IV.ÚS 331/24 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       IV.ÚS 331/24 ze dne 10. 7. 2024 Aktivní legitimace k uplatnění nároku podle zákona č. 82/1998 Sb. (posouzení naplnění podmínky vyčerpání prostředků nápravy)   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Milana Hulmáka (soudce zpravodaje) a Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Venduly Zahumenské, Ph.D., zastoupené Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. prosince 2023 č. j. 36 Co 321/2023-592 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 26. května 2023 č. j. 43 C 79/2021-529, za účasti Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 2, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého nám. 375/4, Praha 2 - Nové Město, za níž jedná Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, sídlem Rašínovo nábřeží 390/42, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto: I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 7. prosince 2023 č. j. 36 Co 321/2023-592 a rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 26. května 2023 č. j. 43 C 79/2021-529 bylo porušeno právo stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. prosince 2023 č. j. 36 Co 321/2023-592 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 26. května 2023 č. j. 43 C 79/2021-529 se ruší ve vztahu ke stěžovatelce.*) ------------------------------ *) ve znění opravného usnesení ze dne 4. 9. 2024. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí 1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí obecných soudů. Stěžovatelka tvrdí, že napadená rozhodnutí porušují její ústavně zaručená práva podle čl. 36 odst. 1, 2 a 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. 2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh vyplývá, že stěžovatelka se u Obvodního soudu pro Prahu 2 (dále jen "obvodní soud") domáhala, aby vedlejší účastnici byla uložena povinnost nahradit jí nemajetkovou újmu poskytnutím omluvy a zadostiučinění v penězích. V průběhu řízení vzala stěžovatelka žalobu částečně zpět, a to tak, že předmětem řízení bylo zaplacení částky 14 208,90 Kč spolu s příslušenstvím. Nemajetková újma měla stěžovatelce vzniknout v důsledku nezákonného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. 10. 2020 č. j. MZDR 15757/2020-37/MIN/KAN (dále jen "mimořádné opatření"), kterým byla v souvislosti se zabráněním šíření onemocnění COVID-19 zavedena ve vymezených prostorách povinnost nošení ochranných prostředků dýchacích cest ode dne 21. 10. 2020 do 17. 11. 2020. Uvedené opatření zrušil s účinky od 21. 11. 2020 Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 13. 11. 2020 č. j. 18 A 59/2020-226. 3. Obvodní soud napadeným rozsudkem žalobu stěžovatelky zamítl. Dovodil, že nebyly naplněny podmínky pro náhradu nemajetkové újmy ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), neboť mimořádné opatření není pro své plošné účinky vůči neurčitému okruhu osob rozhodnutím ve smyslu § 5 písm. a) zákona č. 82/1998 Sb. Stejně tak odpovědnostním titulem nemůže být ani nesprávný úřední postup. Judikatura Nejvyššího soudu považuje za nesprávný úřední postup porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak se neodrazí bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Činnost vedlejší účastnice však vyústila ve vydání mimořádného opatření, které je druhem správního aktu (opatření obecné povahy). Na věci nemůže nic změnit ani rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023 sp. zn. 30 Cdo 414/2023, v němž dospěl k závěru, že vzhledem k tomu, že se posuzovaná mimořádná opatření vydávají bez řízení a nemohou tak existovat účastníci řízení, ve kterých byla později mimořádná opatření vydána, může mít postavení účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. osoba, o jejíchž právech a povinnostech bylo mimořádným opatřením rozhodováno. Současně však musí jít o osobu, která využila v zákonem stanovené lhůtě [tj. do jednoho měsíce ode dne účinnosti mimořádného opatření dle § 13 odst. 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "pandemický zákon")] možnost podat proti následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu podle § 13 pandemického zákona. Z obdobné koncepce vychází i § 8 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. Stěžovatelka přitom netvrdila ani nepředložila důkaz o tom, že by byla účastníkem řízení vedeného u městského soudu pod sp. zn. 18 A 59/2020, v rámci kterého bylo mimořádné opatření zrušeno. Současně netvrdila ani neprokázala, jaká konkrétní nemajetková újma, jakým konkrétním zásahem do nemajetkové sféry stěžovatelky, vznikla. 4. K odvolání stěžovatelky městský soud napadeným rozsudkem rozhodnutí obvodního soudu potvrdil. Dospěl k závěru, že žaloba ani co do základu není důvodná a bylo by nadbytečné vést jakékoliv dokazování ke zjištění výše žalobního nároku. Odkázal přitom na závěry rozsudku sp. zn. 30 Cdo 414/2023. V kontextu posuzované věci se tyto závěry projevují tak, že aktivně legitimovanou osobou ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. je jen ten, jehož práva byla vydáním nezákonného mimořádného opatření dotčena. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nebyla osobou, která by takový návrh na zrušení mimořádného opatření podala, není osobou aktivně legitimovanou k uplatnění nároku na náhradu nemajetkové újmy dle zákona č. 82/1998 Sb. Na věci nic nemění ani námitka stěžovatelky ohledně retroaktivity závěrů obsažených v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 414/2023. Časové působení změn judikatury (incidentní retrospektiva) se řídí zásadně principem, že nový právní názor se uplatní na všechna budoucí, jakož i na všechna probíhající řízení. Zároveň v posuzované věci nejsou přítomny důvody zvláštního zřetele hodné, když konstrukce aktivní legitimace založená zákonem č. 82/1998 Sb. spočívá na individuálním odškodňování těch, kteří se účastnili řízení, z něhož nezákonné rozhodnutí vzešlo a není-li takového řízení, jako v případě mimořádných opatření, tak odškodňování těch, kteří se o zrušení nezákonného mimořádného opatření zasadili (byli účastni řízení o jeho zrušení); nikoliv na plošném odškodňování každého, kdo se pouze cítí být mimořádným opatřením dotčen. II. Argumentace stěžovatelky 5. Podle stěžovatelky obvodní soud v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí Nejvyššího soudu nepovažoval mimořádné opatření za nezákonné rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. Městský soud pak nesprávně dovodil podmínku pro aktivní legitimaci k uplatnění nároku ve smyslu § 7 zákona č. 82/1998 Sb., podle které je třeba ve stanovené lhůtě podat proti mimořádnému opatření návrh na jeho zrušení. Bylo-li nezákonné rozhodnutí či jiné opatření vydáno bez řízení, pak není možné uplatnit podmínku, že osoba musí být účastníkem řízení. Tento přístup byl navíc podle stěžovatelky aplikován retroaktivně, v rozporu se zásadou právní jistoty a legitimního očekávání. Rozsudek sp. zn. 30 Cdo 414/2023, ze kterého obecné soudy vycházely, stejně jako rozsudek ze dne 10. 8. 2022 sp. zn. 30 Cdo 1339/2022, ve kterém se poprvé objevil požadavek, aby osoba domáhající se náhrady škody za rozhodnutí vydávané bez řízení, rozhodnutí napadla v soudním řízení, byly vydány až v době, kdy stěžovatelka nemohla opatření napadnout, protože již bylo zrušeno. 6. K podání návrhu na zrušení mimořádných opatření byla stěžovatelka aktivně legitimována a tento návrh sama nepodala, protože byl podán jiným žalobcem, kterého zastupoval její manžel, a neviděla tedy smysl v tom, aby stejný návrh podávala také. Správní soudy přitom dovodily, že "deklaratorní výrok, jímž soud rozhodl o tom, že opatření obecné povahy nebo jeho část bylo v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo jej vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§ 13 odst. 4 pandemického zákona), má účinky erga omnes (vůči všem), shodně jako v případě zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části." (usnesení ze dne 11. 6. 2021 sp. zn. 8 Ao 9/2021, bod 27). Opačný přístup by vedl k přetížení Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelka přitom v dané době nebyla pasivní, sama také několik opatření před soudy napadala, ale vzhledem k tomu, že tato opatření byla velmi rychle rušena, bylo obtížné domoci se jejich soud