IV.ÚS 1642/22 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       IV.ÚS 1642/22 ze dne 31. 10. 2023 N 152/120 SbNU 206 Odůvodnění výjimek stanovených opatřením obecné povahy, které omezilo přítomnost žáků na školách   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka, soudce zpravodaje Josefa Baxy a soudce Josefa Fialy o ústavních stížnostech nezletilých stěžovatelek 1) A. A. K., 2) E. H. K. a 3) S. D. K., zastoupených zákonným zástupcem P. K., advokátem, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. dubna 2022 č. j. 5 Ao 13/2021-71 a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. dubna 2022 č. j. 5 Ao 6/2021-68, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva zdravotnictví, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: I. Usneseními Nejvyššího správního soudu ze dne 21. dubna 2022 č. j. 5 Ao 13/2021-71 a č. j. 5 Ao 6/2021-68 bylo porušeno ústavně zaručené základní právo stěžovatelek na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod. II. Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. dubna 2022 č. j. 5 Ao 13/2021-71 a č. j. 5 Ao 6/2021-68 se zrušují. Odůvodnění: I. Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí 1. Stěžovatelky se ústavními stížnostmi podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jejich základní práva zaručená v čl. 4, čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a dále též čl. 6 odst. 1, čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Rovněž mělo napadenými rozhodnutími dojít k porušení čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy. 2. Z ústavních stížností a jejich příloh se podává, že dne 6. 4. 2021, v době stavu pandemické pohotovosti podle § 1 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "pandemický zákon"), vydal vedlejší účastník (dále jen "ministerstvo") mimořádné opatření č. j. MZDR 14592/2021-3/MIN/KAN (dále jen "napadené mimořádné opatření"). S odkazem na § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"), jím omezilo osobní přítomnost žáků ve školách. Ta byla umožněna pouze za podmínky, že se žáci dvakrát týdně podrobí vyšetření prostřednictvím neinvazivního antigenního testu na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 způsobujícího onemocnění COVID-19 a prokáží se negativním výsledkem tohoto vyšetření (čl. I napadeného mimořádného opatření). Výjimka z povinnosti podrobit se testování se vztahovala mimo jiné na osoby, které prodělaly laboratorně potvrzené onemocnění COVID-19 a u kterých neuběhlo od prvního pozitivního testu více než 90 dní [čl. II písm. a) napadeného mimořádného opatření], nebo osoby disponující certifikátem o očkování za předpokladu, že od očkování uběhla požadovaná doba [čl. II písm. c) napadeného mimořádného opatření]. 3. V rozhodné době byla první stěžovatelka žákyní víceletého gymnázia, druhá stěžovatelka se účastnila povinného předškolního vzdělávání v mateřské škole a třetí stěžovatelka byla žákyní základní školy. Stěžovatelky se dvěma kasačními návrhy obrátily na Nejvyšší správní soud a domáhaly se zrušení napadeného mimořádného opatření (ve znění pozdějších změn). Tvrdily, že onemocnění COVID-19 prodělaly v prosinci 2020 a že podle laboratorních testů mají dostatek protilátek. Nezákonnost spatřovaly mimo jiné v tom, že v napadeném mimořádném opatření nebyla zakotvena výjimka z testování pro osoby, které prodělaly onemocnění a prokáží se dostatečnou hladinou laboratorně naměřených protilátek. 4. Nejvyšší správní soud usneseními ze dne 24. 6. 2021 č. j. 5 Ao 6/2021-40 a č. j. 5 Ao 13/2021-44 odmítl návrhy stěžovatelek jako zjevně neopodstatněné podle § 13 odst. 3 věty první pandemického zákona. K výše uvedené námitce Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatelky nemají laboratorně potvrzeno prodělání onemocnění COVID-19 a svým návrhem se "v podstatě dožadují toho, aby byla v mimořádném opatření stanovena další výjimka vztahující se na osoby s dostatečným množstvím protilátek", a aby tak byly tyto osoby postaveny "na roveň osobám očkovaným". Nejvyšší správní soud konstatoval, že "nemá pravomoc doplňovat jakékoli ustanovení (další výjimku) do napadeného opatření", neboť by tím nepřípustně zasáhl do pravomoci ministerstva. Úlohou správních soudů totiž není opatření obecné povahy "dotvářet či hledat optimální řešení". Mimořádné opatření jako akt smíšené povahy "v mnohém připomíná právní předpis" a úlohu Nejvyššího správního soudu lze "připodobnit roli Ústavního soudu jako tzv. negativního zákonodárce; ustanovení zákonů, která jsou v rozporu s ústavním zákonem, může zrušit, nemůže je však nahradit svým vlastním rozhodnutím". Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že "může napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušit, nemůže ho ovšem nijak doplnit či dotvořit vlastním rozhodnutím, jak fakticky požadují navrhovatelky, neboť by si tím osoboval více oprávnění, než mu ze zákona přísluší" (viz usnesení č. j. 5 Ao 6/2021-40, body 20 a 21 odůvodnění, a č. j. 5 Ao 13/2021-44, body 21 a 22 odůvodnění). 5. Ústavní soud rozhodl o ústavních stížnostech stěžovatelek proti výše citovaným usnesením nálezem ze dne 16. 11. 2021 sp. zn. II. ÚS 2385/21 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), jímž obě usnesení zrušil. Nejvyššímu správnímu soudu zejména vytknul, že se s odkazem na nedostatek pravomoci odmítl věcně zabývat námitkou stěžovatelek, podle které je úprava obsažená v napadeném mimořádném opatření nedostatečná. 6. V dalším řízení Nejvyšší správní soud napadenými usneseními návrhy stěžovatelek opět odmítl jako zjevně neopodstatněné. Zdůraznil svou vázanost nálezem Ústavního soudu a provedl přezkum námitky stěžovatelek ohledně tvrzené nezákonnosti mimořádného opatření spočívající v nezohlednění postavení osob, které mají laboratorně zjištěné protilátky proti onemocnění COVID-19. Při tomto přezkumu Nejvyšší správní soud připomněl, že otázka srovnatelnosti postavení osoby s naměřenými protilátkami s osobami očkovanými či s laboratorně potvrzeným proděláním nemoci již byla řešena rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2021 č. j. 8 Ao 22/2021-183. Jeho závěry je proto s ohledem na incidentní retrospektivu působení judikatury třeba vztáhnout i na nynější návrhy. II. Argumentace stěžovatelek 7. Stěžovatelky v ústavních stížnostech namítají, že se Nejvyšší správní soud nevypořádal se svojí prejudikaturou. Chtěl-li se Nejvyšší správní soud odchýlit od dříve vyjádřených právních názorů, měl věc postoupit rozšířenému senátu. 8. Stěžovatelky dále Nejvyššímu správnímu soudu vytýkají, že se nevypořádal s výsledkovými listy jejich vyšetření, které mu předložily jako důkazy. V nich je výslovně uvedeno, že při "vyšší hladině protilátek je možno očkování odložit". Z toho stěžovatelky dovozují, že byly ve srovnatelném postavení jako osoby očkované, a nebylo možno tyto důkazy přejít pouze paušálním odkazem na rozsudek č. j. 8 Ao 22/2021-183. 9. Konečně stěžovatelky namítají, že napadené mimořádné opatření dále omezilo výjimku pro osoby, které prodělaly nemoc COVID-19, pouze na 90 dní, přičemž tuto námitku Nejvyšší správní soud nevypořádal. 10. Stěžovatelky tvrdí, že Nejvyšší správní soud měl přinejmenším konstatovat nezákonnost napadeného mimořádného opatření a přiznat jim náhradu nákladů řízení. Protože tak neučinil, porušil rovněž jejich majetková práva. III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem 11. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnosti byly podány včas oprávněnými stěžovatelkami, které byly účastnicemi řízení, ve kterých byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejich projednání příslušný. Jejich ústavní stížnosti jsou zároveň přípustné (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpaly všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva. 12. Jde-li o splnění podmínky právního zastoupení, odkazuje Ústavní soud na bod 12 nálezu sp. zn. II. ÚS 2385/21, jímž ve vztahu ke stejným stěžovatelkám konstatoval, že zastoupení jejich zákonným zástupcem, jenž je současně advokátem, splňuje podmínku právního zastoupení, jak vyplývá z požadavků § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. 13. Ústavní stížnost stěžovatelky 1) a ústavní stížnost stěžovatelek 2) a 3) byly usnesením ze dne 19. 7.2022 sp. zn. IV. ÚS 1642/22 a sp. zn. I. ÚS 1643/22 spojeny ke společnému řízení. IV. Vyjádření účastníka řízení a replika stěžovatelek 14. Ústavní soud si vyžádal vyjádření Nejvyššího správního soudu a ministerstva. Jejich vyjád