II.ÚS 1732/23 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       II.ÚS 1732/23 ze dne 5. 2. 2025 Časové účinky změny judikatury na probíhající řízení před správními soudy   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala, soudkyně zpravodajky Dity Řepkové a soudce Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatelky Komplexní služby věřitelům s.r.o., sídlem Prokopova 164/12, Praha 3, zastoupené JUDr. Jakubem Svobodou, Ph.D., advokátem, sídlem Na Perštýně 362/2, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. dubna 2023 č. j. 3 Ads 125/2019-57, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. května 2023 č. j. 2 Ads 1/2020-90, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Úřadu práce ČR, Krajské pobočky v Hradci Králové, sídlem Wonkova 1142/1, Hradec Králové, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2023 č. j. 3 Ads 125/2019-57, a rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2023 č. j. 2 Ads 1/2020-90, bylo porušeno právo stěžovatelky na přístup k soudu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2023 č. j. 3 Ads 125/2019-57, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2023 č. j. 2 Ads 1/2020/90, se ruší. Odůvodnění: I. Vymezení věci a řízení před správními soudy 1. Stěžovatelka se dvěma ústavními stížnostmi podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Podle § 63 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve spojení s § 112 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád ("o. s. ř.") může Ústavní soud spojit ke společnému projednání věci, které u něho byly zahájeny a skutkově spolu souvisejí, nebo se týkají týchž účastníků. Jelikož stěžovatelka ústavními stížnostmi napadá rozhodnutí obecných soudů v zásadě ve stejné věci (tedy v řízení proti postupu úřadu práce při vymezení chráněných pracovních míst) a i argumentačně se spolu ústavní stížnosti v zásadě překrývají, Ústavní soud spojil usnesením pléna ze dne 27. března 2024 věci ke společnému řízení. 2. Klíčovou otázkou projednávané věci je, jaké jsou intertemporální (časové) účinky změny judikatury na probíhající řízení před správními soudy. 3. Z napadených rozhodnutí, jakož i podání stěžovatelky, Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka žádala úřad práce o vymezení dvou chráněných pracovních míst postupem podle § 75 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2017. Úřad práce však žádost zamítl. Jeho reakce ale nesplňovala základní požadavky stanovené správním řádem pro rozhodnutí. Proto ji stěžovatelka napadla odvoláním. Stěžovatelka obdržela od úřadu vyrozumění, že je písemnost aktem, proti němuž zákon nepřipouští opravný prostředek s odkazem na povahu dohody o zřízení chráněných míst, která dle odůvodnění úřadu práce je dvoustranným právním úkonem vyžadujícím souhlas obou stran. Stěžovatelka napadla toto vyrozumění u Krajského soudu v Hradci Králové správní žalobou. Ten ji postoupil místně příslušnému Městskému soudu v Praze. 4. Městský soud v Praze dospěl v rozsudku ze dne 29. 1. 2019 č. j. 11 Ad 12/2016-71, k závěru, že sdělení o neuzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o zaměstnanosti není správním rozhodnutím. Postupoval přitom podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2017 (tedy nikoliv podle novelizovaného znění § 75 zákona o zaměstnanosti). Jak dále uvedl, proti neuzavření této dohody se lze u správních soudů bránit pouze cestou zásahové žaloby. V řízení jde o dohodu veřejnoprávní, jíž je fakticky poskytována žadateli dotace. Odmítnutí jejího uzavření ze strany správního orgánu znamená, že správní orgán neakceptoval nabídku k uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 163 odst. 3 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Není-li smlouva uzavřena, odmítnutí jejího uzavření nezakládá spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 správního řádu. Z tohoto důvodu proto stěžovatelku vyzval, aby zvážila případnou změnu žaloby ve smyslu úpravy žalobního petitu, na což stěžovatelka reagovala, petit upravila ve smyslu uvedeného poučení, tj. aby odpovídal zásahové žalobě o určení nezákonného zásahu a zákazu. Městský soud změnu žaloby připustil a v plném rozsahu žalobě vyhověl. 5. Z odůvodnění citovaného rozhodnutí městského soudu vyplývá, že ačkoli se uzavírání veřejnoprávních smluv neděje ve správním řízení, lze na něj vztáhnout alespoň požadavek na dodržování základních zásad činnosti správních orgánů. V tomto smyslu je možné přezkoumat, zda odmítnutí uzavření veřejnoprávní smlouvy není výrazem libovůle žalovaného, zda nešlo o diskriminující postup a zda nezasahuje do legitimních očekávání účastníků. Postup úřadu, spočívající v odmítnutí uzavření veřejnoprávní smlouvy, nebyl konkretizován ve smyslu sdělení konkrétních a objektivních důvodů. Není tak možné ani přezkoumat jeho racionalitu a posoudit, zda nešlo o výraz libovůle či diskriminace stěžovatelky, ani určit míru zásahu do jejích legitimních práv. Za stejných podmínek již dříve úřad uzavřel se stěžovatelkou smlouvu. Nyní šlo pouze o její prodloužení. Pro odlišný postup nebyl dán důvod ani s přihlédnutím k tomu, že podmínky uvedené v jednotlivých žádostech se od sebe nelišily. Městský soud tedy uzavřel, že neuzavření předmětné veřejnoprávní smlouvy úřadem je nezákonným zásahem. Vzhledem k tomu, že tento zásah i nadále trval, kromě vyslovení nezákonnosti postupu žalovaného (jako nezákonného zásahu) proto dalším výrokem zakázal úřadu v porušování práva stěžovatelky pokračovat. V rámci závazného právního názoru žalovanému úřadu uložil, aby při opětovném posouzení žádosti (v případě, že smlouva o vymezení chráněného pracovního místa uzavřena nebude), dostatečným způsobem vyložil, na základě jakých skutkových a právních kritérií byla tato žádost posouzena. 6. Vedlejší účastník (žalovaný úřad práce) podal proti připuštění změny žaloby i proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Nejvyšší správní soud odmítl prvním napadeným rozsudkem kasační stížnost proti usnesení o připuštění změny žaloby, neboť je nepřípustná (výrok II.). Zákonnost tohoto postupu ale byla meritorně přezkoumána v rámci přezkumu následně vydaného rozsudku městského soudu, a i na tuto námitku tak soud odpověděl. V prvním napadeném rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že postup městského soudu byl v souladu s tehdy ustálenou judikaturou. Nesprávnost právního názoru městského soudu vyšla najevo až v kontextu rozsudku rozšířeného senátu ze dne 23. 2. 2022, čj. 4 As 65/2018-85, č. 4329/2022 Sb. NSS. Podle něj je sporem z veřejnoprávní smlouvy, který řeší správní orgán ve sporném řízení (§ 141 správního řádu), také spor o uzavření veřejnoprávní smlouvy. To pro účastníky znamená, že spory je podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu příslušný řešit nadřízený správní orgán - nikoliv jako první soud, navíc cestou zásahové žaloby. To mělo pro stěžovatelku zásadní důsledky v tom, že kasační stížnost správního orgánu byla úspěšná. Podle rozhodnutí rozšířeného senátu žaloba stěžovatelky (ať již v její původní podobě, nebo po změně jejího typu) neměla být městským soudem věcně projednána pro nepřípustnost návrhu [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. To platí jak v případě žaloby proti správnímu rozhodnutí, protože sdělení úřadu práce není správním rozhodnutím [§ 68 písm. e) s. ř. s., § 70 písm. a) s. ř. s.], tak i v případě žaloby zásahové, neboť stěžovatelka před jejím podáním nevyčerpala dostupné prostředky ochrany svých práv uvnitř veřejné správy - konkrétně nevyvolala sporné řízení ve věci sporu z veřejnoprávní smlouvy (§ 85 odst. 1 s. ř. s.). Pokud tedy městský soud žalobu věcně projednal a meritorně o ní rozhodl, dopustil se procesního pochybení, které mělo vliv na zákonnost jeho rozhodnutí. K této vadě přitom Nejvyšší správní soud přihlíží ex officio, tzn. bez ohledu na to, je-li na ní kasační stížností poukazováno. Nejvyšší správní soud proto musel rozsudek městského soudu zrušit (výrok III). Vzhledem k tomu, že ve světle pozdějšího rozhodnutí rozšířeného senátu byly již v řízení před městským soudem důvody pro odmítnutí návrhu, rozhodl o něm současně se zrušením rozhodnutí městského soudu Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. s. ř. s. 1 věty první za středníkem (výrok IV). 7. V době mezi vydáním rozsudku městského soudu a vyřízením kasační stížnosti rozhodoval na podkladě rozsudku městského soudu vedlejší účastník o žádosti stěžovatelky znovu. Žádosti opět nevyhověl z důvodů, jež se v zásadě shodovaly s prvotním rozhodnutím. Proti tomuto postupu se stěžovatelka opět bránila žalobou proti nezákonnému zásahu u městského soudu, který stěžovatelce opět vyhověl. Úřad práce se obrátil opět s kasační stížností na Nejvyšší správní soud, který o ní rozhodoval druhým napadeným rozsudkem.,