II.ÚS 1429/23 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       II.ÚS 1429/23 ze dne 28. 8. 2023   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaje) a Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatele Občané za ochranu kvality bydlení v Brně-Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, z. s., se sídlem U luhu 246/18, Brno, zastoupen Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Ovocný trh 8, Praha, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. dubna 2023, čj. 7 As 98/2022-64, v rozsahu výroků č. III. a IV., a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 5. dubna 2022, č. j. 63 A 6/2021-159, v rozsahu výroku č. II., takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení 1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatel domáhá zrušení části shora uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a krajského soudu s tvrzením, že zasáhla do jeho práva na spravedlivý proces podle 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a v důsledku toho odepřena soudní ochrana jeho práva na příznivé životní prostředí dle čl. 35 Listiny. 2. Ústavní soud zjistil z napadených rozhodnutí správních soudů následující skutečnosti. Stěžovatel (navrhovatel) se před správními soudy domáhal zrušení části aktualizace zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje a zrušení části předcházejících zásad územního rozvoje téhož kraje. V roce 2016 byly přijaty Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, a to usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje č. 2891/16/Z29 ze dne 5. 10. 2016, které nabylo účinnosti dne 3. 11. 2016, (dále též "ZÚR"). V roce 2020 byla vydána Aktualizace č. 1 ZÚR, a to usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje č. 2835/20/Z33 ze dne 17. 9. 2020, které nabylo účinnosti dne 31. 10. 2020 (dále též "AZÚR"). 3. Krajský soud v Brně stěžovateli (navrhovateli) zčásti vyhověl, když výrokem I. shora označeného rozsudku zrušil opatření obecné povahy AZÚR, a to v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a katastrálním území Bystrc. Navrhovatel napadl návrhem na zrušení opatření obecné povahy Aktualizaci v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a katastrálním území Bystrc (dále jen "plocha POP10"). V návrhu poukazoval i na nepřezkoumatelnost odůvodnění. I podle názoru krajského soudu nebylo vymezení předmětné plochy POP10 řádně zdůvodněno. Textová část odůvodnění k nové ploše POP10 je nejasná, toto odůvodnění nenachází adekvátní odraz ani v grafické části AZÚR. Z uvedených důvodů krajský soud AZÚR v napadené části zrušil. 4. Výrokem II. rozsudku pak krajský soud odmítl návrh navrhovatele na zrušení ZÚR v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a v katastrálním území Bystrc v úseku od hráze Brněnské přehrady po ústí Mnišího potoka (Hluboček), který navrhovatel podal společně s návrhem popsaným výše. Podle krajského soudu byl návrh na zrušení uvedené části ZÚR podán opožděně, neboť nebyl podán do jednoho roku od účinnosti ZÚR, v důsledku čehož je třeba jej odmítnout dle § 101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."). Výrokem III. pak krajský soud uložil odpůrci zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku 25 570 Kč. 5. Proti rozsudku krajského soudu brojil odpůrce (vedlejší účastník Jihomoravský kraj), i stěžovatel. Stěžovatel konkrétně namítal nesprávnost odmítnutí žaloby směřující proti ZÚR. Krajský soud měl podle něj návrh věcně projednat, a nikoliv návrh odmítnout. 6. Nejvyšší správní soud však kasační stížnosti stěžovatele nevyhověl a zamítl ji jako nedůvodnou. Podle stěžovatele se v části návrhu směřujícího proti ZÚR z roku 2016 jednalo o tzv. incidenční návrh ve smyslu § 101a odst. 1 věta druhá s. ř. s., pročež stěžovateli lhůta uplynout nemohla a návrh měl být v rozsahu ZÚR meritorně projednán. Nejvyšší soud však konstatoval, že lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je zákonem stanovena v § 101b odst. 1 s. ř. s., podle něhož lze návrh podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti (v tomto případě je to rok 2016). Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout. Právní otázku, zda je v rámci přezkumu AZÚR možné přezkoumat i ZÚR, je však třeba zodpovědět v kontextu systému přezkumu opatření obecné povahy, jak je nastaven soudním řádem správním a pravidly dovozenými judikaturou správních soudů. Návrh na tzv. incidenční přezkum podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. je oprávněn podat ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s. Na první pohled je zřejmé, že čistě jazykové vyjádření užité ve výše citovaném § 101a odst. 1 s. ř. s. výklad zastávaný stěžovatelem nevylučuje (srov. zejm. "nebo jiný návrh"). Na rozdíl od abstraktního přezkumu je však třeba, aby k samotnému opatření přistoupilo i konkrétní individualizované dotčení práv jednotlivce. Zpravidla v podobě rozhodnutí, nečinnosti či zásahu správního orgánu, což se v případě stěžovatele nestalo. II. Argumentace v ústavní stížnosti 7. Stěžovatel napadá rozsudky správních soudů v rozsahu, jímž se odmítly zabývat návrhem směřujícím proti AZÚR. Podstata ústavní stížnosti lze stručně shrnout tak, že je stěžovatel oprávněn brojit nejen proti časově "novějším" AZÚR, ale i proti částem ZÚR, které byly užity pro vymezení napadených částí aktualizace Podle stěžovatele návrh proti ZÚR představuje tzv. incidenční návrh ve smyslu § 101a odst. 1 věta druhá s. ř. s. Poukazuje na vztah ZÚR a AZÚR, jako dvou formálně samostatných, avšak na sebe navazujících opatření obecné povahy. Z legislativní konstrukce aktualizace ZÚR vyplývá, že ty se aplikují i při jejich aktualizaci, obzvláště tam, kde aktualizace modifikuje stávající záměry, jako je tomu v nyní projednávaném případě. Pokud by tomu tak nebylo, bylo by pro územní samosprávu možné problematické záměry rozdělovat "salámovou metodou" do více aktualizací ZÚR, a vyhnout se tak posouzení a odůvodnění záměru jako celku a současně se vyhnout i celostnímu soudnímu přezkumu, resp. soudní přezkum fragmentovat tak, aby nikdy nemohl být předmětem přezkumu záměr jako celek, což je nežádoucí. K podobnému nežádoucímu efektu "salámové metody" dochází i v nyní projednávaném případě, kdy je vymezení protipovodňového opatření POP10 v k. ú. Kníničky formálně rozděleno do dvou fází, do ZÚR z roku 2016 a do AZÚR z roku 2020. Přitom jde však fakticky o jeden celkový záměr jednoho protipovodňového opatření. Pokud by v takové situaci nebyl připuštěn incidenční přezkum vymezení plochy POP10 v ZÚR, nemohl by být tento záměr jako celek nikdy podroben soudnímu přezkumu. Postup správních soudů nutí stěžovatele vyčkávat s incidenčním návrhem až do fáze, kdy o věci bude rozhodovat stavební úřad při povolování konkrétní stavby protipovodňového opatření. Dle názoru stěžovatele takový přístup není efektivní, hospodárný a ani vhodný z hlediska právní jistoty a ochrany veřejných zájmů. III. Posouzení Ústavním soudem 8. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou osobou, která byla účastna řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen advokátem dle § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv. 9. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další superrevizní instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. 10. Úkolem Ústavního soudu je toliko přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady). O jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen tako