1110/B/2009. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasz

1110/B/2009. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény 76. § (2) bekezdése, 153. § (2) bekezdés b) pontjának 9. alpontja, valamint 157. § (1) bekezdés a) pontjának 3. alpontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény 76. § (2) bekezdésével, 153. § (2) bekezdés b) pontjának 9. alpontjával, valamint 157. § (1) bekezdés a) pontjának 3. alpontjával összefüggésben előterjesztett, mulasztás megállapítására irányuló indítványt elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény kimondására irányuló indítványt visszautasítja. I. Az indítványozó a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Hpt.) 76. § (2) bekezdése, 153. § (2) bekezdés b) pontjának 9. alpontja, valamint 157. § (1) bekezdés a) pontjának 3. alpontja alkotmányellenességének megállapítását és keletkezésére visszaható hatályú megsemmisítését kérte utólagos normakontroll indítvány keretében az Alkotmánybíróságtól. Emellett a fenti jogszabályi rendelkezésekkel összefüggésben mulasztás megállapítását, valamint alkotmányos követelmény kimondását is kérte. Álláspontja szerint a Hpt. megjelölt rendelkezései az alábbi okokból ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, valamint a 9. § (2) bekezdésével. A Hpt. 76. § (1) bekezdése rögzíti azokat a követelményeket, amelyek alapján meghatározható, hogy egy hitelintézetnek minimálisan mekkora szavatoló tőkével kell rendelkeznie (törvényi minimum) [Hpt. 76. (1) bekezdés a) pont], ami nem lehet a Hpt. 9. §-ában előírt jegyzett tőke összegénél kevesebb (törvényi számított minimum) [Hpt. 76. (1) bekezdés b) pont]. A (2) bekezdés pedig kimondja, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: Felügyelet) a Hpt. 153. §-ában rögzített mértékű többlet-tőkekövetelményt írhat elő. A Felügyelet tehát a törvényi minimumnál és a törvényi számított minimumnál is magasabb ún. szavatoló többlet-tőke követelményt is előírhat. A Hpt. 153. §-a azonban – érvel az indítványozó – a többlet-tőkekövetelmény mértékére nézve nem tartalmaz iránymutatást, pusztán a Hpt. 76. § (1) és (2) bekezdésére utal vissza. Emiatt a „körkörös hivatkozás” miatt a többlet-tőkekövetelmény mértéke korlát nélkül marad, mely az indítványozó szerint – mivel a szabályoknak több értelmezése lehetséges (Hpt. 76. §-ában foglaltakat nem haladhatja meg vagy legfeljebb a 76. §-ban meghatározott mérték kétszeresét érheti el) – jogbizonytalanságot idéz elő. Az indítványozó állítása szerint „semmilyen jogértelmezési módszerrel nem lehet eldönteni, hogy az egyik vagy a másik értelmezés a helyes, azaz a normát milyen tartalommal kell alkalmazni”. Utalt arra is, hogy a „pontatlan, két- vagy többértelmű szövegezés egy pénzintézet működését lehetetleníti el és a vele szerződő betétesek vagyonát veszélyezteti”. A támadott rendelkezés az indítványozó szerint a vállalkozáshoz való jog sérelmét [Alkotmány 9. § (2) bekezdés] is eredményezheti, ugyanis az eltúlzott mértékű többlet tőke-követelmény az érintett hitelintézet ellehetetlenüléséhez vezethetne, azaz a Felügyeletnek „lehetősége lenne a hitelintézetet ilyen eszközzel ellehetetleníteni”. A Hpt. 153. § (2) bekezdés b) pont 9. alpontjával és a Hpt. 157. § (1) bekezdés a) pontjának 3. alpontjával kapcsolatban az indítványozó a Hpt. 76. §-ával összefüggésben előadott indokokra utalt, hangsúlyozva, hogy a Felügyelet „szabadon alkalmazhatja és korlátozásoktól mentes tartalommal töltheti meg a többlet tőke-követelmény előírását”, ami szintén jogbizonytalanságot eredményezhet. Mindhárom támadott jogszabályi rendelkezéssel kapcsoltban arra mutatott rá, hogy a többlet tőke-követelmény előírásának nincs időbeli korlátja, azaz korlátlan ideig fenntartható. A mulasztás megállapítása iránti indítvány arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezésekkel kapcsolatban állapítsa meg: az ellentmondások miatt a jogszabály alkalmazhatatlan, vagy legalábbis kiszámíthatatlan. Végül az indítványozó alkotmányos követelmény kimondását is kérte, azzal a megjegyzéssel, hogy tudatában van annak, hogy ennek kezdeményezésére nincs módja, de kérte, hogy azt az Alkotmánybíróság mintegy amicus curiae-ként kezelje. Az Alkotmánybíróság beszerezte a nemzetgazdasági miniszter véleményét. II. 1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” 2. A Hpt.-nek az indítvánnyal támadott rendelkezései: „76. § (1) A hitelintézetnek – a mindenkori fizetőképes ség (szolvencia) fenntartása és a kötelezettségek teljesíthe tősége érdekében – az általa végzett tevékenység kockázatának fedezetét mindenkor biztosító megfelelő nagyságú szavatoló tőkével kell rendelkeznie, amely a) legalább 1. a 76/A. § vagy a 76/B–76/D. § szerint számított – a hi telezésikockázat-mérséklés mértékével csökkentett – kockázattal súlyozott kitettség érték (hitelezési kockázat) nyolc százalékának, a felhígulási kockázat tőkekövetelményének, valamint a kereskedési könyvben és a nem kereskedési könyvben nyilvántartott tételek külön jogszabályban meghatározott partnerkockázati tőkekövetelményének, 2. a külön jogszabályban meghatározottak szerint a kereskedési könyvben nyilvántartott pozíció- és nagykockázatvállalások tőkekövetelményének, 3. a tevékenység egészében meglévő devizaárfolyam kockázat és árukockázat miatt felmerülő piaci kockázat tőkekövetelményének, valamint 4. a 76/J. § szerinti működési kockázat tőkekövetelményének összege, és b) nem lehet kevesebb a 9. §-ban – az engedélyezés feltételeként – előírt legkisebb jegyzett tőke összegénél. (2) Az (1) bekezdés a) pontjától eltérően a Felügyelet a 145/A. § szerinti felügyeleti felülvizsgálat keretében a hitelintézet számára – legfeljebb a 153. §-ban rögzített mértékű – többlet-tőkekövetelményt írhat elő.” „153. § (2) A 151. § (2) és (6) bekezdése szerinti esetekben a Felügyelet a következő intézkedéseket alkalmazza: (…) b) kötelezheti a pénzügyi intézményt (…) 9. a 76. § (2) bekezdése szerinti többlet-tőkekövetel mény elérésére azzal, hogy a hitelintézetnek ez a többlet-tőkekövetelménye nem lehet magasabb, mint a 76. § (1) bekezdés szerinti tőkekövetelmény.” „157. § (1) A 151. § (3) bekezdése szerinti esetekben a Felügyelet – a 153. § (2)–(3) bekezdésében megjelölt intézkedéseken túlmenően – a következő, csődeljárást helyettesítő kivételes intézkedéseket alkalmazza: a) előírhatja (…) 3. a pénzügyi intézmény által végzett pénzügyi szolgál tatásokra, a pénzügyi intézmény által vállalt kockázatokra tekintettel a 76. § (1)–(2) bekezdésében meghatározott mértéket meghaladó tőkekövetelmény elérését, amely nem lehet magasabb, mint a 76. § (1) bekezdésében meghatározott tőkekövetelmény értéke;” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszö- veggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon (ABH 1992, 135, 142.). Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére tekintettel – alkotmányellenessé csak az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva azáltal teremt jogbizonytalanságot, hogy a jogszabály alkalmazását kiszámíthatatlanná, a norma címzettjei számára előreláthatatlanná teszi. Ameddig a normában fellelhető ellentmondás, vagy hiányosság megfelelő jogalkalmazói értelmezéssel feloldható vagy kiküszöbölhető, addig alkotmányellenességről nem lehet szó, csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot. [36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.; 754/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1050, 1054.; 219/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1488, 1492.] Alkotmánysértésnek csak az minősül – mutatott rá egy további határozatában az Alkotmánybíróság –, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései annyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabály-értelmezés már nem elegendő (1263/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 672–674.). Az alkotmányossági vizsgálat a jelen ügyben támadott rendelkezésekkel kapcsolatban annak eldöntésére irányult, hogy azok tartalma – azaz maga a többlet-tőkekövetelmény mértéke – egyértelműen és pontosan megállapítható-e a jogértelmezés eszközével. Ezt megelőzően azonban az Alkotmánybíróságnak át kellett tekintenie a szavatoló tőkére vonatkozó Hpt.-beli szabályokat, mivel e rendelkezések szorosan összefüggnek a többlet-tőkekövetelmény kiszámítására vonatkozó előírásokkal. A szavatoló tőkéről a Hpt. 74. §-a rendelkezik. Az e szakaszhoz fűzött miniszteri indokolásból kitűnően a szavatoló tőke célja „a hitelintézetek esetében a számviteli saját tőke fogalmon túlmenően szükséges, hogy folyamatosan rendelkezésre álljon az a tőkemennyiség, amely a hitelintézetnél bekövetkezett esetleges veszteségek számára fedezetül szolgál. Ennek meghatározása a szavatoló tőke”. A szavatoló tőke mértékének kiszámítási módját a Hpt. 76. § (1) bekezdése tartalmazza. A Hpt. 76. § (1) bekezdésének a) pontja (az 1–4. alpontokban) – mint főszabály – a szavatoló tőke nagyságát határozza meg. Amennyiben a szavatoló tőke összege a jegyzett tőkénél kisebb lenne – főszabály alóli kivétel –, akkor a Hpt. 76. § (1) bekezdésének b) pontja értelmében a szavatoló tőke mértéke legalább a Hpt. 9. §-ában tételesen behatárolt jegyzett tőke kell, hogy legyen. A Hpt. 76. §-a tehát – a szavatoló tőke célját és funkcióját figyelembe véve – azt garantálja, hogy a szavatoló tőke összege a jegyzett tőkénél alacsonyabb ne legyen. A Hpt. 76. §-a alapján – különös figyelemmel a Hpt. 9. §-ára, valamint a szavatoló tőke kiszámítására vonatkozó 5. számú mellékletre – a szavatoló tőke összege minden hitelintézet esetén világosan meghatározható és pontosan kiszámítható. A Hpt. 76. § (2) bekezdése arról rendelkezik, hogy a Felügyelet a szavatoló tőke összegén felül többlet-tőkekövetelményt írhat elő a hitelintézet számára. Ennek maximális mértékének meghatározásakor a Hpt. 76. § (2) bekezdése a Hpt. 153. §-ára utal. Ez a rendelkezés pedig a többlet-tőkekövetelmény legmagasabb mértékének meghatározásakor visszautal a Hpt. 76. § (1) bekezdésére, azaz a szavatoló tőkére. Ennek alapján egyértelműen megállapítható, hogy a többlet-tőkekövetelmény mértéke a szavatoló tőkén felül még egy szavatoló tőkeösszegnyi. Ebben a rendszerben tehát nem helytálló az indítványozó azon hivatkozása, hogy a többlet-tőkekövetelmény mértéke pontosan nem számszerűsíthető. A szavatoló tőke természetesen minden hitelintézetnél más-más mértékű, azonban annak összege a jogszabály alapján minden esetben pontosan meghatározható, kiszámolható. Tévesen utal az indítványozó arra is, hogy a támadott rendelkezéseket a Felügyelet szabadon alkalmazhatja, ugyanis a Hpt. 150. és 151. §-ai (intézkedések, kivételes intézkedések és a bírság alkalmazásának közös szabályai) tételesen meghatározzák, hogy a Felügyeletnek mikor kell mérlegelnie a szükséges intézkedések megtételét, illetve mely esetekben áll fenn intézkedési kötelezettsége. Emellett a Hpt. 153-168. §-ai differenciált intézkedéseket tartalmaznak, és a szabálysértések súlyához igazodóan megfelelnek a fokozatosság követelményének is. Végül a Felügyeletről szóló 2007. évi CXXXV. törvény 47. § (4) bekezdése rögzíti, hogy az intézkedések során a Felügyeletnek milyen mérlegelési szempontokra kell tekintettel lennie. Az Alkotmánybíróság azzal a hivatkozással kapcsolatban, hogy az intézkedéseknek nincs időbeli korlátja, megjegyzi: ezek a pénzügyi stabilitást szolgáló intézkedések éppen arra hivatottak, hogy alkalmazásukkal a hitelintézet a prudenciális követelményeknek folyamatosan és állandóan meg tudjon felelni. Az ilyen intézkedések időbeli korlátozása azt eredményezné, hogy a jogszabályban meghatározott határidő elteltét követően e garanciális szabályok korlátozás nélkül félre tehetők lennének, mely az intézkedések alapvető céljával volna ellentétes. Mivel – a fent kifejtettek szerint – a jogszabályi rendelkezések tartalma egyértelműen megállapítható, a Felügyelet jogosítványai pedig pontosan körülhatárolt keretek között szabályozottak, ezért az Alkotmánybíróság a jogbiztonság sérelmének megállapítására irányuló indítványt elutasította. 2. Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy a többlettőkekövetelmény eltúlzott mértékű, ezért a vállalkozáshoz való jog sérelmét eredményezi. Az Alkotmány 9. § (2) bekezdése azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a vállalkozás, azaz üz leti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga ugyanis a fentiek értelmében egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek egyfajta jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341–342.]. A többlet-tőkekövetelmény Felügyelet általi előírásának a lehetőségét az Európai Parlament és a Tanács, a hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról szóló 2006. június 14-i 2006/48/EK Irányelvének 136. cikke is tartalmazza. Eszerint „[a]z illetékes hatóságok az ezen irányelv követelményeit nem teljesítő bármely hitelintézetnek előírhatják, hogy idejében megtegyék a szükséges intézkedéseket és lépéseket a helyzet kezelésére. Ennek alkalmazása céljából az illetékes hatóságok rendelkezésére álló intézkedések magukba foglalják a következőket: a) kötelezhetik a hitelintézeteket arra, hogy a 75. cikkben meghatározott minimális szintet meghaladó szavatolótőkével rendelkezzenek;” Erre az előírásra figyelemmel került a Hpt. támadott szabályába a Felügyelet többlet-tőkekövetelmény előírásának lehetőségét tartalmazó hatásköre. Önmagában az a tény, hogy a Felügyelet – a fent bemutatott szigorú korlátok között – ilyen lehetőséggel rendelkezik, még nem teszi az intézkedést alkotmányellenessé. Különösen azért nem, mert a vállalkozáshoz való jog nem értelmezhető akként, mint amelyből levezethető volna ilyen garanciális jellegű szabály bevezetésének a tilalma. A többlet-tőkekövetelmény előírása a hitelintézetek tőkemegfelelésére, prudenciális követelményeire vonatkozó olyan szabályozás, melynek célja nem valamely hitelintézet ellehetetlenítése, hanem éppen stabilitásának megőrzése, ezen keresztül közvetett módon a betétesek védelme. Ennek megfelelően az ilyen jellegű tartalékképzés előírása (a tartalék összege, annak nagysága) elsősorban gazdasági, gazdaságossági, pénzügyi kockázati kérdés, mely csak szélső esetben vizsgálható. Emiatt az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben is elutasította. 3. Az indítványozó a mulasztás megállapítása iránti kérelmét arra alapította, hogy az általa vélt ellentmondások folytán a jogszabály alkalmazhatatlan. Tekintettel arra, hogy jelen határozat indokolásának III.1. pontja megállapította, hogy a támadott jogszabályi rendelkezések között az indítványozó által megjelölt ellentmondás nem állapítható meg, ezért a mulasztás megál lapítása eleve kizárt. Emiatt az Alkotmánybíróság a mulasztás megállapítása iránti kérelmet is elutasította. 4. Az alkotmányos követelmény kimondásával összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény az indítványozó számára nem biztosít indítványozási jogot alkotmányos követelmény megfogalmazására. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § c) pontja szerint visszautasítja az indítványt, ha megállapítható, hogy az eljárás indítványozására az indítványozónak nincs jogosultsága. [292/B/2001., ABH 2001, 1591–1592.] Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény megállapítására előterjesztett indítványt visszautasította. Budapest, 2010. december 20. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke