IV.ÚS 1642/21 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       IV.ÚS 1642/21 ze dne 29. 3. 2022 N 42/111 SbNU 179 Doktrína tzv. neoddělitelnosti rozhodnutí o neudělení azylu a udělení doplňkové ochrany   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Josefa Fialy a soudců Jana Filipa a Pavla Šámala (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti stěžovatele A. M. M. A. W., zastoupeného JUDr. Marošem Matiaškem, LL.M., advokátem, sídlem Ovenecká 78/33, Praha 7 - Bubeneč, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. dubna 2021 č. j. 2 Azs 54/2021-30 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. března 2021 č. j. 13 Az 45/2019-21, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a Ministerstva vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7 - Holešovice, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: I. Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 29. dubna 2021 č. j. 2 Azs 54/2021-30 byla porušena práva stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a na právní pomoc podle čl. 37 odst. 2 ve spojení s právem na rovnost účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 11. března 2021 č. j. 13 Az 45/2019-21 bylo porušeno právo stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. III. Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. dubna 2021 č. j. 2 Azs 54/2021-30 se ruší. IV. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. března 2021 č. j. 13 Az 45/2019-21 se ruší v části výroku I, v níž zrušil rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 1. srpna 2019 č. j. OAM-508/ZA-ZA12-P05-2019 v rozsahu rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany. V. Ve zbývající části se návrh odmítá. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí 1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva podle čl. 10 odst. 2, čl. 36 odst. 2, čl. 37 odst. 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 8 a 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). 2. Z ústavní stížnosti, jejích příloh a vyžádaného spisu Nejvyššího správního soudu (dále jen "NSS") sp. zn. 2 Azs 54/2021 se podává, že stěžovatel je cizím státním příslušníkem, který v České republice požádal o mezinárodní ochranu. Vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 1. 8. 2019 č. j. OAM-508/ZA-ZA12-P05-2019 stěžovateli neudělil azyl a současně mu udělil doplňkovou ochranu podle § 14a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o azylu"). 3. Stěžovatel proti uvedenému rozhodnutí brojil správní žalobou; domáhal se zrušení toliko rozhodnutí o neudělení azylu. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem uvedené rozhodnutí vedlejšího účastníka jako celek zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů soudního řízení (výrok II). Podle městského soudu bylo rozhodnutí o neudělení azylu nezákonné, neboť vedlejší účastník neumožnil stěžovateli seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí. Městský soud však nevyhověl požadavku stěžovatele na zrušení rozhodnutí vedlejšího účastníka toliko v napadeném rozsahu, neboť by došlo k situaci, kterou zákon nepředpokládá; stěžovateli by byl udělen současně azyl i doplňková ochrana. K obdobnému závěru přitom dospěl NSS v rozsudcích ze dne 20. 1. 2006 č. j. 4 Azs 47/2005-96 a ze dne 29. 11. 2011 č. j. 9 Azs 14/2011-300 či v usnesení ze dne 23. 5. 2006 č. j. 8 Azs 21/2006-164. 4. Stěžovatel dne 22. 3. 2021 brojil proti napadenému rozsudku městského soudu kasační stížností, aniž byl právně zastoupen, přičemž současně požádal NSS o ustanovení právního zástupce. V kasační stížnosti tvrdil, že se žalobou domáhal zrušení toliko části rozhodnutí vedlejšího účastníka. S jeho zrušením jako celku nesouhlasil. 5. NSS následně kasační stížnost odmítl jako směřující proti důvodům rozhodnutí a nepřípustnou podle § 104 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen "s. ř. s."), aniž rozhodl o žádosti stěžovatele o ustanovení právního zástupce. NSS odkázal na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 7. 2015 č. j. 5 Afs 91/2012-41, podle nějž je kasační stížnost účastníka, který byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný a nenamítá, že krajský soud měl výrokem ve věci rozhodnout jinak, nepřípustná. Městský soud přitom s ohledem na subsidiaritu doplňkové ochrany (srov. rozsudek sp. zn. 9 Azs 14/2011) správně zrušil rozhodnutí vedlejšího účastníka v celém rozsahu; městský soud nemohl stěžovateli "více vyhovět". Podle NSS nešlo "zjevnou nepřípustnost" kasační stížnosti stěžovatele napravit, a proto nepovažoval za hospodárné rozhodovat o jeho žádosti o ustanovení právního zástupce. 6. Vedlejší účastník poté rozhodnutím ze dne 26. 8. 2021 č. j. OAM-508/ZA-ZA12-P05-R2-2019 znovu neudělil stěžovateli azyl a udělil doplňkovou ochranu na dobu 12 měsíců. II. Argumentace stěžovatele 7. Stěžovatel tvrdí, že městský soud rozhodl o jeho žalobě v rozporu s dispoziční zásadou, neboť se domáhal zrušení toliko části rozhodnutí vedlejšího účastníka. Městský soud zrušil rozhodnutí vedlejšího účastníka jako celek, aniž stěžovatele na takový postup upozornil a nechal jej k němu se vyjádřit. Napadený rozsudek je proto tzv. překvapivým rozhodnutím [srov. např. nález ze dne 18. 2. 2020 sp. zn. I. ÚS 4212/18 (N 28/98 SbNU 329); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Nadto NSS rozhodl ve věci, aniž ustanovil stěžovateli právního zástupce pro řízení o kasační stížnosti, přestože o takovém právu byl městským soudem v napadeném rozsudku poučen a u NSS jej uplatnil. Stěžovatel v kasační stížnosti tvrdil, byť právně nezastoupen, že městský soud měl rozsudkem rozhodnout jinak (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS sp. zn. 5 Afs 91/2012). Stěžovatel byl proto před městským soudem i NSS zbaven možnosti přednést svoji argumentaci, a to v rozporu s právem být slyšen (čl. 38 odst. 2 Listiny) a s právem na právní pomoc (čl. 37 odst. 2 Listiny). 8. Stěžovatel dále tvrdí, že městský soud i NSS u tzv. neoddělitelnosti rozhodnutí o neudělení azylu a udělení doplňkové ochrany vycházely toliko ze zastaralé rozhodovací praxe správních soudů (srov. rozhodnutí odkazovaná sub 3 in fine a sub 5). Jde-li o rozsudek sp. zn. 4 Azs 47/2005, ten se týkal překážek vycestování; již neplatného institutu, který doplňková ochrana nahradila. Institut doplňkové ochrany je přitom chápán jako plnohodnotné pobytové oprávnění, a "má, byť je s azylem spjat, větší nezávislost". Podle čl. 46 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. 6. 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen "procedurální směrnice") je dále povinností členských států Evropské unie zajistit účinné opravné prostředky proti rozhodnutí o tom, že žádost o azyl je nedůvodná. Obdobný požadavek stanoví čl. 13 Úmluvy. Zrušení rozhodnutí vedlejšího účastníka jako celku v nyní posuzované věci přitom není projevem účinného opravného prostředku, kterého stěžovatel využil; do jeho právní sféry zasahují negativně ("naprosto opačným způsobem" a "zcela v jeho neprospěch"). Žadatelé o mezinárodní ochranu jsou motivováni nebrojit proti rozhodnutí o neudělení azylu, je-li týmž rozhodnutím udělena doplňková ochrana. Není přípustné, aby právní ochrana cizince byla ohrožena pouze tím, že u soudu hájí svá práva. 9. Stěžovatel proto tvrdí, že městský soud ani NSS nezkoumaly při posouzení tzv. oddělitelnosti rozhodnutí o neudělení azylu a udělení doplňkové ochrany důsledky jimi preferovaného výkladu v jeho právním postavení, resp. soukromém a rodinném životě. Navrácení stěžovatele do postavení žadatele o mezinárodní ochranu, přestože mu již byla pravomocně udělena doplňková ochrana, nutí stěžovatele znovu vyčkávat na výsledek řízení, znemožňuje mu pracovat po dobu prvních šesti měsíců řízení, přerušuje se doba pobytu k případné žádosti o trvalý pobyt, zakazuje mu opustit Českou republiku a je nucen odevzdat cizinecký pas a průkaz držitele doplňkové ochrany. Vedlejší účastník dokonce před vydáním napadeného rozsudku městského soudu prodloužil stěžovateli platnost doplňkové ochrany o 36 měsíců rozhodnutím ze dne 15. 2. 2021 č. j. OAM-508/ZA-ZA12-P05-PD1-2019. 10. Stěžovatel konečně nepopírá, že doplňková ochrana je podpůrným institutem k azylu. Vedlejší účastník však má mít podle § 17a odst. 1 písm. a) zákona o azylu možnost doplňkovou ochranu odejmout. Negativní důsledky nedokonalé právní konstrukce by neměly být přenášeny na jednotlivce. Správní soudy na uvedené argumenty nereagovaly v napadených rozhodnutích ani v jimi odkazovaných věcech. III. Vyjá