IV.ÚS 1426/21 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       IV.ÚS 1426/21 ze dne 29. 6. 2021   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Petry Rendlové, zastoupené Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem, sídlem Klokotská 103/13, Tábor, proti výroku II. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. března 2021 č. j. 7 As 30/2020-34 v části, jíž zamítl návrh stěžovatelky na zrušení části opatření obecné povahy obce Tisá ze dne 24. 9. 2018 č. j. 1202/18/OÚ týkající se etapizace výstavby stanovené pro plochy č. 8, 9, 11 a 12b, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a obce T., jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí 1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení části v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jí byla porušena její ústavně zaručená práva podle čl. 11 odst. 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). 2. Z ústavní stížnosti a doručených písemností se podává, že stěžovatelka je vlastnicí několika pozemků v katastrálním území vedlejší účastnice. Dne 4. 6. 2012 zastupitelstvo vedlejší účastnice vydalo územní plán (opatření obecné povahy č. j. ÚP 07/2012/OOP), jenž u ploch č. 9, 11, 12a a 12b, ve kterých se nachází i pozemky stěžovatelky, obsahoval jako podmínku nové výstavby zpracování územní studie do dne 31. 12. 2030. Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 23. 9. 2015 č. j. 40 A 4/2015-131 uvedený územní plán k návrhu stěžovatelky zrušil, neboť lhůta pro pořízení územní studie je nepřiměřeně dlouhá a vůči stěžovatelce diskriminační. Kasační stížnost vedlejší účastnice zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 12. 2016 č. j. 8 As 152/2015-103. Její následnou tzv. komunální ústavní stížnost Ústavní soud zamítl nálezem ze dne 9. 11. 2017 sp. zn. I. ÚS 655/17 (N 207/87 SbNU 377). 3. Dne 24. 9. 2018 zastupitelstvo vedlejší účastnice vydalo změnu uvedeného územního plánu (opatření obecné povahy č. j. 1202/18/OÚ). Uvedeným aktem vedlejší účastnice, mimo jiné, zaprvé stanovila pro plochy č. 9, 11 a 12b jako podmínku nové výstavby zpracování územní studie do dne 10. 10. 2022, a zadruhé tzv. etapizaci výstavby, podle níž "[v]ýstavbu v zastavitelných plochách č. 11 a 12b je možné zahájit až po zastavění 80 % zastavitelných ploch č. 8 a 9." Proti uvedenému opatření obecné povahy v uvedených částech brojila stěžovatelka návrhem na jeho zrušení u krajského soudu. Ten jej zamítl rozsudkem ze dne 22. 1. 2020 č. j. 40 A 12/2019-68. 4. Proti uvedenému rozsudku krajského soudu stěžovatelka brojila kasační stížností, k níž jej Nejvyšší správní soud v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil (výrok I.), zrušil napadené opatření obecné povahy v grafické části v rozsahu vymezení ploch č. 9, 11 a 12b, u nichž bylo uloženo prověření změn využití územní studií, ve zbylé části (pozn. týkající se podmínky tzv. etapizace) návrh stěžovatelky zamítl (výrok II.) a rozhodl o nákladech řízení (výrok III.). 5. Podle Nejvyššího správního soudu existoval rozpor mezi textovou a grafickou částí územního plánu v části týkající se podmínky pořízení územní studie, a proto byla nezákonná. Šlo-li o tzv. etapizaci, Nejvyšší správní soud nejprve zdůraznil, že jde obecně o legitimní nástroj územního plánování, jehož cílem je stanovení racionálního a funkčního rámce budoucí výstavby, aby nedošlo k "chaotické výstavbě ihned a všude"; ze své povahy jde o odložení plánované výstavby do doby, kdy na ni bude připraveno okolní území obce. V nyní posuzované věci budou zastavěny plochy u centra a po zastavění 80 % ploch č. 8 a 9 bude možné zahájit druhou etapu. Daného cíle nešlo v konkrétních podmínkách dosáhnout jiným způsobem, který stěžovatelka navrhovala (podmínění výstavby s demografickým růstem obce), neboť s ním (cílem) nutně nemusí souviset. Nejvyšší správní soud zohlednil, že stěžovatelka vlastní i pozemky náležící do první etapy. Je schopná "do určité míry" ovlivnit, kdy se zahájí druhá etapa, a nachází se proto ve výhodnější pozici, než je obvyklé (pozemky obvykle vlastní rozdílné osoby). Řešení zvolené vedlejší účastnicí je přiměřené, neboť plochy zařazené do druhé etapy nemají přímou návaznost na souvisle zastavěné území, jsou od něj nejvíce vzdálené, umístěním a rozlohou jsou ojedinělé a mohou ovlivnit celkový ráz obce. 6. Stěžovatelka nemohla legitimně očekávat, že před přijetím změny územního plánu dané pozemky budou určeny k okamžité zástavbě; jako zastavitelné byly určeny teprve územním plánem z roku 2012. Bylo zřejmé, že vedlejší účastnice měla v úmyslu posunout výstavbu na daném území v čase. Dříve k tomu toliko zvolila nevhodný nástroj, jak se podává z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 655/17. Uvedený nález ani nelze vyložit tak, že stěžovatelce musí být známo přesné datum zastavitelnosti pozemků v jejím vlastnictví. V odkazované věci šlo o to, že u podmínky pořízení územní studie nebylo nic známo o jejím budoucím obsahu; byla neurčitá a nepředvídatelná. II. Argumentace stěžovatelky 7. Stěžovatelka tvrdí, že tzv. etapizace stanovená uvedenou změnou územního plánu vedlejší účastnice omezuje její vlastnické právo, neboť vede k časově neohraničenému omezení možnosti využít pozemky v jejím vlastnictví k zástavbě, přestože jsou pozemky k zástavbě určeny od roku 2012. Zastavitelnost pozemků stěžovatelky vymezených na plochách č. 11 a 12b (druhá etapa etapizace) je totiž odvislá od 80% zastavitelnosti ploch č. 8 a 9 (první etapa); jejich zastavění však nemusí nikdy nastat a splnění podmínky není výhradně v moci stěžovatelky. 8. Takto nastavené podmínky etapizace stěžovatelka považuje za rozporné s principem právní jistoty a předvídatelnosti práva. Zaprvé činí nejasnou právní pozici stěžovatelky; právní regulace má dávat jednoznačnou informaci o jejím právním postavení a nečiní-li tak, jde o projev libovůle orgánů veřejné moci podle nálezu ze dne 3. 6. 2009 sp. zn. I. ÚS 420/09 (N 131/53 SbNU 647). Podle stěžovatelky nelze pozemky k zastavění určit a současně jejich zastavění na neomezeně dlouhou dobu znemožnit. To zdůraznil Ústavní soud v bodu 83 nálezu sp. zn. I. ÚS 655/17, podle nějž je "smyslem územního plánování ... předvídatelnost a transparentnost změn v území". 9. Uvedené podmínky zadruhé odporují principu přiměřenosti; správní soudy provedly test proporcionality chybně. Podle stěžovatelky daná regulace "zcela" potlačila jednu z poměřovaných hodnot (realizace zástavby na pozemcích k tomu určených). To je v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny. Nejvyšší správní soud zatřetí chybně vyložil nález sp. zn. I. ÚS 655/17, neboť nezohlednil důraz Ústavního soudu na to, že územní plán nesmí vystavit vlastníky dlouhodobé nejistotě o využitelnosti pozemků (srov. bod 76 nálezu sp. zn. I. ÚS 655/17). To se však stalo v její věci. Nejvyšší správní soud nesprávně vyhodnotil, zda stěžovatelka mohla legitimně očekávat nejzazší okamžik zastavitelnosti území. Před zrušením podmínky zpracování územní studie do roku 2030 v předchozím řízení stěžovatelka spoléhala na to, že nejpozději do tohoto data pozemky ve svém vlastnictví využije k zastavění. Nyní je však situace horší, neboť zastavitelnost není nijak časově ohraničena. Cílem územního plánu z roku 2012 přitom ani nebylo zajištění postupného rozvoje; z jeho znění se to nepodává. Vedlejší účastnice obdobně poprvé argumentovala až v řízení před Ústavním soudem sp. zn. I. ÚS 655/17. Nyní posuzovanou změnu proto nelze vnímat jako nápravu chybně zvoleného nástroje územního plánování, nýbrž jako stanovení nové podmínky, jenž odporuje legitimnímu očekávání stěžovatelky. III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem 10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, jež byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnost je přípustná, neboť vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario). IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti 11. Podle čl. 83 Ústavy je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudní