II.ÚS 3295/22 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       II.ÚS 3295/22 ze dne 26. 3. 2025   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala, soudkyně zpravodajky Dity Řepkové a soudce Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatele Zastupitelstvo Města Bílina, sídlem Břežánská 50/4, Bílina, zastoupeného JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Olivova 2096/4, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. září 2022 č. j. 2 As 200/2020-123, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. května 2020 č. j. 30 Af 5/2018-261, rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 13. listopadu 2017 č. j. ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/Aši, a rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 20. prosince 2016 č. j. ÚOHS-S0538/2015/VS-49664/2016/830/ESk, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jako účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: 1. Ústavní soud se v nyní posuzovaném případě v rámci řízení o komunální ústavní stížnosti zabýval zásahem do práva na samosprávu obce, která byla pokutována za diskriminační aplikaci obecně závazné vyhlášky vydané v samostatné působnosti, povolující provozování sázkových her a loterií pouze na určitých místech. Tato vyhláška byla v mezidobí plénem Ústavního soudu shledána v souladu se zákonem a ústavním pořádkem. I. Vymezení věci a průběh předchozího řízení 2. Stěžovatel stanovil, že pouze na určitých místech na území města Bílina můžou být provozovány sázkové hry, loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. e), g), i), l), j), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách ("zákon o loteriích"). Učinil tak obecně závaznou vyhláškou č. 4/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her ("vyhláška 4/2013") s účinností od 10. 7. 2013 do 15. 10. 2015. Jejich provozování na týchž adresních místech prodloužil s účinností od 16. 10. 2015 do 31. 12. 2015 obecně závaznou vyhláškou č. 7/2015, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her ("vyhláška 7/2015"), a následně povolil obecně závaznou vyhláškou č. 10/2015, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her ("vyhláška 10/2015"), s účinností od 1. 1. 2016 na totožných adresních místech provozování. 3. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ("ÚOHS") prvostupňovým rozhodnutím shledal, že se stěžovatel dopustil správního deliktu tím, že povolil provozování loterií na určených místech a tento výběr následně prodloužil, aniž výběr adresních míst provozování provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérii. Konkrétně se tak dopustil správního deliktu podle § 22a odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění do 28. 7. 2023("ZOHS"), a to porušením § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS. 4. Tím narušil bez ospravedlnitelných důvodů hospodářskou soutěž na trhu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her a na trhu provozování provozoven k účelu provozování loterií na území města Bíliny (v období od 10. 7. 2013 do data vydání prvostupňového rozhodnutí). Protiprávně zvýhodnil soutěžitele, kteří mohli na povolených adresních místech nadále provozovat loterii a provozovny k účelu provozování loterií (viz rozhodnutí ÚOHS ze dne 20. 12. 2016 č. j. ÚOHS-S0538/2015/VS-49664/2016/830/ESk). Druhým výrokem napadeného prvostupňového rozhodnutí ÚOHS stěžovateli uložil pokutu ve výši 275 000 Kč podle § 22aa odst. 2 ZOHS. 5. Stěžovatel podal proti prvostupňovému rozhodnutí rozklad. Předseda ÚOHS druhostupňovým rozhodnutím potvrdil první a třetí výrok prvostupňového rozhodnutí týkající se viny a náhrady nákladů řízení. Změnil pouze druhý výrok tak, že pokutu snížil na 245 000 Kč (viz rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 13. 11. 2017 č. j. ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/Aši). 6. Po vydání druhostupňového rozhodnutí ÚOHS informoval Ministerstvo vnitra jako příslušný orgán dozoru o tom, že stěžovatel narušil hospodářskou soutěž a předal mu správní spis (§ 19a odst. 4 ZOHS). Ministerstvo vnitra následně podalo Ústavnímu soudu návrh na zrušení vyhlášky 10/2015. Ústavní soud tento návrh zamítl nálezem ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 41/18. 7. Stěžovatel se v meziobdobí bránil vůči druhostupňovému rozhodnutí žalobou. Krajský soud v Brně ji zamítl jako nedůvodnou (napadený rozsudek ze dne 21. 5. 2020 č. j. 30 Af 5/2018-261). Shledal, že stěžovatel aplikoval zákonnou vyhlášku diskriminačním a neobjektivním způsobem. Proto obstojí závěry ÚOHS a jeho předsedy o narušení hospodářské soutěže ze strany stěžovatele. Nejvyšší správní soud kasační stížnost vůči napadenému rozsudku krajského soudu zamítl jako nedůvodnou. II. Argumentace stěžovatele 8. Stěžovatel vůči shora označeným napadeným rozhodnutím podal tzv. komunální ústavní stížnost, tedy ústavní stížnost ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. Jedná se o stížnost orgánu územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Spolu s návrhem na zrušení napadených rozhodnutí podal stěžovatel rovněž návrh na zrušení § 19a ZOHS. V ústavní stížnosti stěžovatel vznesl tři okruhy námitek. 9. (1) Stěžovatel namítá, že správní orgány nejsou oprávněné přezkoumávat zákonnost, možnou diskriminační povahu, aplikovatelnost nebo závaznost podzákonných předpisů. Ze zásady legality plyne, že správní orgány jsou vázány všemi účinnými podzákonnými právními předpisy, a to i takovými, o jejichž zákonnosti mohou mít pochybnosti. Tato zásada vychází z ústavního principu vázanosti výkonu veřejné moci zákonem ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. 10. Podle stěžovatele se na nynější situaci mají uplatnit závěry, které Ústavní soud formuloval ve vztahu k předchozí úpravě v usnesení ze dne 28. 11. 2001 sp. zn. IV. ÚS 522/01. V tomto případě Ústavní soud shledal, že § 18 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže ("starý ZOHS"), se nemůže aplikovat na nařízení vlády, protože jde o obecně závazný právní předpis. Tím spíše se nemůže identické ustanovení aplikovat na situaci v nynějším případě, kde se jedná o obecně závazné vyhlášky vydávané v samostatné působnosti územního samosprávného celku na základě ústavního zmocnění. Ustanovení § 18 starého ZOHS a § 19a nového ZOHS považuje stěžovatel za obsahově téměř totožné, s jediným rozdílem spočívajícím v nápravném mechanismu v případě jejich porušení. Protože správní orgány posuzovaly zákonnost dotčených obecně závazných vyhlášek, porušily stěžovatelovo právo na samosprávu garantované čl. 100 Ústavy. 11. (2) Stěžovatel se vymezuje vůči postupu krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, které akceptovaly protizákonný a protiústavní postup ÚOHS. Porušily tak nejen stěžovatelovo právo na samosprávu, ale i jeho právo na soudní ochranu garantované čl. 36 Listiny. Podle stěžovatele zcela ignorovaly závěry plynoucí z nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 41/18, který konstatoval zákonnost a ústavnost vyhlášky 10/2015. Postupovaly tak v rozporu s čl. 89 odst. 2 Ústavy. 12. (3) Stěžovatel tvrdí, že aplikace § 19a ZOHS má nepřípustný nepřímý derogační účinek na obecně závazné vyhlášky. ÚOHS svým rozhodnutím souvisejícím s uložením pokuty formálně přímo nezrušuje obecně závaznou vyhlášku, v důsledku jeho vydání ovšem k jejímu zrušení dojde. Obec je fakticky nucena ke zrušení sankcionované obecně závažné vyhlášky z důvodu obavy z uložení opakované pokuty za stejný skutek. Riziku opakovaného uložení pokuty se totiž nejde jinak vyhnout. To je podle stěžovatele zřejmé i z jeho současné situace. Město Bílina v době podání ústavní stížnosti připravovalo novou vyhlášku právě s ohledem na zjevné riziko uložení další pokuty ze strany ÚOHS. A to i přes to, že vyhláška 10/2015 prošla testem ústavnosti a zákonnosti před Ústavním soudem. Dochází tak k nepřípustnému vměšování moci výkonné do práva na samosprávu. Ustanovení § 19a ZOHS z důvodu své vágnosti takový výklad umožňuje a proto je podle stěžovatele v rozporu s ústavním pořádkem. Z tohoto důvodu společně s ústavní stížností stěžovatel podává návrh na zrušení § 19a ZOHS. 13. Pro úplnost stěžovatel vysvětluje, proč se nemůžou automaticky aplikovat právní závěry uvedené v usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 10. 2022 sp. zn. III. ÚS 1300/22, ve věci obecně závazné vyhlášky města Děčín ("usnesení Děčín"). V citovaném usnesení Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněnou stížnost statutárního města Děčín vymezující se vůči aplikaci § 19a ZOHS na jeho loterijní obecně závaznou vyhlášku. Stěžovatel poukazuje na fakt, že se se jednalo o řízení o "obecné" ústavní stížnosti ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a ne o řízení o komunální ústavní stížnosti. Ústavní soud tak mohl hodnotit pouze ústavnost, nikoliv zákonnost zásahu státu. Zároveň statutární město Děčín pouze obecně namítalo, že ÚOHS nemůže být oprávněn posuzovat zákonnost obecně závazných vyhlášek