I.ÚS 2574/14 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       I.ÚS 2574/14 ze dne 25. 8. 2015 N 155/78 SbNU 343 Tvorba a projev vůle obce – oprávnění starosty sjednat smluvní pokutu   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Ludvíka Davida a soudců Kateřiny Šimáčkové (soudce zpravodaj) a soudce Davida Uhlíře - ze dne 25. srpna 2015 sp. zn. I. ÚS 2574/14 ve věci ústavní stížnosti města Frenštátu pod Radhoštěm, se sídlem náměstí Míru 1, Frenštát pod Radhoštěm, zastoupeného JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 4. 2014 č. j. 33 Cdo 2673/2013-97 o odmítnutí stěžovatelova dovolání, rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 12. 2012 č. j. 57 Co 597/2012-76, kterým byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně, a rozsudku Okresního soudu v Novém Jičíně ze dne 8. 4. 2012 č. j. 12 C 105/2011-52, jímž byla zamítnuta stěžovatelova žaloba o zaplacení smluvní pokuty, za účasti Nejvyššího soudu, Krajského soudu v Ostravě a Okresního soudu v Novém Jičíně jako účastníků řízení a René Zahradníka, zastoupeného JUDr. Tomášem Panáčkem, advokátem, se sídlem Požární 643, Fulnek, jako vedlejšího účastníka řízení. I. Usnesením Nejvyššího soudu ze dne 30. 4. 2014 č. j. 33 Cdo 2673/2013-97, rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 12. 2012 č. j. 57 Co 597/2012-76 a rozsudkem Okresního soudu v Novém Jičíně ze dne 8. 4. 2012 č. j. 12 C 105/2011-52 byla porušena ústavně zaručená práva stěžovatele dle čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. II. Tato rozhodnutí se proto ruší. Odůvodnění I. 1. Včas podanou ústavní stížností se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí Nejvyššího soudu, Krajského soudu v Ostravě a Okresního soudu v Novém Jičíně, jimiž měla být porušena jeho ústavně zaručená práva. V řízení před obecnými soudy se stěžovatel jako žalobce domáhal na vedlejším účastníkovi a dalším žalovaném (dále též jen "žalovaní") zaplacení částky 1 000 000 Kč s příslušenstvím coby smluvní pokuty sjednané v rámci kupní smlouvy, kterou stěžovatel jako prodávající uzavřel s žalovanými jako kupujícími. Obecné soudy žalobě nevyhověly, neboť dospěly k závěru, že ujednání o smluvní pokutě je neplatné, jelikož bylo do předmětné smlouvy doplněno samotným starostou, bez schválení zastupitelstvem či radou obce, přičemž starosta tak překročil meze svých oprávnění dle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 2. Podle stěžovatele byla napadenými rozhodnutími obecných soudů porušena jeho ústavně zaručená základní práva, a to právo na samosprávu dle čl. 8, 100 a 101 Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") a čl. 2 Evropské charty místní samosprávy, právo na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a právo vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k uvedené evropské Úmluvě. Stěžovatel, s odkazy na konkrétní judikaturu Ústavního soudu, kritizuje zejména nesprávné právní posouzení věci obecnými soudy, respektive jejich přepjatý formalismus. Obecné soudy nepřihlédly ke smyslu relevantního zákonného ustanovení (§ 41 zákona o obcích), kterým je ochrana obce proti zneužívání majetku a zachování principu územní samosprávy obecně, s čímž starostou sjednaná smluvní pokuta ve prospěch obce nebyla v rozporu. Navíc se fakticky přiklonily k závěru, že starosta obce nejenže nemůže vytvářet, ale ani dotvářet vůli obce, což může pro futuro značně paralyzovat územní samosprávu, narušuje určitou míru praktické operativnosti v rámci výkonu samostatné působnosti i s tím související hospodárnost a efektivitu při nakládání s veřejnými prostředky. Stěžovatel též připomíná, že smluvní pokuta je toliko vedlejším ujednáním, nikoliv podstatnou náležitostí kupní smlouvy, nadto v daném případě starosta jednal v intencích vůle projevené kolektivními orgány města, smluvní pokuta ostatně byla do smlouvy začleněna především proto, aby byl zabezpečen účel prodeje nemovitostí schválený zastupitelstvem města. V neposlední řadě obecné soudy vůbec neuvážily, že žalovaní vznesli výhrady proti ujednání o smluvní pokutě až po porušení své smluvní povinnosti, nikoli dříve. Dále stěžovatel napadená rozhodnutí krajského soudu a Nejvyššího soudu považuje za nepřezkoumatelná, jelikož nejsou dostatečně odůvodněná; krajský soud se náležitě nevypořádal se stěžovatelovými odvolacími námitkami a Nejvyšší soud své odmítnutí dovolání založil na odkazu na své zcela nepřiléhavé dřívější rozhodnutí. 3. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřili též účastníci a vedlejší účastník řízení. Nejvyšší soud, Krajský soud v Ostravě i Okresní soud v Novém Jičíně odkázaly na odůvodnění svých napadených rozhodnutí. Vedlejší účastník rovněž s obsahem ústavní stížnosti nesouhlasí a odkazuje na svá vyjádření v řízení před obecnými soudy. Krom toho zdůrazňuje princip kolektivního rozhodování při výkonu samostatné působnosti obce, v souladu s nímž naopak starosta obce nedisponuje pravomocí rozhodovat sám. 4. Na vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení následně stěžovatel reagoval replikou, jež však neobsahovala žádné další argumenty či informace, z nichž by Ústavní soud při posuzování podané ústavní stížnosti vycházel, pročež ji Ústavní soud již nepřeposlal účastníkům a vedlejšímu účastníku řízení s možností se k ní vyjádřit. 5. K posouzení ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal též spis Okresního soudu v Novém Jičíně sp. zn. 12 C 105/2011, z něhož zjistil následující relevantní skutečnosti. Usnesením Zastupitelstva města Frenštátu pod Radhoštěm ze dne 10. 4. 2008 byl pod č. 152/11 schválen odprodej určených pozemků za účelem výstavby polyfunkčních domů za stanovenou cenu do podílového spoluvlastnictví žalovaných, přičemž podmínky kupní smlouvy měla stanovit rada města. Ta pak na svém zasedání dne 23. 4. 2008 usnesením pod č. 703/27 vzala na vědomí zákonné podmínky převodu nemovitostí dle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a v souladu s ustanoveními tohoto zákona nestanovila podmínky kupní smlouvy na prodej nemovitostí dle uvedeného usnesení zastupitelstva města. Kupní smlouva na předmětné pozemky mezi stěžovatelem jako prodávajícím a žalovanými jako kupujícími byla následně uzavřena dne 21. 7. 2008, za stěžovatele ji podepsal starosta města. V čl. III odst. 6 smlouvy se žalovaní zavázali zrealizovat investorský záměr spočívající ve výstavbě polyfunkčních domů s tím, že byly stanoveny bližší kroky jeho realizace s konkrétními lhůtami. Pro případ porušení těchto závazků (kroků realizace záměru v daných lhůtách) se pak žalovaní zavázali uhradit stěžovateli smluvní pokutu ve výši 1 000 000 Kč za každý nesplněný závazek. 6. Vzhledem k tomu, že žalovaní nesplnili jeden ze svých závazků dle čl. III odst. 6 předmětné kupní smlouvy v určené lhůtě a následně k výzvě stěžovatele dobrovolně neuhradili požadovanou smluvní pokutu, podal stěžovatel na její zaplacení žalobu. Rozsudkem Okresního soudu v Novém Jičíně ze dne 8. 4. 2012 č. j. 12 C 105/2011-52 byla stěžovatelova žaloba na zaplacení částky 1 000 000 Kč zamítnuta a stěžovatel byl zavázán k úhradě nákladů řízení žalovaných. Okresní soud při uvážení relevantní právní úpravy dle zákona o obcích zdůraznil, že oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce je ze zákona beze zbytku rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo; žádný z těchto orgánů však nemůže vystupovat jménem obce navenek, to přísluší výlučně starostovi. Ten však nemůže sám vytvářet vůli obce, může ji pouze navenek sdělovat a projevovat. V daném případě přitom zastupitelstvo města schválilo pouze základní náležitosti předmětné kupní smlouvy, proto o dalších smluvních ujednáních příslušelo rozhodnout radě města. Tak však uvedla, že žádné další podmínky smlouvy nestanoví. Za této situace, kdy ani zastupitelstvo, ani rada města nerozhodly o dalších ujednáních předmětné smlouvy, okresní soud dospěl k závěru, že ona další ujednání ve smlouvě nebyla projevem vůle stěžovatele, ale pouze starosty, který smlouvu za stěžovatele podepsal. Proto s ohledem na § 103 zákona o obcích a § 39 občanského zákoníku (č. 40/1964 Sb.) bylo ujednání předmětné kupní smlouvy o smluvní pokutě od počátku neplatné, což však nemělo žádný vliv na platnost oné smlouvy v základních náležitostech, řádně zastupitelstvem schválených. 7. K odvolání stěžovatele Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 21. 12. 2012 č. j. 57 Co 597/2012-76 rozsudek okresního soudu potvrdil. Krajský soud uvedl, že i s ohledem na judikaturu Ústavního soudu je starosta obce nepochybně oprávněn určitým způsobem dotvářet a doplňovat již projevenou vůli obce. V daném případě je však otázkou, zda určujícím kritériem pro posouzení platnosti ujednání o smluvní pokutě může být pouze