IV.ÚS 2239/07 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       IV.ÚS 2239/07 ze dne 17. 3. 2009 N 57/52 SbNU 267 K posouzení územního plánu, jehož obecně závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou, jako opatření obecné povahy   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedkyně senátu Michaely Židlické, soudkyně Vlasty Formánkové a soudce Miloslava Výborného - ze dne 17. března 2009 sp. zn. IV. ÚS 2239/07 ve věci ústavní stížnosti 1. Občanského sdružení Společnosti pro ochranu a rozvoj obcí Ptice a Úhonice, se sídlem Ptice 179, 252 18 Úhonice, a 2. Ing. M. M. proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2007 č. j. 6 Ao 3/2007-62, jímž byl odmítnut jejich návrh na zrušení změny územního plánu sídelního útvaru Úhonice, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a obce Úhonice, se sídlem Na Návsi 24, 252 18 Úhonice, jako vedlejšího účastníka řízení. Výrok Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2007 č. j. 6 Ao 3/2007-62 se ruší, neboť jím bylo porušeno právo na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Odůvodnění I. 1. Včas podanou ústavní stížností se stěžovatelé domáhali zrušení shora označeného usnesení Nejvyššího správního soudu s tvrzením o porušení svých práv na soudní ochranu a spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy podle čl. 36 odst. 2 Listiny a na příznivé životní prostředí ve smyslu v čl. 35 odst. 1 Listiny. Druhý stěžovatel dále tvrdil porušení práva na ochranu vlastnického práva a jeho pokojného užívání zaručeného v čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. 2. Stěžovatelé uvedli, že zastupitelstvo obce Úhonice rozhodlo o pořízení změny územního plánu sídelního útvaru Úhonice a v září 2006 změnu č. 1 územního plánu, ve znění jejího druhého návrhu, schválilo. Stěžovatelé podali k Nejvyššímu správnímu soudu návrh na zrušení změny územního plánu jako opatření obecné povahy podle § 101a a násl. soudního řádu správního, který Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným usnesením odmítl s odůvodněním, že není dána jeho pravomoc, neboť předmětná změna územního plánu není opatřením obecné povahy. 3. S právním názorem Nejvyššího správního soudu stěžovatelé nesouhlasili, označili ho za formalistický a rozporný s principy materiálního právního státu. Připomněli, že Nejvyšší správní soud se povahou územně plánovací dokumentace jako opatření obecné povahy podrobně zabýval v rozsudku ze dne 18. 7. 2006 sp. zn. 1 Ao 1/2006, ve kterém dospěl k závěru, že schválení či změna územně plánovací dokumentace jsou opatřením obecné povahy a že je oprávněn k jeho přezkumu. Stejný závěr zaujal i v dalších rozhodnutích, ze kterých je zřejmé, že pro povahu správního aktu není rozhodující jeho formální označení, ale naplnění jeho pojmových znaků. Při podání návrhu proto stěžovatelé z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu vycházeli a důvodně předpokládali, že jejich právům uplatněným již ve fázi územního plánování bude poskytnuta soudní ochrana. Po podrobné kritice důvodů obsažených v napadeném usnesení stěžovatelé odkázali na zásadu, podle které by v pochybnostech, jež jsou v jejich věci dány rozdílnými názory jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu, měl být zvolen takový výklad právního předpisu, který jejich právům zaručí ochranu; poukázali také na judikaturu Ústavního soudu k volbě ústavně konformní interpretace právních norem, je-li možný jejich dvojí výklad. 4. Na podporu argumentace o porušení práv podle čl. 36 Listiny stěžovatelé podrobně popsali vady procesu při změně územního plánu. Zejména kritizovali skutečnost, že po veřejném projednání a po lhůtě k podání připomínek a námitek došlo v návrhu ke změnám, které již poté nebyly s veřejností, vlastníky ani dotčenými orgány státní správy projednány, nebyl zpracován koncept změny, aniž by byly splněny podmínky zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebních řádu (stavební zákon), a vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, v jedné z lokalit byla schválena změna územního plánu (přeřazení zemědělských pozemků do zastavitelného území), aniž by bylo zpracováno její zadání a koncept a změna projednány s veřejností, dotčenými vlastníky a orgány, a k pochybení došlo i při kompletaci výkresové dokumentace změny územního plánu při jejich předložení zastupitelstvu obce a nadřízenému orgánu územního plánování. 5. Stěžovatelé připojili soupis negativních důsledků změny územního plánu na životní prostředí, které se dotýká vlastnického práva druhého ze stěžovatelů. Ten je vlastníkem pozemku a rodinného domu bezprostředně sousedícího s řešeným územím a zhoršením životního prostředí a nezákonným rozšiřováním zástavby může dojít k poklesu hodnoty jeho nemovitostí. 6. Podáním ze dne 26. 9. 2007 stěžovatelé zaslali Ústavnímu soudu závěrečnou zprávu veřejného ochránce práv ze dne 3. 9. 2007 sp. zn. 641/2004/VOP/KČ a 4716/2005/VOP/KČ o výsledcích šetření v souvislosti s pořizováním změny č. 1 územního plánu obce Úhonice. Poukázali na to, že veřejný ochránce práv potvrdil důvodnost jejich námitek týkajících se některých vad při pořizování změny územního plánu, a v důsledku toho i jejich práv na spravedlivý proces, a doporučil jim obrátit se na Ústavní soud. II. 7. Ze spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ao 3/2007, který si Ústavní soud vyžádal, vyplynulo, že stěžovatelé podali návrh na zrušení změny č. 1 územního plánu sídelního útvaru Úhonice, schváleného usnesením zastupitelstva obce Úhonice dne 27. 9. 2006, který odůvodnili rozporem s konkrétními ustanoveními stavebního zákona, zákona České národní rady č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, a vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 135/2001 Sb. Změnu územního plánu považovali za opatření obecné povahy v tomto smyslu, v podrobnostech odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 sp. zn. 1 Ao 1/2006, založený na materiálním chápání institutu opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným usnesením návrh odmítl s odůvodněním, že změna územního plánu není opatřením obecné povahy a pravomoc soudu k jeho přezkumu v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. není dána. 8. V odůvodnění svého usnesení Nejvyšší správní soud uvedl, že právní závěry formulované v rozsudku sp. zn. 1 Ao 1/2006 byly překonány rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, který v usnesení ze dne 31. 1. 2007 sp. zn. 3 Ao 1/2007 dospěl k závěru, že rozhodující pro posouzení pravomoci soudu je právní forma aktu, nikoliv jeho materiální obsah. V posuzovaném případě vzal Nejvyšší správní soud v úvahu, že změna územního plánu byla schválena zastupitelstvem obce Úhonice za účinnosti zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, jehož část šestá upravuje režim vydávání opatření obecné povahy, avšak tuto formu přiznal územním plánům až nový stavební zákon, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), účinný od 1. 1. 2007. Stavební zákon č. 50/1976 Sb., platný a účinný v době rozhodování zastupitelstva obce Úhonice, nepředepsal pro žádnou z činností prováděnou správními orgány na úseku územního plánování a stavebního řízení vydávání opatření obecné povahy, ustanovení § 29 odst. 3 tohoto zákona, stanovící obecně závaznou vyhlášku jako právní formu pro vyhlášení obecně závazné části územního plánu, zůstalo beze změny. Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že změna územního plánu obce Úhonice nebyla opatřením obecné povahy, z čehož dovodil, že pravomoc k jejímu přezkumu nebyla dána. III. 9. Ve vyjádření k ústavní stížnosti ze dne 9. 10. 2007, podepsaném předsedou senátu 6 Ao, Nejvyšší správní soud setrval na důvodech uvedených v odůvodnění napadeného usnesení, vyjádřil přesvědčení, že jeho rozhodnutí neporušuje ústavně zaručená práva stěžovatelů, a navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou, případně ji nálezem zamítl. Upozornil, že o soudním přezkumu opatření obecné povahy - územních plánů přijatých před 1. 1. 2007 - rozhodl v obdobné věci i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 13. 3. 2007 sp. zn. 3 Ao 1/2007), který potvrzuje názor obsažený v rozhodnutí napadeném ústavní stížností. Vzhledem k tomu, že i rozhodnutí rozšířeného senátu bylo napadeno ústavní stížností (evidovanou pod sp. zn. Pl. ÚS 14/07) a bude předmětem přezkumu plénem Ústavního soudu, předseda senátu Nejvyššího správního soudu doporučil posečkat s přezkumem ústavní konformity napadeného usnesení. Nejvyšší správní soud vyslovil souhlas s upuštěním od případného ústního jednání. 10. Obec Úhonice, ač Ústavním soudem vyzvána, nevyužila svých práv plynoucích z vedlejšího účastenství v říze