II.ÚS 2385/21 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       II.ÚS 2385/21 ze dne 16. 11. 2021 N 200/109 SbNU 159 K právu na soudní ochranu při přezkumu opatření obecné povahy podle pandemického zákona   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Ludvíka Davida, soudkyně zpravodajky Kateřiny Šimáčkové a soudce Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatelky nezletilé a) A. A. K., zastoupené zákonným zástupcem P. K., advokátem, proti usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Ao 13/2021-44 ze dne 24. 6. 2021 a ústavní stížnosti stěžovatelek nezletilých b) E. H. K. a c) S. D. K., obou zastoupených zákonným zástupcem P. K., advokátem, proti usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Ao 6/2021-40 ze dne 24. 6. 2021, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Ministerstva zdravotnictví jako vedlejšího účastníka řízení, takto: I. Usnesením Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Ao 6/2021-40 ze dne 24. 6. 2021 a usnesením Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Ao 13/2021-44 ze dne 24. 6. 2021 bylo porušeno základní právo stěžovatelek na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. II. Tato rozhodnutí se proto ruší. Odůvodnění I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení 1. Dne 6. 4. 2021, v době stavu pandemické pohotovosti, dle § 1 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, (dále jen "pandemický zákon") vydalo Ministerstvo zdravotnictví mimořádné opatření č. j. MZDR 14592/2021-3/MIN/KAN, kterým s odkazem na § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví") omezilo osobní přítomnost žáků ve školách. Dle mimořádného opatření byla umožněna osobní přítomnost žáků na vzdělávání za podmínky, že se dvakrát týdně podrobí vyšetření prostřednictvím neinvazivního antigenního testu na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2, způsobujícího onemocnění COVID-19, a prokáží se negativním výsledkem tohoto vyšetření (čl. I mimořádného opatření). Testování se ovšem nemusely podrobit mimo jiné osoby, které prodělaly laboratorně potvrzené onemocnění COVID-19 a u kterých neuběhlo od prvního pozitivního testu více než 90 dní [čl. II písm. a) mimořádného opatření], nebo osoby disponující certifikátem o očkování za předpokladu, že od očkování uběhla požadovaná doba [čl. II písm. c) mimořádného opatření]. 2. Stěžovatelka a) byla v té době žákyní nižšího stupně víceletého gymnázia, stěžovatelka c) žákyní základní školy a stěžovatelka b) se zúčastnila povinného předškolního vzdělávání v mateřské škole. Stěžovatelky se obrátily na Nejvyšší správní soud a domáhaly se zrušení mimořádného opatření (ve znění pozdějších opatření). Tvrdily, že onemocnění COVID-19 prodělaly v prosinci 2020 a že dle laboratorních testů mají dostatek protilátek. Nezákonnost mimořádného opatření spatřovaly mimo jiné v tom, že v něm nebyla zakotvena výjimka z testování pro osoby, které prodělaly onemocnění a mají proti němu protilátky. 3. Nejvyšší správní soud napadenými usneseními odmítl návrhy stěžovatelek jako zjevně neopodstatněné dle § 13 odst. 3 věty první pandemického zákona. K výše uvedené námitce Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatelky nemají laboratorně potvrzeno prodělání onemocnění COVID-19 a svým návrhem se "v podstatě dožadují toho, aby byla v mimořádném opatření stanovena další výjimka vztahující se na osoby s dostatečným množstvím protilátek", a aby tak byly tyto osoby postaveny "na roveň osobám očkovaným". Nejvyšší správní soud konstatoval, že "nemá pravomoc doplňovat jakékoli ustanovení (další výjimku) do napadeného opatření", neboť by tím nepřípustně zasáhl do pravomoci Ministerstva zdravotnictví; úlohou správních soudů totiž není opatření obecné povahy "dotvářet či hledat optimální řešení". Mimořádné opatření jako akt smíšené povahy "v mnohém připomíná právní předpis" a úlohu Nejvyššího správního soudu lze "připodobnit roli Ústavního soudu jako tzv. negativního zákonodárce; ustanovení zákonů, která jsou v rozporu s ústavním zákonem, může zrušit, nemůže je však nahradit svým vlastním rozhodnutím". Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že "může napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušit, nemůže ho ovšem nijak doplnit či dotvořit vlastním rozhodnutím, jak fakticky požadují navrhovatelky, neboť by si tím osoboval více oprávnění, než mu ze zákona přísluší" (napadená usnesení č. j. 5 Ao 6/2021-40, body 20 a 21, a č. j. 5 Ao 13/2021-44, body 21 a 22). II. Argumentace účastníků 4. Podle stěžovatelek bylo napadenými rozhodnutími porušeno zejména jejich základní právo na spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. 5. Stěžovatelky uvádějí, že dle laboratorních testů měly vysokou hladinu protilátek proti viru SARS-CoV-2, takže se nacházely ve srovnatelné situaci s osobami, které podstoupily očkování. Mimořádné opatření s nimi ovšem bezdůvodně zacházelo rozdílně a vyžadovalo od nich, aby podstoupily testování. To platí obdobně ve vztahu k osobám v době do 90 dnů od prodělání nákazy, které se rovněž nemusely podrobovat testování. Nejvyšší správní soud se však s jejich námitkou nevypořádal. 6. V této souvislosti se stěžovatelky dovolávají rozsudků Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ao 21/2021-23 ze dne 30. 6. 2021, body 19-21, a č. j. 6 Ao 19/2021-66 ze dne 13. 8. 2021, body 30 a 38. V těchto rozsudcích byla jiná mimořádná opatření označena za nezákonná i proto, že Ministerstvo zdravotnictví v nich neodůvodnilo, proč s osobami s laboratorně zjištěnými protilátkami zachází odlišně od osob očkovaných či od osob, které prodělaly onemocnění COVID-19 nejpozději před 90 dny. 7. Nejvyšší správní soud navrhl ústavní stížnosti odmítnout jako zjevně neopodstatněné, případně je zamítnout. Uvedl, že se s argumentací stěžovatelek týkající se chybějící výjimky z testování pro osoby s laboratorně potvrzenou hladinou protilátek vypořádal (bod 3 výše). Stěžovatelky tuto část odůvodnění nerozporují a toliko odkazují na pozdější judikaturu Nejvyššího správního soudu. Napadená rozhodnutí byla ovšem vydána o týden dříve než rozhodnutí, na která odkazují stěžovatelky. Odkazovaná rozhodnutí se týkají jiného mimořádného opatření, jímž byl omezen obchod, služby, setkávání lidí a obdobné činnosti, které bylo vydáno o více než měsíc později oproti mimořádnému opatření napadenému, a v jeho odůvodnění se ve vztahu k osobám, které prodělaly laboratorně potvrzené onemocnění COVID-19, a osobám očkovaným vychází také z argumentu "adekvátní hladiny protilátek". To u mimořádného opatření napadeného stěžovatelkami neplatí, Ministerstvo zdravotnictví v něm otázku protilátek nijak výslovně neřešilo, což ostatně odpovídá době, kdy bylo toto mimořádné opatření přijímáno, neboť debata ohledně laboratorně naměřených protilátek akcelerovala až později. 8. Tyto zásadní aspekty však stěžovatelky přehlíží. Na základě jejich argumentace založené na prosté citaci pozdější judikatury nelze bez dalšího dovozovat nezákonnost mimořádného opatření, které napadly, s tím, že v něm "Ministerstvo zdravotnictví řádně nezdůvodnilo něco, co samotným opatřením vůbec upraveno nebylo a v době jeho přijímání ani zdaleka nebylo takovým tématem jako nyní". Nejvyšší správní soud odůvodnění mimořádného opatření o testování ve školách akceptoval i s přihlédnutím k tomu, že jde o opatření obecné povahy, které se svým charakterem blíží právnímu předpisu, jenž je v závislosti na aktuálním (i predikovaném) vývoji epidemické situace vydáván velmi rychle a v podstatě bez jakéhokoli předcházejícího řízení. Tomu musí odpovídat i nároky kladené na odůvodnění mimořádného opatření, jež z povahy věci nemůže postihnout všechny myslitelné situace, které v praxi mohou nastat. Nutno zopakovat, že stěžovatelky ve svých návrzích zpochybňovaly primárně testování ve školách včetně výjimek, které nedopadaly na ně, ale na třetí osoby. Ministerstvo zdravotnictví ovšem tyto výjimky stručně odůvodnilo, což Nejvyšší správní soud akceptoval a vycházel z toho, že ani případné nedostatky v tomto směru nevylučují soudní přezkum napadeného opatření v mezích aktivní procesní legitimace stěžovatelek. Navrhovatelky byly oprávněny dovolávat se nezákonnosti opatření, jež má přímý a nezprostředkovaný vztah výhradně vůči nim, nikoli třetím osobám. Podle Nejvyššího správního soudu se v době vydání nedopustilo Ministerstvo zdravotnictví žádného excesu, před kterým by měly správní soudy stěžovatelky chránit. Stěžovatelky podle Nejvyššího správního soudu "nepřednesly prakticky žádnou argumentaci, jež by založila ústavněprávní rozměr věci," a toliko citovaly z pozdější judikatury, jejíž rozpor s napadenými rozhodnutími je však "jen zdánlivý". Jde o rozhodnutí z pozdější doby, která odrážejí debaty o uznávání laboratorně zjištěných protilátek a "relevanci mají jen pro budoucí rozhodování Nejvyš