IV.ÚS 2682/19 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       IV.ÚS 2682/19 ze dne 28. 4. 2020   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Jaromíra Jirsy a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů 1. obce Malhostovice, sídlem Malhostovice 75, 2. obce Moravany, sídlem Vnitřní 49/18, Moravany, 3. obce Nebovidy, sídlem Nebovidy 78, 4. obce Ostopovice, sídlem U Kaple 260/5, Ostopovice, 5. obce Skalička, sídlem Skalička 10, 6. obce Troubsko, sídlem Zámecká 8, Troubsko, 7. obce Jinačovice, sídlem Jinačovice 83, 8. Ing. Josefa Komárka, 9. Mgr. Zuzany Candiglioty, 10. Petra Prossera, DiS., 11. Ing. et Mgr. Pavla Kolmačky, 12. Jana Fily, 13. Mgr. Barbory Tobolové, Ph.D., 14. Hany Přibylové, 15. Hany Chylíkové, 16. Jitky Kafkové, 17. PhDr. Michaela Straky, 18. doc. RNDr. Petra Firbase, CSc., 19. Mgr. Zdeňka Kupsy, 20. Františky Kurtinové, 21. JUDr. Zdeňka Jobánka, 22. Ing. Oldřicha Pokorného, 23. spolku PĚKNÝ JIH z. s., sídlem Moravanská 159/86, Brno, a 24. spolku Spokojené Díly z. s., sídlem Foglarova 1817/57, Kuřim, všech zastoupených Mgr. Pavlem Černým, advokátem, sídlem Údolní 33, Brno, a 25. JUDr. Zuzany Hortové, zastoupené JUDr. Milanem Švejdou, Ph.D., advokátem, sídlem Marie Steyskalové 686/38, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. května 2019 č. j. 2 As 122/2018-512 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. prosince 2017 č. j. 65 A 3/2017-931, spojené s návrhem na zrušení § 36 odst. 1 věty páté zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a § 55 odst. 3 věty třetí téhož zákona v rozsahu slov "Vyhodnocení vlivů změny územního plánu na udržitelný rozvoj území se při uvedení územního plánu do souladu s územně plánovací dokumentací kraje nezpracovává", za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Jihomoravského kraje, sídlem Žerotínovo náměstí 3, Brno, zastoupeného JUDr. Petrem Fialou, advokátem, sídlem Helfertova 2040/13, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnosti a návrhy s nimi spojené se odmítají. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí 1. Ústavními stížnostmi se podle čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelé domáhají zrušení výše uvedených soudních rozhodnutí, když tvrdí, že jimi byla porušena jejich práva podle čl. 11, čl. 35 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a dále práva 1. až 7. stěžovatele na samosprávu. 2. Ústavní stížnost 1. až 24. stěžovatele byla vedena u Ústavního soudu pod sp. zn. IV. ÚS 2682/19 a ústavní stížnost 25. stěžovatelky byla vedena u Ústavního soudu pod sp. zn. III. ÚS 2691/19. Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 27. 8. 2019 č. j. IV. ÚS 2682/19-70 bylo rozhodnuto, že ústavní stížnosti se spojují ke společnému řízení a nadále budou vedeny pod sp. zn. IV. ÚS 2682/19. 3. Stěžovatelé (1. až 24.) svou ústavní stížnost spojili podle § 74 zákona o Ústavním soudu s návrhem na zrušení ustanovení § 36 odst. 1 věty páté zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), 25. stěžovatelka pak svou ústavní stížnost spojila s návrhem na zrušení ustanovení § 55 odst. 3 věty třetí téhož zákona v rozsahu slov "Vyhodnocení vlivů změny územního plánu na udržitelný rozvoj území se při uvedení územního plánu do souladu s územně plánovací dokumentací kraje nezpracovává.". 4. Z ústavních stížností, jakož i z napadených rozhodnutí a vyžádaných soudních spisů Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") sp. zn. 65 A 3/2017 a Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 122/2018 se podává, že usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016 č. j. 2891/16/Z 29 bylo vydáno opatření obecné povahy - Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, jež nabylo účinnosti dne 3. 11. 2016 (dále též "ZÚR JMK"). 5. Krajský soud obsáhlým rozsudkem (164 stran) ze dne 20. 12. 2017 č. j. 65 A 3/2017-931 návrhy na zrušení ZÚR JMK zamítl (výrok I), jen návrh Petera Friedricha Nosisky (který není účastníkem řízení v nyní projednávané věci u Ústavního soudu) odmítl (výrok II). Výroky III až VII rozhodl o nákladech řízení a soudních poplatcích. Krajský soud předně zkoumal podmínky řízení včetně aktivní legitimace navrhovatelů, a poté posoudil důkazní návrhy. Předmět řízení vymezil z hlediska námitek uplatněných v návrhu na zrušení ZÚR JMK, které shrnul do dvanácti hlavních bodů, blíže je konkretizoval a rozpracoval v kapitolách obsahujících jejich vypořádání. Před posouzením důvodnosti návrhových námitek ozřejmil důvody, pro které o návrhu rozhodl bez jednání a proč neprovedl navržené důkazy. V bodech III.C. až III.N. rozsudku pak vypořádal návrhové body v pořadí jejich souslednosti a významu v procesu přijímání ZÚR JMK. V žádném z návrhových bodů nedospěl k závěru, že je důvodný. 6. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 5. 2019 č. j. 2 As 122/2018-512 zamítl kasační stížnosti vůči výše rubrikovanému rozsudku krajského soudu (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výroky II až IV). Nejvyšší správní soud dospěl k souhrnnému závěru, že nebyl naplněn žádný z uplatněných kasačních důvodů, neboť zjistil, že rozsudek krajského soudu podrobně a přezkoumatelně posoudil návrh na zrušení ZÚR JMK v mezích návrhových bodů, přičemž vycházel z dostatečných podkladů shromážděných v procesu jejich přijímání. Nepojednal-li krajský soud o některých dílčích návrhových námitkách či podnámitkách, pak s ohledem na rozsah věci a celkové posouzení procesu přijímání zásad a jejich obsahu to nepovažoval Nejvyšší správní soud za pochybení, které by bylo důvodem ke zrušení napadeného rozsudku pro jeho nepřezkoumatelnost. Nejvyšší správní soud neshledal pochybení krajského soudu ani ve věcném posouzení procesu přijímání ZÚR JMK a jejich obsahu. 7. Vycházel-li krajský soud z doktríny, podle níž jsou zásahy soudu do územně plánovací dokumentace opodstatněné pouze v případě závažných pochybení v procesu jejich schvalování, která by se mohla promítnout do sfér subjektivních práv fyzických a právnických osob, přičemž soudy nejsou oprávněny zasahovat do určení funkčního a prostorového uspořádání, lze mu v tom přisvědčit. Poukázal zde na relevantní judikaturu. Například na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 k územnímu plánu města Rokytnice nad Jizerou (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz), podle kterého rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011 č. j. 7 Ao 7/2010-133 pak plyne, že "složitost procesu předcházejícího vydání zásad územního rozvoje nemůže sama o sobě legitimizovat případnou nezákonnost ve vztahu k veřejným subjektivním právům dotčených osob. ZÚR představují v množině opatření obecné povahy, vydávaných podle stavebního zákona, akt relativně abstraktního charakteru. Míra možného dotčení práv je proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plánu. Tato skutečnost ale nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jejich práv až na následná řízení v procesu územního plánování. ZÚR jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování.". Konečně v rozsudku ze dne 21. 11. 2018 č. j. 2 As 81/2016-157 Nejvyšší správní soud vyslovil, že při přijímání zásad územního rozvoje se uplatňují postupy právní a odborné, přičemž konečnou fázi lze označit za politickou, neboť jsou schvalovány zastupitelstvem kraje, které svým projevem vůle předurčuje podobu kraje jako územně samosprávného celku (odst. 52, obdobně odst. 240). Posouzení zákonnosti procesu přijímání zásad a posouzení jejich obsahu tak musí respektovat všechny tyto přístupy a nalézt vyvážený závěr. 8. Nejvyšší správní soud uzavřel přezkum rozsudku krajského soudu s tím, že respektování práva na samosprávu jistě neznamená, že soud akceptuje nezákonné zásady, na druhé straně tato nezákonnost musí být významná. Nezdůvodňují-li tedy ZÚR JMK vždy dostatečně přijaté řešení, které ovšem není nezákonné, nelze to považovat za důvod pro jejich zrušení. Proto přisvědčil posouzení krajského soudu, který označil podklady ZÚR JMK za dostačující a samotné zásady za zákonné. Za kritickou námitku Nejvyšší správní soud považoval rozsah územních rezerv, nicméně dospěl k závěru, že nevylučují účinnost zásad jako celku a umožňují doplnění podkladů pro vytýčení některých částí dopravních koridorů v nejzatíženějších územích včetně posouzení nezbytných kompenzačních opatření. I v tom proto závěr krajského soudu akceptoval. II. Argumentace stěžovatelů 9. Stěžovatelé 1. až 24. člení důvody své obsáhlé ústavní stížnosti na čtyři stěžejní části. a)