I.ÚS 3241/24 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       I.ÚS 3241/24 ze dne 26. 3. 2025 Střet staré a nové právní úpravy - zachování vstřícnější lhůty pro podání správní žaloby   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Langáška, soudců Jaromíra Jirsy a Jana Wintra (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti Ing. Aleny Štemberové Petráňové, zastoupené Mgr. Ing. Tomášem Menčíkem, advokátem se sídlem K Starým valům 442/10, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. listopadu 2024 č. j. 3 As 183/2024-26, spojené s návrhem na zrušení § 306 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto: I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 7. listopadu 2024 č. j. 3 As 183/2024-26 bylo porušeno základní právo stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a odst. 2 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. listopadu 2024 č. j. 3 As 183/2024-26 se ruší. III. Návrh stěžovatelky na zrušení § 306 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, se odmítá. Odůvodnění I. Stručné vymezení podstaty věci 1. Podstatou posuzované věci je otázka, zda se v případě časového střetu staré a nové právní úpravy, stanovující délku lhůty pro podání správní žaloby, má nová právní úprava použít podle principu nepravé retroaktivity (retrospektivy) také na lhůty započaté ještě za staré právní úpravy, čímž dochází ke zkrácení již započaté lhůty, anebo zda se má nová úprava použít prospektivně až na lhůty započaté za účinnosti této nové právní úpravy. 2. Stěžovatelce započala oznámením rozhodnutí správního orgánu dne 11. 6. 2024 plynout dvouměsíční lhůta k podání správní žaloby podle § 72 odst. 1 soudního řádu správního. Ještě než tato lhůta uplynula, nabyl dne 1. 7. 2024 účinnosti § 306 nového stavebního zákona, který v odst. 1 stanoví: "Žalobu proti rozhodnutí stavebního úřadu, s výjimkou rozhodnutí o přestupku, lze podat do 1 měsíce poté, kdy bylo rozhodnutí žalobci oznámeno." Na situaci stěžovatelky přitom nedopadalo žádné výslovné přechodné ustanovení. Správní soudy novou úpravu vyložily tak, že se nepravě retroaktivně (retrospektivně) vztahuje také na stěžovatelku. Přestože tedy stěžovatelce započala původně plynout dvouměsíční lhůta do 12. 8. 2024, ta se s účinností nové právní úpravy zkrátila na měsíc. Žalobu podanou dne 30. 7. 2024 tak správní soudy posoudily jako opožděnou. II. Řízení předcházející podání ústavní stížnosti 3. Stěžovatelka podala ke Krajskému soudu v Plzni žalobu proti rozhodnutí Magistrátu města Plzně ze dne 6. 6. 2024. Magistrát tímto rozhodnutím potvrdil výrok II. a III. rozhodnutí Úřadu městského obvodu Plzeň 8 - Černice o žádosti o vydání společného povolení ve věci stavebního záměru Nástavba objektu X. 4. Krajský soud však odmítl žalobu stěžovatelky pro opožděnost. Napadené rozhodnutí magistrátu bylo stěžovatelce oznámeno dne 11. 6. 2024 a v tento den jí začala plynout dvouměsíční lhůta k podání žaloby podle § 72 odst. 1 soudního řádu správního. Dne 1. 7. 2024 však nabyla účinnosti přechodná ustanovení části dvanácté hlavy II dílu 4 zákona 283/2021 Sb., stavební zákon (v souladu s § 334a odst. 3 tohoto zákona). Podle krajského soudu z citované právní úpravy ve spojení s § 306 a § 331 stavebního zákona plyne, že se lhůta pro podání žaloby zkracuje na 1 měsíc, a to pro všechna soudní řízení zahájená po 1. 7. 2024, tedy i pro řízení ve věci stěžovatelky. Krajský soud dovodil, že přestože stěžovatelce začala dne 11. 6. 2024 plynout dvouměsíční lhůta, ta se dnem 1. 7. 2024, tedy účinností přechodných ustanovení stavebního zákona, zkrátila na 1 měsíc, a proto uplynula již dne 11. 7. 2024. Pokud stěžovatelka podala žalobu až dne 30. 7. 2024, učinila tak opožděně. 5. Krajský soud uvedl, že aplikovaná právní úprava působí vůči stěžovatelce nepravě retroaktivně, jelikož bylo zkráceno její subjektivní právo podat žalobu ve lhůtě dvou měsíců, které jí vzniklo dne 11. 6. 2024. Nepravá retroaktivita je však obecně přípustná, resp. nepřípustná jen výjimečně. Krajský soud dospěl k závěru, že zkrácení žalobní lhůty bylo dlouhodobě předvídatelné a nebylo iracionální; právní úprava sleduje legitimní cíl zrychlení soudních řízení. Oprávněná důvěra stěžovatelky v zachování dvouměsíční lhůty tedy byla v době oznámení rozhodnutí stavebního úřadu slabá, navíc rozhodná ustanovení byla ve Sbírce zákonů publikována již dne 29. 7. 2021. Krajský soud také poukázal na jiné případy v minulosti, kdy byla již existující lhůta k podání návrhu k soudu zkrácena až poté, co začala plynout. Krajský soud nepovažoval za významné, že v těchto citovaných případech existovalo konkrétní přechodné ustanovení, které řešilo situace již existujícího subjektivní práva podat návrh (tzn. situace již rozběhlé lhůty). Konečně, i bez výslovné přechodné právní úpravy platí při střetu staré a nové úpravy nepravá retroaktivita procesních norem. 6. Stěžovatelka podala proti usnesení krajského soudu kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl. Uvedl, že na základě gramatického výkladu stavebního zákona nelze dovodit, že by se pravidlo ohledně zkrácené žalobní lhůty nemělo aplikovat na případ stěžovatelky. Ani důvodová zpráva takový výklad nevyvrací. Na soudní řízení zahájená po účinnosti nové právní úpravy dopadá nová právní úprava, což plyne výkladem a contrario ustanovení § 331 stavebního zákona. Úprava žalobních lhůt v § 306 stavebního zákona se tedy vztahuje i na posouzení běhu žalobní lhůty, která se odvíjí od skutečnosti nastalé před účinností tohoto zákona. Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem shrnul, že jde o přísné zkrácení lhůty, které je však projevem ústavně přípustné nepravé retroaktivity. Nejvyšší správní soud považoval měsíc za dostatečný čas k tomu, aby se stěžovatelka rozhodla, zda žalobu podá. Nebylo ani třeba, aby stěžovatelka v měsíční lhůtě podala odůvodněnou žalobu, postačila by žaloba blanketní, k jejímuž doplnění by měla další měsíc lhůty. Šlo o předvídatelnou změnu právní úpravy, při které zákonodárce použil neutrální časové hledisko pro všechny potenciální žalobce. III. Argumentace stěžovatelky 7. Stěžovatelka v ústavní stížnosti napadá rozsudek Nejvyššího správního soudu, s čímž spojuje návrh na zrušení ustanovení § 306 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon. Tvrdí, že jelikož jí bylo rozhodnutí odvolacího správního orgánu oznámeno před nabytím účinnosti nového stavebního zákona, je nutno aplikovat obecnou dvouměsíční lhůtu, podle soudního řádu správního. Výkladem, který lhůtu zkrátil, bylo porušeno její právo na soudní ochranu. Ustanovení § 306 odst. 1 a § 331 stavebního zákona jsou podle stěžovatelky formulována nejednoznačně, co se týče běhu lhůty v její specifické situaci. Zákon neřeší explicitně, jak by měla být posuzována lhůta, pokud bylo rozhodnutí správního orgánu oznámeno za účinnosti staré úpravy, avšak v mezidobí nabyl účinnosti stavební zákon, který lhůtu zkracuje. Stěžovatelka z dikce těchto ustanovení nemohla dovodit, jakým způsobem bude soudní praxe posuzovat běh lhůty. Ani důvodová zpráva její situaci výslovně neřeší. Včasnost podání žaloby tak fakticky byla pouze na soudním výkladu, v rámci něhož však soudy upřednostnily ten výklad, který upírá právo stěžovatelky na soudní ochranu. 8. Stěžovatelka dále uvádí, že správními soudy citovaná judikatura, která hovoří o přípustnosti zkracování již započatých lhůt, se týkala situací, v nichž existovalo výslovné přechodné ustanovení pro typové situace stěžovatelky (např. Čl. XLII. zákona č. 225/2017 Sb.). Konečně stěžovatelka namítá, že cíl zkrácení soudních řízení, deklarovaný i správními soudy, je v praxi nenaplnitelný. Sám Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatelka má možnost podat blanketní žalobu a následně ji doplnit. Podávání blanketních žalob však podle stěžovatelky nic neurychlí, tento argument Nejvyššího správního soudu je jí jeví nelogickým, zkrácení lhůty podle ní nemá žádný smysl a normou sledovaný cíl je v praxi nenaplnitelný. 9. Stěžovatelce nelze vytýkat, že by postupovala v rozporu se zásadou "práva náleží bdělým". I kdyby stěžovatelka sama byla sebelépe znalá nového stavebního zákona, z ničeho nemohla dovodit, jakým způsobem v jejím případě bude soudní praxe postupovat při posuzování včasnosti lhůt. IV. Vyjádření účastníka řízení a replika stěžovatelky 10. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že ji považuje za nedůvodnou. Zopakoval, že z dané právní úpravy podle něj lze jednoznačně dovodit, že se zvláštní úprava žalobních lhůt podle § 306 stavebního zákona uplatní i na situaci stěžovatelky. Neexistence přechodných ustanovení, která by řešila již existující subjektivní práva podat žalobu k soudu, nemá významný vliv. Z výslovné přechodné úpravy § 331 stavebního zákona pro již zahájená soudní řízení, která se dokončí podle původních procesních pravidel, lze na základě argumentu a contrario jednoznačně dovodit,