely, fióktelep fogalmára az egyéni vál lalkozók és az egyéni cégek esetében is ugyanezen szabályok vonatkoznak [az egyéni vállalkozóról és az egyéni cégről szóló 2009. évi CXV. törvény 6. § (3) bekezdés]. Székhelye emellett más, nem gazdasági tevékenység végzése céljából létrehozott szervezetnek is van (pl. alapítvány), de a székhely funkciója ebben az esetben is ugyanaz. Az a tény tehát, hogy egy adott lakás egyben székhely (telephely, fióktelep) is, azt jelenti, hogy az érintett lakás célú ingatlanként nyilvántartott építmény funkciója nem, vagy nem kizárólag a lakhatás biztosítása. Tekintettel arra, hogy az Ör. alapján a székhelyként történő bejegyzés a jogalanyiság jellegétől függetlenül kizárja az adómentességet (sem a jogi személyek, sem a székhely-bejelentésre kötelezett – pl. egyéni vállalkozó – magánszemélyek ingatlana nem adómentes), a jogi és a magánszemélyek közötti diszkriminációra vonatkozó hivatkozás nem megalapozott. Téved továbbá az indítványozó, amikor azt állítja, hogy az önkormányzat az építményadóval magát az adótárgy használata során végzett gazdasági, vállalkozási, üzleti célú tevékenységet adóztatja, s hátrányosan megkülönbözteti az ilyen tevékenységet végzőket. Az Ör. támadott rendelkezése nem a jövedelemszerző tevékenységet adóztatja (az adó mértéke nem függ attól, hogy pontosan milyen jellegű tevékenységet végeznek az ingatlanban, s hogy az nyereséges-e), hanem a Hatv. 4. § a) pontja szerinti adótárgyat – az ingatlantulajdont – oly módon, hogy adómentességet biztosít akkor, ha a lakás célú ingatlant kizárólag lakásként és nem más célra használják, illetve adókedvezményt nyújt akkor, ha az ingatlan megosztott célú használatú, tehát, ha az székhely (telephely, fióktelep), de egyúttal bejelentett lakóhely is. Az Alkotmánybíróság fentebb idézett gyakorlata alapján ez a megoldás szociálpolitikai okok miatt nem tekinthető önkényes, ésszerűtlen megkülönböztetésnek, s ezért nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Az Alkotmánybíróság ezért az Ör. 4. § (1) bekezdés b) pontja és (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt is elutasította. Budapest, 2011. március 4. Dr. Bihari Mihály s. k., Dr. Lenkovics Barnabás s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró