IV.ÚS 2344/21 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       IV.ÚS 2344/21 ze dne 8. 2. 2022   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Jana Filipa a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelek nezletilé C. M. M., zastoupené matkou, druhou stěžovatelkou, a K. M., proti rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. června 2021 č. j. 9 As 264/2020-51 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. listopadu 2020 č. j. 18 A 71/2020-230, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí 1. Stěžovatelky se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi došlo k porušení jejich ústavně zaručených práv podle čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1, čl. 8, 13 a 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě. 2. Z ústavní stížnosti a doručených písemností se podává, že vláda usnesením ze dne 12. 10. 2020 č. 1022 o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 408/2020 Sb. (dále jen "opatření č. 408/2020 Sb."), v souvislosti s koronavirovou epidemií a vyhlášeným nouzovým stavem mimo jiné omezila provoz základních škol a zakázala osobní přítomnost žáků na základním vzdělávání v základní škole. Následně vláda usnesením ze dne 21. 10. 2020 č. 1078 o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 424/2020 Sb. (dále jen "opatření č. 424/2020 Sb."), obdobně mimo jiné zakázala volný pohyb osob na území celé České republiky s určitými výjimkami a nařídila omezit kontakty s jinými osobami a pobývat na veřejně přístupných místech nejvýše v počtu 2 osob. 3. Dne 26. 10. 2020 se stěžovatelky tzv. zásahovou žalobou domáhaly u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") určení, že příspěvková organizace X (dále jen "X"), e-mailem ze dne 13. 10. 2020 nezákonně zakázala nezletilé stěžovatelce osobní přítomnost na základním vzdělávání a Y (dále jen "Y") e-mailem ze dne 21. 10. 2020 nezákonně zrušil nezletilé stěžovatelce atletické tréninky. 4. Městský soud žalobu napadeným usnesením odmítl jako nepřípustnou podle § 46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, neboť X a Y (společně též jako "žalovaní") nevykonávaly při žalobou napadeném jednání pravomoc svěřenou jim zákonem, a proto nemohlo jít o zásah správních orgánů podle § 82 a násl. soudního řádu správního. Podle městského soudu žalovaní nerozhodovali o právech a povinnostech stěžovatelek, neboť jsou sami (a pouze oni) adresáty opatření č. 408/2020 Sb. a opatření č. 424/2020 Sb. Stěžovatelky podanou žalobou ve svém důsledku požadují abstraktní přezkum uvedených opatření, který je však prostřednictvím tzv. zásahové žaloby vyloučen, neboť podle judikatury Ústavního soudu mají povahu tzv. jiného právního předpisu (srov. usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/20, ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 13/20 a ze dne 9. 6. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 19/20; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Žalovaní napadeným jednáním toliko informovali stěžovatelky o tom, že se krizovými opatřeními řídí. Nešlo o individualizovaný právní zásah. 5. Stěžovatelky proti napadenému usnesení městského soudu brojily kasační stížností. Devátý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 19. 2. 2021 č. j. 9 As 264/2020-29 věc postoupil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen "rozšířený senát") podle § 17 soudního řádu správního. Devátý senát Nejvyššího správního soudu dospěl na rozdíl od jeho osmého senátu v bodu 117. a násl. rozsudku ze dne 19. 11. 2020 č. j. 8 As 34/2020-100 k odlišnému právnímu závěru při řešení otázky, zda lze jednání základní školy, která v souladu s krizovým opatřením přeruší výuku v prostorách školy, považovat za zásah správního orgánu ve smyslu § 82 soudního řádu správního. 6. Rozšířený senát kasační stížnost zamítl napadeným rozsudkem. Podle rozšířeného senátu se v souladu s rozhodovací praxí Ústavního soudu hledí na krizová opatření vlády podle svého obsahu buď jako na "právní předpis sui generis", individuální správní akt, nebo "čistě interní akt". Je-li krizové opatření právním předpisem svého druhu, nelze je samostatně napadnout žádným návrhovým typem podle soudního řádu správního. Správní soudy jsou však oprávněny takové opatření případně zkoumat tzv. incidenčně podle čl. 95 odst. 1 věty druhé za středníkem Ústavy. Za takové situace soud krizové opatření neruší, ale jen vysloví jeho nepoužitelnost v individuální věci. Opatření č. 408/2020 Sb. a opatření č. 424/2020 Sb. přitom mají povahu právního předpisu sui generis, a jednotlivec je nemůže napadnout, aniž došlo k jeho použití, což potvrdil i Ústavní soud (srov. bod 3. usnesení ze dne 15. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 111/20 a bod 7. usnesení ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 113/20). 7. Postup žalovaných ani nemohl zasáhnout do práv žáků; tím rozšířený senát překonal právní názor vyslovený osmým senátem Nejvyššího správního soudu v rozsudku sp. zn. 8 As 34/2020. X je sice jako základní škola ve zvláštním postavení v tom smyslu, že poskytuje žákům vzdělání jako veřejnou službu a za určitých situací jako správní orgán vystupuje. V nyní posuzované věci však sama X byla adresátkou nouzových opatření a sama nečinila nic, co by bylo přímo zaměřeno proti žákům. Nepředala-li by X stěžovatelkám informaci, že prezenční výuka probíhat nebude, nic by to na této skutečnosti nezměnilo; omezení výuky plyne přímo z krizových opatření vlády, a proto X nedisponovala žádnou pravomocí. Případná ochrana tzv. zásahovou žalobou proti postupu X či jiné školy by nadto byla neefektivní ("bezzubá"). Účinky výroku soudu by totiž působily výhradně mezi žalobcem a žalovaným a žalobce by "vysoudil" otevření školy toliko pro sebe. Y pak nemůže být za žádných okolností správním orgánem; jde o osobu soukromého práva, není nositelem veřejnoprávního oprávnění a mezi stěžovatelkami a jím jde ryze o soukromoprávní vztah. 8. Rozšířený senát konečně shledal, že normotvornou činnost ani samostatné dopady či důsledky obecně formulované právní normy nelze považovat za tzv. zásah. Všechny tzv. typy správních žalob vyžadují existenci konkrétního zkrácení práv; soudní řád správní nezná actio popularis. Rozšířený senát v tomto smyslu odmítl i výjimečný přezkum důsledků krizových opatření vlády jako přímého zásahu do práv jednotlivce, existuje-li užší vztah mezi žalobcem a krizovým opatřením a nelze-li za daných skutkových okolností rozumně vyžadovat, aby se vystavil jeho individuální aplikaci (srov. bod 29. a násl. rozsudku městského soudu ze dne 11. 11. 2020 č. j. 14 A 45/2020-141). Uvedená konstrukce totiž obchází nedostatek pravomoci správních soudů k přímému přezkumu právních předpisů. 9. Vycházel-li městský soud z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"), nešlo o přiléhavé srovnání, neboť ESLP je mezinárodním orgánem a jeho procesní instrumenty nelze mechanicky přenášet na řízení podle soudního řádu správního. Rozšířený senát připustil, že jím zastávaný výklad nepřispívá k ochraně individuálních práv v době pandemie; nenastává však bezbřehá a neregulovaná "vláda exekutivy", neboť nouzový stav, s nímž je spojeno vydávání nouzových opatření vlády, je pod kontrolou Poslanecké sněmovny Parlamentu a kontrolu aktů zajišťuje i Ústavní soud. Postup žalovaných proto nemůže být tzv. zásahem podle § 82 soudního řádu správního a stěžovatelky žalobu podaly proti někomu, kdo není správním orgánem. Žaloba druhé stěžovatelky proti X je nadto podaná osobou zjevně neoprávněnou podle § 46 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního, neboť její dotčení je toliko nepřímé; sama není nositelkou práva na vzdělání (srov. např. bod 22. rozsudku ze dne 31. 3. 2016 č. j. 4 As 281/2015-32 či body 27. až 30. rozsudku ze dne 3. 6. 2021 č. j. 9 Ao 3/2021-41 a další). II. Argumentace stěžovatelek 10. Stěžovatelky tvrdí, že žalovaným bylo svěřeno rozhodování o jejich veřejných subjektivních právech a žalovaní do nich neoprávněně zasáhli. Stěžovatelky odkazují na usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004 č. j. 5 As 11/2003-50 a dovolávají se uplatnění tzv. organické teorie rozlišování práva soukromého a práva veřejného. Vláda opatřením č. 408/2020 Sb. a opatřením č. 424/2020 Sb. svěřila žalovaným pravomoc jednostranně ukládat povinnosti. Není rozhodné, zda jsou žalované osobami soukromého či veřejného práva, ani kdo je jejich vlastníkem či zřizovatelem či co je předmětem jejich činnosti (srov. bod 33. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011 č. j. 1 As 22/2011-64 a bod 28. rozsudku ze dne 27. 7. 2011 č. j. 1 As 53/2011-109). Stěžovatelky dále odkazují na bod 27. usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl