IV.ÚS 1411/23 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       IV.ÚS 1411/23 ze dne 28. 5. 2025   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců Josefa Baxy a Josefa Fialy (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti SYNOT GASTRO SLOVAKIA, s. r. o., odštěpný závod, sídlem Jaktáře 1475, Uherské Hradiště, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, sídlem Optátova 874/46, Brno, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. dubna 2023 č. j. 39 Co 54/2023-116 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 11. listopadu 2022 č. j. 15 C 116/2022-90, za účasti Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 2, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, sídlem Rašínovo nábřeží 390/42, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejší účastnice, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí 1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno její právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem podle čl. 36 odst. 3 Listiny. 2. Z ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Obvodního soudu pro Prahu 2 (dále jen "obvodní soud") sp. zn. 15 C 116/2022 se podává, že stěžovatelka, po bezúspěšném předběžném projednání, se žalobou domáhala podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."), náhrady škody ve výši 39 000 Kč s příslušenstvím. Škoda jí měla vzniknout v průběhu roku 2021 v důsledku mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví (dále jen "ministerstvo"), pro která nemohla vykonávat podnikatelskou činnost spočívající v provozu jejího hotelu, případně pro která byla v této podnikatelské činnosti zásadním způsobem omezena. Stěžovatelka se rozhodla uplatňovat náhradu škody jen v "symbolické výši" představující ušlý zisk za jeden den provozu hotelu tak, aby si vedlejší účastnice "uvědomila odpovědnost za vydaná nezákonná mimořádná opatření". Při výpočtu výše ušlého zisku za jeden den znemožněného výkonu podnikatelské činnosti vyšla z výkazu zisku a ztrát za rok 2021. V žalobě stěžovatelka poukázala na řadu konkrétních mimořádných opatření ministerstva s přímým dopadem na její podnikatelskou činnost, která byla Nejvyšším správním soudem zrušena, ev. byla určena jejich nezákonnost. Mimořádná opatření byla vydána podle § 69 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví") a § 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "pandemický zákon"). Obvodní soud žalobu napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou (I. výrok) a uložil stěžovatelce povinnost nahradit vedlejší účastnici náklady řízení (II. výrok). V odůvodnění zdůraznil, že "za předpokladu legitimace obou stran sporu" je k založení odpovědnosti vedlejší účastnice třeba existence nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu, vznik škody a příčinná souvislost mezi nimi. Konstatoval, že mimořádná opatření ministerstva specifikovaná v žalobě "jsou z právně-teoretického hlediska opatřeními obecné povahy, ale z materiálního hlediska na ně lze pohlížet jako na právní předpisy, neboť okruh jejich adresátů není nijak blíže místně ani osobnostně specifikován a i předmět opatření je značně široký, neboť omezuje svobodu pohybu a podnikání". Podle obvodního soudu lze sice připustit, že jde o opatření obecné povahy, avšak nejsou nezákonnými rozhodnutími podle § 5 zákona 82/1998 Sb. ani nesprávným úředním postupem podle § 13 téhož zákona, pročež stěžovatelka nemá nárok na náhradu škody. Podotkl, že judikatura sice u některých opatření obecné povahy připustila možnost použití zákona č. 82/1998 Sb., šlo však o opatření obecné povahy vydávaná v oblasti územního plánování, u nichž bývá "založen vztah veřejné moci vůči konkrétní osobě", takovými však nejsou dotčená mimořádná opatření ministerstva. Obvodní soud také konstatoval, že nárok stěžovatelky nelze posuzovat ani podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a odkázal na příslušnou judikaturu. 3. Proti rozsudku obvodního soudu podala stěžovatelka odvolání, v němž odmítla závěr obvodního soudu, že mimořádná opatření ministerstva jsou materiálně právními předpisy. Poukázala na "excesivní protizákonnost" mimořádných opatření ministerstva, které nereagovalo na judikaturu Nejvyššího správního soudu, a po vydání jeho rozsudku ze dne 22. 4. 2021 č. j. 6 Ao 11/202-48 porušovalo týmž způsobem zákon o ochraně veřejného zdraví a pandemický zákon. Poukázala také na slova tehdejšího ministra zdravotnictví Petra Arenbergera, z nichž má vyplývat, že si byl vydávání nezákonných mimořádných opatření vědom, počítal však s tím, že osoby se jimi budou muset řídit, dokud je Nejvyšší správní soud nezruší. Tvrzení vedlejší účastnice o nedostatku aktivní legitimace stěžovatelky pro absenci účastenství v řízení o návrhu opatření obecné povahy ignoruje judikaturu Nejvyššího správního soudu. Uvedla dále, že vzhledem k rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů), nemůže být předpokladem pro přiznání nároku na náhradu škody ani to, aby ke zrušení mimořádných opatření došlo na návrh stěžovatelky. V odvolání a následné replice stěžovatelka poukázala na jiné mimořádné opatření, u něhož byla určena jeho nezákonnost rozsudkem ze dne 15. 10. 2021 č. j. 9 Ao 18/2021-51, právě k jejímu návrhu, a byla úspěšná také s návrhem na vyslovení nezákonnosti dalšího mimořádného opatření ve vymezených slovech, jejichž nezákonnost určil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. 4. 2022 č. j. 2 Ao 21/2021-36. Stěžovatelka rozporovala i nákladový výrok rozsudku obvodního soudu, neboť obdobně jako ve správním soudnictví by neměla být vedlejší účastnici přiznána náhrada nákladů řízení (to platí tím spíše, když mimořádná opatření, kterými byla stěžovatelce způsobena škoda, byla nezákonná). Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek obvodního soudu (I. výrok) a uložil stěžovatelce povinnost zaplatit vedlejší účastnici náhradu nákladů odvolacího řízení (II. výrok). V odůvodnění přisvědčil stěžovatelce, že mimořádná opatření byla opatřeními obecné povahy, avšak uvedl, že právě tato skutečnost vylučuje nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., který vyžaduje, aby škoda byla způsobena individuálním aktem aplikace práva. I když lze mimořádná opatření přezkoumat v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, samotná účast stěžovatelky v tomto řízení nenaplňuje podmínku pro aktivní věcnou legitimaci. Zdůraznil, že z § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. jasně vyplývá, že právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají pouze účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda, přičemž stěžovatelka nebyla účastníkem žádného řízení, v němž by bylo kterékoliv mimořádné opatření vydáno. Z toho důvodu jí nesvědčí aktivní věcná legitimace k podání žaloby na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. II. Argumentace stěžovatelky 4. Podle stěžovatelky byl postup ministerstva, které opakovaně vydávalo mimořádná opatření s prakticky týmž obsahem, ačkoliv z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu již vědělo, že jedná nezákonně, značně excesivní a představuje hrubou nezákonnost, proto nelze přijmout, aby stát za způsobenou škodu neodpovídal. Stěžovatelka opětovně upozorňuje na slova někdejšího ministra zdravotnictví, který si měl být vědom nezákonnosti postupu, a cituje pasáže z článků na zpravodajských serverech. Zpochybňuje závěr obvodního soudu, že mimořádná opatření ministerstva, která jí způsobila škodu v podobě ušlého zisku, jsou materiálně právními předpisy; tento závěr je veden snahou zbavit vedlejší účastnici odpovědnosti za nezákonné akty, je rozporný s judikaturou správních soudů i Ústavního soudu, která sporná mimořádná opatření považuje za opatření obecné povahy. To, že mimořádná opatření nejsou na rozdíl